Bet. 2001/02:KUU2

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande

2001/02:KUU2

EU:s framtidsfrågor

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar det

sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet dels regeringens

skrivelse 2001/02:115 EU:s

framtidsfrågor, dels ett antal

motionsyrkanden inom samma sakområde.

I en bakgrundstext beskrivs den

pågående framtidsdebatten inom EU samt

det Europeiska konventet och dess mandat

och arbete.

Den svenska inställningen i debatten om

EU:s allmänna inriktning bör enligt

utskottet vägledas av tre principer:

· en pragmatisk grundhållning

snarare än ett politiskt slutmål,

·

· en därav följande nedtoning av

terminologibegreppsfrågorna samt

·

· stöd för den rådande ordningen

för EU:s grundvalar, såsom dessa beskrivs

i regeringsskrivelsen.

·

Ordningen för den kommande

fördragsrevisionen – först ett brett

konvent, därefter en traditionell

regeringskonferens och sist godkännande

av alla medlemsstater, i enlighet med

deras konstitutionella regler och

traditioner – ger enligt utskottet en god

kombination av bred förankring, hög

legitimitet och konstitutionell

stringens. Tillsättandet av EU 2004-

kommittén bidrar ytterligare till

förankringen.

Konventets sammansättning och mandat

motsvarar i bärande delar vad som i

tidigare utskottsbetänkanden ansetts

önskvärt. Utskottet välkomnar att

kandidatländerna fullt ut deltar i

arbetet.

Det sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet är i grunden positivt

inställt till en förenkling av fördragen.

Vad benämningen konstitution beträffar är

terminologi inte den springande punkten

för utskottet. Utskottet är inte

övertygat om att det är möjligt att

föreskriva en förenklad ändringsprocedur

för någon del av ett grundfördrag eller

en konstitution.

I betänkandet understryks att EU i sitt

beslutsfattande skall uppfylla högt

ställda krav på rättssäkerhet och respekt

för de mänskliga rättigheterna och

grundläggande friheterna. Sverige bör med

all kraft verka för att EU eller EG kan

anslutas till Europakonventionen om

mänskliga rättigheter och grundläggande

friheter. Att göra EU:s stadga för

grundläggande rättigheter bindande kan

studeras, försåvitt Europarådets

konvention om de mänskliga rättigheterna

och grundläggande friheterna och den

praxis som utvecklats i anslutning till

denna konvention kan värnas.

Dagens system för avgränsning av

kompetenser mellan EU och medlemsstaterna

är, enligt utskottet, rimligt.

Befogenheterna anges i fördraget, men på

ett flexibelt sätt som tillåter en

försiktig utveckling och som garanterar

det nationella valet av beslutsnivå inom

landet. De nationella parlamentens

möjlighet till påverkan av den egna

regeringens agerande bör utgöra fokus för

diskussionen om dessa parlaments roll

inom EU-systemet. Utskottet är tveksamt

till värdet av en andra kammare inom

Europaparlamentet.

Den nuvarande institutionella

strukturen är en lämplig grund för

diskussioner om förbättringar. Utskottet

uppmärksammar den processen för

reformering av ministerrådet och

Europeiska rådet där bl.a. Sveriges

statsminister agerat. Tiden är nu mogen

för öppna möten när rådet agerar

lagstiftare. Det är viktigt att

ansträngningar görs – inom det begränsade

utrymme som finns – för att se vilka nya

områden som kan bli föremål för

omröstning med kvalificerad majoritet.

Detta kan övervägas för de sakfrågor som

i dag ligger inom tredje pelaren.

Utskottet avstyrker eller anser

besvarade motioner om en

utträdesparagraf, om EU:s

jordbrukspolitik och försvarspolitik samt

motioner som syftar till ett övergripande

svenskt program, med mellanstatlig

inriktning, för EU:s framtid.

De svenska representanterna i

Europeiska konventet har ett personligt

mandat, vilket i betänkandet betecknas

som liggande i konventets och i

riksdagens intresse.

