Bet. 2001/02:KU19

Konstitutionsutskottets betänkande

2001/02:KU19

Sponsring av statliga myndigheter

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas Riksdagens revisorers

förslag 2001/02:RR9 angående sponsring av statliga

myndigheter jämte en motion som har väckts med

anledning av förslaget.

Revisorerna förslår bl.a. att regeringen bör ta

ställning till vilka myndigheter eller vilka

verksamheter som får finansieras med sponsring och

att regeringen bör ta initiativ till att se över

lagen om offentlig upphandling i syfte att klargöra

hur den ska tillämpas i fråga om sponsring.

Utskottet har med anledning av revisorernas

förslag bedömt vilka åtgärder som bör initieras vad

gäller frågor som rör sponsring. Utskottet föreslår

att riksdagen som sin mening ger regeringen

tillkänna vad utskottet anfört. Motionen avstyrks.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Med hänvisning till de motiveringar som framförs

under utskottets ställningstagande föreslår

utskottet att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad utskottet anfört om sponsring av statliga

myndigheter. Motionen 2001/02:K25 avslås.

Stockholm den 12 februari 2002

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per

Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala

Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Mats

Berglind (s), Lars Hjertén (m), Kerstin Kristiansson

Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson

(v), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa

Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp) och Maria

Larsson (kd).

2001/02

KU19

Redogörelse för ärendet

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat

sponsring av statliga myndigheter. Resultatet av

granskningen har redovisats i rapporten Sponsring av

statliga myndigheter (2000/01:13). Syftet med

granskningen var att uppskatta förekomsten av

sponsring, studera hur myndigheterna hanterar

samarbetet med sponsorer samt vilka effekter

sponsringen har för myndigheternas verksamhet.

Granskningen omfattade 18 myndigheter som har eller

tidigare har haft ett samarbete med sponsorer. Av

dessa är hälften museimyndigheter. Sponsring av tre

museimyndigheter och en tillsynsmyndighet granskades

mer ingående.

Rapporten remitterades till myndigheter och

organisationer för synpunkter. Yttranden inkom bl.a.

från Riksdagens ombudsmän (JO) och

Ekonomistyrningsverket. Regeringskansliet lämnade i

ett gemensamt yttrande från Finansdepartementet,

Kulturdepartementet och Utbildningsdepartementet ett

par sakupplysningar med anledning av rapporten, men

avstod i övrigt från att yttra sig.

Remissinstanserna instämde i huvudsak med

revisorernas bedömning vad gäller behovet av

tydligare riktlinjer för sponsring som

finansieringsform inom statsförvaltningen. Flertalet

remissinstanser stöder de förslag till åtgärder som

presenterades i rapporten.

Sedan rapporten remissbehandlats har Riksdagens

revisorer föreslagit att riksdagen skall fatta

följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad revisorerna anfört om principiella

utgångspunkter för sponsring.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad revisorerna anfört om definition samt

riktlinjer för redovisning och upphandling.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad revisorerna anfört om myndigheternas hantering

av sponsring.

Med anledning av förslaget har det väckts en motion

vari det föreslås att riksdagen ska avslå Riksdagens

revisorers förslag.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet delar revisorernas uppfattning att

regeringen bör ta ställning till vilka

myndigheter eller vilka verksamheter som får

finansieras med sponsring.

Utskottet anser att regeringen bör ta

initiativ till att se över lagen om offentlig

upphandling i syfte att klargöra hur den ska

tillämpas i fråga om sponsring i form av

varor och tjänster.

Utskottet anser att det krävs en tydlig

definition av begreppet sponsring för att

klargöra hur finansieringsformen ska hanteras

inom statsförvaltningen.

Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin

mening ge regeringen tillkänna. Utskottet

föreslår att riksdagen avslår motion K25.

Riksdagens revisorers förslag

Principiella utgångspunkter

Några allmänna riktlinjer för vilka statliga

verksamheter som får ta emot sponsring och i vilken

omfattning sponsring kan tillåtas finns inte.

