Bet. 2001/02:KUU1

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande

2001/02:KUU1

Nicefördraget

Sammanfattning

Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

behandlar i detta betänkande regeringens proposition

2001/02:8 Nicefördraget samt vissa frågor som har

att göra med unionens förberedelser inför nästa

regeringskonferens. Därutöver behandlar utskottet i

betänkandet vissa motioner väckta med anledning av

propositionen och ett antal motionsyrkanden från den

allmänna motionstiden.

Propositionen om Nicefördraget tar upp resultatet

av en fördragsöversyn som unionens medlemsländer har

genomfört inom ramen för den regeringskonferens som

ägde rum under år 2001. Regeringen föreslår att

riksdagen skall godkänna Nicefördraget och vissa

ändringar i lagen (1994:1500) med anledning av

Sverige medlemskap i EU.

I betänkandet framhåller utskottet att

Nicefördraget innebär ett väsentligt framsteg för de

av Sverige starkt prioriterade strävandena att

genomföra en utvidgning av EU. Vidare vill utskottet

betona att det är en fördel för utvidgningsprocessen

att de grundläggande maktfrågorna har fått en

lösning som möjliggör att en första grupp nya länder

blir medlemmar i EU.

Enligt utskottets mening betyder utvidgningen, och

processen fram till denna, liksom det

integrationsarbete som sker med andra länder i

Europas närhet genom partnerskaps- och

associationsavtal, att en grund skapas för en

varaktig samarbets- och fredsordning i Europa och

dess närområde. Utskottet vill betona att

utvidgningen innebär unika möjligheter att stärka

fred och stabilitet, frihet och demokrati, välfärd

och sysselsättning på den europeiska kontinenten.

Redan förberedelserna i kandidatländerna för

medlemskap har en mycket betydelsefull

säkerhetspolitisk effekt. Särskilt viktigt att lyfta

fram är, enligt utskottets mening, den

säkerhetspolitiska betydelsen av samverkan och

integration. Medvetenheten om integrationens

betydelse för säkerheten utgör även grunden för

utvidgningen av medlemskretsen liksom för att bredda

och fördjupa det europeiska samarbetet.

Ett godkännande av Nicefördraget innebär att

beslutanderätt överlåts till EG. Utskottet

konstaterar i betänkandet att det sker i enlighet

med bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen.

Samtidigt konstaterar utskottet att samarbetet

inte ändrar karaktär på grund av Nicefördraget.

Samarbetet förblir i grunden mellanstatligt. Det

överstatliga EG-samarbetet i den första pelaren

vilar på de i mellanstatlig ordning överenskomna

fördragen. Vidare konstateras i betänkandet att det

ej sker någon överföring av beslutanderätt till EU.

Utskottet framhåller att de förändringar som nu

genomförs inte förändrar samarbetets karaktär i

förhållande till vad som gällde när Sverige blev

medlem i EU 1995. Därför avvisar utskottet i

betänkandet motioner om att godkännandet av

Nicefördraget skall underställas en folkomröstning.

Utskottet ser sammanfattningsvis goda skäl för att

tillstyrka regeringens förslag om godkännande av

Nicefördraget och ändring i anslutningslagen

1994:1500. Båda besluten skall av riksdagen i

enlighet med 10 kap. regeringsformen fattas med tre

fjärdedels majoritet av de röstande.

Fortlöpande information till och samråd med

riksdagen har ägt rum både under förberedelserna

inför konferensen och under den period som

konferensen pågick. Därutöver har ett flertal

debatter i EU-frågor ägt rum.

Utskottet behandlar i betänkandet också motioner om

förberedelserna inför nästa regeringskonferens.

Riksdagen underströk vid sin behandling under

våren 2001 av denna fråga betydelsen av en stark

ställning för de nationella parlamenten i arbetet

inför nästa regeringskonferens. Utskottet anser i

linje med vad riksdagen ansåg då, att ett konvent

som i huvudsak är baserat på de nationella

parlamenten, och där dessa är brett representerade,

bör kunna lämna värdefulla bidrag i arbetet inför

det nya fördraget. Konventets arbetsmetoder bör ge

företrädarna för de nationella parlamenten utrymme

också för deras ordinarie parlamentariska uppdrag

och för samråd med andra grupper i de frågor som

diskuteras i konventet. Utskottet anser vidare, i

likhet med vad riksdagen framhöll i våras, att ett

eget kvalificerat och i förhållande till EU:s

institutioner självständigt sekretariat måste stå

till konventets förfogande. Vidare kan särskilda

sekretariatsresurser behöva sättas av inom

konventets ram för de nationella parlamentens

räkning. Dagordningen för konventet måste inte

nödvändigtvis begränsas till de frågor som nämns i

Niceförklaringen. Arbetet i konventet bör mynna ut i

ett brett underlag som ger olika lösningar på de

problem som regeringskonferensen sedan kommer att ha

att arbeta med.

Regeringen bör enligt utskottets uppfattning verka

för en utformning av konventet enligt vad utskottet

anfört, och utskottet föreslår att riksdagen ger

regeringen detta till känna.

De motioner som behandlas i föreliggande betänkande

avstyrks eller besvaras. Reservationer och särskilda

yttranden har på enskilda avsnitt i betänkandet

lämnats av Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna

och av Folkpartiet.

[Vänsterpartiet och Miljöpartiet har reserverat sig

mot ett godkännande av fördraget. Särskilda

yttranden på enskilda avsnitt i betänkandet har

lämnats av Vänsterpartiet, Folkpartiet och

Miljöpartiet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Irland och ratifikationsprocessen

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K369

yrkande 1 och 2001/02:

K427 yrkande 2.

2. Eventuell folkomröstning om

Nicefördraget

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K428

yrkande 3 och 2000/01:

K366.

3. Folkomröstning vid nya EUfördrag

Riksdagen avslår motion 2001/02:K428 yrkande 2.

4. Avslag på propositionen

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K2 yrkande 1,

2001/02:K4, 2001/02:K5 samt 2001/02:K428 yrkande

1.

Reservation (v, mp)

5. Lag om ändring i lagen (1994:1500) med

anledning av Sveriges anslutning till EU

Riksdagen bifaller proposition 2001/02:8

yrkande 1.

6. Godkännande av Nicefördraget om ändring

av Fördraget om Europeiska unionen,

fördragen om upprättandet av Europeiska

gemenskaperna och vissa akter som hör samman

med dem samt de protokoll som har

förtecknats i slutakten till fördraget

Riksdagen bifaller proposition 2001/02:8

yrkande 2.

7. Inför nästa regeringskonferens

Riksdagen ger som sin mening regeringen till

känna vad utskottet anfört och förklarar därmed

motionerna 2001/02:K426 yrkande 11, 2001/02:

K427 yrkande 6, 2001/02:U301 yrkande 17,

2001/02:U302 yrkande 20 och 2001/02:U303 yrkande

17 i denna del besvarade.

8. Alleuropeiskt konvent

Riksdagen avslår motion 2001/02:K428 yrkande 8.

9. Svensk debatt

Riksdagen avslår motion 2001/02:U302 yrkande

18.

Stockholm den 22 november 2001

På sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets

vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per

Unckel (m), Sören Lekberg (s), Göran Magnusson (s),

Göran Lennmarker (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt

(s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Berndt

Ekholm (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Pär Axel

Sahlberg (s), Birgitta Ahlqvist (s), Lars Ohly (v),

Lars Tobisson (m), Marianne Samuelsson (mp), Åsa

Torstensson (c), Karl-Göran Biörsmark (fp) och Inger

Strömbom (kd).

2 Redogörelse för ärendet

2.1 Ärendet och dess beredning

Ett av huvudsyftena med den regeringskonferens som

ledde till Amsterdamfördraget var att effektivisera

arbetet i institutionerna inför den kommande

utvidgningen av EU. Genom Amsterdamfördraget

uppnåddes flera viktiga resultat vad gäller att

effektivisera arbetet i institutionerna, bl.a.

infördes förenklade beslutsprocedurer och ett ökat

inflytande för Europaparlamentet.

Inom det institutionella området, särskilt vad

gäller röstreglerna i rådet och kommissionens

sammansättning, visade det sig emellertid inte

möjligt att nå en av alla parter accepterad lösning.

Resultatet i denna del blev i stället att ett

protokoll om institutionerna inför en utvidgning

antogs av regeringskonferensen (protokoll D.11 i

Amsterdamfördraget). Innebörden av protokollet är

att en ny regeringskonferens skulle sammankallas vid

en senare tidpunkt för att lösa de utestående

institutionella frågorna inför ett första steg i

utvidgningen.

I enlighet med protokoll D.11 i Amsterdamfördraget

sammankallades en ny regeringskonferens i februari

år 2000. Slutförhandling ägde rum inom ramen för

Europeiska rådets möte i Nice i december år 2000.

De frågor som förhandlades av regeringskonferensen

har varit föremål för riksdagens behandling vid ett

flertal olika tillfällen och i en rad olika

betänkanden. Regeringen redogjorde för sina

överväganden vad gäller de institutionella frågorna

i regeringskonferenserna redan i sin skrivelse till

riksdagen 1995/96:30 EU:s regeringskonferens 1996. I

skrivelsen lämnades en redogörelse för

förberedelsearbetet inför regeringskonferensen och

för vissa principiella ställningstaganden i de

frågor som konferensen kunde komma att behandla,

däribland de institutionella frågorna. Regeringen

har vidare i skrivelse 1996/97:80 Verksamheten i

Europeiska unionen under 1996 redogjort för

förhandlingsläget i regeringskonferensen såsom det

tedde sig vid årsskiftet 1996/97. De båda

skrivelserna, inklusive de institutionella frågorna,

har utförligt behandlats i betänkandena 1995/96:UU13

och 1996/97:UU13, vilka riksdagen sedermera ställt

sig bakom (rskr. 1995/96:199 och rskr. 1996/97:269).

Vidare redogjorde regeringen för vilka förändringar

inom det institutionella området och andra

förändringar som föranleddes av Amsterdamfördraget i

proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget. Riksdagen

behandlade regeringens proposition i betänkande

1997/98:UU13. Detta betänkande, liksom de tidigare,

behandlade de institutionella frågorna.

Som framgått av denna redogörelse har de

institutionella frågorna varit föremål för

behandling av riksdagen vid ett flertal tillfällen,

och regeringen har därvid haft tillfälle att

presentera sina överväganden kring svenska

förhandlingspositioner. Därför fann riksdagen att

det ej var nödvändigt att regeringen skulle inkomma

till riksdagen med en ny skrivelse inför den

regeringskonferens som sammankallades i februari år

2000 för att företrädesvis behandla de

institutionella frågorna. Däremot ansåg riksdagen

att behov förelåg för en löpande information till

riksdagen och att samråd skulle äga rum mellan

regering och riksdag både inför och under

regeringskonferensen.

Regeringen framhåller i propositionen att löpande

samråd ägde rum med riksdagen inför och under hela

regeringskonferensen samt att riksdagen erhöll

skriftliga promemorior i vilka regeringen redogjorde

för de aktuella frågorna, förhandlingsförloppet samt

regeringens positioner i de olika

förhandlingsfrågorna. Föredragningar och samråd ägde

rum med konstitutionsutskottet, utrikesutskottet och

EU-nämnden, framhåller regeringen i propositionen.

Ansvariga statsråd lämnade vidare information i

kammaren vid ett flertal tillfällen.

Regeringen betonar i propositionen att den nära

och kontinuerliga dialogen med riksdagen bidrog till

att regeringen kunde framföra de svenska

positionerna i förhandlingen med kraft och på ett

konstruktivt sätt.

Konstitutionsutskottet och utrikesutskottet har

var för sig fattat beslut om att upprätta ett

sammansatt konstitutions- och utrikesutskott (KUU)

för att gemensamt bereda regeringens proposition om

Nicefördraget för beslut av riksdagen. Det

sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

konstituerades vid ett sammanträde den 16 oktober

2001. Förutom vissa motionsyrkanden som väckts i

anslutning till regeringens proposition har såväl

konstitutionsutskottet som utrikesutskottet hänvisat

vissa motionsyrkanden från den allmänna motionstiden

för gemensam beredning av det sammansatta utskottet.

Ett sammansatt konstitutions- och utrikesutskott

upprättades även under det första halvåret 2001.

Utskottets syfte var att bidra till att i riksdagen

aktualisera debatten om unionens framtida

utveckling. Samtidigt behandlades ett antal motioner

från den allmänna motionstiden år 2000. Utskottets

beredning resulterade i betänkande 2000/01:KUU1 EU:s

framtidsfrågor. Utskottet upplöstes då riksdagen

efter debatt i kammaren den 9 maj 2001 fattat beslut

med anledning av utskottets betänkande.

Det nu konstituerade utskottet har erhållit

föredragningar av statssekreterare Lars Danielsson,

Statsrådsberedningen, om regeringens syn på

huvudfrågorna i Nicefördraget och om pågående

diskussioner inför den förklaring som skall avges

vid Europeiska rådets möte i Laeken om initiativ för

de fortsatta förberedelserna inför nästa

regeringskonferens.

2.2 Regeringskonferensen och

tillkomsten av Nicefördraget

I slutskedet av den regeringskonferens som

resulterade i Unionsfördraget i december 1991 stod

det klart att det inte var möjligt att nå ett så

långtgående resultat som vissa medlemsstater

önskade. Därför kom de dåvarande medlemsstaterna

överens om att en ny regeringskonferens skulle

sammankallas år 1996 för att undersöka vilka delar

och enskilda bestämmelser i fördraget som kunde

behöva revideras.

I enlighet med detta inleddes en

regeringskonferens vid Europeiska rådets möte i

Turin den 29 mars 1996. De politiska förhandlingarna

om ett nytt fördrag avslutades vid Europeiska rådets

möte i Amsterdam den 17 juni 1997. Det nya fördraget

- Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om

Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av

Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör

samman med dem - och dess slutakt undertecknades den

2 oktober 1997 i Amsterdam.

Regeringskonferensen föregicks av ett

förberedelsearbete inom den s.k. reflektionsgruppen.

Gruppen bestod av personliga representanter för

medlemsstaternas utrikesministrar. Även

representanter för kommissionen och

Europaparlamentet deltog i gruppens arbete.

Reflektionsgruppens förberedelsearbete redovisades

den 5 december 1995 i en slutrapport till Europeiska

rådets möte i Madrid den 15 och 16 december 1995

under spanskt ordförandeskap. Slutrapporten kom att

få ett avgörande inflytande på dagordningen för

regeringskonferensen.

Vid den officiella startpunkten för

regeringskonferensen vid Europeiska rådets möte i

Turin lade unionens stats- och regeringschefer fast

konferensens huvudinriktning på grundval av

reflektionsgruppens slutrapport.

Dagordningen kom i enlighet härmed att delas in i

huvudsakligen tre delar: unionen och medborgaren, en

effektiv och sammanhängande utrikespolitik samt

institutionella frågor. Vid sidan härav diskuterades

även två andra frågor under egna dagordningspunkter,

dels frågan om närmare samarbete, s.k. flexibel

integration, dels frågan om en förenkling av

fördragen.

Regeringens förslag om godkännande av

Amsterdamfördraget förelades riksdagen under

riksdagsåret 1997/98. Riksdagen fattade beslut om

att godkänna Amsterdamfördraget den 29 april 1998

(bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197) samt att

införliva detta i svensk rättsordning genom ett

tillägg i anslutningslagen.

Amsterdamfördraget trädde i kraft för alla

unionens medlemsländer den

1 maj år 1999.

Vid Europeiska rådets möte i Köln i juni 1999

fattade medlemsländerna gemensamt ett beslut om

förberedelser och tidsplan för en kommande

regeringskonferens. Denna inleddes formellt den 14

februari år 2000. Dagordningen för konferensen kom

att omfatta röstreglerna i rådet, kommissionens

storlek och sammansättning, antalet ledamöter i

Europaparlamentet vid en utvidgning, en eventuell

utökad tillämpning av kvalificerad majoritet vid

beslutsfattande i rådet, reformer vad gäller

domstolen och dess verksamhet, närmare samarbete och

villkoren för detta samt utformningen av den

gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Arbetet

med en stadga för de grundläggande rättigheterna

sågs som en parallell process till

regeringskonferensen och slutade med en politisk

förklaring.

Efter slutförhandlingar inom ramen för Europeiska

rådet kunde ordförandelandet den 11 december år 2000

konstatera att de politiska förhandlingarna om

Nicefördraget hade avslutats.

Nicefördraget innehåller bestämmelser som utgör

ändringar i eller tillägg till EG-fördraget, Kol-

och stålfördraget, Euratomfördraget och

Unionsfördraget. Enligt artikel 12.1 i fördraget

skall det godkännas av alla medlemsstater i enlighet

med deras konstitutionella bestämmelser. Enligt

regeringsformen skall riksdagen godkänna vissa

internationella avtal. Med anledning härav har

regeringen lagt fram proposition 2001/02:8

Nicefördraget med förslag att riksdagen skall

godkänna fördraget och anta därmed sammanhängande

tillägg i anslutningslagen.

