Bet. 2001/02:KU2

Konstitutionsutskottets betänkande

2001/02:KU2

Regeringskansliets upphandling av konsulter

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas Riksdagens revisorers

förslag 2000/01:RR13 angående Regeringskansliets

upphandling av konsulter. Riksdagens revisorer

föreslår att riksdagen begär att regeringen tar

initiativ till att förbättra kunskapen och

överblicken över konsultanvändningen inom

Regeringskansliet och att regeringen ser över

hanteringen av upphandlingsärenden och tillämpningen

av lagen. Dessutom föreslås ett tillkännagivande

till regeringen om att regeringen senast hösten 2002

skall återkomma till riksdagen med en redogörelse

för vilka åtgärder som har vidtagits på

upphandlingsområdet. I en följdmotion (fp) yrkas att

regeringen årligen i en skrivelse till riksdagen

skall redogöra för hur upphandlingen av

konsulttjänster vid Regeringskansliet utförts.

Utskottet har i huvudsak tillstyrkt revisorernas

förslag och har avstyrkt motionsyrkandet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Med hänvisning till de motiveringar som framförs

under Utskottets överväganden föreslår utskottet att

riksdagen fattar följande beslut:

1. Kunskap och samordning samt hanteringen av

upphandlingsärenden och tillämpningen av

upphandlingslagen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anfört om kunskap och

samordning samt om hanteringen av upphandlings-

ärenden och tillämpningen av upphandlingslagen.

Därmed bifaller riksdagen delvis Riksdagens

revisorers förslag 2000/01:RR13 yrkandena 1 och

2.

2. Återrapportering till riksdagen senast

hösten 2002

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anfört Återrapportering till

riksdagen senast hösten 2002. Därmed bifaller

riksdagen Riksdagens revisorers förslag

2000/01:RR13 yrkande 3.

3. Återrapporteringar till riksdagen efter år

2002

Riksdagen avslår motion 2000/01:K16.

Reservation (fp)

Stockholm den 30 oktober 2001

På konstitutionsutskottets vägnar

Göran Magnusson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran

Magnusson (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind (s), Inger

René (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Kenth

Högström (s), Mats Einarsson (v), Björn von der Esch

(kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa

Torstensson (c) Helena Bargholtz (fp), Britt-Marie

Lindkvist (s), Margareta Nachmanson (m) och Carl-

Erik Skårman (m).

2001/02

KU2

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning, m.m.

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat

Regeringskansliets upphandling av konsulter.

Resultatet av granskningen har redovisats i

rapporten Regeringskansliets upphandling av

konsulter (2000/01:6). I granskningen kartlades

omfattningen av konsultupphandlingen. Vidare

undersöktes vilken samlad överblick som finns inom

Regeringskansliet över användningen och

upphandlingen av konsulter. Förvaltningsavdelningens

roll som samordnare av upphandlingar belystes också.

Slutligen granskades ett urval av upphandlingar med

avseende på dokumentation, regelefterlevnad och

affärsmässighet.

Rapporten remitterades till myndigheter och

organisationer för synpunkter. Yttrande inkom bl.a.

från Regeringskansliet. Rapporten och

remissyttrandena har legat till grund för de nu

aktuella förslagen.

Rapporten, remissyttrandena och förslaget har vidare

ingått i konstitutionsutskottets underlag för dess

granskning under våren 2001 av upphandlingen inom

Näringsdepartementet av konsulttjänster i samband

med Telia-Telenoraffären. Enligt utskottets mening

gav de påfallande bristerna i dokumentationen i

upphandlingsärendena - för sent slutna avtal, sen

registrering av handlingar och en förkommen akt -

intryck av att tillräcklig vikt inte lagts vid en

förvaltningsmässigt betryggande hantering av

upphandlingsärendena. Utskottet hänvisade till att

näringsministern medgett att de överväganden som

gjorts i samband med upphandlingen av rådgivare

borde ha dokumenterats på ett betydligt bättre sätt.

Näringsministern hade framhållit att rutinerna

stramats upp sedan dess. Samtliga överväganden vid

större upphandlingar görs nu i en mångsidigt

sammansatt grupp med experter och skall dokumenteras

utförligt i protokoll. Dokumenten skall föredras för

den politiska ledningen och handlingarna tillföras

akten. Utskottet förutsatte att rutinerna på detta

sätt skulle komma att stramas upp avsevärt och leda

till en mer tillfredsställande ordning när det

gäller den förvaltningsmässiga hanteringen av

upphandlingsärendena. För de påtalade bristerna

kunde näringsministern inte undgå kritik.

