Bet. 2001/02:KU26

Konstitutionsutskottets betänkande

2001/02:KU26

Östersjömiljarderna

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens

revisorers förslag 2001/02:RR14 angående den

ekonomiska redovisningen av Östersjömiljarderna samt

tre motioner som väckts med anledning av förslaget.

Revisorerna föreslår att arbetet med tydligare

direktiv för den ekonomiska redovisningen av

Östersjömiljarderna bör fortsätta, att arbetet med

utveckling av rutiner och riktlinjer för

Östersjömiljarderna också skall omfatta frågor om

upphandling och beredning av ansökningar samt att

rutinerna för den ekonomiska kontrollen skall

förtydligas. De följdmotioner som väckts handlar om

hur Regeringskansliet hanterar egna anslag m.m.

Utskottet tillstyrker revisorernas förslag och

avstyrker samtliga motioner.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Redovisningen av Östersjömiljarderna

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anfört angående

tydligare direktiv för den ekonomiska

redovisningen av Östersjömiljarderna (avsnitt

2.3), ansökningar och upphandling (avsnitt 2.4)

samt bättre ekonomisk kontroll (avsnitt 2.5).

Därmed bifaller riksdagen revisorernas förslag.

2. Hantering av anslag inom Regeringskansliet

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K76,

2001/02:K77 och 2001/02:K78.

Stockholm den 16 maj 2002

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per

Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala

Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Mats

Berglind (s), Lars Hjertén (m), Kerstin Kristiansson

Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson

(v), Björn von der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius

(m), Per Lager (mp), Åsa Torstensson (c) och Helena

Bargholtz (fp).

2001/02

KU26

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksdagens revisorer genomförde under riksmötet

2000/01 mot bakgrund av kritik som riktats mot

hanteringen av den första Östersjömiljarden

förstudien Östersjömiljarderna (2000/01:14) samt

fortsatte granskningen under innevarande riksmöte.

Resultatet av denna granskning redovisades i

rapporten Östersjömiljarderna - insyn och kontroll

(2001/02:5).

Rapporten remissbehandlades.

Riksdagens revisorer har härefter med utgångspunkt

i rapporten och remissyttrandena över den överlämnat

sitt förslag angående den ekonomiska redovisningen

av Östersjömiljarderna (2001/02:RR14) till

riksdagen. Ärendet har remitterats till

konstitutionsutskottet.

Tre motioner har väckts med anledning av

förslaget.

Förslagen till riksdagsbeslut i revisorernas förslag

och i motionerna återges i bilaga.

Bakgrund

Östersjömiljarderna

Den första Östersjömiljarden lanserades under

sommaren 1996 som en av flera åtgärder för att

stimulera tillväxt och sysselsättning. Riksdagen

anslog efter förslag i sysselsättningspropositionen

om halvering av arbetslösheten till år 2000 (prop.

1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15) en miljard kronor

under fem år för åtgärder inom fem områden, nämligen

svensk exportindustri, bl.a. avseende livsmedel,

energisystem, ömsesidigt kunskapsutbyte, stärkt

infrastruktur samt samarbete för att skydda miljön

runt Östersjön. Regeringen skulle besluta om

anslagets användning efter förslag från det s.k.

Östersjörådet. En ökad handel och gemensamma projekt

mellan näringsliv, offentliga institutioner och

stater skulle påskynda en gemensam utveckling.

Samtidigt förväntades detta förstärka

demokratiseringsprocessen i samarbetsländerna och

Sveriges redan framträdande roll i

Östersjösamarbetet.

I 1998 års ekonomiska vårproposition (prop.

1997/98:150) förordade regeringen en fortsättning av

den verksamhet som bedrivits inom ramen för den

första Östersjömiljarden genom att ytterligare en

miljard kronor skulle tillföras under den kommande

femårsperioden. Det övergripande syftet med den

andra miljarden skulle enligt regeringen vara att,

utifrån svenskt intresse, stimulera

näringslivsutveckling i och handel med länderna i

Östersjöregionen. Regeringen återkom därefter i den

påföljande budgetpropositionen för år 1999 med ett

konkret förslag till medelsanvisning. Svenska

företags position i Östersjöregionen skulle

förstärkas liksom förutsättningarna för svenska

företags deltagande i utvecklingen av regionens

näringsliv. Ett nytt krav var att verksamheten

skulle samordnas med och komplettera

utvecklingssamarbetet med de berörda länderna.