Regeringen framhåller i propositionen att det

övergripande svenska målet för regeringskonferensen

var att säkerställa en väl fungerande utvidgad

union. En mycket omfattande dagordning för

konferensen skulle kunna dra ut på tiden och medföra

en risk för att EU:s utvidgning skulle skjutas på

framtiden. Regeringen förespråkade därför en

begränsad dagordning.

I propositionen framhåller regeringen vidare att

det var en viktig generell svensk utgångspunkt att

värna de mindre medlemsstaternas möjlighet till

inflytande i EU. En prioriterad fråga var även att

säkerställa Sveriges relativa inflytande i EU, med

bibehållande och stärkande av unionens effektivitet

och legitimitet. Förslag som i grunden skulle ändra

den balans som i dag råder mellan större och mindre

medlemsländer avvisades, framhåller regeringen.

Vad gäller röstviktningen i ministerrådet anför

regeringen att en uppgörelse borde grundas på en

kompromiss mellan å ena sidan det förhållandet att

medlemsstaterna är suveräna stater och å andra sidan

medlemsstaternas folkmängd. Förändringen borde

dessutom ske en gång för alla så att inte

omförhandling skulle behöva ske så snart ett nytt

land skulle anslutas till unionen. Lösningen på

frågan om röstviktningen borde enligt regeringen

också bygga på klara och objektiva kriterier och

inte grundas på godtyckliga ändringar av dagens

fördelning.

Regeringen anför i propositionen att det ligger i

Sveriges intresse att kommissionen även

fortsättningsvis har en stark och självständig

ställning. Kommissionen måste även i framtiden vara

en drivkraft för samarbetet i EU och vaka över

fördragens tillämpning. Regeringen framhåller att

liksom under den förra regeringskonferensen

1996/1997, vilken ledde till Amsterdamfördraget, är

den svenska positionen att varje medlemsstat även i

fortsättningen borde ha rätt till att nominera en

ledamot av kommissionen med full rösträtt och ett

eget ansvarsområde.

När det gäller reformer beträffande tillämpning av

omröstningsregler med kvalificerad majoritet

förespråkade regeringen att prövning skulle ske på

grundval av en genomgång från fall till fall och där

de sakliga förutsättningarna i varje enskilt fall

fick ligga till grund för Sveriges hållning.

Regeringen konstaterar i propositionen att detta

också blev den metod som tillämpades. I

regeringskonferensen förespråkade regeringen en

övergång till beslut med kvalificerad majoritet i

ministerrådet i en rad fall på socialpolitikens

område, på de områden av den inre marknaden som

alltjämt kräver enhällighet samt på asyl- och

migrationsområdet.

2.3 Nicefördragets och betänkandets

disposition

Nicefördraget består av två delar som innehåller

dels materiella ändringar i de grundläggande

fördragen, dels övergångs- och slutbestämmelser.

Fördraget inleds med en kort ingress.

Den första delen i fördraget (artiklarna 1-6)

innehåller materiella ändringar i

1. Fördraget om Europeiska unionen

(Unionsfördraget),

2.

Fördraget om upprättandet av Europeiska

gemenskapen (EG-fördraget),

Fördraget om upprättandet av Europeiska

atomenergigemenskapen (Euratomfördraget),

· Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och

stålgemenskapen (Kol-och stålfördraget eller

EKSG-fördraget),

1 Protokollet om stadgan för Europeiska

centralbankssystemet och Europeiska

centralbanken och

2

Protokollet om Europeiska gemenskapernas

immunitet och privilegier.

Den andra delen i fördraget (artiklarna 7-13)

innehåller övergångs- och slutbestämmelser.

Vid regeringskonferensen antogs fyra protokoll.

Dessa har samma rättsliga status som de fördrag till

vilka de fogats. Vid regeringskonferensen antogs

även 24 gemensamma förklaringar och beaktades 3

ensidiga förklaringar av en eller flera

medlemsstater.

Regeringskonferensens slutakt innehåller en

förteckning över de texter som medlemsstaterna i

konferensen antog eller beaktade: Nicefördraget, de

fyra protokollen och samtliga förklaringar.

Förklaringarna har bifogats till slutakten. Till

skillnad från fördraget och protokollen utgör

slutakten inte en del av gemenskapsrätten. Den

rättsliga statusen av de förklaringar som har fogats

till slutakten bör ses mot bakgrund av de

tolkningsbestämmelser, vilka finns i 1969 års

Wienkonvention om traktaträtten och som kodifierar

den allmänna folkrättens regler om tolkning av

internationella överenskommelser. Det är emellertid

ytterst EG-domstolen som avgör vilken rättsverkan

förklaringarna skall tillerkännas.

I detta betänkande avses vid hänvisningar till

artiklar i EG- och Unionsfördragen, om inte annat

anges, deras lydelse enligt Amsterdamfördraget med

de ändringar och tillägg som följer av

Nicefördraget. Vid hänvisningar i detta betänkande

till protokoll och förklaringar i Nicefördraget

anges den beteckning som de har fått i slutakten.

Betänkandet tar i avsnitt 3 i ett inledande avsnitt

upp vissa övergripande synpunkter. Därefter följer

ett avsnitt som behandlar folkomröstningsresultatet

i Irland och dess eventuella relevans för Sveriges

ratifikationsprocess. Följande del behandlar vissa

motioner med yrkanden om att Sveriges godkännande av

Nicefördraget skall bli föremål för folkomröstning.

I nästföljande avsnitt tar utskottet upp vissa

frågor gällande Sveriges godkännande av

Nicefördraget och de konstitutionella

förutsättningarna för detta beslut. Därefter följer

ett underkapitel som redovisar olika

samarbetsområden som har behandlats i

regeringskonferensen. I denna del behandlas de

institutionella frågorna, den gemensamma utrikes-

och säkerhetspolitiken samt frågan om närmare

samarbete. I ett avslutande underkapitel tar

utskottet upp vissa frågor som är relaterade till

den kommande regeringskonferensen om unionens

framtid.

Varje avsnitt inleds med en redogörelse för

huvudpunkterna i regeringens proposition och en

sammanfattning av de motionsyrkanden som, i

förekommande fall, behandlas i avsnittet. Detta

följs av utskottets bedömningar och

ställningstaganden.

2001/02

KUU1

3 Utskottet

3.1 Övergripande synpunkter

Inledning

Enligt utskottets uppfattning är Europeiska unionens

viktigaste uppgift att trygga friheten, freden,

demokratin och välfärden i hela Europa. Utskottet

menar vidare att en utvidgad medlemskrets och en

fördjupad integration är den bästa vägen för att

skapa bestående fred och för att nå en socialt och

miljömässigt hållbar utveckling.

Regeringskonferensen som resulterade i

Nicefördraget hade till syfte att nå fram till

lösningar som banar vägen för en utvidgad

medlemskrets samt att effektivisera och lägga en

fast grund för EU-samarbetet inför framtiden.

Regeringen har i den nu aktuella propositionen

lämnat en redogörelse för resultatet i

regeringskonferensen samt för vissa konstitutionella

förutsättningar för Sveriges tillträde till

fördraget. I propositionen framhåller regeringen att

Nicefördraget innebär ett grundläggande framsteg för

de av Sverige starkt prioriterade strävandena att

genomföra en utvidgning av EU samt att

medlemsstaternas regeringar har kommit överens om de

institutionella förändringar som är nödvändiga för

att samarbetet skall kunna fungera i en utvidgad

union.

Enligt utskottets mening betyder

utvidgningsprocessen, liksom det inte-

grationsarbete som sker med andra länder i Europas

närhet genom partnerskaps- och associationsavtal,

att en grund skapas för en varaktig samarbets- och

fredsordning i Europa och dess närområde. På samma

sätt som säkerhet i västra Europa efter det andra

världskriget skapades genom samarbete och

integration, skall de länder som nu står i begrepp

att ansluta sig eller utveckla ett närmare samarbete

med EU bli en del av denna stabiliserande ordning.

Utskottet vill betona att utvidgningen innebär

unika möjligheter att stärka fred och stabilitet,

frihet och demokrati, välfärd och sysselsättning på

den europeiska kontinenten. Redan förberedelserna

för medlemskap i kandidatländerna har en mycket

betydelsefull säkerhetspolitisk effekt då kraven på

en institutionell stabilitet som garanterar

demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och

respekt för skydd av minoriteter har haft avsevärda

positiva effekter.

Särskilt viktigt att lyfta fram är, enligt

utskottets mening, den säkerhetspolitiska betydelsen

av samverkan och integration. Medvetenheten om

integrationens betydelse för säkerheten utgör även

grunden för utvidgningen av medlemskretsen liksom

för att bredda och fördjupa det europeiska

samarbetet.

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att

Nicefördraget innebär ett grundläggande framsteg för

att genomföra en utvidgning av EU. Utskottet ser

positivt på att en institutionell grund har lagts

för en utvidgning av medlemskretsen. En utveckling

där framsteg på det institutionella området ej hade

uppnåtts hade kunnat få till effekt att utvidgningen

försenades. En sådan utveckling ligger inte i

svenskt intresse, menar utskottet.

Riksdagens tidigare uttalanden om de

institutionella frågorna

Utskottet vill framhålla att den förhandlingsprocess

i de institutionella frågorna som avslutas med

Nicefördraget inleddes redan vid den

regeringskonferens som påbörjades år 1996 och som

ledde till Amsterdamfördraget. De i propositionen

behandlade frågorna om institutionella förändringar

har behandlats av riksdagen vid ett flertal

tillfällen och i en rad betänkanden sedan 1996.

Utskottet vill erinra om att regeringen i sin

skrivelse 1995/96:30 (bet. 1995/96:UU13, rskr.

1995/96:199) till riksdagen redogjorde för sina

utgångspunkter vad gäller de institutionella

frågorna inför den regeringskonferens som ledde till

Amsterdamfördraget där medlemsländerna dock inte kom

till en slutlig förhandlingslösning vad gäller dessa

frågor. Regeringens utgångspunkter från 1996 liksom

de uttalanden som riksdagen har gjort i betänkande

1995/96:UU13 och i en rad andra betänkanden gällde

även inför den regeringskonferens som år 2000 ledde

till Nicefördraget.

I sitt betänkande 1995/96:UU13 med anledning av

skrivelse 1995/96:30 framhöll utrikesutskottet att

utvidgningen av unionen utgör ett viktigt steg på

vägen mot den alleuropeiska freds- och

säkerhetsordning som Sverige eftersträvar.

Utrikesutskottet framhöll även att

... Sverige vid konferensen skall verka för att EU

skall utvecklas till en effektiv och

handlingskraftig organisation för samarbetet i alla

de frågor som är av gemensamt intresse för unionens

medlemmar och där samverkan syftar till att

förbättra invånarnas trygghet, välfärd och miljö.

Utrikesutskottet menade vidare i betänkandet att

det liksom regeringen utgick

.... från att EU också i fortsättningen kommer

att utvecklas som en sammanslutning av

självständiga stater till vilken medlemsstaterna

i vissa fall överför befogenheter för att lättare

uppnå gemensamma mål.

Utrikesutskottet noterade att även

konstitutionsutskottet i sitt yttrande 1995/96:KU5y

ansåg att en sådan hållning var en lämplig

utgångspunkt för den svenska inställningen till

arbetet vid regeringskonferensen. I sitt yttrande

anförde konstitutionsutskottet bl.a. följande:

Varje fråga om att överföra ytterligare

beslutanderätt får givetvis prövas noga i en

situation då frågan aktualiseras. Utskottet utgår

från att rege-

ringen för Sveriges del kommer att verka för en

utveckling av EU:s strukturer och

beslutsmekanismer i de delar där det är påkallat

för att uppnå en varaktig effektivitet och

handlingskraft.

I sitt yttrande 1996/97:KU8y till utrikesutskottet

med anledning av regeringens skrivelse 1996/97:80

Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen

under 1996 framhöll konstitutionsutskottet följande:

Den europeiska integrationen var redan från

början ett instrument för fred och säkerhet.

Genom demokratiseringen av de östeuropeiska

länderna har förutsättningarna ökat för att genom

samarbete och ekonomisk integration skapa allt

större säkerhet i Europa. Utvidgningen av EU är i

detta sammanhang av största betydelse. Det

framhålls också i skrivelsen att samarbetet inom

EU är ett uttryck för en solidarisk vilja att

genom gemensamma åtgärder på europeisk nivå dela

ansvar och möjligheter i gemensamma

angelägenheter. En fördjupning av samarbetet kan

inom vissa områden bidra till att målen

förverkligas snabbare och effektivare. Samtidigt

finns det frågor som bäst hanteras genom beslut

på nationell nivå.

Utskottet kan ställa sig bakom skrivelsens

allmänna syn på EU:s utveckling.

Utrikesutskottet noterade i sitt betänkande

1996/97:UU13 med anledning av samma skrivelse vad

konstitutionsutskottet anfört och framhöll för sin

del följande.

Som framgår av detta betänkande finns det en

samsyn mellan regeringen och riksdagen om ett

antal reformer som syftar till att förbereda

unionen för utvidgningen och föra den närmare

medborgarna. Det gäller även avseende åtgärder

som syftar till ett effektivt och sammanhängande

samarbete i utrikes- och säkerhetspolitiska samt

i inrikes och rättsliga frågor. Målsättningen med

reformerna av grundfördragen är att unionen skall

kunna fullgöra sina centrala målsättningar väl,

bana väg för en utvidgning och förse unionen med

effektiva instrument.

Utrikesutskottet noterade vidare i sitt betänkande

1997/98:UU13 med anledning av regeringens

proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget:

Vad gäller det andra målet [dvs. institutionella

reformer] är det utskottets uppfattning att det

hade varit att föredra om de grundläggande

maktfrågorna som aktualiseras i ett

utvidgningsperspektiv hade fått en varaktig

lösning i Amsterdamfördraget. Detta var nu inte

möjligt även om medlemsstaterna har kunnat enas

om vissa förberedelser, bl.a. ett åtagande att

vid en senare tidpunkt återigen ta upp de

institutionella frågorna till behandling.

Utskottet vill emellertid framhålla att de

institutionella reformer som kommer att

genomföras när Amsterdamfördraget träder i kraft

ligger i linje med vad som behöver göras inför

utvidgningen av unionen till en större

medlemskrets.

Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

kan konstatera att de kvarvarande frågorna efter

Amsterdamfördraget - främst frågor av institutionell

karaktär - genom Nicefördraget har fått en lösning

som möjliggör en utvidgning av EU. Därutöver har

regeringskonferensen behandlat frågor som syftar

till ökad effektivitet i domstolen och vissa andra

institutioner samt frågor som gäller unionens

handlingskraft.

Utskottet menar att resultatet i den

regeringskonferens som utmynnade i Nicefördraget

ligger väl i linje med de uttalanden som riksdagen

tidigare har gjort. Utskottet finner att

Nicefördraget innebär att framsteg har skett på

många av de områden där det finns svenska intressen

och att förhandlingsresultatet i sin helhet måste

betraktas som gott samtidigt som det innebär viktiga

steg framåt för det europeiska samarbetet och för

att lägga grunden för en utvidgning med nya

medlemsländer.

Sverige medverkar som EU-medlem i den för freden

och avspänningen i Europa mycket betydelsefulla

utvidgningen av EU till att omfatta de öst- och

centraleuropeiska kandidatländerna samt Cypern och

Malta. Efter regeringskonferensens avslutande har

unionen fattat ett antal betydelsefulla beslut för

att ta ytterligare steg i denna riktning. I

slutsatserna från Europeiska rådets möte i Göteborg

framhålls att utvidgningsprocessen är oåterkallelig.

Vidare framhålls i slutsatserna att förutsatt att

framstegen när det gäller att uppfylla kriterierna

för medlemskap fortsätter i oförminskad takt bör

förhandlingarna kunna slutföras med en första grupp

länder till slutet av år 2002. Målet är att dessa

stater skall kunna delta i valen till

Europaparlamentet år 2004 som medlemmar. Utskottet

ser positivt på dessa uttalanden från Europeiska

rådet och vill understryka att EU självt EU:s

medlemsländer och institutioner inte får försena

denna tidtabell.

Information och samråd mellan regeringen och

riksdagen i de institutionella frågorna

I sitt yttrande till utrikesutskottet med anledning

av regeringens skrivelse 1995/96:30 framhöll

konstitutionsutskottet vikten av att en fortsatt

förankring av konkreta ställningstaganden skulle äga

rum både i EU-nämnden och i utskotten.

Utrikesutskottet framhöll i betänkande 1995/96:UU13

att utskottet delade konstitutionsutskottets

uppfattning.

Mot bakgrund av vad som redovisats ovan kan det

sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

konstatera att fortlöpande information till och

samråd med riksdagen har ägt rum både inför och

under regeringskonferensen. Därutöver har ett

flertal riksdagsdebatter i EU-frågor ägt rum.

Med anledning härav vill utskottet särskilt

framhålla att detta har betytt att riksdagen har

kunnat följa förhandlingarnas utveckling, även i

enskilda frågor, på ett heltäckande sätt och att det

informations- och samrådsförfarande som har ägt rum

med konstitutions- och utrikesutskotten samt med EU-

nämnden inneburit att riksdagen inte bara har kunnat

lämna synpunkter utan även har varit delaktig i

beslutsprocessen samt kunnat delta i utformningen av

Sveriges förhandlingsupplägg i dessa frågor.