Sponsring är en relativt ny finansieringsform inom

statlig förvaltning och omfattas inte av något

särskilt regelverk. I den rapport som ligger till

grund för revisorernas förslag påpekades att en

myndighets samarbete med sponsorer noga bör

övervägas. En förvaltningsmyndighets objektivitet

ska inte kunna ifrågasättas. I verksamheter där

myndighetsutövning gentemot enskilda eller företag

förekommer bör särskild försiktighet iakttas vid

finansiell samverkan med extern part. Det finns skäl

att beakta de risker av finansiell art som

exempelvis en övertro på sponsring som inkomstkälla

kan föranleda. Uteblir sponsorintäkter kan kostnader

komma att belasta myndighetens anslag. Sponsring tar

även myndighetens resurser i anspråk bl.a. vad det

gäller att söka sponsorer, förmedla myndighetens

motprestation och i övrigt administrera verksamheten

I sin rapport uttalade revisorerna vidare att

regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter

eller vilka verksamheter som får finansieras med

sponsring och att detta bör komma till uttryck i

regleringsbrev. Riktlinjer för sponsringens

omfattning bör också anges i regleringsbrev liksom

krav på återrapportering. Om finansieringslösningen

är av engångskaraktär kan ett bemyndigande om

sponsring enligt vad revisorerna anför ges i

särskilt regeringsbeslut.

Definition, redovisning och upphandling

Av rapporten framgick att det finns

gränsdragningsproblem gentemot andra

finansieringsformer när det handlar om sponsring.

Gränsdragningen gentemot bidrag eller donation,

uppdragsfinansiering och samverkansprojekt är inte

självklar. Dessutom har definitionen av begreppet

sponsring stor betydelse för hur andra lagar och

förordningar ska tillämpas. Oklarhet i definitionen

av sponsring medför osäkerhet i tillämpningen av

regler om t.ex. redovisning och upphandling.

Revisorerna anförde att sponsring som

finansieringsform bör ges en tydlig definition.

Revisorerna anför att intäkter från sponsring inte

går att utläsa av statsredovisningen. Av

myndigheternas årsredovisning framgår heller inte

alltid om sponsring av verksamheten förekommer.

Detta leder sammantaget till att regering och

riksdag inte kan få information om sponsringens

omfattning och utveckling.

I rapporten konstaterade revisorerna att det är

oklart om sponsring i form av varor och tjänster ska

upphandlas av myndigheten enligt lagen om offentlig

upphandling (LOU). Oklarheten gäller huruvida

sponsring ska tolkas som att myndigheten anskaffar

varor eller tjänster eller som att myndigheten

säljer annons- eller exponeringsplats. Revisorerna

påpekade att en myndighets anskaffning av varor och

tjänster via sponsorer inte får äventyra ett normalt

anbudsförfarande eller på annat sätt leda till att

konkurrensen sätts ur spel. Ekonomistyrningsverket

bör enligt vad revisorerna anför utarbeta riktlinjer

för hur myndigheterna i sin redovisning ska hantera

sponsring i form av kontanta medel och i form av

varor och tjänster samt även utreda hur sponsring

ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning

och ur statsredovisningen.

Myndigheters hantering av sponsring

Revisorerna anser att samma normer som gäller för

andra verksamheter som utförs av myndigheter bör

gälla för samarbete med sponsorer. Sponsringen måste

ske på ett öppet sätt, ha allmänhetens förtroende

och tåla offentlig granskning.

Det är enligt revisorerna oklart om sponsring är

ett effektivt sätt att öka resurserna till

myndigheternas verksamhet och om sponsring i övrigt

främjar verksamheten. Mycket tyder på att

myndigheternas ekonomiska uppföljning och

utvärdering av sponsringsverksamheten har stora

brister eller är obefintlig. Myndigheterna bör göra

analyser för att säkerställa att myndighetens

motprestationer står i rimlig proportion till

sponsorns insats och framför allt till den nytta

myndigheten har av denna insats. Utgångspunkten vid

värderingen av motprestationer måste vara att på

bästa sätt tillvarata statens intressen. Enligt

revisorerna bör regeringen ställa vissa krav på de

myndigheter som vill nyttja sponsorer för att

delfinansiera sin verksamhet. Dessa myndigheter bör

utforma övergripande riktlinjer som anger

sponsringens syfte och vilka effekter som

eftersträvas. Dessutom bör riktlinjerna omfatta

samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska

hanteras inom myndigheten. Regeringen bör ställa

krav på att myndigheterna utvecklar rutiner för

uppföljning av sponsringsverksamheten i syfte att

avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott.

I rapporten gjorde revisorerna en närmare

granskning av fyra myndigheter, av vilka en var

Finansinspektionen. Finansinspektionen har i samband

med en konferens mottagit sponsormedel från ett

antal av sina tillsynsobjekt. I rapporten framhöll

revisorerna att det är olämpligt att en

tillsynsmyndighet sluter affärsöverenskommelser med

företag som står under deras tillsyn. Enligt

rapporten bedömde varken Finansinspektionen eller

Finansdepartementet att det förelåg någon risk med

att motta sponsormedel från tillsynsobjekt eftersom

den sponsrade verksamheten genomfördes skild från

inspektionens ordinarie verksamhet.