I en reservation (m, kd, c, fp) riktades härutöver

kritik bl.a. mot att konkurrensupphandling

underlåtits i vissa fall. Det faktum att motiven för

att undvika upphandling i konkurrens angivits på

olika sätt, inte minst under utskottets utfrågning

av näringsministern, var belysande för

departementets handläggning av upphandlingen.

Näringsministern kunde enligt reservationen inte

undgå kritik för det sätt på vilket upphandling

skett och för de brister som framkommit i

administrativt hänseende.

Med anledning av Riksdagens revisorers nu aktuella

förslag har utskottet den 23 oktober 2001 hållit en

utfrågning med departementsrådet Bengt Nordqvist vid

Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Utskottets överväganden

Kunskap och samordning samt

hanteringen av upphandlingsärenden

och tillämpningen av upphandlings-

lagen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker i huvudsak Riksdagens

revisorers förslag om förbättring av

kunskapen om och överblicken över

konsultanvändningen samt om att hanteringen

av upphandlingsärenden och tillämpningen av

lagen ses över.

Förslaget

Regeringskansliets överblick och kunskap om

genomförda upphandlingar är enligt den rapport som

ligger till grund för förslaget dåliga. Det saknas

exempelvis samlade uppgifter i departementens

diarier eller bokföring om vilka konsulter som

anlitats, hur ofta de anlitats eller hur mycket som

utbetalats till en och samma uppdragstagare. Vidare

saknas uppgifter om hur själva anlitandet har gått

till. Inom Regeringskansliet har utarbetats en rutin

för att få en bättre överblick över

upphandlingsverksamheten, men det finns enligt rap-

porten en risk för att vissa upphandlingar inte

anmäls.

I rapporten underströks att regeringen bör se till

att departementen skaffar sig bättre kunskaper om

sin konsultanvändning. En lämplig väg är att det

upphandlingsregister som håller på att upprättas

kompletteras med att det inom varje departement av

ekonomiredovisningen eller på annat sätt tydligt

framgår vilka konsulter som anlitats och i vilka

ärenden. Det bör också enligt rapporten framgå vilka

konsulter som anlitats av kommittéer och hur stora

konsultersättningar som betalats ut till statliga

myndigheter. Vidare bör det finnas system för att

från diarier och registratur på ett enkelt sätt få

fram underlagen till gjorda upphandlingar. För att

förvaltningsavdelningens upphandlingsregister skall

bli så komplett som möjligt bör även upphandlingar

som omfattas av sekretess anmälas i lämplig form.

I rapporten framhölls också att det inom vissa

områden kan finnas fördelar med inköpssamordning

avseende konsulttjänster, men att sådan

inköpssamordning inte bör ske okritiskt. Vikten av

att de ramavtal som sluts preciseras närmare

underströks.

Regeringskansliet menade i sitt remissvar att

rutinerna för diarieföring av upphandlingar kunde

behöva utvecklas. Inom förvaltningsavdelningen

genomfördes en förstudie inom området.

Regeringskansliet instämde också i att kretsen av

anmälningspliktiga upphandlingar skulle kunna

utvidgas, närmast när det gäller genomförda

upphandlingar. Vidare framhölls från

Regeringskansliets sida att det pågår ett successivt

arbete med riktlinjer för upphandlingsverksamheten.

Ett led i det arbetet är att beskriva hur

upphandlingsexperter och andra sakkunniga skall

samverka med departementen i upphandlingsärenden.

Enligt Riksdagens revisorers förslag måste

Regeringskansliet skaffa sig bättre kunskap om och

överblick över sin konsultanvändning, både avseende

planerade konsultupphandlingar och genomförda

konsultinsatser. Revisorerna noterar att

Regeringskansliet arbetar med att se över vissa

frågor, såsom rutiner för diarieföring av

upphandlingar och former för hur

upphandlingsexperter och sakkunniga vid

departementen skall samverka i upphandlingsärenden.

I arbetet med att skaffa sig bättre kunskap och

överblick är det enligt revisorernas uppfattning

viktigt att utveckla ekonomiredovisningen och

systemet för diarieföring av upphandlingar, liksom

anmälningsplikten. I detta arbete har

förvaltningsavdelningen en betydelsefull samordnande

roll. Riksdagens revisorer föreslår att regeringen

tar initiativ till att förbättra kunskapen om och

överblicken över konsultanvändningen enligt vad som

anförts i rapporten. Regeringen bör också göra en

översyn av behovet av resurser, kompetensutveckling

och effektivisering av den interna

arbetsorganisationen för upphandling av konsulter

vid Regeringskansliet.