Det offentliga samtalet och de institutionella

frågorna

Det förtjänar att påpekas att en parlamentarisk

kommitté tillsattes inför regeringskonferensen 1996,

EU 96-kommittén (dir. 1995:15). Kommittén, som

arbetade under perioden mars 1995-juli 1996, hade i

uppdrag att utreda viktiga sakfrågor som konferensen

kunde komma att behandla, att stimulera den

offentliga debatten om dessa frågor och att ge såväl

förespråkare som motståndare till olika EU-frågor

utrymme att argumentera för sina uppfattningar.

Kommittén lät publicera ett tjugotal expertrapporter

samt ett antal informationsskrifter, däribland en

rapport om de institutionella frågorna (Vem

bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför

regeringskonferensen 1996, SOU 1996:4). Vidare

anordnades seminarier och regionala möten över hela

landet. Kommittén överlämnade i februari 1996 sitt

betänkande Sverige, EU och framtiden, EU 96-

kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen

(SOU 1996:19). Utskottet menar att tillsättandet av

den parlamentariska EU 96-kommittén var ett lovvärt

initiativ och noterar att en parlamentarisk kommitté

(Kommitté för debatt om Europeiska unionens

utveckling och framtid inför 2004 års

regeringskonferens, dir. 2001:35) har tillsatts

inför nästa regeringskonferens, som enligt

Europeiska rådets beslut i Nice i december år 2000

skall sammankallas år 2004.

3.2 Irland och

ratifikationsprocessen

Motionerna

I motion 2001/02:K369 av Sven Bergström m.fl. (c)

yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att

riksdagen bör avbryta den svenska

ratifikationsprocessen i respekt för Irlands nej

till Nicefördraget. Motionärerna anser att fördraget

borde ha fallit i och med att väljarna i Irland

röstade nej till det i juni i år, eftersom

fördragsförändringar kräver enhällighet bland

medlemsstaterna. Vänsterpartiet begär i motion

2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 2

ett tillkännagivande om respekt för medlemsländers

beslut vid ratificering av EU:s fördrag.

Motionärerna menar att så inte har skett vad gäller

Irland.

Utskottets bedömning

Nicefördraget, som innebär förändringar i fördragen,

har förhandlats fram inom ramen för en

regeringskonferens. Regler för ändringar i fördragen

finns i Unionsfördragets artikel 48. Enligt denna

artikel skall rådets ordförande sammankalla en

konferens med företrädare för medlemsstaternas

regeringar (regeringskonferens) om rådet enhälligt

har uttalat sig för detta. En regeringskonferens är

således skild från rådets verksamhet där

medlemsländerna agerar inom ramen för en av unionens

institutioner. Överenskommelser om ändringar i

fördragen skall ske i samförstånd mellan

medlemsländerna, dvs. med enhällighet. Enligt

artikel 48 skall ändringarna träda i kraft när de

ratificerats av samtliga medlemsstater i

överensstämmelse med deras konstitutionella

bestämmelser.

Nicefördraget skall, i enlighet med ovan nämnda

artikel 48 i Unionsfördraget och i enlighet med

artikel 12.1 i Nicefördraget ratificeras av alla

medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella

bestämmelser. Fördraget träder i kraft den första

dagen i den andra månaden efter den månad då det

sista ratifikationsinstrumentet har deponerats hos

Italienska republikens regering.

För att Nicefördraget skall träda i kraft fordras

således att samtliga medlemsstater har godkänt

fördraget och att samtliga länders

ratifikationsinstrument har deponerats.

Utskottet kan konstatera att

ratifikationsprocessen pågår i medlemsstaterna men

att exakta tidpunkter för olika medlemsländers

beslut för närvarande är oklara. Utskottet noterar

att Danmark och Luxemburg har avslutat sina

konstitutionella procedurer för godkännande av

fördraget.

Vidare kan utskottet konstatera att en

folkomröstning har genomförts om Nicefördraget i

Irland och att resultatet var att en majoritet

motsatte sig ett irländskt godkännande av fördraget.

Utskottet vill i sammanhanget framhålla att

ratifikationsprocessen skall ske i varje land var

för sig och att olika medlemsländer har olika

procedurer. De konstitutionella regler som gäller

för Sverige finns i 10 kap. regeringsformen.

Till skillnad från motionärerna menar utskottet

att den svenska beslutsprocessen för godkännande av

Nicefördraget inte skall påverkas av

beslutsprocessen i andra länder. Den måste gå

vidare, och det är först vid en senare tidpunkt som

det är möjligt att ta ställning till vad som skall

ske med resultatet i regeringskonferensen i det fall

inte alla medlemsländer godkänner det aktuella

fördraget. I slutsatserna från Europeiska rådets

möte i Göteborg i juni år 2001 heter det bl.a. att

processen för ratificering av Nicefördraget kommer

att fortsätta så att unionen blir i stånd att

välkomna nya medlemsstater från slutet av år 2002.

Alla medlemsstater, även Irland, är således överens

om att procedurerna för nationella godkännanden

skall fortsätta i de övriga medlemsländerna.

Utskottet menar vidare att Sverige som

fördragsslutande part har en skyldighet att behandla

frågan om godkännande, på grundval av resultatet i

förhandlingarna och med utgångspunkt i de svenska

intressen som berörs.

Sammanfattningsvis vill utskottet betona att det

är av vikt att riksdagen tar ställning till

fördraget för Sveriges vidkommande.

Utskottet noterar att Allmänna rådet i sina

slutsatser från mötet den 11 juni 2001 förklarar sig

villigt att på alla sätt hjälpa den irländska

regeringen att hitta en väg framåt. Rådet framhöll

även ånyo sitt engagemang för utvidgningen och

upprätthållandet av goda framsteg i

utvidgningsförhandlingarna. I samband med Europeiska

rådets möte i Göteborg den 15-16 juni 2001

bekräftades dessa slutsatser.

Med vad som ovan anförts avstyrker utskottet

motionerna 2001/02:K369 (c) yrkande 1 och

2001/02:K427 (v) yrkande 2.

3.3 Eventuell folkomröstning

Motionerna

I motion 2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp)

yrkande 2 begärs ett tillkännagivande till

regeringen om att alla nya EU-fördrag som innebär

maktöverföring till EU-nivån skall underställas

medborgarna i en folkomröstning. I samma motion,

yrkande 3, begärs ett tillkännagivande till

regeringen om att Nicefördraget skall underställas

medborgarna i en folkomröstning.

Frågan om folkomröstning togs också upp i en

motion från allmänna motionstiden föregående

riksdagsår, motion 2000/01:K366 av Margit Gennser

(m), där motionären begär ett tillkännagivande för

regeringen om att det avtal om EU:s konstitution och

EU-medborgarnas fri- och rättigheter som skulle

antas i Nice måste göras till föremål för en

beslutande folkomröstning i Sverige.

Utskottets bedömning

De grundläggande reglerna om folkomröstning finns i

regeringsformen. Föreskrifter om rådgivande

folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid

folkomröstning i grundlagsfråga skall enligt 8 kap.

4 § regeringsformen meddelas genom lag. Närmare

bestämmelser finns i folkomröstningslagen

(1979:369).

Rådgivande folkomröstningar har i Sverige kunnat

anordnas sedan 1922. Det har hittills skett vid fem

tillfällen, senast 1994 om Sveriges anslutning till

Europeiska unionen. En rådgivande folkomröstning är

rättsligt sett inte bindande för statsmakterna.

Inför folkomröstningen om medlemskap i Europeiska

unionen förklarade partierna uttryckligen att de

avsåg att respektera folkomröstningens resultat.

Möjligheten att anordna beslutande folkomröstning

i ett grundlagsärende har funnits sedan 1979.

Möjligheten har hittills inte använts. Bestämmelser

om förutsättningarna för och betydelsen av en sådan

omröstning finns i 8 kap. 15 § regeringsformen.

Folkomröstning om vilande grundlagsförslag skall

anordnas om yrkande därom framställs av minst en

tiondel av riksdagens ledamöter och minst en

tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till

yrkandet. Folkomröstningen skall hållas samtidigt

med val till riksdagen. Vid omröstningen får de som

har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar

det vilande grundlagsförslaget eller ej. Förslaget

är förkastat om de flesta av dem som deltar i

omröstningen röstar mot förslaget och de till

antalet är fler än hälften av dem som har avgivit

godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall

avgör riksdagen ärendet.

Beslut om överlåtelse av viss beslutanderätt till

icke svenska organ kan enligt 10 kap. 5 §

regeringsformen fattas i samma ordning som gäller

för ändring av grundlag eller genom beslut i

riksdagen med kvalificerad majoritet. För

överlåtelse av beslutanderätt till EG är huvudregeln

att beslut fattas med kvalificerad majoritet,

nämligen genom beslut varom minst tre fjärdedelar av

de röstande förenar sig. Alternativt kan riksdagens

beslut fattas i den ordning som gäller för

grundlagsändring. Endast i detta fall - då

riksdagens beslut fattas i grundlagsordning - kan

således frågan om överlåtelse av beslutanderätt bli

föremål för formellt beslutande folkomröstning

enligt reglerna i 8 kap. 15 § regeringsformen.

Utskottet kommer att behandla frågan om formen för

riksdagens beslut i följande avsnitt.

Utskottet vill framhålla att det i likhet med

regeringen inte kan finna att samarbetet inom EU

ändrar karaktär på något avgörande sätt genom

Nicefördraget. Utskottet kan konstatera att

Nicefördraget inte medför några i sak omvälvande

nyheter i förhållande till den omfattande rättsliga

reglering som Sverige accepterat genom sin

anslutning till EU.

Utskottet vill framhålla att det står klart att de

fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara

den mellanstatliga karaktären av andra och tredje

pelarna. Där en reglering som ger möjlighet att

meddela EG-rättslig lagstiftning ansetts behövlig

har dessa ämnesområden lagts i den första pelaren.

Vidare vill utskottet betona att samarbetet även

fortsättningsvis kommer att förbli i grunden

mellanstatligt. Det överstatliga EG-samarbetet i den

första pelaren vilar på de i mellanstatlig ordning

överenskomna fördragen. De förändringar som nu

genomförs förändrar inte samarbetets karaktär i

förhållande till vad som gällde när Sverige blev

medlem i Europeiska unionen 1995.

Utskottet hänvisar också till regeringsformens

bestämmelse om att riksdagens beslut om överlåtelse

av beslutanderätt till EG skall fattas med minst tre

fjärdedels majoritet av de röstande, om det inte

fattas i den ordning som gäller för stiftande av

grundlag. Strängare krav gäller således för ett

sådant beslut än för de beslut riksdagen vanligen

fattar.

Utskottet anser sammanfattningsvis att en

folkomröstning om Nicefördraget i detta fall inte är

påkallad och avstyrker motionerna 2001/02:K428 (mp)

yrkande 3 och 2000/01:K366 (m).

Utskottet avvisar även förslaget att alla nya EU-

fördrag som innebär maktöverföring till EU-nivån

skall underställas medborgarna i en folkomröstning.

Behovet av en folkomröstning måste avgöras på

grundval av det materiella innehållet i det aktuella

fördraget och i vilken grad det sker en överlåtelse

av beslutanderätt till ett överstatligt organ.

Frågan om en folkomröstning måste därför avgöras

från fall till fall.

Utskottet avstyrker därmed motion 2001/02:K428

(mp) yrkande 2.

3.4 Sveriges godkännande av

Nicefördraget, konstitutionella

förutsättningar, beslutsprocedur och

ändring i anslutningslag

Propositionen

Sveriges tillträde till Nicefördraget förutsätter

att regeringsformens krav för ingående av

internationella överenskommelser är uppfyllda.

Regeringen framhåller i propositionen att de nya

bestämmelserna i gemenskapssamarbetet innebär att

beslutanderätt i vissa fall överlåts till EG. Därmed

utökas befogenheten för gemenskapen (EG) att meddela

bindande föreskrifter (normgivningsmakt). Regeringen

framhåller i propositionen att överlåtelsen är av

begränsad omfattning.

Regeringen konstaterar i propositionen att

bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen

reglerar frågan om överlåtelse av beslutanderätt.

Överlåtelse av beslutanderätt innebär att

befogenheter att fatta beslut som annars tillkommer

svenska organ, t.ex. riksdagen eller regeringen,

överlämnas till exempelvis ett mellanstatligt organ.

Det kan bl.a. vara fråga om att överlåta

befogenheten att ingå internationella avtal

(traktatmakten) eller att överlåta befogenheten att

meddela bindande föreskrifter (normgivningsmakten).

Regeringen konstaterar att 10 kap. 5 § första

stycket regeringsformen gör det möjligt att överlåta

beslutanderätt, t.ex. traktatmakt eller

normgivningsmakt, till EG. Bestämmelsen pekar ut EG

och inte EU som mottagare av beslutanderätten. Det

är riksdagen som fattar beslut om överlåtelsen.

Beslutet skall fattas med tre fjärdedels majoritet

eller i den ordning som gäller för stiftande av

grundlag.

Av 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen

framgår att om det finns en särskild ordning

föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts,

samma ordning skall iakttas vid godkännandet av

avtalet. Innebär ett internationellt avtal att

beslutanderätt överlåts till EG, skall avtalet

alltså godkännas av riksdagen med minst tre

fjärdedels majoritet av de röstande eller i den

ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Regeringen konstaterar i propositionen att

Nicefördraget inte medför att beslutanderätt

överförs till EU. Det föreligger därmed inte hinder

att i enlighet med 10 kap. 5 § regeringsformen fatta

beslut om att godkänna fördraget, menar regeringen.

Däremot framhåller regeringen att viss överlåtelse

av beslutanderätt till EG äger rum vid ett svenskt

tillträde till Nicefördraget. Därmed skall avtalet

godkännas av riksdagen med minst tre fjärdedels

majoritet eller i den ordning som gäller för

stiftande av grundlag.

Regeringen framhåller att en förutsättning i

enlighet med 10 kap. 5 § första stycket för att

riksdagen skall kunna besluta om överlåtelse av

beslutanderätt till EG är att gemenskaperna har ett

fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i

2 kap. regeringsformen och i den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna. I

detta hänseende strider inte Nicefördraget mot

kravet i 10 kap. 5 § regeringsformen, menar

regeringen.

Regeringen konkluderar i propositionen att det

inte finns konstitutionella hinder för att Sverige

skall kunna tillträda Nicefördraget samt de

protokoll som har förtecknats i slutakten till

fördraget.

Vidare framhåller regeringen att

regeringskonferensens huvudmål var att förbereda

unionen för utvidgningen och att utvidgningen av

unionens medlemskrets har varit en av de starkt

prioriterade frågorna för Sverige.

I propositionen konstaterar regeringen att

huvudmålet för regeringskonferensen har uppnåtts i

och med Nicefördraget. Medlemsstaternas regeringar

har kommit överens om de institutionella

förändringar som är nödvändiga för att samarbetet

skall kunna fungera i en utvidgad union. Regeringen

betonar att Nicefördraget innebär ett grundläggande

framsteg för de av Sverige starkt prioriterade

strävandena att genomföra en utvidgning av EU.

Regeringen ser sammanfattningsvis goda skäl för

att Sverige skall tillträda det nya fördraget och

föreslår därför i propositionens yrkande 2 att

riksdagen godkänner Nicefördraget och vissa akter

samt de protokoll som har förtecknats i slutakten

till fördraget.

Regeringen framhåller vidare i propositionen att i

Sverige tillämpas den statsrättsliga principen att

ett internationellt avtal som Sverige har tillträtt

inte omedelbart blir en del av den svenska rätten,

utan att det på ett eller annat sätt måste

införlivas med svensk rätt för att bli gällande

inför svenska domstolar och andra myndigheter (SOU

1974:100, s. 44). En sådan metod är inkorporering.

Inkorporeringen innebär att det i en lag eller en

annan författning anges att det internationella

avtalet eller delar av det skall gälla i Sverige.

Detta innebär i sin tur att avtalsbestämmelserna,

utan att omarbetas, överförs till svensk rätt och

blir direkt tillämpliga som svensk författningstext.

Regeringen konstaterar att mot bakgrund av detta

dualistiska synsätt i Sverige på förhållandet mellan

svensk rätt och traktaträtt fastställdes

övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning

till EU i lagen 1994:1500 med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen, den s.k.

anslutningslagen. I anslutningslagen föreskrivs i 3

§ att gemenskapernas beslut gäller här i landet i

den omfattning och med den verkan som följer av

bl.a. de fördrag som anges i 4 §. Regeringen

framhåller att överlåtelse av beslutanderätt till

gemenskaperna således kommer till uttryck i 3 §. I 4

§ räknas de fördrag och andra instrument upp som

avses i 3 §. Sveriges tillträde till

Amsterdamfördraget föranledde en ändring i 4 §

anslutningslagen (SFS 1998:215 och SFS 1999:185).

Regeringen konstaterar att även Sveriges tillträde

till Nicefördraget föranleder en ändring i 4 §

anslutningslagen. Paragrafen bör ändras på det

sättet att Nicefördraget läggs till i förteckningen

i 4 §.

Regeringen föreslår därför i propositionens

yrkande 1 att riksdagen antar regeringens förslag

till lag om ändring i lagen (1994:1500) med

anledning av Sveriges anslutning till Europeiska

unionen. Detta innebär att Nicefördraget införlivas

med den svenska nationella rätten och blir gällande

här i landet med den verkan som den övriga EG-rätten

har.