Huruvida folkomröstning i Sverige bör

genomföras i samband med

fördragsändringar inom EU-samarbetet får

avgöras från fall till fall.

Till betänkandet finns fogat 21

reservationer och 7 särskilda yttranden.

Samtliga partier som inte står bakom

utskottets ställningstaganden beträffande

övergripande frågor om EU:s allmänna

inriktning, dvs. (m), (v), (kd), (c),

(fp) och (mp) , redovisar i separata

reservationer respektive partis

inställning i den delen. Flera partier

reserverar sig också mot de

ställningstaganden utskottet gör i frågor

rörande kompetensfördelning och

subsidiaritet [(m), (v), (c), (fp) och

(mp)] respektive institutionernas roller

och beslutsfattande [(v), (kd), (c), (fp)

och (mp)].

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Regeringens skrivelse

2001/02:115 EU:s framtidsfrågor

Riksdagen lägger regeringens

skrivelse 2001/02:115 EU:s

framtidsfrågor till handlingarna.

2. Övergripande frågor om EU:s

allmänna inriktning

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K87 (delvis), 2001/02:K3

yrkandena 2, 3 och 6 samt 2001/02:U302

yrkandena 8 och 10 besvarade med vad

utskottet anfört. Riksdagen avslår

motionerna 2001/02:K427 yrkande 5,

2000/01:U511 yrkande 3, 2001/02:K369

yrkande 4 (delvis), 2001/02:U301

yrkande 3 samt 2001/02:K86 yrkande 4.

Reservation 1 (m)

Reservation 2 (v)

Reservation 3 (kd)

Reservation 4 (c)

Reservation 5 (fp)

Reservation 6 (mp)

3. EU-systemets legitimitet –

beredning inför fördragsändringar

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K87 (delvis), 2001/02:K427

yrkande 8 samt 2001/02:U302 yrkande 9

och 2001/02:K88 yrkande 2 besvarade

med vad utskottet anfört. Riksdagen

avslår motionerna 2001/02:K3 yrkande 4

samt 2001/02:K88 yrkandena 4 och 9.

Reservation 7 (mp)

4. Framtidskonvent och nästa

regeringskonferens

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K87 (delvis) och 2001/02:K86

yrkande 2 besvarade med vad utskottet

anfört.

Riksdagen avslår motion 2001/02:K2

yrkande 3.

5. Fördragsstrukturen

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K3 yrkande 1, 2001/02:K426

yrkande 1, 2001/02:U302 yrkande 11,

2001/02:U301 yrkande 5, 2001/02:K86

yrkande 5, 2001/02:K62 yrkande 6

(delvis), 2001/02:K87 (delvis) samt

2001/02:U302 yrkande 14 besvarade med

vad utskottet anfört. Riksdagen avslår

motion 2001/02:K427 yrkande 9

(delvis).

Reservation 8 (v, mp)

Reservation 9 (fp)

6. Grundläggande rättigheter

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K87 (delvis), 2001/02:K236

yrkande 6, 2001/02:U303 yrkande 17

(delvis), 2001/02:K426 yrkandena 8

och 9, 2001/02:U302 yrkande 17

samt 2001/02:U301 yrkande 7 besvarade

med vad utskottet anfört. Riksdagen

avslår motion 2001/02:K427 yrkande 10.

Reservation 10 (v, mp)

7. Kompetensfördelning och

subsidiaritet

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K426 yrkandena 5 och 6,

2001/02:U301 yrkande 4 samt

2001/02:K213 besvarade med vad

utskottet anfört. Riksdagen avslår

motionerna 2001/02:K87 (delvis),

2001/02:U302 yrkande 13, 2001/02:K369

yrkande 2 samt 2001/02:K427 yrkande 9

(delvis).

Reservation 11 (m)

Reservation 12 (v, mp)

Reservation 13 (c)

Reservation 14 (fp)

8. De nationella parlamentens

roll i EU:s beslutsfattande

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K87 (delvis), 2001/02:K85

yrkande 3, 2001/02:K86 yrkande 10 samt

2001/02:U302 yrkande 19 besvarade med

vad utskottet anfört.