Huvudansvaret för hanteringen av

Östersjömiljarderna låg till att börja med i

Statsrådsberedningen, men det fördes i december 1997

över till dåvarande Närings- och

handelsdepartementet. Under hösten 1998 flyttades

ansvaret till Utrikesdepartementet, enheten för

exportfrämjande och den inre marknaden och därefter

till enheten för Central- och Östeuropa. Inom den

senare enheten upprättades under hösten 1999 ett

Östersjömiljardsekretariat med ansvar för

uppföljning och avslutning av den första

Östersjömiljarden, men också för hantering av den

andra Östersjömiljarden.

Tidigare granskningar

Revisorerna har tidigare i sin granskningspromemoria

Svenska miljöinsatser i Baltikum (1998/99:1)

framfört kritik bl.a. i fråga om handhavandet av den

första Östersjömiljarden. I en förstudie angående de

båda Östersjömiljarderna (förstudie 2000/01:14) har

revisorerna pekat på att det av studien framgår att

det finns bättre förutsättningar för hantering av

den andra Östersjömiljarden än den första.

Revisorerna har vidare granskat och lämnat förslag

till riksdagen angående Regeringskansliets

upphandling av konsulter (förslag 2000/01:RR13) och

angående anslag som regeringen disponerar och

fördelar (förslag 2000/01:RR14). Förslagen har

behandlats av riksdagen (bet. 2001/02:KU2, rskr.

2001/02:16 och 17 respektive bet. 2001/02:KU5, rskr.

2001/02:39-41). I beredningen av dessa ärenden har

utskottet i huvudsak tillstyrkt revisorernas

förslag. Riksdagen ställde sig bakom revisorernas

förslag om bl.a. Regeringskansliets

upphandlingsrutiner och överblick av

konsultanvändningen inom Regeringskansliet.

Utskottet ställde sig även bakom förslaget att

regeringen senast under hösten 2002 bör återkomma

till riksdagen med en redogörelse för vilka åtgärder

som har vidtagits på upphandlingsområdet.

Riksdagen har behandlat Östersjömiljarderna i

anslutning till tilläggsbudget 2 för 1999.

Finansutskottet underströk i betänkandet vikten av

en grundlig utvärdering av den första

Östersjömiljarden (bet. 1999/2000:FiU11).

Konstitutionsutskottet har i sin granskning av

statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas

handläggning vid flera tillfällen tagit upp frågor

om Östersjömiljarderna (se bet. 1999/2000:KU20,

2000/01:KU10 och 2000/01: KU20). I betänkande

2000/01:KU10 noterade utskottet bl.a. att

samordningen i upphandlingsfrågor skärpts genom att

interna föreskrifter om Regeringskansliets

upphandlingar utfärdats. Vid den senaste

behandlingen (bet. 2000/01:KU20) fann utskottet att

de brister som varit föremål för kritik fortlöpande

hade korrigerats. Utskottet framförde att kritik

kunde riktas mot den tidigare handläggningen. Vidare

konstaterade utskottet att problem hade

uppmärksammats i samband med de granskningar som

utförts, bl.a. vad det gäller mål, upphandling och

dokumentation. I sitt ställningstagande i

granskningsärendet framförde utskottet att stor

kraft borde läggas på att förebygga sådana brister

som hade kunnat påvisas beträffande handhavandet av

Östersjömiljard 1. Utskottet framförde samtidigt att

flera av de problem som framkommit i samband med

hanteringen av Östersjömiljard 1 kan förutsättas

hänga samman med att verksamheten hanterats av

Regeringskansliet, vars organisation inte i första

hand är konstruerad för en sådan hantering.