Lagändringen skall träda i kraft vid fördragets

ikraftträdande. Fördraget träder i kraft den första

dagen i den andra månaden efter den månad då

samtliga ratifikationsinstrument har deponerats hos

Italienska republikens regering.

Regeringen framhåller att den inte nu kan förutse

när samtliga förutsättningar för ikraftträdande av

Nicefördraget är uppfyllda. I propositionen anförs

därför att det bör ankomma på regeringen att bevaka

detta och besluta när lagändringarna skall träda i

kraft.

Motionerna

I motion 2001/02:K2 av Margit Gennser (m) yrkande 1

yrkar motionären att riksdagen bör avslå regeringens

proposition 2000/01:8 om Nicefördraget. Motionären

menar att ett flertal skäl talar för att

Nicefördraget ej skall godkännas av riksdagen. En

första punkt är att en majoritet uttalade sig mot

ett irländskt godkännande av det nya fördraget vid

folkomröstningen på Irland. Motionären menar att om

ett land motsätter sig avtalet skall

godkännandeproceduren upphöra i de andra

medlemsstaterna. Motionären menar vidare att

Nicefördraget ej är nödvändigt för att genomföra

utvidgningen samt att fördragets verkliga syfte är

att ta ytterligare steg i riktning mot en europeisk

statsbildning på EU:s grund. I motion 2001/02:K5 av

Bengt-Ola Ryttar (s) yrkas avslag på propositionen

som en följd av resultatet i den irländska

folkomröstningen om Nicefördraget. Även i motion

2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) yrkande 1

yrkas avslag på propositionen. I motion 2001/02:K4

av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 1 anförs att

riksdagen bör avslå regeringens förslag till ändring

i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen, den s.k.

anslutningslagen. I yrkande 2 i samma motion yrkas

att riksdagen beslutar att inte godkänna

Nicefördraget om ändringar i fördraget om Europeiska

unionen och i fördraget om upprättande av Europeiska

gemenskaperna. Vänsterpartiet menar att de

fördragsförändringar som föreligger i Nicefördraget

leder mot en allt starkare integration med

federalistiska förtecken, något som man motsätter

sig. Fördraget behandlar inte de stora problem som

unionen brottas med vad gäller bristande demokratisk

legitimitet och folklig förankring framhåller

motionärerna. De menar också att det är svårt att

leda i bevis att Nicefördraget underlättar

utvidgningen.

Bakgrund

Nicefördraget medför förändringar i samarbetet. Som

regeringen framhåller i propositionen förstärks det

överstatliga samarbetet på vissa områden,

innebärande att beslutanderätt i motsvarande mån

överlämnas till Europeiska gemenskaperna (EG). Flera

bestämmelser i Nicefördraget rör den nya befogenhet

som rådet får att nominera och utse ledamöter i

olika organ (artiklarna 2.22 och 2.23 i

Nicefördraget). Enligt nu gällande bestämmelser är

det medlemsstaternas regeringar i samförstånd som

skall fatta samtliga dessa beslut. De nya

bestämmelserna förutsätter därför att beslutanderätt

överlåts till EG. Genom Nicefördraget får rådet

genom ett enhälligt beslut upprätta särskilda

rättsinstanser som knyts till förstainstansrätten

(artikel 2.32 i Nicefördraget). De särskilda

rättsinstanserna har till uppgift att i första

instans pröva och avgöra vissa grupper av ärenden på

särskilda områden. Rådet har, genom den nya artikeln

225a fjärde stycket i EG-fördraget, fått befogenhet

att genom enhälligt beslut utse ledamöterna av de

särskilda rättsinstanserna. Bestämmelsen

förutsätter, såvitt gäller rådets befogenhet att

utse ledamöterna, en viss överlåtelse av

beslutanderätt. Genom ändringar i Nicefördraget får

rådet utökade befogenheter att besluta om

fördragsändringar, s.k. förenklat

ändringsförfarande. Artikel 48 i Unionsfördraget

anger den procedur som skall tillämpas vid ändringar

i de grundläggande fördragen. Enligt artikeln skall

ändringar ratificeras av samtliga medlemsstater i

enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.

Ett förenklat ändringsförfarande finns emellertid

fördragsfäst vad gäller vissa bestämmelser som rör

domstolen - i t.ex. artiklarna 221 fjärde stycket,

222 tredje stycket och 245 andra stycket i EG-

fördraget. Enligt dessa artiklar kan rådet enhälligt

besluta om att ändra i fördraget och i domstolens

stadga. Genom ändringen i artikel 245 i EG-fördraget

ges rådet möjlighet att i större omfattning med

enhällighet besluta om att ändra i domstolens stadga

såvitt gäller i första hand domstolens organisation

(artikel 2.35 i Nicefördraget). Bestämmelsen

förutsätter att ytterligare beslutanderätt överlåts

till EG. Europeiska investeringsbankens stadga är

som protokoll fogad till EG-fördraget. Genom

Nicefördraget införs en möjlighet till ett förenklat

ändringsförfarande av investeringsbankens stadga

(artikel 2.43 i Nicefördraget). Enligt den nya

bestämmelsen, artikel 266 tredje stycket i EG-

fördraget, kan rådet med enhällighet besluta om att

ändra vissa bestämmelser i stadgan. Den nya

bestämmelsen förutsätter att beslutanderätt överlåts

till EG. Artikel 4.2 i protokollet om utvidgningen

av Europeiska unionen fastställer kommissionens

sammansättning när unionen har 27 medlemsstater.

Efter vederbörliga ändringar i fördragen skall

ledamöterna av kommissionen utses på grundval av en

jämlik rotation, för vilken rådet genom enhälligt

beslut skall fastställa närmare föreskrifter. Genom

den nya bestämmelsen skapas en ny rättslig grund för

rådet att besluta om bindande föreskrifter såvitt

gäller kommissionens sammansättning. Detta

förutsätter att medlemsstaterna överlåter viss

beslutanderätt till EG.

Regeringen konstaterar i propositionen att de nya

bestämmelserna i den första pelarens samarbete

innebär att beslutanderätt i vissa fall överlåts

till EG samt att överlåtelsen är av begränsad

omfattning. Regeringen yrkar i propositionen att

riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i lagen (1994:100) med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen (yrkande 1).

I förarbetena till 10 kap. 5 § regeringsformen

(bet. 1993/94:KU21) behandlade

konstitutionsutskottet vissa frågor med avseende på

överlämnande av beslutanderätt till EG. Enligt

konstitutionsutskottet borde två villkor gälla för

överlämnande av beslutanderätt till EG, förutom

kravet på ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar

det som ges i regeringsformen och

Europakonventionen. Konstitutionsutskottet framhöll

i betänkandet för det första att en överlåtelse av

beslutsbefogenheter inte kan ske i sådan

utsträckning att regeringsformens bestämmelser om

statsskickets grunder upphör att vara giltiga.

Riksdagens ställning som det främsta statsorganet

får inte genom överlåtelse av normgivningsmakten

urholkas i väsentlig grad. För det andra uttalade

konstitutionsutskottet att den angivna begränsningen

omfattar också andra bestämmelser som bär upp

grundläggande principer i vårt konstitutionella

system. Konstitutionsutskottet pekade särskilt på

den fria åsiktsbildningens betydelse för vårt

statsskick. Redan i den inledande paragrafen i RF

slås det fast att den svenska folkstyrelsen bygger

på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt.

En förutsättning för att den fria åsiktsbildningen

skall kunna spela denna viktiga roll är

offentlighetsprincipen och meddelarfriheten,

påpekade utskottet. Också förbudet mot censur,

skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och

andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i

tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen hade enligt utskottet stor

betydelse för den fria åsiktsbildningen.

Bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF kunde enligt

konstitutionsutskottet inte anses öppna möjlighet

att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar

dessa principer utan samtidig ändring av grundlag.

Utskottets bedömning

Utskottet vill betona att regeringskonferensen hade

två huvudsakliga mål. Det första målet var att

förbereda unionen för en utvidgad medlemskrets och

det andra målet var att tillförsäkra en effektiv och

handlingskraftig union även med fler medlemsländer i

unionen. Nicefördraget innebär enligt utskottets

uppfattning klara och viktiga framsteg när det

gäller de båda målen.

Nicefördraget innebär också, noterar utskottet,

att vissa nya, men begränsade, beslutsbefogenheter

överlåts till Europeiska gemenskaperna. Utskottet

vill emellertid framhålla att detta inte innebär att

fördraget förändrar unionens grundläggande struktur

och karaktär. Den genom Unionsfördraget överenskomna

pelarstrukturen består och samarbetets grundläggande

mellanstatliga karaktär förändras ej. Samarbetet i

de andra och tredje pelarna kommer även

fortsättningsvis att förbli mellanstatligt.

Utskottet menar att EU som mellanstatlig

organisation ej har förändrat karaktär sedan Sverige

blev medlem den 1 januari 1995. Utskottet vill

framhålla att varje ändring i grundfördragen skall

godkännas av respektive medlemsland i enlighet med

de konstitutionella regler som gäller i

medlemslandet. Detta understryker enligt utskottets

mening samarbetets grundläggande mellanstatliga

karaktär.

Utskottet kan konstatera att för de fall en

internationell överenskommelse innebär att

beslutanderätt överlåts till ett mellanstatligt

organ är särskilda bestämmelser i 10 kap. 5 §

regeringsformen tillämpliga. Enligt första stycket i

denna bestämmelse får riksdagen, genom beslut varom

minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig,

överlåta beslutanderätt till EG så länge dessa har

ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som

ges i regeringsformen och i den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Riksdagens beslut kan även fattas i den ordning som

gäller för stiftande av grundlag.

I sin beredning av ärendet har utskottet inte

funnit att Nicefördraget strider mot kravet i 10

kap. 5 § regeringsformen.

Vad avser de av konstitutionsutskottet riksdagen

(bet. 1993/94:KU21) två uppställda villkoren för

överlåtande av beslutanderätt till EG kan utskottet

konstatera att varken offentlighetsprincipen eller

meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen

påverkas av Nicefördraget .

Ett beslut om godkännande av Nicefördraget medför

således att beslutanderätt överförs till EG i viss,

begränsad utsträckning. I samband med Sveriges EU-

medlemskap reglerades överlåtelsen av beslutanderätt

i en ny lag, lagen (1994:1500) med anledning av

Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Ytterligare överföring av beslutanderätt förutsätter

enligt utskottet ett särskilt beslut av riksdagen.

Att riksdagen godkänner regeringens yrkande 1 om

ändring i anslutningslagen innebär att riksdagen

godkänner att ytterligare beslutanderätt förs över

till EG i enlighet med Nicefördraget.

Det är en praktisk fråga i vilken mån ytterligare

beslutskompetens skall överlåtas till EG, eller om

det överstatliga inslaget på något område skall

minskas. Detta får avgöras från fall till fall och

beroende på de behov och de beslut som fastställts

för varje sakområde inom samarbetet. Enligt

utskottets mening kan ett samarbete med överstatliga

inslag vara att föredra för att få till stånd en

effektiv lösning, t.ex. när det gäller bekämpning av

miljöföroreningar i luft och vatten. I andra fall är

mellanstatliga lösningar att föredra, t.ex. vad

gäller samarbetet inom det straffrättsliga området.

Samtidigt vill utskottet framhålla att den

överstatliga delen av samarbetet fordrar

självständiga och starka institutioner för att

garantera en likvärdig övervakning och tillämpning

av det gemensamma regelverket. Detta ligger enligt

utskottets uppfattning inte minst i de mindre

medlemsstaternas intresse.

Utskottet vill anföra att de delar av samarbetet

som blir överstatliga med Nicefördraget har

överenskommits enhälligt mellan regeringsföreträdare

för medlemsländerna. Anledningen till att

regeringarna på vissa områden har valt denna linje

är att man har ansett att det finns ett mervärde med

ett europeiskt samarbete inom dessa.

I motiven i motion 2001/02:K4 (v) yrkande 1

framförs att ändringarna i artikel 24 i

Unionsfördraget ger rådet möjlighet att fatta beslut

om internationella avtal med en eller flera stater

eller internationella organisationer med

kvalificerad majoritet. I motionen refereras ett

remissyttrande av Justitiekanslern med innebörden

att den nya artikeln 24 innebär en överlåtelse av

regeringens befogenhet att ingå internationella

avtal, s.k. traktatmakt, och därmed en överlåtelse

av beslutanderätt till EU. En följd av JK:s

bedömning är, menar motionärerna, att Nicefördraget

är oförenligt med regeringsformen 10 kap. 5 § första

stycket i dess nuvarande lydelse, och att Sverige

därför inte kan ratificera fördraget. Vänsterpartiet

delar JK:s bedömning. Vänsterpartiet anser, med

tanke på JK:s bedömning, att ett svenskt tillträde

till det nya fördraget strider emot grundlagen.

Utskottet menar för sin del att den i

Nicefördraget överenskomna formuleringen av artikel

24 i Unionsfördraget inte förutsätter någon

överlåtelse av beslutanderätt. Detta framgår av

punkt 5 i artikel 24 enligt vilken ett avtal inte

skall vara bindande för en medlemsstat vars

företrädare i rådet förklarar att medlemsstaten

måste uppfylla vissa krav som följer av dess egna

konstitutionella förfaranden. Utskottet noterar att

en sådan förklaring kan avges både när beslut skall

fattas med enhällighet och när beslut fattas med

kvalificerad majoritet. Utskottet vill betona att

detta innebär att, i de fall en medlemsstat avger en

förklaring enligt punkt 5, något för den staten

folkrättsligt bindande avtal inte kommer till stånd

förrän de konstitutionella kraven i medlemsstaten

har uppfyllts och utgången av den prövning som

därvid görs dessutom innebär att medlemsstaten vill

bli bunden av avtalet. Vidare vill utskottet

framhålla att skulle utgången av t.ex. en

parlamentsbehandling bli att medlemsstaten inte vill

bli bunden av avtalet uppstår aldrig någon

folkrättslig bundenhet. Genom att avge en förklaring

enligt punkt 5 förfogar således varje medlemsstat

över beslutet om staten önskar bli bunden av

avtalet, och detta gäller oavsett vilken beslutsform

som tillämpas i rådet.

Till detta kommer, anser utskottet, att unionens

medlemsstater enligt artikel 23.2 i Unionsfördraget

kan motsätta sig att beslut fattas med kvalificerad

majoritet under åberopande av viktiga och uttalade

skäl som rör nationell politik. Vilka frågor som

påkallar att vetorätten utnyttjas avgör varje

medlemsstat suveränt. Utskottet kan konstatera att

situationen i princip härigenom är densamma som om

beslut fortfarande alltid skall fattas med

enhällighet.

För svenskt vidkommande gäller vid ingående av

avtal enligt artikel 24 att regeringsformens

bestämmelser måste iakttas fullt ut, dvs. regeringen

måste fatta beslut om att ingå det aktuella avtalet

och, i de fall så krävs, riksdagen lämna sitt

godkännande. En förklaring enligt punkt 5 gör det

möjligt för regeringen att uppfylla regeringsformens

krav på t.ex. riksdagsgodkännande. En förklaring gör

det också möjligt att i varje enskilt fall

självständigt ta ställning till om Sverige önskar

bli bundet av avtalet.

Utskottet noterar även att i samband med

riksdagens behandling av Am-

sterdamfördraget (bet. 1997/98:UU13) framhöll

konstitutionsutskottet att det förhållandet att

beslut i andra pelaren i vissa fall kan fattas med

kvalificerad majoritet - mot bakgrund av den

kvarstående vetorätten - inte påverkade den

grundläggande mellanstatliga karaktären av

samarbetet.

Till skillnad från motionärerna menar utskottet

att ändringen av artikel 24 i Unionsfördraget inte

innebär att beslutanderätt överförs till EU.

Artikeln strider följaktligen inte mot 10 kap. 5 §

första stycket regeringsformen.

Utskottet konstaterar att det ej heller sker någon

överföring av beslutanderätt till EU vad gäller

andra delar av samarbetet.

Utskottet välkomnar de utökade möjligheterna att

fatta beslut med kvalificerad majoritet inom de

andra och tredje pelarna. Syftet med de förändringar

som genomförs är, som utskottet ser det, inte att

omvandla samarbetet i överstatlig riktning utan att

effektivisera beslutsfattandet samt att lägga

grunden för en väl fungerande union med ett utökat

antal medlemsstater. Utskottet anser att detta är

eftersträvansvärt.

Möjligheterna till närmare samarbete mellan en

majoritet medlemsstater som infördes med

Amsterdamfördraget innebar att ett närmare samarbete

måste ske inom ramen för de befintliga

bestämmelserna i Unions- och EG-fördragen, dvs. inom

de av medlemsstaterna i fördragen fastlagda ramarna.

De grundläggande förutsättningarna för EU-samarbetet

kan endast få ny form genom ändringar i fördragen

och enligt särskilt fastlagda regler om

sammankallande av en regeringskonferens. Det kan

således aldrig bli fråga om att ändra de

grundläggande förutsättningarna för EU-samarbetet

genom ett rådsbeslut om att upprätta ett närmare

samarbete.