I den rapport som ligger till grund för förslaget

redovisades granskning av elva upphandlingar vid

Regeringskansliet. I granskningen av upphandlingar

vid Miljödepartementet och Utrikesdepartementet

framkom smärre brister. När det gäller

Finansdepartementet konstaterades att underlagen

till upphandlingarna var bristfälliga. I två fall

erhölls inte några underlag alls. De upphandlingar

som granskades vid förvaltningsavdelningen uppvisade

allmänt en högre kvalitet än andra granskade

upphandlingar. När det gäller upphandlingarna inom

Näringsdepartementet konstaterades en rad brister.

Regeringskansliet instämde i sitt remissvar i att

dokumentationen i samband med de granskade

upphandlingarna vid Näringsdepartementet var

otillfredsställande. Enligt Regeringskansliet

dokumenteras numera dock upphandlingsärendena

utförligt i enlighet med bestämmelserna i lagen

(1992:1528) om offentlig upphandling (LOU). I övrigt

menade Regeringskansliet i sitt remissvar att

upphandlingarna vid Näringsdepartementet hade

hanterats på ett riktigt sätt.

Från Regeringskansliets sida påpekades i

remissvaret vidare att om departementen skall ha en

skyldighet att besluta i samråd med

förvaltningsavdelningen urholkas departementens

möjlighet att ta ansvar för sina upphandlingar. Ett

alternativ kan enligt Regeringskansliet vara att

departementen görs skyldiga att i vissa fall besluta

efter samråd med förvaltningsavdelningen.

Enligt Riksdagens revisorer tar

Utrikesdepartementet och Miljödepartementet till sig

den kritik som Riksdagens revisorer framfört i

rapporten, och Finansdepartementet har intensifierat

arbetet med att skapa tydliga rutiner kring

upphandling. Beträffande Näringsdepartementets

upphandlingar noterar revisorerna att departementets

förklaringar i fråga om en upphandling av Goldman

Sachs International skiftat under ärendets gång

vilket föranleder revisorerna att ifrågasätta hur

noga övervägd frågan var vid tidpunkten för

upphandlingen. Revisorerna vill framhålla att

undantagsregler skall tillämpas restriktivt och att

den upphandlande enheten har bevisbördan för att de

villkor som gäller för undantaget är uppfyllda.

Revisorerna anser inte att Näringsdepartementets

hantering av upphandlingsärenden på ett

tillfredsställande sätt motsvarar dessa krav.

Revisorerna är vidare av uppfattningen att även om

en upphandling omfattas av undantag från

upphandlingslagen bör den upphandlande enheten så

långt det är möjligt följa intentionerna i lagen.

Offentlig upphandling är inte direkt jämförbar med

privat anskaffning. Vid offentlig upphandling är det

skattemedel som används, och formen för

ansvarsutkrävande blir en annan än den som gäller i

privata företag. Det gör att procedurregler och

möjlighet till kontroll av handlingar blir mycket

viktigt för att kunna säkerställa att medborgarnas

pengar hanteras på ett riktigt sätt.

Riksdagens revisorer anser att fler åtgärder bör

vidtas i syfte att strama upp upphandlingsrutinerna

vid Regeringskansliet. Revisorerna anser att

regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa

att undantagsreglerna i LOU tolkas och tillämpas på

ett sätt som överensstämmer med lagen och EG:s

upphandlingsdirektiv. Det kan vara lämpligt att

departementen åläggs att göra bedömningarna av

huruvida reglerna i LOU är tillämpliga eller inte

efter samråd med upphandlingsexperterna vid

förvaltningsavdelningen, såsom Regeringskansliet har

framfört i remissvaret. Samrådet bör dokumenteras.

Revisorerna anser också att det för att säkerställa

upphandlingarnas kvalitet är viktigt att

förvaltningsavdelningen medverkar vid handläggningen

av större upphandlingar. Regeringen bör enligt

revisorernas uppfattning ålägga departementen att

inte genomföra upphandlingar av konsulttjänster

ovanför tröskelvärdet utan förvaltningsavdelningens

medverkan i fråga om upprättande av

förfrågningsunderlag och vid prövning och

utvärdering av anbud. Förvaltningsavdelningen bör

också medverka vid formulerandet av avtal.