9. Institutionernas roller

Riksdagen förklarar motionerna

2000/01:K398 yrkande 5, 2000/01:U510

yrkande 10, 2001/02:K3 yrkande 5,

2001/02:K62 yrkande 6 (delvis),

2001/02:K85 yrkande 2 (delvis),

2001/02:K86 yrkandena 7, 8 och 12,

2001/02:K87 (delvis), 2001/02:U301

yrkandena 8, 9, 10 och 13 samt

2001/02:U303 yrkande 17 (delvis)

besvarade med vad utskottet anfört.

Riksdagen avslår motionerna 2000/01:K274

yrkande 3, 2000/01:K333, 2000/01:U511

yrkandena 4 och 21, 2001/02:K86 yrkande

9, 2001/02:K88 yrkandena 6 och 7 samt

2001/02:K428 yrkandena 5 och 6.

Reservation 15 (v, mp)

Reservation 16 (c)

Reservation 17 (fp)

10. Institutionernas

beslutsfattande

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:U302 yrkandena 12 och 15,

2000/01:U510 yrkande 5, 2001/02:K426

yrkandena 2, 3 och 25, 2001/02:K85

yrkande 2 (delvis), 2001/02:U301

yrkandena 11, 12, 14, 15 och 22,

2001/02:U303 yrkande 17 (delvis),

2001/02:Sf216 yrkande 14 samt

2000/01:U510 yrkande 4 besvarade med

vad utskottet anfört.

Reservation 18 (kd)

Reservation 19 (fp)

11. Vissa sakfrågor

Riksdagen förklarar motion

2001/02:K88 yrkande 11 besvarad med

vad utskottet anfört. Riksdagen avslår

motionerna 2001/02:K428 yrkande 4,

2001/02:K88 yrkandena 3 och 5 samt

2000/01:U507 yrkande 1.

Reservation 20 (v, mp)

12. Svensk strategi för EU:s

framtidsfrågor

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K85 yrkande 1, 2001/02:K86

yrkandena 1, 3 och 6, 2001/02:K87

(delvis) samt 2001/02:U301 yrkande 6

besvarade med vad utskottet anfört.

Riksdagen avslår motionerna

2001/02:K268, 2001/02:K427 yrkande 7

samt 2001/02:K369 yrkande 5.

Reservation 21 (v, mp)

13. Folkomröstningar, m.m.

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K88 yrkande 1 samt

2001/02:K369 yrkande 4 (delvis)

besvarade med vad utskottet anfört.

Riksdagen avslår motion 2000/01:U507

yrkande 2.

Stockholm den 21 maj 2002

På sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i

beslutet: Per Unckel (m), Urban Ahlin

(s), Göran Magnusson (s), Bertil Persson

(m), Sören Lekberg (s), Kenneth Kvist

(v), Ingvar Svensson (kd), Barbro Hietala

Nordlund (s), Inger René (m), Birgitta

Ahlqvist (s), Pär Axel Sahlberg (s), Lars

Ohly (v), Holger Gustafsson (kd), Göran

Lennmarker (m), Marianne Samuelsson (mp),

Marianne Andersson (c) och Karl-Göran

Biörsmark (fp).

Därutöver har följande ledamöter

deltagit i ärendets beredning: Berndt

Ekholm (s), Anders Bengtsson (s), Carina

Hägg (s), Mats Einarsson (s) och Jan-Erik

Ågren (kd).

2001/02

KUU2

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Det europeiska samarbetet har utvecklats

successivt under lång tid. Under EU:s och

dess föregångares närmare 50-åriga

historia har en diskussion förts om vart

samarbetet är på väg. Därför är den

framtidsdebatt som nu förs sedan ett par

år inte unik till sitt tema. Vad som dock

är nytt är att debatten strukturerats och

blivit en del av förberedelserna inför en

kommande regeringskonferens, med syfte

att fokusera den konferensen just på

framtidsfrågorna.