Det går därför inte heller att överföra

ytterligare beslutanderätt till gemenskaperna genom

ett sådant rådsbeslut. Utskottet menar att en ökad

flexibilitet genom närmare samarbete mellan en grupp

medlemsländer kan bli nödvändig för att säkerställa

att utvidgningen inte omöjliggör ett fortsatt

fördjupat samarbete.

Sammanfattningsvis finner utskottet att

överlåtelsen av beslutanderätt sker inom de ramar

som anges av regeringsformen och delar regeringens

bedömning att överlåtelsen är av begränsad

omfattning. Det sker även inom ramarna för

uttalandena i förarbetena till nuvarande lydelse av

10 kap. 5 § första stycket regeringsformen, dvs.

inskränker inte regeringsformens bestämmelser om

statsskickets grunder eller berör andra bestämmelser

som bär upp grundläggande principer i vårt

konstitutionella system. Vidare anser utskottet att

överlåtelsen av dessa nya beslutsbefogenheter, även

sammanvägda med vad som redan har överlåtits till

EG, sker inom de angivna ramarna. Utskottet finner

vidare att det ej sker någon överföring av

beslutanderätt till EU. Utskottet anser således att

det inte föreligger några konstitutionella hinder

mot att Sverige ansluter sig till Nicefördraget.

På grundval av vad utskottet ovan anfört ser det

inga hinder mot att beslutanderätt överlåts till EG

i de delar som omfattas av Nicefördraget med

tillhörande protokoll och i den ordning som i första

hand anvisas i 10 kap. 5 § första stycket

regeringsformen, dvs. genom beslut varom minst tre

fjärdedelar av de röstande förenar sig. Utskottet

tillstyrker därför propositionens yrkan-

de 1 om lag om ändring i lagen (1994:1500) med

anledning av Sveriges anslutning till Europeiska

unionen.

Utskottet tillstyrker även regeringens yrkande 2

om godkännande av Nicefördraget om ändring av

Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om

upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa

akter som hör samman med dem samt de protokoll som

har förtecknats i slutakten till fördraget. Enligt

vad som föreskrivs i 10 kap. 2 § regeringsformen

skall ett beslut om godkännande av en internationell

överenskommelse - i det fall en särskild ordning (i

detta fall 10 kap. 5 § RF) är föreskriven för det

riksdagsbeslut som förutsätts - fattas i samma

ordning som det beslutet. Det innebär att riksdagen

skall fatta beslut om godkännande av Nicefördraget

och de i slutakten till fördraget förtecknade

protokollen med tre fjärdedels majoritet.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna

2001/02:K428 (mp) yrkande 1, 2001/02:K2 (m) yrkande

1, 2001/02:K5 (s) och 2001/02:K4 (v) yrkandena 1 och

2 samt tillstyrker propositionens yrkanden 1 och 2.

En nödvändig förutsättning för att ändringarna i

anslutningslagen skall träda i kraft är att

ratifikationsprocessen är avslutad i samtliga

medlemsstater. Utskottet menar, liksom regeringen,

att mot nu angivna bakgrund bör dagen för

ikraftträdande av ändringarna i anslutningslagen

inte fastställas i lagen. I stället bör det enligt

utskottets uppfattning föreskrivas att lagen om

ändringar i anslutningslagen träder i kraft den dag

regeringen bestämmer.

3.5 Andra större frågor i

Nicefördraget

Institutionerna

Propositionen

Regeringen framhåller i propositionen att det

viktigaste resultatet av regeringskonferensen är att

den anses utgöra den genomgripande institutionella

översyn som krävs innan unionen får fler än 20

medlemsstater. Regeringen anför att en mycket viktig

del av förhandlingsresultatet är det nya

utvidgningsprotokoll och medlemsstaternas gemensamma

förklaring som rör utvidgningen av EU.

I propositionen konstaterar regeringen att genom

Nicefördraget upprättas ett protokoll, Protokollet

om utvidgningen av Europeiska unionen, det s.k.

utvidgningsprotokollet, vilket innehåller de

principer och metoder som skall tillämpas i vissa av

institutionerna i det framtida samarbetet.

Protokollet skall fogas till Unionsfördraget, EG-

fördraget, Kol- och stålfördraget samt Eur-

atomfördraget. Av protokollet framgår fördelningen

av platser i Europaparlamentet, den nya

röstviktningen i rådet och kommissionens

sammansättning. Protokollet gäller emellertid endast

för en union med 15 medlemsstater. Medlemsstaternas

förhandlingsposition gentemot kandidatländerna

regleras i en gemensam förklaring (20) som har

fogats till slutakten.

Enligt artikel 2 i utvidgningsprotokollet blir den

nya fördelningen av platser i Europaparlamentet

gällande fr.o.m. den 1 januari 2004 och med verkan

fr.o.m. valperioden 2004-2009. Den nya

röstviktningen i rådet blir, enligt artikel 3,

tillämplig fr.o.m. den 1 januari 2005 och

regleringen av kommissionens sammansättning kommer,

enligt artikel 4, att gälla fr.o.m. den 1 januari

2005 och med verkan fr.o.m. den dag då den första

kommissionen därefter tillträder. Om utvidgningen

påbörjas före år 2005 måste det i de kommande

anslutningsfördragen tas in övergångsbestämmelser i

enlighet med de principer som hittills har gällt för

anslutningsförhandlingar.

I den gemensamma förklaringen (20) om utvidgningen

av Europeiska unionen anges den

förhandlingsposition, den s.k. gemensamma stånd-

punkt, som medlemsstaterna kommer att inta vid

anslutningsförhandlingarna med de tolv

kandidatländer med vilka förhandlingar redan har

inletts. Den gemensamma ståndpunkten om fördelningen

av platser i Europaparlamentet, vägningen av röster

i rådet, sammansättningen av Ekonomiska och sociala

kommittén (ESK) och sammansättningen av

Regionkommittén skall överensstämma med vissa i

förklaringen angivna tabeller för en union med 27

medlemsstater. Antalet platser i parlamentet, ESK

och Regionkommittén för kandidatländerna samt deras

röstetal i rådet kommer med rättsligt bindande

verkan att fastställas i anslutningsfördragen.

Vad gäller antalet ledamöter i Europaparlamentet

höjs taket till 732. Efter utvidgning kommer Sverige

att ha 18 ledamöter i Europaparlamentet.

Övriga ändringar som berör Europaparlamentet är

att graden av medbestämmande med ministerrådet

utökas genom att medbeslutandeförfarandet tillämpas

i större utsträckning. Europaparlamentet får även

samma rätt som medlemsstaterna, rådet och

kommissionen att väcka ogiltighetstalan i domstolen

vad gäller rättsakter och samma rätt som dessa att

inhämta domstolens yttrande om ett tilltänkt

internationellt avtal är förenligt med

gemenskapsrätten.

En av de tre huvudfrågorna i regeringskonferensen

var vägningen av rösterna i ministerrådet. En viss

ändring av röstviktningen kommer att ske. Tröskeln

för kvalificerad majoritet höjs något. Beslut måste

stödjas av en majoritet av medlemsstaterna. Ett

medlemsland kan kräva att de stater som står bakom

beslutet också representerar minst 62 % av EU:s

samlade befolkning.

Enligt regeringens bedömning har de svenska

förhandlingsmålen till stor del uppnåtts genom

Nicefördragets röstregler. Det viktigaste, menar

regeringen, är att en lösning som öppnar vägen för

utvidgningen har uppnåtts. Vidare framhåller

regeringen att en rimlig balans har bibehållits

mellan större och mindre medlemsstaters inflytande,

samtidigt som ungefär nuvarande andel av EU:s

samlade befolkning och en majoritet av EU:s

medlemsstater måste stå bakom ett beslut med

kvalificerad majoritet. Inte minst det sista var en

fråga som Sverige drev konsekvent, betonar

regeringen i propositionen.

Regeringen konstaterar att Sveriges röstvikt

påverkas ganska litet av uppgörelsen. Sveriges andel

av rösterna minskar från 4,60 % till 4,22 % i ett EU

med 15 medlemsstater, och från 2,99 % till 2,90 % i

ett EU med 27 medlemsstater. Det är en klart mindre

minskning än för flertalet andra mindre och

medelstora medlemsstater, menar regeringen.

I propositionen konstaterar regeringen att

Nicefördraget har kritiserats för att det skulle

minska EU:s beslutsförmåga. Enligt regeringens

uppfattning är så knappast fallet. De allvarliga

fall av blockeringar som har inträffat i EU har

gällt frågor som skall beslutas med enhällighet.

Genom Nicefördraget minskar antalet sådana frågor

ytterligare. De nya röstreglerna gäller frågor som

beslutas med kvalificerad majoritet. Det går

knappast att hitta något exempel på att det har

uppstått ett permanent dödläge i sådana frågor,

betonar regeringen. Man förhandlar sig i stället

fram till en lösning som flertalet kan acceptera,

även om det kan ta tid. De olika möjligheterna att

blockera bestämmer snarare medlemsstaternas

förhandlingsstyrka.

Rådet får vidare nya befogenheter som innebär att

det dels får nominera och utse ledamöterna i

kommissionen och i de särskilda rättsinstanserna,

dels får besluta om vissa fördragsändringar som rör

domstolens respektive EIB:s stadga.

Vad gäller kommissionens storlek och

sammansättning innebär Nicefördraget att den

kommission som tillträder efter den 1 januari 2005

skall bestå av en medborgare från varje medlemsstat.

Innebörden av detta beslut är dels att de fem

största medlemsstaterna (Tyskland, Spanien,

Frankrike, Italien och Förenade kungariket) inte

längre kan nominera två ledamöter, dels att varje

stat som ansluter sig till unionen har rätt att ha

en ledamot. Ändringen träder i kraft först den 1

januari 2005 och med verkan fr.o.m. den dag då den

första kommissionen därefter tillträder.

Medlemsstaterna kom även överens om att när

unionen består av 27 medlemsstater skall antalet

ledamöter av kommissionen vara lägre än antalet

medlemsstater. Detta sker när den första

kommissionen tillträder efter den 27:e

medlemsstatens inträde. Rådet skall då enhälligt

besluta om antalet ledamöter. Ledamöterna skall

utses på grundval av en jämlik rotation. Rådet

beslutar enhälligt om hur denna skall se ut. Två

principer skall vara vägledande när rådet

fastställer kriterier och regler för att fastställa

sammansättning av de på varandra följande

kommissionskollegierna.

För det första skall medlemsstaterna behandlas på

strikt lika villkor och skillnaden mellan det totala

antalet mandatperioder som innehas av medborgare

från två givna medlemsstater får aldrig överstiga

ett.

För det andra skall varje sammansättning av

kommissionen spegla unionens samtliga medlemsstaters

demografiska och geografiska spännvidd på ett

tillfredsställande sätt, dock med förbehåll för den

första principen.

Kommissionens ordförande bestämmer vilka

ansvarsområden varje ledamot skall ha och får rätt

att, efter kollegiets godkännande, utse vice

ordförande. Ordföranden får även rätt att, efter

kollegiets godkännande, begära att en ledamot skall

avgå.

Rådet skall, på stats- eller regeringschefsnivå,

nominera den person som det vill utse till

kommissionens ordförande. Rådet skall vidare anta

den förteckning över de övriga personer som det vill

utse till ledamöter av kommissionen. Rådet får

befogenhet att utse ordföranden och de övriga

ledamöterna samt att utse ersättare för dem.

Samtliga beslut fattas av rådet med kvalificerad

majoritet.

Grunden läggs för att förbereda domstolen för en

utvidgning av unionen genom ett stort antal

förändringar som syftar till att göra det möjligt

att reformera och effektivisera domstolsstrukturen

och arbetsformerna. Principen om att EG-domstolen

skall bestå av en domare per medlemsstat

fördragsfästs. En möjlighet öppnas att vid ett

senare tillfälle ge EG-domstolen behörighet att

avgöra tvister som rör industriellt rättsskydd,

främst tvister mellan enskilda i patentmål.

Förstainstansrättens ställning stärks genom att de

särskilda bestämmelserna om den förs över till

fördraget. Förstainstansrätten skall bestå av minst

en domare per medlemsstat. Förstainstansrätten kan

ges behörighet att pröva nya typer av mål, bl.a. mål

om förhandsavgörande.

Särskilda rättsinstanser för speciella grupper av

mål får knytas till förstainstansrätten. Deras

avgöranden kan överklagas till förstainstansrätten

och i undantagsfall överprövas av EG-domstolen.

De olika stadgor för domstolen som gällt för

respektive fördrag förs samman till en stadga som nu

fogas även till Unionsfördraget och

Euratomfördraget. Det blir enklare att göra

ändringar i domstolens stadga och i domstolens och

förstainstansrättens rättegångsregler.

Revisionsrätten skall bestå av en medborgare från

varje medlemsstat och Revisionsrätten får rätt att

inrätta avdelningar, vilka kan besluta om vissa

kategorier av rapporter eller yttranden enligt

villkor som skall slås fast i revisionsrättens

interna arbetsordning.

I fördraget anges att antalet ledamöter i

Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) inte får

överstiga 350, inte heller efter utvidgningen.

Sverige kommer, liksom i dag, att ha 12 ledamöter i

kommittén.

Kommittén skall även i fortsättningen vara

sammansatt av företrädare för olika grupper inom det

ekonomiska och sociala livet och till listan i

fördraget med de särskilt angivna grupperna läggs

kategorin konsumenter.

I fördraget anges att antalet ledamöter i

Regionkommittén inte får överstiga 350, inte heller

efter utvidgningen. Sverige kommer, liksom i dag,

att ha 12 ledamöter i kommittén.

När det lokala eller regionala politiska uppdraget

för en ledamot upphör skall mandatet i

Regionkommittén automatiskt upphöra.

Rådet får, på stats- eller regeringschefsnivå,

genom ett enhälligt beslut ändra reglerna för

röstförfarandet i ECB-rådet. Ändringarna skall

godkännas av medlemsstaterna i enlighet med deras

konstitutionella bestämmelser.

Rådet kan genom ett enhälligt beslut ändra vissa

bestämmelser i Europeiska investeringsbankens (EIB)

stadga som rör bankens ledningsstruktur.

Av en gemensam förklaring (22) framgår att fr.o.m.

år 2002 skall ett av Europeiska rådets möten under

varje ordförandeskap hållas i Bryssel. När unionen

har 18 medlemmar skall samtliga Europeiska rådets

möten hållas i Bryssel.

För att även efter en utvidgning av unionen bevara

effektiviteten i rådets beslutsordning ändras

omröstningsreglerna i rådet och beslut genom

kvalificerad majoritet införs i ett flertal fall.

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Propositionen

Regeringen framhåller i propositionen att några

medlemsstater under regeringskonferensen lade fram

ett gemensamt förslag om att hänvisningarna till VEU

i fördraget borde utgå eftersom de hade blivit

förlegade genom de beslut som hade fattats sedan

toppmötet i Helsingfors i december år 1999. Vidare

framfördes förslag om en precisering av KUSP:s

(Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik) roll

vid krishanteringsinsatser.

I propositionen konstaterar regeringen att

medlemsstaterna i Nice beslutade att anta delar av

det presenterade förslaget. Förhandlingsresultatet

innebär dels att hänvisningarna till VEU (artikel

17.1 andra stycket och 17.3 första, andra och tredje

styckena i Unionsfördraget, artikel 1.2 i

Nicefördraget) stryks, dels att det i artikel 25 i

Unionsfördraget införs bestämmelser som preciserar

KUSP:s roll (artikel 1.5 i Nicefördraget). KUSP, som

fördragsfästs genom Nicefördraget och i fördraget

ersätter POCO, skall övervaka den internationella

situationen på de områden som omfattas av GUSP och

avge yttrande till rådet. KUSP skall också övervaka

genomförandet av den beslutade politiken, men den

uppgiften får inte påverka ordförandelandets eller

kommissionens befogenheter. De nya bestämmelserna

innebär vidare att KUSP på rådets ansvar skall utöva

politisk kontroll och strategisk ledning av

krishanteringsinsatser. Därvid kan rådet, för en

krishanteringsinsats som har beslutats av rådet,

bemyndiga KUSP att fatta lämpliga beslut om den

politiska kontrollen och den strategiska ledningen

av insatsen.

I en gemensam förklaring (1) om ESDP (den

gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken)

bekräftar medlemsstaterna att det är unionens mål

att politiken på området för ESDP snabbt skall bli

operativ och att ett beslut i det avseendet kommer

att fattas senast vid Europeiska rådets möte i

Laeken (Bryssel) år 2001. Förklaringen markerar att

EU kan bli operativt på krishanteringsområdet utan

att Nicefördraget först måste ha trätt i kraft.

Regeringen framhåller vidare att genom det nya

fördraget ges en möjlighet till närmare samarbete i

den andra pelaren. Minst 8 medlemsstater kan

upprätta ett närmare samarbete sinsemellan om detta

faller inom unionens behörighet och syftar till att

främja unionens mål. Det närmare samarbetet får inte

avse frågor som har militära eller försvarsmässiga

konsekvenser. Det kan endast avse genomförande av en

gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt. Rådets

beslut om att upprätta ett närmare samarbete fattas

med kvalificerad majoritet. En medlemsstat kan

emellertid genom s.k. nationellt veto blockera ett

sådant beslut.