Förslagets huvudsakliga innehåll

Riksdagens revisorer anser att arbetet med tydligare

direktiv för den ekonomiska redovisningen av

Östersjömiljarderna bör fortsätta, att arbetet med

utveckling av rutiner och riktlinjer för

Östersjömiljarderna också skall omfatta frågor om

upphandling och beredning av ansökningar samt att

rutinerna för den ekonomiska kontrollen skall

förtydligas så att det klarare framgår hur ett

projekt skall redovisas och hur redovisningen skall

kontrolleras. De föreslår att riksdagen skall göra

tillkännagivanden för regeringen i dessa avseenden.

Utskottets överväganden

Redovisningen av Östersjömiljarderna

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller

Riksdagens revisorers förslag. Det innebär

att riksdagen ger regeringen till känna som

sin mening vad revisorerna anfört om

- tydligare direktiv för den ekonomiska

redovisningen av

Östersjömiljarderna,

- ansökningar och upphandling,

- bättre ekonomisk kontroll.

Riksdagens revisorers förslag

Revisorernas utgångspunkter

Revisorerna hänvisar som utgångspunkt för sina

förslag till de överväganden som gjordes vid deras

granskning av anslag som regeringen disponerar och

fördelar (förslag 2000/01:RR14). Då fann revisorerna

att samma krav bör ställas på regeringen när den

hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig

myndighet och att det finns starka skäl för att

Regeringskansliet skall likställas med andra

myndigheter när det gäller resultatredovisning om

regeringen väljer att ta på sig uppgifter som

normalt ankommer på myndigheter under regeringen.

Revisorerna ansåg detta innebära att regeringen

borde ändra instruktionen för Regeringskansliet så

att kravet på att lämna resultatredovisning i

årsredovisningen också skall gälla för

Regeringskansliet, och revisorerna föreslog också

att internrevisionen vid Regeringskansliet borde

granska användningen av anslag som regeringen

disponerar och fördelar.

Med anledning av det nämnda förslaget gjorde

riksdagen ett antal tillkännagivanden för regeringen

(bet. 2001/02:KU5, rskr. 2001/02:39-41). Det gällde

regeringen som bidragsfördelare, bättre

beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering,

förbättrad bidragshantering, skärpta krav på

redovisning och revision samt en samlad översyn av

föreskrifter m.m.

Revisorernas granskning av Östersjömiljardernas

ekonomiska redovisning har sammantaget utgått från

att i princip samma krav på redovisningen och på

möjligheterna till insyn och kontroll bör gälla som

om verksamheten legat helt på myndigheter under

regeringen.

Förslagen

Direktiv för den ekonomiska redovisningen

Revisorerna föreslår att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad revisorerna anför om

tydligare direktiv för den ekonomiska redovisningen

av Östersjömiljarderna.

Arbetet med tydligare direktiv bör enligt

revisorerna fortsätta. De anför att det under

granskningsarbetet framkommit att flera av

förutsättningarna för den ekonomiska

redovisningen av Östersjömiljarderna har

förbättrats dels från den första till den andra

miljarden, dels genom

Östersjömiljardsekretariatets tillkomst. Den

ekonomiska redovisningen är ändå enligt

revisorerna inte på samma nivå som för

merparten av annan statlig verksamhet. Detta

gäller enskilda rutiner och funktioner, men

också för generella funktioner såsom direktiv,

ansökningar, organisation och den ekonomiska

kontrollen. Revisorerna anser därför att några

sådana rutiner och funktioner behöver utvecklas

ytterligare.

Ansökningar och upphandling

Revisorerna föreslår att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad revisorerna anför om

ansökningar och upphandling.

Enligt revisorerna bör arbetet med utveckling av

rutiner och riktlinjer för Östersjömiljarderna också

omfatta frågor om upphandling och beredning av

ansökningar. Revisorerna anser det väsentligt att

det framgår i vilken utsträckning lagen (1992:1528)

om offentlig upphandling skall tillämpas respektive

hur bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) om

dokumentation, motivering och överklagande skall

tillämpas av de myndigheter som bereder

ansökningarna.