Utgångspunkten för denna strukturerade

debatt är en förklaring (nr 23) om

unionens framtid, som antogs av stats-

och regeringscheferna vid

regeringskonferensen i Nice i december år

2000 – den konferens som slutförde

förhandlingarna om Nicefördraget (jfr

regeringens proposition 2001/02:8 samt

betänkande 2001/02:KUU1 av sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet).

Niceförklaringen bifogas detta betänkande

som bilaga 2. Den innehåller en kort

bakgrundsbeskrivning och slår fast att en

ny regeringskonferens skall sammankallas

under år 2004. Vid denna skall bl.a. fyra

frågor, som räknas upp i förklaringens

punkt 5, behandlas. Punkt 5 lyder:

5. I denna process bör bland annat

följande frågor behandlas:

– Frågan om hur man skall upprätta och

därefter upprätthålla en mer exakt

avgränsning av Europeiska unionens och

medlemsstaternas befogenheter som

överensstämmer med

subsidiaritetsprincipen.

– Vilken ställning den i Nice

proklamerade Europeiska unionens

stadga om de grundläggande

rättigheterna skall ha, i enlighet med

slutsatserna från Europeiska rådet i

Köln.

– En förenkling av fördragen för att

göra dem tydligare och lättare att

förstå, utan att deras innebörd

ändras.

– De nationella parlamentens roll i

den europeiska strukturen.

Regeringskonferensen förklarade att den,

genom att ta upp dessa frågor, erkände

behovet av att föra unionen och dess

institutioner närmare medlemsstaternas

medborgare. De svenska och belgiska

ordförandeskapen gavs i uppdrag att, i

samarbete med kommissionen och med

medverkan av Europaparlamentet, uppmuntra

till debatt med alla berörda parter. Den

diskussionen inleddes med en officiell

ceremoni i Bryssel den 7 mars 2001. Vid

Europeiska rådets möte i Göteborg i juni

2001 diskuterades uppföljningen av

Niceförklaringen vidare och det beslöts

att de fortsatta övervägandena borde

innefatta skapandet av ett öppet forum

eller konvent. För svensk del tillsatte

regeringen i april 2001 en parlamentarisk

kommitté, EU 2004-kommittén, som beskrivs

ingående i avsnitt 1.2 nedan.

Europeiska kommissionen lämnade den 25

april 2001 ett meddelande om vissa

aspekter på debatten om EU:s framtid

(Kom(2001) 178 slutlig). Där förespråkas

ett konvent som metod för förberedelserna

av nästa regeringskonferens. Vid sitt

möte i Stockholm den 22 maj 2001 uttalade

sig COSAC1, i ett bidrag till Europeiska

rådet, för att ett konvent borde

sammankallas som en del av

förberedelserna för regeringskonferensen

2004. Även Europaparlamentet uttalade sig

för en sådan metod (resolution 31 maj

2001). Frågan berördes också vid ett

flertal tillfällen i ministerrådet under

hösten 2001 (informella

utrikesministermötet i Genval/Bryssel den

8 september samt allmänna rådets möten

den 29 oktober, 19 november och 10

december). Europeiska rådet tog upp saken

vid sitt informella möte i Gent den 19

oktober 2001 och vid sitt möte i

Laeken/Bryssel den 14–15 december samma

år.

Vid Europeiska rådets möte i Laeken

antogs en förklaring om unionens framtid,

den s.k. Laekenförklaringen (bifogas i

sin helhet, bilaga 3). Europeiska rådet

enades där om att sammankalla ett konvent

för att förbereda nästa

regeringskonferens. Laekenförklaringen

innehåller tre delar. En allmän del som i

generella termer beskriver den politiska

bakgrunden till EU:s framtidsdebatt, en

analyserande del med ett stort antal

frågeställningar att ta upp samt det

formella tillsättandet av Europeiska

konventet. Frågorna som ställs i del två

sammanfaller delvis med de fyra

grundläggande frågor som ställdes i Nice,

men går även utöver dessa.