Rådet kan på GUSP-området, med stöd av artikel 24

i Unionsfördraget, ingå internationella avtal med en

stat eller en internationell organisation. I

propositionen konstaterar regeringen att efter

ändringen genom Nicefördraget skall rådet besluta

enhälligt när avtalet avser en fråga där enhällighet

krävs för att fatta interna beslut. När ett sådant

avtal syftar till att genomföra en gemensam åtgärd

eller en gemensam ståndpunkt i den andra pelaren

skall rådet emellertid fatta beslut med kvalificerad

majoritet. Beslutet skall fattas i enlighet med

artikel 23.2 i Unionsfördraget, dvs. en medlemsstat

kan lägga in ett s.k. nationellt veto. Ett avtal

skall inte vara bindande för en medlemsstat som i

rådet förklarar att staten måste uppfylla vissa krav

som följer av dess egna konstitutionella

förfaranden.

Rådet har genom artikel 18.5 i Unionsfördraget

möjlighet att utse en särskild representant med

mandat för en särskild politisk fråga. Regeringen

konstaterar att genom det nya fördraget kan detta

ske genom beslut med kvalificerad majoritet.

Närmare samarbete

Propositionen

Regeringen konstaterar i propositionen att

möjligheten att inleda närmare samarbete sågs av

flera medlemsstater som en viktig symbolfråga. Hos

vissa medlemsstater har funnits en rädsla för att

utvidgningen skulle kunna leda till att unionen

handlingsförlamas. Flera medlemsstater ansåg därför

att det var viktigt att stärka möjligheterna till

fördjupning, samtidigt som utvidgningen förbereds.

I propositionen framhålls att redan på ett tidigt

stadium fanns en relativt bred enighet om att det

var rimligt att se över vissa bestämmelser om

närmare samarbete såvitt gällde den första och

tredje pelaren. De frågor det gällde var dels frågan

om det lägsta antal medlemsstater som skall kunna

bedriva närmare samarbete inom EU:s ramar, dels

frågan om vetomöjligheten, dvs. möjligheten som

fördragen ger en medlemsstat att begära att frågan

om att inleda ett närmare samarbete skall avgöras i

ministerrådet eller Europeiska rådet med enhälligt

beslut. När det gällde frågan om att införa en

möjlighet till närmare samarbete i den andra pelaren

visade det sig finnas olika uppfattningar bland

medlemsstaterna. Ett antal medlemsstater framhöll

utrikes- och säkerhetspolitiken som ett område som

särskilt lämpade sig för flexibla lösningar. Andra

medlemsstater, däribland Sverige, påpekade det

olämpliga i att frångå principen om enhällighet på

det utrikespolitiska området. Särskilt frågor som

rörde den militära krishanteringen diskuterades

grundligt, och det fanns olika uppfattningar bland

medlemsstaterna huruvida detta område lämpade sig

för närmare samarbete.

Regeringen framhåller i propositionen att

förhandlingarna ledde till att de bakomliggande

kriterierna, som är avsedda att garantera

sammanhållningen i unionens agerande, även i

fortsättningen är strikt reglerade - något som också

varit en förutsättning för regeringens deltagande i

diskussionen om att ändra det övriga regelverket.

Såvitt gäller den första pelaren (artiklarna

1.11-1.14 och 2.1 i Nicefördraget) kan även i

fortsättningen ett närmare samarbete bara inledas på

grundval av ett förslag från kommissionen. Minst 8

medlemsstater måste delta i det närmare samarbetet.

Ett beslut om att inleda ett närmare samarbete

fattas, som hittills, av rådet med kvalificerad

majoritet. En medlemsstat kan emellertid begära att

frågan om att inleda närmare samarbete hänskjuts

till Europeiska rådet. Ändringen genom Nicefördraget

innebär emellertid inte, menar regeringen, att

Europeiska rådet efter det att frågan har

hänskjutits dit måste fatta något formellt beslut.

Det räcker att frågan har hänskjutits till

Europeiska rådet för att ministerrådet skall kunna

fatta beslut om att upprätta det närmare samarbetet.

Vad gäller den andra pelaren (artiklarna 1.11-1.14

och 1.6 i Nicefördraget) enades medlemsstaterna om

att närmare samarbete skall kunna inledas på det

utrikespolitiska området, men enbart kunna avse

genomförande av gemensamma åtgärder och gemensamma

ståndpunkter. Alla frågor med militära konsekvenser

är dock undantagna, liksom hela försvarsområdet.

Fördraget möjliggör alltså inte närmare samarbete på

dessa områden, betonar regeringen i propositionen.

Ett närmare samarbete måste enligt den nya artikeln

27a i Unionsfördraget bl.a. respektera den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens

principer, mål, och allmänna riktlinjer samt de

beslut som fattas inom ramen för denna politik.

Samarbetet måste också falla inom unionens eller

gemenskapens behörighet (nya artikeln 43 d i

Unionsfördraget).

Även i den andra pelaren måste minst 8 medlems-

stater delta i det närmare samarbetet. De

medlemsstater som avser att delta i ett närmare

samarbete skall rikta en begäran om detta till

rådet. Begäran skall översändas till kommissionen

för yttrande och till Europaparlamentet för

kännedom. Beslut om att inleda ett närmare samarbete

fattas av rådet med kvalificerad majoritet i

enlighet med artikel 23.2 andra och tredje styckena

i Unionsfördraget. En medlemsstat har möjlighet att

åberopa ett nationellt veto för den händelse staten

i fråga motsätter sig att en grupp medlemsstater

inleder ett sådant samarbete. Frågan kan då komma

att hänskjutas till Europeiska rådet för enhälligt

beslut.

Inom den tredje pelaren (artiklarna 1.11-1.14 och

1.9 i Nicefördraget) kommer ett närmare samarbete

även efter Nicefördragets ikraftträdande att

upprättas i princip på samma sätt som i den första

pelaren. En skillnad är att medlemsstaterna inom den

tredje pelarens område själva kan lägga fram ett

förslag om att inleda ett samarbete, om kommissionen

väljer att inte göra det (nya artikeln 40a.1 i

Unionsfördraget).

Utskottets bedömning

Utskottet har inget att erinra vad gäller

propositionens framställning i dessa delar.

3.6 Inför nästa regeringskonferens

Bakgrund

Regeringskonferensen i Nice och förklaringen om

unionens framtid

Vid regeringskonferensen under Europeiska rådets

möte i Nice den 7-11 december 2000 antogs en

förklaring (nr 23) om unionens framtid.

Regeringskonferensen framhöll att den önskade att en

bredare och djupare diskussion om EU:s framtida

utveckling inleds.

Enligt förklaringen bör bl.a. följande frågor

behandlas:

Hur man skall upprätta och därefter

upprätthålla en mer exakt avgränsning av EU:s

och medlemsstaternas befogenheter som

överensstämmer med subsidiaritetsprincipen.

Vilken ställning den i Nice proklamerade EU-

stadgan om de grundläggande rättigheterna skall

ha i enlighet med slutsatserna från Europeiska

rådet i Köln.

1. En förenkling av fördragen för att göra dem

tydligare och lättare att förstå utan att deras

innebörd ändras.

2.

De nationella parlamentens roll i den

europeiska strukturen.

Regeringskonferensen förklarade att den genom att ta

upp dessa frågor erkände behovet av att förbättra

och övervaka unionens och dess institutioners

demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra

den närmare medlemsstaternas medborgare.

Efter det förberedande arbetet skall en ny

regeringskonferens sammankallas under 2004 för att

behandla de nämnda frågorna i syfte att göra

motsvarande ändringar i fördragen.

De svenska och belgiska ordförandeskapen gavs i

uppdrag att i samarbete med kommissionen och med

medverkan av Europaparlamentet uppmuntra till

omfattande diskussioner med alla berörda parter:

företrädare för de nationella parlamenten och den

allmänna opinionen, dvs. från det politiska livet,

näringslivet och universitetsvärlden, företrädare

för det civila samhället m.m. Även kandidatländerna

skulle knytas till processen. En rapport skulle

läggas fram för Europeiska rådet i Göteborg i juni

2001, och Europeiska rådet skulle efter det vid sitt

möte i Laeken i december 2001 anta en förklaring med

lämpliga initiativ för den fortsatta processen.

Utveckling efter Nice

Ett inledande uttalande till debatten om EU:s

framtida utveckling gjordes den 7 mars 2001 av

statsminister Göran Persson och Belgiens

premiärminister Guy Verhofstadt, som företrädare för

de svenska och belgiska ordförandeskapen,

tillsammans med Europaparlamentets talman Nicole

Fontaine och Europeiska kommissionens ordförande

Romano Prodi.

I uttalandet framhölls att unionen åtagit sig att

skapa en debatt som skall nå ut till alla delar av

samhället och ha en större spännvidd än tidigare.

Debatten borde stimulera till förslag om hur de

grundläggande utmaningar som EU står inför under de

kommande decennierna skall bemötas rationellt när

det gäller policybestämmelser, institutioner och

uppläggning av arbetet. Vikten betonades av en

gemensam plats där alla bidrag till debatten kan

samlas in och lätt göras tillgängliga för alla

intresserade parter, för medierna och framför allt

för Europas medborgare. Därför öppnades en särskild

webbplats (http://europa.

eu.int/futurum).

Efter en hänvisning till uppdragen inför

Europeiska rådets möten i Göteborg i juni och i

Laeken i december 2001 gavs en uppmaning att nå ut

vida omkring och lyssna till medborgarnas

förväntningar på den framtida Europeiska unionen och

deras tankar om hur unionen bättre kan rustas för

att fullgöra de uppgifter som ligger framför den.

Nästa översyn av fördragen skulle därigenom kunna

ske på grundval av ett rikt åsiktsunderlag.

I slutsatserna från Europeiska rådets möte i

Göteborg den 15 och 16 juni 2001 (p. 15) uttalade

ordförandeskapet att den öppna debatten om

Europeiska unionens framtida utveckling inleddes den

7 mars och att denna debatt, som engagerar alla

delar av samhället, måste föras aktivt under

kommande år. Som en del av förberedelserna inför

2004 års regeringskonferens inbjuds medlemsstater

och kandidatländer att sammanfatta den nationella

debatten och rapportera till de på varandra följande

ordförandeskapen. Synpunkter på hur man kan

strukturera den förberedande etappen för 2004 års

regeringskonferens och bredda deltagandet i det

arbetet, eventuellt inbegripet skapandet av ett

öppet forum, kommer att fortsätta fram till

Europeiska rådet i Laeken.

Vid allmänna rådets informella möte i Genval i

september 2001 diskuterades frågor om proceduren för

att förbereda nästa regeringskonferens. Diskussionen

grundades på att modellen med konvent förefaller

vara den som får mest stöd och som på ett enkelt

sätt kan kombineras med idén om ett civilt forum och

med en stark ordförande eller ett presidium.

Frågorna har därefter diskuterats vidare under

möten främst i allmänna rådet och även berörts under

Europeiska rådets informella möte i Gent den 19

oktober 2001.

Kommissionen avgav den 25 april 2001 ett meddelande

om vissa aspekter av debatten om Europeiska unionens

framtid, KOM (2001)178 slutlig.

I meddelandet framförs vissa preliminära

tankegångar om hur debatten skulle kunna föras

tillsammans med alla berörda parter. Det innehåller

också en närmare beskrivning av vad kommissionen

skulle kunna bidra med. Kommissionen uppmanar till

att erfarenheterna av kommissionens dialog med

Europa skall tas till vara. För att debatten skall

bli framgångsrik anser kommissionen att det är

viktigt att EU-institutionerna ger sig tid att

fundera över vilka metoder och redskap som behövs

för att stödja den.

Kommissionen erinrar om att den redan uttalat sig

för att den grupp som skall tillsättas för att

förbereda regeringskonferensen skall få en form som

grundas på den överenskommelse som utmynnade i

utarbetandet av EU:s rättighetsstadga.

Debatten om EU:s framtid handlar enligt

kommissionen inte bara om de fyra frågor som

särskilt lyfts fram i Niceförklaringen. Debatten

måste behandla frågor om öppenhet och demokratisk

legitimitet i unionen och dess institutioner och

rent allmänt inriktas på alla frågor som rör den

europeiska integrationen, antingen det gäller

ändamål, institutionell uppbyggnad eller politisk

inriktning.

De insatser som kommissionen avser att genomföra

för att stimulera debatten under 2001 och 2002 anges

i en bilaga till meddelandet.

Kommissionen har som ett strategiskt mål för sitt

arbete angivit nya styrelseformer för unionen och

presenterade i juli 2001 sin vitbok om

styrelseformerna i EU. EU-kommissionen avser enligt

vitboken att delta aktivt i förberedelserna till

framtidsdebatten inför Europeiska rådets möte i

Laeken. Vitboken kommer också att remissbehandlas,

och kommissionen kommer därefter att lägga fram en

ny rapport i slutet av 2002. En faktapromemoria över

vitboken har kommit in till riksdagen och

överlämnats till konstitutionsutskottet.

Europaparlamentet antog den 31 maj 2001 en

resolution om Nicefördraget och Europeiska unionens

framtid. Resolutionen grundas på ett

initiativbetänkande (A5-0168/2001) från utskottet

för konstitutionella frågor - rapportörer Méndez de

Vigo och Seguro - efter yttranden från andra

utskott.

I resolutionen rekommenderar Europaparlamentet att

ett konvent inrättas enligt mönster från arbetet med

EU:s stadga om grundläggande rättigheter och att

konventets uppdrag bör vara att förelägga

regeringskonferensen ett konstitutionellt förslag

till författning baserat på resultaten av den breda

offentliga debatt som bör ligga till grund för

regeringskonferensen. Konventets arbete bör enligt

resolutionen inledas i början av år 2002.

Europaparlamentet hävdar att en debatt om Europas

framtid inte kan begränsas till de fyra frågor som

nämns i Niceförklaringen. Parlamentet anför också

att om regeringskonferensen sammankallas till andra

halvåret 2003, så att det nya fördraget kan antas i

december samma år, kan valen till Europaparlamentet

2004 ge en demokratisk impuls till den europeiska

integrationsprocessen och Europaparlamentet och

kommissionen delta i processen under bästa möjliga

förutsättningar. Europaparlamentet uppmanar de

nationella parlamenten att, när de uttalar sig om

Nicefördraget, ge sitt fulla stöd till

sammankallandet av ett konvent.

Det tjugofjärde COSAC i Stockholm i maj 2001

uttalade i ett

bidrag till Europeiska rådet bl.a. följande.

COSAC understryker parlamentens roll i debatten

om Europeiska unionens framtida utveckling.

Parlament i medlemsstaterna är nära sina väljare

och kan således fungera som en länk mellan

medborgarna och debatten på europeisk nivå. Jämte

Europaparlamentet bör därför nationella parlament

aktivt och kontinuerligt främja en offentlig

dialog om EU:s framtid. COSAC betonar

nödvändigheten av att inkludera parlamenten i

kandidatländerna i debatten. Ett viktigt mål för

denna debatt är att försäkra att unionen fungerar

väl.

COSAC i sig själv är ett lämpligt forum för

debatten. COSAC regleras i fördragen och har rätt

att överlämna egna bidrag till EU:s

institutioner. COSAC kommer att fortsätta att

mötas under varje ordförandeskap och det finns

redan ett praktiskt ramverk på plats för COSAC

och en trojka som garanterar kontinuitet.

Samtidigt underlättar det roterande

ordförandeskapet för COSAC att olika aspekter

ägnas uppmärksamhet. COSAC har fördelen att

inkludera nationella parlament i medlemsstaterna

och i kandidatländerna, liksom Europaparlamentet.

COSAC-delegationernas storlek försäkrar att olika

politiska uppfattningar från varje land

representeras. Tack vare COSAC-mötenas

regelbundenhet utvecklas personliga nätverk

mellan deltagande ledamöter. Alla involverade kan

föra in idéer från COSAC i sina nationella

debatter.

COSAC deklarerar härmed sin avsikt att aktivt

följa och delta i debatten. COSAC avser att sätta

den framtida utvecklingen av unionen på sin

dagordning vid sina möten fram till nästa

regeringskonferens. En arbetsgrupp inom COSAC,

som sattes upp under det svenska

ordförandeskapet, har diskuterat nationella

parlaments roll och Europeiska unionen. COSAC har

beslutat att arbetsgruppen ska fortsätta sitt

arbete och studera de frågor som nämns i

Niceförklaringen.

Ett konvent utgjorde forum för att arbeta fram

ett utkast till stadgan om de grundläggande

rättigheterna. Erfarenheterna från detta arbete

bör beaktas när Europeiska unionen påbörjar den

mer strukturerade fasen i debatten om dess

framtid. Som en del av förberedelserna för

regeringskonferensen 2004 bör en konferens

baserad på denna modell sammankallas för att

utveckla förslag till reformering av EU. När det

gäller sammansättningen och arbetsmetoderna för

ett sådant organ, betonar COSAC nödvändigheten

att nationella parlament ges en stark och tidig

roll. Medlemsstaterna är trots allt fördragens

avtalsslutande parter och deras nationella

parlament är ansvariga för den slutliga

ratificeringen av ändringar av fördragen.