Revisorerna hänvisar till att de i den

bakomliggande rapporten konstaterade att

enskilda rutiner och funktioner men också några

generella funktioner behövde vidareutvecklas.

Detta gällde bl.a. hanteringen av ansökningar.

De påpekar att upphandlingsbestämmelserna

numera skall tillämpas för projekt genom

Östersjömiljarderna, men att detta krav inte

har åtföljts av några preciseringar av hur det

skall gå till. Revisorerna anser därför att det

fortsatta arbetet med riktlinjer och rutiner

för Östersjömiljarderna även bör gälla

upphandlingsfrågor och beredning av

ansökningar. För att uppnå huvudsyftena med

upphandlingsbestämmelserna inom ramen för

beredningen av ansökningar anser de att

förvaltningslagens bestämmelser om

dokumentation, motivering och överklagande

skall tillämpas av de myndigheter som bereder

ansökningarna.

Bättre ekonomisk kontroll

Revisorerna föreslår att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad revisorerna anför om

bättre ekonomisk kontroll.

Enligt revisorerna bör rutinerna för den

ekonomiska kontrollen förtydligas så att det klarare

framgår hur ett projekt skall redovisas och hur

redovisningen skall kontrolleras. Även om det är

naturligt att rutinerna och kraven ansluter till

myndigheternas gängse rutiner, ser revisorerna det

som väsentligt att en mer preciserad mall för

respektive parts roll i den ekonomiska redovisningen

och kontrollen utarbetas. Det bör då också framgå

vad redovisningsdokumenten skall innehålla och hur

de skall granskas. När mallen finns, går det att i

förväg ange vilka avsteg som skall göras i det

enskilda fallet.

Revisorerna hänvisar till att de i den

bakomliggande rapporten angav krav på revisorsintyg

som ett sätt att förbättra den ekonomiska

redovisningen och kontrollen. De ser fortfarande

detta som en möjlighet. Det väsentliga, framhåller

revisorerna, är att det står klart vilka krav som

ställs på redovisningen och hur det skall

säkerställas att kraven är uppfyllda.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare anfört (bet. 2000/01:KU20)

har problem uppmärksammats i samband med de

granskningar som utförts i fråga om

Östersjömiljarderna, bl.a. vad det gäller mål,

upphandling och dokumentation. Samtidigt fann

utskottet att flera av de problem som framkommit i

samband med hanteringen av Östersjömiljard 1

fortlöpande hade korrigerats. Utskottet ansåg att

stor kraft borde läggas på att förebygga sådana

brister som hade kunnat påvisas beträffande

handhavandet av den första Östersjömiljarden. I

enlighet med det anförda anser utskottet att

riksdagen bör ge regeringen revisorernas förslag som

sin mening till känna.

Hantering av anslag inom

Regeringskansliet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker med hänvisning till

tidigare ställningstagande motionsyrkanden om

hanteringen av anslag inom Regeringskansliet

m.m.

Motioner

Tre motioner har väckts med anledning av

revisorernas förslag. I motion 2001/02:K76 av Ingvar

Svensson m.fl. (kd) vill motionärerna att riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening att en

utveckling där departementen övertar uppgifter som

kan handhas av självständiga myndigheter bör

förhindras. Motionärerna anför som skäl för sitt

yrkande de synpunkter som framförs i revisorernas

förslag angående den ekonomiska redovisningen av

Östersjömiljarderna och hävdar att det inte kan

uteslutas att grundproblemet kan vara att

verksamheten har hanterats av Regeringskansliet.

Regeringskansliets organisation är enligt

motionärerna inte avsedd för en sådan hantering. I

stället framförs att det bör vara särskilda

myndigheter som ansvarar för t.ex. fördelning av

statliga medel.

I motion 2001/02:K77 av Carl-Axel Johansson (m)

begärs att riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening att anslag för bistånd endast

undantagsvis skall tilldelas Regeringskansliet.