Revisorerna anser vidare att såväl den politiska

ledningen som chefstjänstemännen inom departementen

bör ta ett tydligare ansvar för

upphandlingsfrågorna. Det är enligt revisorernas

mening också önskvärt att beslutsordningen inom

departementen när det gäller upphandlingar ses över.

Revisorerna anser att regeringen i EU bör ta upp

frågan om hur exempelvis undantaget för finansiella

tjänster i samband med utgivning eller omsättning av

värdepapper och andra finansiella instrument skall

tillämpas.

Utfrågning av departementsrådet Bengt Nordqvist

Departementsrådet Bengt Nordqvist har under

utskottets utfrågning framhållit att Riksdagens

revisorers rapport lades fram vid en tidpunkt när

upphandlingsverksamheten setts över och man stod i

begrepp att bestämma hur man skulle gå vidare. Under

våren 2001 genomförde förvaltningsavdelningen en

intern översyn av upphandlingsverksamheten, främst

inom upphandlingssektionen. Översynen resulterade i

att förvaltningsavdelningen - mot bakgrund av att

Riksdagens revisorer ansett att

förvaltningsavdelningens roll borde förstärkas - i

september tog initiativ till en arbetsgrupp som

skall se över förutsättningarna för en samordning av

Regeringskansliets upphandling. Vidare bör rutinerna

för upphandlingar göras tydligare och bättre kända.

Som revisorerna framhållit bör uppföljningen av

framför allt ramavtalen förbättras.

Upphandlingskompetensen på upphandlingsområdet bör

förbättras genom ökad specialisering. Tre nya

upphandlare har anställts vid

förvaltningsavdelningen. Upphandlingssektionen utser

nu en kontaktperson för en upphandling som anmälts

till avdelningen. En "helpdeskfunktion" håller på

att utvecklas.

En annan del av förbättringsarbetet gäller

regelgivningen. Arbetet i detta hänseende har börjat

med förvaltningsavdelningen. Det finns ett behov av

att tydliggöra ansvarsförhållandena. Inom

förvaltningsavdelningen gäller att de regler i

upphandlingslagen som kan ses som undantagsregler

inte får tillämpas utan att frågan har beretts med

chefsjuristen. Ett motsvarande förfarande bör

övervägas för samtliga Regeringskansliets

upphandlingar. När det gäller Riksdagens revisorers

synpunkt på bättre sökmöjligheter i diariet pågår

ett förbättringsarbete som gäller klassificeringen

men kräver ändringar av det tekniska systemet.

En översyn av Regeringskansliets internrevision

har genomförts. En slutsats av översynen har varit

att internrevisionen i mycket större utsträckning än

hittills bör ägna sig åt internkontroll. Ett av de

områden som därvid särskilt pekats ut är

upphandlingsverksamheten. Internrevisionen kommer

att tillföras mer personal, och en ny chef håller på

att tillsättas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar Riksdagens revisorers uppfattning

att det inom Regeringskansliet behövs bättre kunskap

och överblick över både planeringen av

konsultupphandlingar och genomförda konsultinsatser.

Som revisorerna framhållit behöver också hanteringen

av upphandlingsärendena och tillämpningen av LOU ses

över.

Utskottets utfrågning i ärendet har gett vid

handen att det inom förvaltningsavdelningen redan

vidtagits en rad åtgärder i syfte att förbättra

upphandlingsverksamheten. Bland annat har nya

upphandlare anställts och en arbetsgrupp med syfte

att undersöka förutsättningarna för en samordning av

Regeringskansliets upphandling har initierats. Ett

arbete med att förbättra regelgivningen har inletts.

Vidare har upphandlingsverksamheten särskilt pekats

ut i samband med att en förstärkning av

internkontrollen genomförts.

De vidtagna och planerade åtgärderna visar enligt

utskottets uppfattning att man inom

Regeringskansliet tagit fasta på den kritik som

Riksdagens revisorer riktat mot Regeringskansliets

upphandlingsverksamhet. Utskottet ser detta med

tillfredsställelse men betonar vikten av att

förvaltningsavdelningens insatser tas till vara inom

de skilda departementen och att det också inom

departementen vidtas de åtgärder som behövs för att

åstadkomma en hög kvalitet i

upphandlingsverksamheten. Enligt utskottets mening

är det angeläget att förbättringsarbetet fortsätter

och att en utgångspunkt därvid är Riksdagens

revisorers förslag i avsnitten 3.2 och 3.3.

Riksdagen bör med anledning av Riksdagens revisorers

förslag 2000/01:RR13 yrkandena 1 och 2 som sin

mening ge regeringen detta till känna.