Laekenförklaringen ger mandat och

grundläggande strukturer för konventets

arbete. Texten lyder:

I sin strävan att säkerställa en så

bred och öppen förberedelse som

möjligt av nästa regeringskonferens

har Europeiska rådet beslutat att

sammankalla ett konvent som består av

de mest framträdande deltagarna i

debatten om unionens framtid. Mot

bakgrund av det föregående kommer

detta konvent att få till uppgift att

dryfta väsentliga problem som unionens

framtida utveckling för med sig och

att undersöka de olika tänkbara

lösningarna. Europeiska rådet har

utsett Valéry Giscard d''''''''''''''''''''''''''''''''Estaing till

ordförande samt Giuliano Amato och

Jean-Luc Dehaene till vice ordförande

för konventet.

Sammansättning

Utöver ordföranden och hans två vice

ordförande skall konventet bestå av 15

företrädare för medlemsstaternas stats-

eller regeringschefer (1 per

medlemsstat), 30 ledamöter av de

nationella parlamenten (2 per

medlemsstat), 16 ledamöter av

Europaparlamentet och två företrädare

för kommissionen. Kandidatländerna

kommer att delta i full omfattning i

konventets diskussioner. De kommer att

vara representerade på samma villkor

som medlemsstaterna (en företrädare

för regeringen och två ledamöter av

det nationella parlamentet) och delta

i överläggningarna, dock utan att

kunna förhindra en konsensus som

utkristalliserar sig mellan

medlemsstaterna. Konventets ledamöter

kan endast vid frånvaro låta sig

ersättas av suppleanter. Dessa utnämns

på samma sätt som de ordinarie

ledamöterna. Konventets presidium

skall bestå av ordföranden, de två

vice ordförandena för konventet och

nio av konventets ledamöter

(företrädarna för alla de regeringar

som under konventet innehar

ordförandeskapet för rådet och det

tillträdande ordförandeskapet, två

företrädare för de nationella

parlamenten, två företrädare för

Europaparlamentets ledamöter och två

företrädare för kommissionen).

Följande skall inbjudas som

observatörer: tre företrädare för

Ekonomiska och sociala kommittén

tillsammans med tre företrädare för

arbetsmarknadens parter i Europa; för

Regionkommittén sex företrädare (som

skall utses av Regionkommittén bland

regionerna, städerna och de regioner

som har lagstiftande behörighet); EU-

ombudsmannen. Ordföranden för

domstolen och ordföranden för

revisionsrätten har rätt att yttra sig

på uppmaning av konventets presidium.

Diskussionernas varaktighet

Konventet kommer att hålla sin

inledningssession den 1 mars 2002. Vid

det tillfället väljer det sitt

presidium och arbetssätt.

Diskussionerna kommer att avslutas

efter ett år, i god tid så att

ordföranden för konventet kan lägga

fram resultatet för Europeiska rådet.

Arbetssätt

Ordföranden förbereder de inledande

diskussionerna i konventet genom att

dra lärdomar av den offentliga

debatten. Presidiet spelar en

pådrivande roll och lägger en första

grund för konventets verksamhet.

Presidiet kan anlita kommissionens

tjänster och konsultera experter som

det självt väljer beträffande alla

tekniska spörsmål som det anser kräver

en närmare undersökning. Det kan bilda

särskilda grupper i detta syfte. Rådet

kommer att fortlöpande hålla sig

underrättat om diskussionerna i

konventet. Ordföranden för konventet

avlägger vid varje Europeiskt råd

muntlig rapport om diskussionernas

utveckling, och kan på så sätt

samtidigt ta del av stats- eller

regeringschefernas uppfattningar.

Konventet kommer att församlas i

Bryssel. Konventets debatter och alla

officiella handlingar är offentliga.

Konventet använder unionens elva

arbetsspråk.

Slutdokument

Konventet kommer att studera de olika

frågorna. Det skall upprätta ett

slutdokument som kan innehålla

antingen olika alternativ, med

angivande av det stöd som alternativen

har fått, eller rekommendationer om

enighet föreligger. Tillsammans med

resultatet från de nationella

debatterna om unionens framtid kommer

slutdokumentet att tjäna som

utgångspunkt för diskussionerna i

regeringskonferensen, som fattar de

slutgiltiga besluten.