Anslag bör enligt motionären i stället tillföras

biståndsbudgeten. Motionären menar att även om en

uppstramning av redovisningen har skett genom åren

så hanteras inte Östersjömiljarderna på ett lämpligt

sätt. Skäl som anförs är att Regeringskansliet inte

är organiserat eller dimensionerat för den

omfattande berednings- och beslutsprocess som en

mängd bidragsärenden för med sig. Vidare anför

motionären att det, då Regeringskansliet är

undantaget från delar av det regelverk som övriga

myndigheter lyder under, finns risk att det

uppkommer oklarheter i ansvars- och styrningsfrågor.

I motion 2001/02:K78 av Bertil Persson m.fl. (m)

vill motionärerna att riksdagen skall tillkännage

för regeringen som sin mening att Östersjömiljarden

bör upplösas och att kvarvarande medel bör tillföras

det ordinarie öststödet. I motiveringen till sitt

yrkande framför motionärerna kritik mot hanteringen

av Östersjömiljarderna. Motionärerna hävdar att en

bättre åtgärd för att stödja utvecklingen runt

Östersjön hade varit att anvisa ett högre ordinarie

anslag för öststödet.

Tidigare ställningstagande till frågor om

anslag till regeringens disposition

Utskottet har tidigare, i bet. 2001/02:KU5, tagit

ställning till ett förslag från revisorerna angående

anslag som regeringen disponerar och fördelar.

Utskottet ställde sig då bakom revisorernas förslag

om tillkännagivanden för regeringen.

Sammanfattningsvis gällde detta vad revisorerna

anfört om regeringen som bidragsfördelare samt om

bättre beslutsunderlag och en utökad

resultatrapportering, förbättrad bidragshantering,

skärpta krav på redovisning och revision och en

samlad översyn av föreskrifter m.m. Utskottet delade

revisorernas uttalande om att grundregeln bör vara

att statliga medel till offentliga verksamheter

skall fördelas i generella termer, efter

förutbestämda kriterier och kanaliseras till den

ordinarie verksamheten. Utskottet ställde sig

således bakom revisorernas slutsats att enskilda

bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av

regeringen och Regeringskansliet. Vidare framhöll

utskottet att samma krav bör ställas på regeringen

när den hanterar bidragsmedel som på varje annan

statlig myndighet. Den av revisorerna företagna

granskningen visade enligt utskottets mening att det

fanns skäl att förbättra styrning, insyn och

kontroll när regeringen och Regeringskansliet

hanterar anslag som ställts till regeringens

disposition. Utskottet framförde att den av

revisorerna förordade samlade översynen av

föreskrifter m.m. därför borde genomföras.

Resultatet av en sådan översyn borde enligt

utskottets mening redovisas för riksdagen senast i

samband med budgetpropositionen för år 2003.

Utskottets ställningstagande

I enlighet med sitt tidigare ställningstagande anser

utskottet att enskilda bidragssystem endast

undantagsvis bör hanteras av regeringen och

Regeringskansliet. Riksdagens tillkännagivande med

anledning av Riksdagens revisorers och utskottets

förslag i detta avseende gjordes så sent som i

november 2001 (bet. 2001/02:KU5). Utskottet finner

därmed inte anledning att nu göra något

tillkännagivande med anledning av de väckta

motionerna. Motionerna 2001/02:K76, 2001/02:K77 och

2001/02:K78 avstyrks därmed.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Riksdagens revisorers förslag

2001/02:RR14 vari föreslås att riksdagen fattar

följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad revisorerna anfört angående tydligare

direktiv för den ekonomiska redovisningen av

Östersjömiljarderna i avsnitt 2.3.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad revisorerna anfört angående ansökningar

och upphandling i avsnitt 2.4.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad revisorerna anfört angående bättre

ekonomisk kontroll i avsnitt 2.5.

Följdmotioner

2001/02:K76 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om att förhindra en utveckling

där departementen övertar uppgifter som normalt bör

vila på självständiga myndigheter.

2001/02:K77 av Carl-Axel Johansson (m) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen

tillkännager för regeringen vad som anförs i

motionen om biståndsanslag.

2001/02:K78 av Bertil Persson m.fl. (m) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om att upplösa

Östersjömiljarden och tillföra det ordinarie

öststödet kvarvarande medel.