Kandidatländerna bör inkluderas i förberedelserna

för regeringskonferensen 2004.

I ett bidrag, som antogs i Bryssel den 5 oktober

2001, understryker det tjugofemte COSAC den viktiga

roll som medlemsstaternas och kandidatländernas

parlament, likaväl som Europaparlamentet, bör spela

i debatten om EU:s framtid. Vikten av aktivt

parlamentariskt deltagande i denna debatt bör enligt

COSAC inte underskattas.

COSAC uppmanar medlemsstaterna att inte begränsa

dagordningen till de fyra punkter som nämns i

Niceförklaringen utan att vidga den till en debatt

om ett globalt politiskt projekt för Europa.

COSAC påminner om sitt stöd för sammankallandet av

ett organ som bygger på den modell som användes för

det konvent som arbetade fram EU:s stadga om

grundläggande rättigheter, i vilket medlemsstaternas

nationella parlament, Europaparlamentet och

parlamenten i kandidatländerna kan representeras på

lämpligt sätt - emotseende möjligheten att ha

ersättare - och lett av ett presidium som organet

väljer inom sig. Konventets roll bör inte begränsas

till att vara ett diskussionsforum. Konventet bör få

i uppdrag att för regeringskonferensen 2004

presentera ett sammanhängande utkast som bidrar med

lösningar på problem som det ställs inför.

COSAC stöder tillskapandet av ett europeiskt forum

och nationella forum som gör det möjligt för

medborgare och det civila samhället att genom

största möjliga deltagande bidra till konventets

arbete.

Regeringen

Regeringen erinrar i propositionen om den gemensamma

förklaringen om unionens framtid och framhåller att

under det svenska ordförandeskapet våren 2001

inleddes ett arbete, där det huvudsakliga syftet var

att stimulera till en bred allmän debatt, med

deltagande också av kandidatländerna, inklusive

Turkiet. De fyra frågor som identifierades vid

Europeiska rådets möte i Nice sågs som centrala i

den debatten. Regeringen betonar emellertid att det

är av vikt att diskutera även andra frågor, utifrån

medborgarnas preferenser och önskemål, i en direkt

dialog med medborgarna.

Regeringen har i ett underlag till EU-nämnden

inför allmänna rådets möte den 8 och 9 oktober 2001

förklarat att den stöder skapandet av ett "öppet

forum" eller "konvent". Regeringen anser att det

huvudsakligen bör vara konventets eget ansvar att

utarbeta sin dagordning och att det till skillnad

från processen som ledde till Nicefördraget inte

finns anledning att nu begränsa dagordningen.

Regeringen anser vidare att kandidatländerna bör få

delta på lika villkor i konventet.

Statssekreterare Lars Danielsson har denna dag

inför utskottet redogjort för förberedelserna av

Laekenförklaringen. Det belgiska ordförandeskapet

avser att dela in förklaringen i tre avsnitt: en

inledande politisk analys, teman och frågor till

konventet samt de närmare detaljerna kring

konventets utformning. Den svenska regeringen har i

linje med vad riksdagen tidigare uttalat drivit

frågan om de nationella parlamentens representation

i konventet.

Regeringen har, som nämnts ovan, tillsatt en

parlamentarisk kommitté (SB 2001:01, dir. 2001:35)

inför nästa regeringskonferens. Kommittén har i upp

drag att

stimulera en bred, offentlig debatt om

Europeiska unionen (EU), särskilt inför den

kommande regeringskonferensen, bidra till att

öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella

frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge

företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme

att argumentera för sina uppfattningar,

skapa kontaktytor mellan den svenska debatten

om EU och motsvarande debatt i övriga

europeiska länder,

sammanställa analyser av de frågor som kan

komma att behandlas vid regeringskonferensen.

Regeringen betonar i direktiven att kommittén inte

har till uppgift att föreslå svenska ståndpunkter i

regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att

i samråd med riksdagen lägga fast dessa. Detta

hindrar inte att kommittén, när så är lämpligt, kan

göra bedömningar som är av värde vid beredningen av

svenska ståndpunkter.

Motionerna

Flera motioner från den allmänna motionstiden

behandlar frågor inom detta område.

I motion 2001/02:U303 av Bo Lundgren m.fl. (m)

yrkande 17 (delvis) begärs ett tillkännagivande för

regeringen om EU:s framtidsfrågor. I fråga om

förändringsprocessen anför motionärerna att den bör

ha sin förankring i medlemsländerna, gärna i form av

ett konvent med representanter huvudsakligen från de

nationella parlamenten. Konventet bör kunna sättas

samman efter mönster av COSAC. Det bör arbeta i

utskott och ha ett eget självständigt sekretariat.

Konventet bör, om det påbörjar sitt arbete på nyåret

2002, kunna lägga fram förslag två år senare. Det

skulle enligt motionärerna ge en rimlig tid för väl

genomarbetade förslag som har en god förankring i

medlems- och kandidatländerna. När konventet lagt

fram sitt förslag bör det, tillsammans med andra

idéer som kommer fram under förberedelseprocessen,

ge underlag för den formella regeringskonferens som

arbetar fram den slutliga förändringen med början år

2004.

I motion 2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

yrkande 6 begärs ett tillkännagivande för regeringen

om att regeringen i EU skall verka för att

riksdagens beslut om konventets sammansättning

fullföljs.

Motionärerna hänvisar till att riksdagen ställt

sig bakom betänkandet av ett sammansatt

konstitutions- och utrikesutskott (bet.

2000/01:KUU1), där det uttalats: "Utskottet anser

att erfarenheterna från COSAC kan utnyttjas och att

ett konvent i huvudsak baserat på nationella

parlament skulle kunna lämna värdefulla bidrag."

Motionärerna anför att det fanns starka skäl till

att riksdagen betonade att konventet i huvudsak

skulle baseras på nationella parlament.

Erfarenheterna från det konvent som utarbetade

stadgan om grundläggande rättigheter var negativa

eftersom arbetet skedde i stor utsträckning på det

överstatliga Europaparlamentets villkor. En

ytterligare poäng med att Europaparlamentet liksom

EG-kommissionen på sin höjd skall ha

observatörsstatus är enligt motionärerna att dessa

organ inte har någon beslutsrätt över

fördragsändringar, som skall beslutas

mellanstatligt.

I motion 20001/02:K426 av Alf Svensson m.fl. (kd)

yrkande 11 begärs ett tillkännagivande om att

förbereda regeringskonferensen år 2004 genom en

rådgivande församling av parlamentariska

representanter. Motionärerna anför att det inte är

acceptabelt att Europas framtid avgörs bakom stängda

dörrar under utmattande nattmanglingar, utan det

behövs bättre insyn och förankring när framtidens

europeiska union skall formas. Regeringskonferensen

2004 bör därför enligt motionärerna förberedas av en

församling med bred parlamentarisk representation

från nationella parlament liksom Europaparlamentet,

ibland kallat konvent. Församlingen skulle få i

uppdrag att ta fram ett genomtänkt och sammanhållet

förslag till konstitution för EU, utarbetat genom

dialog med experter och det civila samhället. Ett

sådant förslag blir enligt motionärerna mera

sammanhållet. De framhåller att resultatet, när

församlingen avslutat sitt arbete, naturligtvis

måste godkännas av regeringskonferensen och

nationella parlament.

I motion 2001/02:U302 av Agne Hansson m.fl. (c)

yrkande 20 begärs ett tillkännagivande för

regeringen om att utveckla formerna för arbetet

inför nästa regeringskonferens. Motionärerna anför

att ett konvent med öppna sessioner, fullt

tillgänglig dokumentering och offentlig utfrågning

med representanter för medborgarsamhället och dess

organisationer kunde ge processen den öppenhet som

den så väl behöver. Frågorna kring ett konvent är

dock många, och ett konvent behöver ha

förutsättningar för att det praktiska arbetet skall

löpa: ett fungerande sekretariat och ett

grunddokument att arbeta utifrån. Man kunde enligt

motionärerna tänka sig en grupp av s.k. vise män

eller en reflektionsgrupp, vars uppgifter skulle

vara att utarbeta ett utkast. Därutöver behövs en

tidsram för att veta i vilka skeden vilka aktörer

skall medverka.

I samma motion yrkande 18 påpekar motionärerna att

det i flera av EU-länderna i dag pågår en omfattande

dialog mellan de politiska institutionerna och det

civila samhället och att det är viktigt att flera

svenska medborgarorganisationer kan och vill delta

aktivt i detta arbete för att tillsammans berika

diskussionen. EU behöver en fast folklig förankring

och legitimitet. Centerpartiet föreslår därför att

regeringen inbjuder olika medborgarorganisationer,

partier, akademiska institutioner och kyrkor till en

diskussion om det som skall diskuteras på EU:s nästa

regeringskonferens. Liknande möten bör enligt

motionärerna arrangeras inför EU:s toppmöten.

I motion 2001/02:U301 av Lars Leijonborg m. fl.

(fp) yrkande 17 anförs att Sverige bör driva en mer

aktiv linje inför den kommande regeringskonferensen.

Motionärerna anför att regeringskonferenser som

fenomen inte är särskilt demokratiska och anser att

man i framtiden bör överväga en annan metod.

Motionärerna framhåller att de nationella

parlamenten och Europaparlamentet måste få mer insyn

och delaktighet i processen. Det är dock inte

tillräckligt enligt motionärerna, och de anser att

det måste skapas bättre möjligheter för olika

medborgargrupper att delta i diskussionerna innan en

regeringskonferens börjar.

I motion 2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp)

yrkande 8 begärs ett tillkännagivande till

regeringen om att inför nästa fördragsändring en

oberoende utredning bör tillsättas. EU:s fördrag bör

enligt motionärerna diskuteras fram på följande

sätt.

En utredning tillsätts bestående av oberoende

representanter från alla europeiska länder -

dvs. inte bara EU-länder - med uppgift att

sammanställa ett stort antal skisser till ett

"lagomsamarbete" för hela Europa. Skisserna

beställs av t.ex. universitet, folkrörelser och

enskilda.

Sammanställningen skickas på remiss till

kommuner, regioner och folkrörelser i hela

Europa med en remisstid på förslagsvis två år.

Slutredigeringen uppdras åt ett alleuropeiskt

konvent.

1. Slutförslaget underställs samtliga länder. Varje

europeisk stat och självstyrande region skall ha

full frihet att, exempelvis genom folkomröstning,

ansluta sig eller avstå.

2.

Tidigare bedömning av riksdagen

Som nämnts ovan beslöt riksdagens konstitutions- och

utrikesutskott våren 2001 - för att bidra till och

stimulera den breda debatten - att i ett sammansatt

utskott (KUU) ge ett bidrag till diskussionen. Bland

annat inbjöds allmänheten att lämna synpunkter i en

särskild e-brevlåda. Det sammansatta utskottets

betänkande 2000/01:KUU1 utgjorde riksdagens första

bidrag till diskussionen.

I betänkandet framhöll utskottet att en viktig

utgångspunkt för diskussionen om hur processen fram

till nästa regeringskonferens bör utformas är att

grundvalen för EU:s verksamhet är sedvanliga

folkrättsliga fördrag. Unionssamarbetet är

visserligen särpräglat såtillvida som de deltagande

staterna förutom att skapa ömsesidiga rättigheter

och skyldigheter för varandra också har överlåtit

betydande delar av sitt eget beslutsfattande till de

genom fördragen skapade gemensamma institutionerna.

Det är alltså de avtalsslutande parterna, dvs. i

detta fall medlemsstaterna och deras statsorgan, som

är "fördragens herrar" på samma sätt som gäller för

andra fördrag och internationella avtal. För att en

regeringskonferens skall kunna sammankallas krävs

dock att Unionsfördragets procedurregler tillämpas.

I processen fram till nästa regeringskonferens bör

givetvis, framhöll utskottet, de fördragsreglerade

institutionerna och organen delta på det sätt de

finner lämpligt. Utskottet pekade på att COSAC är

ett sådant organ, och COSAC borde enligt utskottets

uppfattning även fortsättningsvis vara en kanal för

diskussion av framtidsfrågorna och för bidrag inför

nästa regeringskonferens.

Utskottet påminde om andra modeller - som

expertgrupper, reflektionsgrupper och s.k. konvent -

för bidrag i förberedelseprocessen, som inte har

någon reglering i fördragen. Att sådana tidigare

kommit till användning kunde enligt utskottet ses

bl.a. som ett uttryck för viljan att bedriva ett

gränsöverskridande demokratiprojekt med ett stort

antal deltagare. I vissa sammanhang hade det också

förekommit att en grupp oberoende framstående

personer - s.k. vise män - fått i uppdrag att utreda

vissa frågor inom EU.

Utskottet påminde vidare om att det inför 1996 års

regeringskonferens tillsattes en reflektionsgrupp

med företrädare för medlemsländernas

utrikesministrar och att gruppens arbete utgjorde en

grund för förhandlingarna. Gruppens uppgift var att

förbereda regeringskonferensen och att närmare

koncen-trera sig på ett antal frågor för att möta

medborgarnas förväntningar. I vid bemärkelse var

gruppens uppgift att granska och utarbeta idéer för

eventuella fördragsändringar.

Det konvent som tillsattes för att utarbeta EU:s

stadga för grundläggande rättigheter utgjorde enligt

vad utskottet framhöll en unik företeelse i EU:s

verksamhet. Konventet bestod av representanter för

medlemsländernas regeringschefer och för

Europaparlamentet samt ledamöter från nationella

parlament. Vidare deltog observatörer från olika

institutioner och från Europarådet. Konventet

arbetade snabbt fram texter till stadgan, men

oklarheter rådde om mandat, förankring och om

beslutsformer. Konventet arbetade heller inte direkt

med fördragsändringar även om många ledamöter hade

ambitionen att den utarbetade texten skulle skrivas

på ett sådant sätt att den kunde "lyftas in" i

fördragen.

Utskottet konstaterade att det inom

Europaparlamentet och inom flera medlemsstater fanns

en stark preferens för konventsformen men att de

svenska erfarenheterna från stadgekonventet inte gav

samma entydiga inställning. Arbetet präglades på

sitt sätt av stor öppenhet. Det präglades samtidigt

av stor snabbhet. Bland annat detta ledde till stora

svårigheter för nationella parlamentariker att hinna

medverka i arbetet på ett sätt som hade varit

önskvärt. Balansen mellan företrädare för olika

organ var ojämn. Oklarhet rådde i viss utsträckning

om vilket mandat olika "företrädare" hade?

I fråga om det förestående förberedelsearbetet

betonade utskottet att det behövdes mångas

deltagande från alla delar av samhället.

Flera lösningar, såsom en reflektionsgrupp, kunde

tänkas. Förberedelsearbetet måste inte minst

engagera de nationella parlamenten, som dessutom

hade att särskilt överväga hur parlamenten

långsiktigt kan spela en mera central roll inom den

framtida unionen.

Utskottet ansåg för sin del att erfarenheterna

från COSAC kan utnyttjas. Ett konvent i huvudsak

baserat på de nationella parlamenten med bred

representation skulle kunna lämna värdefulla bidrag

i arbetet med det nya fördraget. Ett eget

kvalificerat - och i förhållande till EU:s

institutioner självständigt - sekretariat måste stå

till detta arbetes förfogande.

Utskottet ville erinra om att det - för att en

debatt skall kunna bli viktig för allmänheten och

intresseorganisationer - måste ges ordentligt

utrymme för åsiktsutbyte, innan ställningstaganden

görs som sedan kan uppfattas som bindande. En fråga

som borde beaktas i förberedelseprocessen är således

vid vilka olika skeden före regeringskonferensen som

olika aktörer bör medverka på olika sätt, dvs. en

tidtabell för förberedelserna. Möjligheterna till

remissomgång i de olika frågorna borde tas till

vara.

Utskottet ansåg att regeringen borde verka för att

förberedelserna inför den kommande

regeringskonferensen skulle ske i former som var

förenliga med vad utskottet anfört. Riksdagen beslöt

den 9 maj 2001 att ge regeringen till känna som sin

mening vad utskottet anfört om formerna för

förberedelserna (rskr. 2000/01:200).

Utskottet påminde om att regeringen inför 1996 års

regeringskonferens lade fram en skrivelse om

konferensen för riksdagen. Utskottet ansåg att

regeringen inför den kommande regeringskonferensen i

en skrivelse till riksdagen bör redovisa det närmare

förberedelsearbetet inför konferensen samt vissa

mera principiella ställningstaganden från

regeringens sida i de sakfrågor som konferensen

kommer att behandla. Riksdagen gav även detta

regeringen till känna som sin mening.

Riksdagen gjorde på förslag av utskottet ytterligare

ett tillkännagivande till regeringen, nämligen i

frågan om en anslutning till Europeiska konventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Utskottet anförde sammanfattningsvis i betänkandet

att det finns svårigheter för en anslutning av EU

eller EG till Europakonventionen men ansåg att dessa

svårigheter inte borde få vara avgörande. Utskottet

ansåg det vara av största betydelse att en

anslutning sker, och regeringen borde enligt

utskottet med all kraft verka för en anslutning av

EU eller EG till Europakonventionen.