Konventets 105 ledamöter och 102

suppleanter framgår av förteckningen i

bilaga 4. Det kan där noteras att ett

medlemsland (Portugal) har bytt ut sin

regeringsrepresentant, något som inte

varit en förutsedd möjlighet i

Laekenförklaringen, men som inte

konventet eller andra medlemsstater

motsatt sig. Riksdagen företräds i

konventet av Sören Lekberg (s) och Göran

Lennmarker (m) som ordinarie ledamöter

samt Kenneth Kvist (v) och Ingvar

Svensson (kd) som suppleanter. Riksdagens

representanter har utsetts av

riksdagsstyrelsen. Regeringen företräds

av vice statsminister Lena Hjelm-Wallén

som ordinarie ledamot och

förbundssekreteraren i Socialdemokratiska

ungdomsförbundet Lena Hallengren som

suppleant.

Konventet påbörjade sitt arbete den 28

februari vid en högtidlig session i

Bryssel. Det har konstituerat sig och

bekräftat ett presidium, vars

sammansättning – tolv ledamöter och en

adjungerad deltagare från

kandidatländerna – framgår av bilaga 5.

Konventet har en tidsplan för sina möten

under resten av året (bilaga 6) samt en

uppsättning procedurregler som benämns

arbetsmetoder (bilaga 7).

Fredagen den 12 april anordnade

utrikesutskottet och EU-nämnden, i

samarrangemang med EU 2004-kommittén, en

offentlig utfrågning om EU:s

framtidsfrågor i förstakammarsalen i

riksdagen. I utfrågningen deltog Michel

Barnier, ledamot av Europeiska

kommissionen med ansvar för bl.a.

framtidsfrågorna och en av kommissionens

två företrädare i framtidskonventet.

Utfrågningen leddes av utrikesutskottets

ordförande Urban Ahlin (s) och i den

efterföljande paneldebatten deltog

riksdagens två ledamöter av konventet

Sören Lekberg och Göran Lennmarker (m)

samt Berit Andnor (s), ordförande i EU

2004-kommittén.

Enskilda medborgare och företrädare

från olika intressen gavs möjlighet att

komma till tals inför framtidsdebatten

genom att företrädare för organisationer,

folkrörelser och universitetsvärlden

inbjöds att närvara under utfrågningen.

Allmänheten kunde följa utfrågningen och

debatten från åhörarplats. Genom

annonsering i dagspress och genom

meddelande på riksdagens hemsida kunde

allmänheten även bidra med underlag till

frågor till kommissionsledamoten Barnier

och panelen, via en för tillfället

upplagd elektronisk postadress eller via

brev.

En utskrift av utfrågningen bifogas

detta betänkande i bilaga 8.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen 2001/02:115 lämnar

regeringen information om det konvent som

skall förbereda EU:s nästa

regeringskonferens år 2004 och den

pågående debatten om EU:s framtid,

baserat på Nice- och

Laekenförklaringarna. Skrivelsen

redovisar även kortfattat regeringens

aktuella utgångspunkter i några av dessa

frågor, utan att därmed föregripa

Sveriges ståndpunkter i den kommande

regeringskonferensen.

Under rubriken EU:s grundvalar

diskuteras frågor kring överstatlighet

och mellanstatlighet, samt begreppen

konstitution och fördrag. Här anger

regeringen som utgångspunkt att de

nuvarande fördragen mycket väl kan ses

som en författning, men att EU:s

beslutsformer likväl inte kan jämföras

med en stats. Medlemsstaternas nationella

parlament kommer att förbli de främsta

bärarna av demokratisk legitimitet. Det

avgörande är enligt regeringen inte

frågan om EU skall ha en författning

eller inte, utan vilken författning och

vilken kompetensfördelning man vill ha.