Återrapportering till riksdagen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller

Riksdagens revisorers förslag om att

regeringen senast hösten 2002 skall

återrapportera till riksdagen om vilka

åtgärder som vidtagits på

upphandlingsområdet. Ett motionsyrkande om

därefter årligen återkommande

återrapporteringar avstyrks.

Jämför reservation (fp)

Förslaget

Riksdagens revisorer konstaterar att

konstitutionsutskottet vid upprepade tillfällen

granskat upphandlingar vid Regeringskansliet och

funnit flera brister. Även Riksdagens revisorer har

tidigare kritiserat Regeringskansliets hantering av

upphandlingsärenden.

Revisorerna anser att regeringen bör vidta

åtgärder som gör att Regeringskansliet kan tjäna som

den förebild i upphandlingsfrågor som myndigheten

bör vara. Enligt revisorernas uppfattning är det mot

denna bakgrund viktigt att riksdagen får information

om vad regeringen gör för att strama upp

upphandlingsverksamheten. Riksdagens revisorer

föreslår att regeringen senast hösten 2002

återkommer till riksdagen med en redogörelse för

vilka åtgärder som har vidtagits på

upphandlingsområdet.

Motionen

Helena Bargholtz (fp) föreslår i motion 2000/01:K16

i syfte att ytterligare skärpa upphandlingsrutinerna

i Regeringskansliet ett tillkännagivande till

regeringen om en årlig skrivelse till riksdagen med

redogörelser för upphandlingar av konsulttjänster.

Motionären framhåller att en allvarlig invändning

mot Näringsdepartementets agerande är att

Regeringskansliets förhållningssätt till

undantagsbestämmelserna i upphandlingslagen kan få

stort genomslag och att det finns en risk för att

andra instanser och organ kan bli slarvigare vid

upphandlingar. Näringsdepartementet måste som övriga

granskade departement ta kritiken på allvar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det är angeläget att det inom

Regeringskansliet bedrivs ett effektivt arbete i

syfte att komma till rätta med de brister som

konstaterats när det gäller upphandlingar inom

Regeringskansliet. Detta är särskilt angeläget

eftersom Regeringskansliet bör kunna tjäna som

förebild i upphandlingsfrågor. Mot bakgrund av

frågans vikt anser utskottet i likhet med Riksdagens

revisorer att regeringen bör återkomma till

riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder som

vidtagits för att förbättra

upphandlingsverksamheten. Regeringen bör senast

hösten 2002 avlämna en sådan redogörelse. Riksdagens

revisorers förslag 2000/01:RR3 tillstyrks således.

Utskottet är inte berett att nu ta ställning till

frågan om återrapporteringar efter hösten 2002, och

avstyrker därför motion 2000/01:K16.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut har försetts

med följande reservation. I rubriken anges inom

parentes vilken punkt i utskottets förslag till

riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Återrapporteringar till riksdagen efter år 2002

(punkt 3)

av Helena Bargholtz (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som framförs i reservationen om

återrapporteringar efter år 2002. Därmed bifaller

riksdagen motion 2000/01:K16.

Ställningstagande

Vid upprepade tillfällen har konstaterats att det

brustit i Regeringskansliets upphandlingsrutiner.

Särskilt anmärkningsvärda är de brister som

framkommit beträffande Näringsdepartementet. Mot

bakgrund av att tidigare anmärkningar inte lett till

förbättringar och till att man inom

Näringsdepartementet inte tycks ta till sig kritiken

är det angeläget att riksdagen under en följd av år

också efter hösten 2002 följer upp hur

upphandlingsrutinerna inom Regeringskansliet

utvecklas. Detta bör med bifall till motion

2000/01:K16 ges regeringen till känna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Förslaget

Riksdagens revisorers förslag 2000/01:RR13, vari

föreslås att riksdagen

1. begär att regeringen tar initiativ till att

förbättra kunskapen och överblicken över

konsultanvändningen enligt vad som anförs i avsnitt

3.2,

2. begär att regeringen ser över hanteringen av

upphandlingsärenden och tillämpningen av lagen

enligt vad som anförs i avsnitt 3.3,

3. begär att regeringen återkommer till riksdagen

med en redogörelse för vidtagna åtgärder enligt vad

som anförs i avsnitt 3.5.

Följdmotion

2000/01:K16 av Helena Bargholtz (fp), vari

föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen

som sin mening vad i motionen anförs om att

regeringen årligen i en skrivelse till riksdagen

skall redogöra för hur upphandlingen av

konsulttjänster vid Regeringskansliet utförts.