Konstitutionsutskottet har efter anmälan inlett en

granskning av fallet enligt 12 kap. 1 §

regeringsformen.

Remissinstanserna

Bland remissinstanserna anförde JO att om en

myndighet som sysslar med myndighetsutövning ingår

sponsoravtal med enskilda personer eller företag är

det en omständighet som är ägnad att rubba

allmänhetens förtroende för myndigheten. Detta

gäller även om den del av verksamheten som berörs är

skild från myndighetens verksamhet i övrigt.

Finansinspektionen ansåg att förtroendeskadliga

risker främst uppstår vid längre och varaktiga

ekonomiska förhållanden mellan en myndighet och ett

privat företag.

Regeringskansliet meddelade i sitt remissyttrande

att Kulturdepartementet gör en analys av

sponsringens art och omfattning inom sitt område och

att analysen kommer att ligga till grund för

fortsatta överväganden om åtgärder.

Ingen remissinstans invände mot att regeringen bör

ta ställning till vilka myndigheter eller vilka

verksamheter som får finansieras med sponsring och

att ställningstagandet bör komma till uttryck i

regleringsbrev. Samtliga remissinstanser var också

positiva till, eller hade inget att invända mot, att

begreppet sponsring ges en tydlig definition.

Bland remissinstanserna ställde sig bl.a.

Ekonomistyrningsverket positivt till redovisning av

sponsring. Verket arbetar för närvarande med att ta

fram en skriftlig vägledning för myndigheters

samarbete med sponsorer. Ekonomistyrningsverket

framhöll i sitt remissyttrande att det är angeläget

att regeringen tar ställning till vilka verksamheter

som får ta emot sponsring och även anger ramarna för

en sådan verksamhet. Regeringen bör enligt

remissinstanserna i detta sammanhang också ta

ställning till vilken återrapportering om sponsring

som regeringen behöver från myndigheterna. Verket

anser i dagsläget att en återrapportering av

sponsring i första hand bör ske i myndighetens

årsredovisning. Ekonomistyrningsverket är däremot

tveksamt till om det kan anses nödvändigt att kunna

erhålla uppgift om sponsring i

statsredovisningssystemet.

Flera remissinstanser ansåg att det är viktigt att

få klarhet i frågan huruvida lagen om offentlig

upphandling är tillämplig på sponsring. Dessa

remissinstanser menade att det är viktigt att lagen

om offentlig upphandling tillämpas om det är så att

sponsring ses som en anskaffning av varor och

tjänster. Detta krävs för att undvika att statliga

myndigheter använder sponsring som redskap för att

införskaffa varor och tjänster och på så sätt kan

kringgå ett eventuellt upphandlingsförfarande.

Ekonomistyrningsverket pekade på vikten av att en

myndighet upprättar interna riktlinjer för sponsring

och att staten inte åsamkas extra utgifter på grund

av sponsring. Därför bör myndigheten göra noggranna

beräkningar av värdet av de motprestationer som

myndigheten ska tillhandahålla sponsorn.

Revisorernas förslag

I sitt förslag betonar revisorerna vikten av att

förtroendet för statliga myndigheters verksamhet

upprätthålls och att myndigheterna iakttar

opartiskhet i sin myndighetsroll. Sponsring som

finansieringsform ska inte kunna tillämpas av en

myndighet utan ett formellt bemyndigande från

regeringen. Om regeringen anser att det är lämpligt

med sponsring som finansieringskälla för en

myndighet bör detta framgå av regleringsbrev eller

via ett regeringsbeslut om finansieringslösningen är

av engångskaraktär.

Ramar för sponsringens omfattning bör anges i

styrdokumentet för att undvika att myndigheten får

en ekonomisk beroendeställning i förhållande till

sponsorn. Revisorerna betonar även vikten av

öppenhet och insyn när det gäller en myndighets

samarbete med sponsorer. En öppenhet minskar

sannolikt riskerna för otillbörlig påverkan. Därför

anser revisorerna att ett bemyndigande om sponsring

bör åtföljas av krav på återrapportering.

I förslaget konstaterar revisorerna att det krävs

en tydlig definition av begreppet sponsring för att

klargöra hur finansieringsformen ska hanteras inom

statsförvaltningen. Definitionen är en utgångspunkt

för tolkningen av hur andra författningar som är

relevanta för finansieringsformen ska tillämpas.

Ekonomistyrningsverket bör enligt revisorernas

förslag ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer för

hantering av sponsring i redovisningen samt utreda

hur statsmakterna på bästa sätt kan få information

om sponsring.