Utgångspunkten för konventets arbete bör

vara vilka uppgifter som EU skall utföra,

vilka politikområden som bör utvecklas

och vilka möjligheter som måste tas till

vara. Därefter bör diskuteras vilka

institutionella redskap EU behöver för

dessa uppgifter. Dessa utgångspunkter bör

vara styrande för vilka frågor som tas

upp i nästa regeringskonferens och därmed

även för arbetets uppläggning i

konventet.

I skrivelsen anges vidare regeringens

utgångspunkterna för

kompetensfördelningen mellan EU och

medlemsstaterna. Den nuvarande

kompetensfördelningen betecknas som

utvecklad som ett dynamiskt system bundet

till EG:s uppgifter och mål. Genom att

medlemsstaterna i stor utsträckning

behållit parallell kompetens, och

därutöver även behållit vissa möjligheter

att agera, är det svårt att fastställa en

exakt och statisk uppdelning. En alltför

precis ansvarsfördelning skulle dessutom

kunna tvinga medlemsstater att ändra sina

grundlagar och inrikespolitiska

traditioner. En tydligare distinktion

skulle kunna vara av värde, men får inte

leda till vare sig att centrala delar av

det existerande gemensamma regelverket

urholkas eller att dynamiken i

utvecklingen av EU-samarbetet går

förlorad.

Den rådande övergripande maktbalansen

mellan EU:s institutioner har, enligt

regeringens bedömning i skrivelsen, i

huvudsak fungerat väl under en lång tid

och bör utgöra bas även för framtiden.

Regeringen är samtidigt öppen för förslag

som kan bidra till ett högre

valdeltagande i Europaparlamentet.

Sverige verkar för ett regelverk som

främjar en kultur av öppenhet inom EU. En

stärkt yttrandefrihet för EU-

tjänstemännen bör enligt regeringen

fördragsfästas och offentliga rådsmöten

hållas i större utsträckning, särskilt

vid behandling av lagstiftningsfrågor.

I skrivelsen framhålls att iInflytande

för de nationella parlamenten bäst uppnås

bäst genom granskning av regeringarnas

agerande i rådet. Om nya former för de

nationella parlamentens medverkan skall

skapas, bör dessa ha nära anknytning till

parlamentens dagliga arbete.

Sverige bör, enligt regeringen, vara

öppet för en diskussion om att samla de

centrala bestämmelserna i ett särskilt

grundfördrag. Svårigheter saknas dock

inte, och kompetens får inte överföras

till europeisk nivå utan att detta har

godkänts av medlemsstaternas nationella

parlament. Regeringens inställning till

stadgan för grundläggande rättigheter har

framför allt präglats av hänsyn till

Europakonventionens ställning och

riskerna för oklarheter och olika praxis

mellan Europadomstolen och EG-domstolen.

Regeringen ifrågasätter om stadgan i sin

nuvarande form är tillräckligt tydlig för

att kunna inkorporeras i fördraget. En

förutsättning för inkorporering är att

förhållandet till Europakonventionen

reglerats på ett tillfredsställande sätt.

Regeringen avser att verka för att EG

eller EU uttryckligen ges behörighet att

ansluta sig till Europakonventionen för

de mänskliga rättigheterna och

grundläggande friheterna.

Regeringen har för avsikt dels att

återkomma till riksdagen i en andra

skrivelse efter konventets avslutande,

dels att sända ut konventets slutprodukt

– om tillräcklig tid härför finns – på

remiss.

Utskottet

1 EU:s allmänna inriktning

1.1 Övergripande frågor om EU:s allmänna

inriktning

Utskottets överväganden i korthet

Den svenska inställningen i debatten om

EU:s allmänna inriktning bör vägledas

av tre principer:

· en pragmatisk grundhållning

snarare än ett politiskt slutmål,

·

· en därav följande nedtoning av

terminologibegreppsfrågorna samt

·

· stöd för den rådande ordningen

för EU:s grundvalar, såsom dessa beskrivs

i regeringsskrivelsen.

·

Jämför reservationerna 1 (m), 2 (v), 3

(kd), 4 (c), 5 (fp) och 6 (mp).