Utskottets bedömning

Utskottet vill inledningsvis erinra om riksdagens

ställningstagande i maj detta år, i vilket riksdagen

underströk betydelsen av en stark ställning för de

nationella parlamenten i arbetet inför nästa

regeringskonferens.

Utskottet vill betona vikten av att en bred

diskussion hålls och att många kan och vill delta i

diskussionen. En del av debatten måste dock hållas

mer formaliserat bland företrädare för

medlemsstaterna och EU:s institutioner och i en form

som också ger utrymme för företrädare för

kandidatländerna. En ram för den delen av debatten

kan utgöras av ett konvent.

Användningen av uttrycket konvent säger dock inte

något bestämt om dess sammansättning, och inte

heller om dess uppgifter. Utskottet vill erinra om

att det konvent som arbetade med EU:s stadga om

grundläggande rättigheter präglades av en föredömlig

en unik öppenhet. Utskottet förutsätter att det nu

aktuella konventet arbetarkommer att arbeta efter

samma princip.

I fråga om konventets sammansättning vidhåller

utskottet den principiella inställning som riksdagen

gav uttryck åt i våras. Utskottet pekade då på att

erfarenheterna från COSAC kan utnyttjas. I linje med

vad utskottet då ansåg bör ett konvent som i

huvudsak är baserat på de nationella parlamenten,

och där dessa är brett representerade, kunna lämna

värdefulla bidrag i arbetet inför nästa

regeringskonferens. Parlament i medlemsstaterna är,

som det tjugofjärde COSAC i Stockholm framhållit,

nära sina väljare och kan således fungera som en

länk mellan medborgarna och debatten på europeisk

nivå. De nationella parlamentens ledamöter har en

ställning i staternas politiska liv som ger dem en

självfallen legitimitet som företrädare för sina

medborgare. Detta bör enligt utskottets uppfattning

återspeglas i konventets sammansättning. Det bör

vidare återspeglas i konventets arbetsmetoder, som

bör ge företrädarna för de nationella parlamenten

tillräckligt utrymme också för deras ordinarie

parlamentariska uppdrag och för samråd i de frågor

som diskuteras i konventet. Sådant samråd behöver

ske både inom parlamenten och med olika

organisationer och grupper i samhället. Särskilda

sekretariatsresurser kan också behöva avsättas inom

konventets ram för de nationella parlamentens

räkning.

Utskottet framhöll redan i våras att ett eget

kvalificerat och i förhållande till EU:s

institutioner självständigt sekretariat måste stå

till konventets förfogande.

Dagordningen för konventet måste enligt utskottets

uppfattning inte nödvändigtvis begränsas till de

frågor som uttryckligen nämnts i Niceförklaringen.

Konventet bör ha möjlighet att debattera även

angränsande frågor och dess arbete bör mynna ut i

ett brett underlag som ger olika lösningar på de

problem som regeringskonferensen sedan kommer att ha

att arbeta med. Utskottet vill understryka att det

slutligen är en uppgift för regeringskonferensen att

förhandla fram det fördrag som skall underställas

medlemsstaterna för ratificering.

Riksdagen bör enligt utskottets uppfattning ge

regeringen till känna som sin mening att regeringen

bör verka för en utformning av konventet enligt vad

utskottet anfört.

Utskottets förslag om ett sådant tillkännagivande

innebär att motionerna 20001/02:K426 (kd) yrkande

11, 2001/02:K427 (v) yrkande 6, 2001/02:U301 (fp)

yrkande 17, 2001/02:U302 (c) yrkande 20 och

2001/02:U303 (m) yrkande 17 i denna del därmed får

anses besvarade.

I motion 2001/02:K428 (mp) yrkande 8 betonas att en

utredning inför nästa fördragsändring bör innefatta

medverkande från alla europeiska länder, inte bara

EU-länder, att resultatet bör remitteras till organ

i hela Europa för att därefter slutredigeras av ett

alleuropeiskt konvent och att slutresultatet bör

underställas samtliga länder. Varje europeisk stat

och självstyrande region skall därefter kunna

ansluta sig till samarbetet eller avstå.

Utskottet påminner om att EU:s kandidatländer

avses vara företrädda i det tänkta konventet.

Avsikten med konventet är att förbereda nästa steg i

den förefintliga unionens utveckling. Det saknas

enligt utskottets uppfattning skäl att vare sig

vidga deltagandet till stater utanför kretsen av

medlemsstater och kandidatländer eller - som

utskottet uppfattar yrkandet - med utgångspunkt i

ett nolläge upprätta en ny gemenskap med ändrade

förutsättningar för anslutning. Utskottet föreslår

att riksdagen avslår motionen.

Ett förslag att regeringen skall inbjuda olika

medborgarorganisationer, partier, akademiska

institutioner och kyrkor till en diskussion om

ämnena för EU:s nästa regeringskonferens framställs

i motion 2001/02:U302 (c) yrkande 18.

Som utskottet nämnt ovan har den s.k. EU 2004-

kommittén i uppdrag att bl.a. stimulera en bred,

offentlig debatt om EU, särskilt inför den kommande

regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna

hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring

EU:s utveckling samt ge företrädare för olika

åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina

uppfattningar. Utskottet anser att den verksamhet

som motionärerna efterlyser väl ryms inom kommitténs

uppdrag, och utskottet anser därmed att något

tillkännagivande med anledning av motionen inte

behövs. Utskottet anser att motionen därmed är

tillgodosedd.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservation. I rubriken anges inom parentes vilken

punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som

behandlas i avsnittet.

Avslag på propositionen (punkt 4)

av Kenneth Kvist (v), Lars Ohly (v) och Marianne

Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen bifaller motionerna 2001/02:K428 yrkande

1, 2001/02:K2 yrkande 1, 2001/02:K4 och 2001/02:K5.

Därmed avslår riksdagen regeringens proposition

2000/01:8.

Ställningstagande

Vänsterpartiet och Miljöpartiet var motståndare till

Sveriges medlemskap i den europeiska unionen. Vårt

huvudskäl var att demokratin skulle urholkas och

rösträttens innehåll devalveras vid ett EU-

medlemskap. På den punkten har vi tyvärr fått rätt.

Våra partier var också motståndare till EU-

medlemskap av det skälet att mycket redan vid

tidpunkten för folkomröstningen 1994 pekade mot en

allt fastare union som skulle hota svensk

alliansfrihet och självständighet. De som

förespråkade ett svenskt medlemskap i EU försäkrade

att dessa hot aldrig skulle uppfyllas. Eftersom alla

fördragsändringar kräver enhällighet så skulle

Sverige bestämma takten, påstod man. Och Sverige

skulle inte medverka till att den mellanstatliga

karaktären av samarbetet urholkades.

En genomgång av de förändringar som Nicefördraget

medför visar att alla fördragsändringar leder i

samma riktning: mot en allt starkare integration med

federalistiska förtecken. Inte på något område har

vi kunnat finna att steg tagits för att komma till

rätta med de stora demokratiska legitimitetsproblem

som unionen brottas med. Inte på någon punkt

återförs beslutanderätt från EU:s institutioner till

de nationella parlamenten. Däremot förstärks den

överstatliga karaktären av unionen genom att

kvalificerade majoritetsröstningar ersätter

enhällighet som beslutsform i ytterligare drygt 30

fall.

Anhängarna av Nicefördraget brukar påstå att detta

fördrag måste ratificeras innan EU kan ta in nya

medlemsländer. Det stämmer inte. Vid den senaste

utvidgningsomgången när Österrike, Finland och

Sverige blev medlemmar i EU innehöll

anslutningsavtalen bestämmelser om röstvikt i

ministerrådet, antal EU-parlamentariker,

medlemsavgift m.m. Man skulle kunna förfara på samma

sätt vid nästa utvidgningsomgång. Av propositionen

framgår även att fördelningen av parlamentariker och

röstvikt i rådet efter en utvidgning är att betrakta

som EU:s förhandlingsposition och att röstetal i

rådet och andra institutionella frågor med rättsligt

bindande verkan kommer att fastställas i

anslutningsfördragen. Vi menar att Nicefördraget

därmed inte kan anses vara en förutsättning för att

utvidgningen skall komma till stånd. Dessutom

innebär fördelningen av röster, parlamentsledamöter

m.m. att vissa länder diskrimineras. Vid ett

godkännande av Nicefördraget godkänns även denna

diskriminering.

Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser med

hänvisning till det ovan sagda att riksdagen bör

avslå regeringens proposition om godkännande av

Nicefördraget. I stället bör riksdagen bifalla

motionerna XXXXXX2001/02:K428 yrkande 1, 2001/02:K2

yrkande 1, 2001/02:K4 samt 2001/02:K5.

Vi föreslår att riksdagen som sin mening

tillkännager för regeringen vad vi framför. Vårt

förslag lämnas med anledning av motion 2001/02:K4.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett

följande särskilda yttranden. I rubriken anges inom

parentes vilken punkt i utskottets förslag till

riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Irland och ratifikationsprocessen (punkt 1)

Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda v) samt Marianne

Samuelsson (mp) anför följande:

Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser att varje

medlemslands beslut vid EU:s fördragsförändringar

alltid måste respekteras. I enlighet med artikel 48

i Unionsfördraget skall fördragsändringar godkännas

av samtliga medlemsstater enligt deras

konstitutionella bestämmelser.

EU:s regler vid fördragsändringar är följaktligen

glasklara. Om inte alla medlemsstater godkänner

fördragsförändringarna, så har förslaget fallit och

skall omförhandlas. Det vore orimligt att tvinga det

irländska folket att åter ta ställning till

Nicefördraget utan att det förändrats. Irlands nej

bör enligt EU:s egna fördrag innebära att

Nicefördraget i sin nuvarande utformning har fallit.

EU:s hantering av det irländska

folkomröstningsresultatet är en uppvisning i

arrogans och bristande respekt. EU:s ledare har

framställt det som att problemet ligger hos det

irländska folket och den irländska regeringen, trots

att det rimligtvis är ett gemensamt problem för hela

EU att fördraget avslagits av ett medlemsland.

Ett i sammanhanget ofta framfört argument är att

Nicefördraget är en förutsättning för EU:s

utvidgning. Men enligt Unionsfördragets artikel 49

kan de nödvändiga anpassningar av de fördrag som

unionen bygger på fastställas i ett avtal mellan

medlemsstaterna och den ansökande staten. Det

tillvägagångssättet har praktiserats vid tidigare

utvidgningar av unionen, bl.a. när Sverige gick med

i EU. Nicefördraget är därför inte nödvändigt för

EU:s förestående utvidgning.

Vi förutsätter att den svenska regeringen

respekterar resultatet av Irlands folkomröstning.

Sverige bör därför verka för att Nicefördraget

förändras innan det åter kan föreläggas det

irländska folket för beslut.

23. Eventuell folkomröstning om Nicefördraget

(punkt 2)

Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda v) samt Marianne

Samuelsson (mp) anför följande:

Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser att större

förändringar av EU:s grundfördrag bör underställas

folkomröstningar för avgörande. Den union som

Sverige kommer att vara medlem i efter det att

Nicefördraget trätt i kraft är av en annan karaktär

än det EU svenska folket röstade ja till medlemskap

i 1994.

Folkomröstningar skall inte användas

slentrianmässigt eller för ofta. Ändå anser våra

båda partier att en folkomröstning om Nicefördraget

hade gett det svenska ställningstagandet en större

legitimitet. En folkomröstning skulle gett

medborgarna möjlighet att värdera ja-sidans löften

från folkomröstningskampanjen 1994 och den

utveckling som tydligt leder i federalistisk

riktning. Nicefördraget innebär att fler frågor

kommer att avgöras med kvalificerad majoritet,

vilket minskar riksdagens makt över politikens

inriktning. Med Nicefördraget fördragsfästs också

för första gången de strukturer som har att ansvara

för EU:s militära samarbete.

Trots detta har vi valt att inte reservera oss mot

utskottets avslag av motionskrav som kräver

folkomröstning. För att en folkomröstning skall

kunna genomföras på ett rättvist sätt krävs god tid

för förberedelser och att folkomröstningen upplevs

som meningsfull av medborgarna.

Vi förutsätter att den utlovade folkomröstningen

om svenskt deltagande i EMU:s tredje steg genomförs

snarast med rättvisa villkor för ja- och nej-sidan.

3. Inför nästa regeringskonferens (punkt 7)

av Karl-Göran Biörsmark (fp).

Toppmötet i Nice visar tydligt att den traditionella

metoden med regeringskonferenser för att ändra i EU-

fördragen inte tillmötesgår dagens krav på öppenhet

och demokratisk förankring.

Regeringskonferenser som fenomen är inte särskilt

demokratiska. I framtiden bör man överväga en annan

metod. Det måste finnas ett mer öppet och

medborgarförankrat sätt att göra viktiga

förändringar i EU:s funktionssätt i fortsättningen.

Fler måste få möjlighet att kunna påverka och vara

delaktiga i processen. Nationella parlament och

Europaparlamentet måste få mer insyn och delaktighet

i processen. Men det måste också skapas bättre

möjligheter för olika medborgargrupper att delta i

diskussionerna innan mötet börjar. Det var just

bristen på insyn och möjligheten att påverka som

gjorde att så många människor demonstrerade på Nices

gator, de flesta fredligt men några dessvärre med

våldsamma metoder.

Tiden fram till nästa regeringskonferens måste

präglas av en bred och meningsfull diskussion och

debatt. Det är av största vikt att så många som

möjligt engageras i samtalet. Detta kräver dock

också att de forum som upprättas tas på allvar och

ges meningsfulla mandat. Det får inte bli en ny

sista minuten-runda som den i Nice med kompromisser

och kohandel bakom stängda dörrar. Folkpartiet

uppmanar regeringen att så snart som möjligt starta

denna process.

4. Alleuropeiskt konvent (punkt 8)

av Marianne Samuelsson (mp)

Jag anser EU:s fördrag bör diskuteras fram i olika

steg. Processen bör inedas med att en utredning bör

tillsättas, som består av oberoende representanter

från alla europeiska länder, inte bara EU:s

medlemsstater. Uppgiften för denna utredning bör

vara att sammanställa ett stort antal skisser till

ett "lagomsamarbete" för hela Europa. Dessa skisser

kan beställas från universitet, folkrörelser och

enskilda.

Sammanställningen av skisserna bör sedan skickas

på remiss till kommuner, regioner och folkrörelser i

hela Europa med en lång remisstid, förslagsvis två

år. Ett alleuropeiskt konvent bör därefter få

uppdraget att slutredigera resultatet av remissen.

Det förslag som arbetats fram på detta sätt bör

underställas samtliga länder. Varje europeisk stat

och självstyrande region skall ha full frihet att,

exempelvis genom en folkomröstning, ansluta sig

eller avstå från det.

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:8 föreslås att riksdagen

fattar följande beslut:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i lagen (1994:1500) med anledning av

Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

2. Riksdagen godkänner Nicefördraget om ändring av

Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om

upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa

akter som hör samman med dem samt de protokoll som

har förtecknats i slutakten till fördraget.

Följdmotioner

2001/02:K2 av Margit Gennser (m) vari föreslås att

riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen beslutar att avslå regeringens

proposition 2001/02:8.

2001/02:K4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen avslår regeringens förslag till

ändring i lagen (1994:1500) med anledning av

Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

2. Riksdagen beslutar att inte godkänna

Nicefördraget om ändringar av Fördraget om

Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av

Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör

samman med dem samt de protokoll som har förtecknats

i slutakten till fördraget.

2001/02:K5 av Bengt-Ola Ryttar (s) vari föreslås att

riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen avslår proposition 2001/02:8.

Motioner från allmänna motionstiden

2000/01:K366 av Margit Gennser (m) vari föreslås att

riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om att det avtal om EU:s

konstitution och EU-medborgarnas fri- och

rättigheter som skall antas i Nice i år måste göras

till föremål för en beslutande folkomröstning i

Sverige.

2001/02:K369 av Sven Bergström m.fl. (c) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs att i respekt för

Irlands nej till Nicefördraget avbryta den svenska

ratificeringsprocessen.

2001/02:K426 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att förbereda

regeringskonferensen år 2004 genom en rådgivande

församling av parlamentariska representanter.

2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU

bör uttala att varje medlemslands beslut alltid

måste respekteras vid ratificering av EU:s fördrag.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU

skall verka för att riksdagens beslut om konventets

sammansättning fullföljs.

2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att propositionen om

Nicefördraget skall avslås i sin helhet.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att alla nya EU-

fördrag som innebär maktöverföring till EU-nivå

skall underställas medborgarna i en folkomröstning.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att Nicefördraget

skall underställas medborgarna i en folkomröstning.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att inför nästa

fördragsändring tillsätta en oberoende utredning i

enlighet med vad som står i motionen.

2001/02:U301 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

17. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om en mer aktiv svensk

linje inför kommande regeringskonferens.

2001/02:U302 av Agne Hansson m.fl. (c) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

18. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att regeringen bör

inbjuda olika medborgarorganisationer, partier,

akademiska institutioner och kyrkor till en

diskussion om det som skall diskuteras på EU:s nästa

regeringskonferens.

20. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att utveckla

formerna för arbetet inför nästa regeringskonferens.

2001/02:U303 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

17. (delvis) Riksdagen tillkännager för regeringen

som sin mening vad i motionen anförs om EU:s

framtidsfrågor.