Revisorerna anför att det är viktigt att få

klarhet i om sponsring som erhålls i form av varor

och tjänster ska vara föremål för offentlig

upphandling eller inte. Härvid bör man beakta såväl

konkurrensaspekterna som remissinstansernas

synpunkter avseende de problem och effekter en

praktisk tillämpning av lagen om offentlig

upphandling kan medföra.

Enligt förslaget är det viktigt att uppmärksamma

att ett mottagande av sponsormedel förpliktigar

myndigheten att uppfylla sponsorns önskemål om

motprestationer, vilka ibland kan vara omfattande.

Dessa önskemål kan även ställa myndigheten inför

svåra avvägningar om vad som är möjligt och lämpligt

att låta sponsorn få inflytande över. Det kan

således vara aspekter av såväl etisk, juridisk som

ekonomisk karaktär som bör vägas in vid

sponsringssamarbete. Revisorerna betonar vikten av

att myndigheter utformar interna riktlinjer för

sponsring.

Samma normer som gäller för andra verksamheter som

utförs av myndigheten bör enligt vad revisorerna

anför gälla för samarbete med sponsorer. Samarbetet

ska heller inte stå i strid med övergripande

politiska mål eller med myndighetens mål och

grundprinciper. Därför bör sponsring ske på ett

öppet sätt, ha allmänhetens förtroende och tåla en

offentlig granskning. Revisorerna anser att det bör

ligga i myndigheternas intresse att kunna visa att

sponsringen utgör ett effektivt resurstillskott. Om

inga ekonomiska uppföljningar görs som kan påvisa

detta kan sponsring som idé ifrågasättas.

Motionen

Elisabeth Fleetwood m.fl. (m) föreslår i motion

2001/02:K25 att riksdagen avslår revisorernas

förslag. Motionärerna vänder sig mot att revisorerna

i sitt förslag inte gör någon åtskillnad mellan rena

tillsynsmyndigheter t.ex. Finansinspektionen å ena

sidan och kulturella myndigheter t.ex. museer å

andra sidan. Enligt motionärerna går det inte att

jämställa dessa två olika typer av myndigheter.

Motionärerna konstaterar att riksdagens revisorer i

sin rapport presenterar ett flertal intressanta

förslag kring regler för sponsring, men att

avsaknaden av åtskillnad mellan de olika

myndighetstyperna gör att revisorernas förslag inte

kan biträdas.

Utskottets ställningstagande

Det saknas regler för sponsring av statliga

myndigheter. Utskottet instämmer i att initiativ bör

tas till en reglering av myndigheters tillämpning av

sponsring som finansieringsform. Sponsring som

finansieringsform bör inte kunna tillämpas av en

myndighet utan ett formellt bemyndigande från

regeringen. Utskottet delar därmed revisorernas

uppfattning att regeringen bör ta ställning till

vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får

finansieras med sponsring.

Utskottet anser att regeringen bör ta initiativ

till att se över lagen om offentlig upphandling i

syfte att klargöra hur den ska tillämpas i fråga om

sponsring i form av varor och tjänster. Utskottet

anser vidare att det krävs en tydlig definition av

begreppet sponsring för att klargöra hur

finansieringsformen ska hanteras inom

statsförvaltningen. I det sammanhanget bör hänsyn

tas till att olika myndigheter kan förhålla sig

olika till sponsring beroende på arten av deras

verksamhet.

Som revisorerna har framfört kan det finnas behov

att klargöra hur myndigheterna ska hantera

sponsring. Det är i sammanhanget viktigt att slå

vakt om att inte extern finansiering av myndigheter

undergräver de beslut som fattas i politisk ordning.

Det ankommer dock i första hand på regeringen att

utöva den styrning av myndigheterna som kan behövas

för att klargöra hur myndigheterna skall uppträda i

hithörande frågor.

Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin

mening ge regeringen tillkänna.

Med hänvisning till vad utskottet anfört får

motionens syfte redan anses vara delvis

tillgodosett. Motionen K25 (m) avstyrks.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Förslaget

Riksdagens revisorers förslag 2001/02:RR9, vari

föreslås att riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad

revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om principiella

utgångspunkter för sponsring.

tillkännager för regeringen som sin mening vad

revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om definition samt

riktlinjer för redovisning och upphandling.

tillkännager för regeringen som sin mening vad

revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om myndigheternas

hantering av sponsring.

Följdmotion

2001/02:K25 av Elisabeth Fleetwood m.fl. (m) vari

föreslås att riksdagen avslår Riksdagens revisorers

förslag.