Bakgrund

Europeiska unionen är inte en

statsbildning, men inte heller uppbyggd

enligt traditionell form för

mellanstatlig samverkan. EU är, såsom

sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet framhöll i betänkande

2000/01:KUU1, en organisation av nytt

slag – sui generis – med inslag av både

överstatlighet och mellanstatlighet.

Unionen bygger på principen om tilldelade

befogenheter, och det är medlemsstaterna

själva som är herrar över fördragen. Det

är alltså medlemsstaterna som har det

avgörande inflytandet över EU:s

utveckling. Detta framhölls i det nämnda

betänkandet som en väsentlig utgångspunkt

för den fortsatta debatten om EU:s

framtid och om EU:s legitimitet.

Samtidigt bör det hållas i minnet att

EU inte är statiskt, utan dynamiskt. EU

ger genom sina beslutsformer möjlighet

till utveckling och förändring. EU-

samarbetet har också vuxit i omfattning,

genom en fortlöpande breddning och

fördjupning, i försiktig takt, jämfört

med vad som förutsågs då Romfördraget

skrevs: breddning, genom att nya

samarbetsområden förts till

gemenskapsnivån; fördjupning, genom att

redan befintliga samarbetsområden blivit

föremål för nya beslutsformer med mer

överstatlig karaktär, t.ex.

majoritetsröstning. Alla sådana

förändringar där samarbetet blivit mer

omfattande, och där ny kompetens

överförts från nationell beslutsnivå till

överstatlig, har skett via

fördragsändringar som godkänts av

samtliga medlemsstaters parlament.

Det finns emellertid också exempel på

områden – delar av Euratomfördraget – där

ett gemensamt beslutsfattande som

förutsetts av fördragsherrarna aldrig

omsatts i verklig handling. Genom att

beslutad överföring av beslutanderätt

därmed blivit obsolet har frågorna i

praktiken åternationaliserats.

Den dynamiska karaktär hos EU-projektet

som beskrivs ovan svarar också mot en

ofta citerad passus i ingressen till

Romfördraget, där fördragsfäderna säger

sig fast beslutna att ”lägga grunden till

en allt fastare sammanslutning mellan de

europeiska folken”. Denna passus har

varit bidragande till den debatt som

uppstått, från tid till annan, om

huruvida det finns ett politiskt slutmål

för den europeiska integrationsprocessen

(en ”finalité politique” med en ofta

använd fransk term). Debatten om EU:s

framtid är därför en blandning av dels

sådana bidrag som baseras på en tydlig

bild av ett sådant slutmål, dels sådana

bidrag som baseras på en pragmatisk syn

på EU. Det gör ibland att olika

debattörer får svårt att mötas.

Några av de motionsyrkanden som

behandlas i detta betänkande ger vid

handen att motionärerna önskar slå fast

ett tydligare slutmål, en ”finalité

politique”. Andra motionsyrkanden och

uttalanden i frågan anger emellertid en

samsyn kring ett stöd för, eller

åtminstone en acceptans av, den rådande

ordningen: ett pragmatiskt EU, med just

den blandning av överstatlighet och

mellanstatlighet som medlemsstaterna från

tid till annan finner önskvärd.

Vanliga begrepp i debatten

Debatten om ett slutmål för EU-projektet

blir svår att följa genom att olika

debattörer har olika utgångspunkter i

själva grundfrågan om ett sådant slutmål

bör slås fast eller ej. Dessutom

föreligger viss begreppsförvirring när

det gäller de begrepp som används i

debatten. Olika debattörer lägger in

olika tolkningar. Orden ”federal” och

”federalism” är typiska för detta

problem. Dessa begrepp har, för att

anföra ett exempel, helt olika betydelse

i tysk debatt på delstatsnivå och i

brittisk EU-debatt. I tysk debatt står

federalism regelmässigt för en balans i

makt och kompetens mellan tre

lagstiftningsnivåer (europeisk,

nationell, delstatlig). En

decentralisering av makt ned till

delstatsnivå ses ofta som den praktiska

konsekvensen. I Storbritannien används

begreppet federalism, särskilt av EU-

skeptiker, för att beskriva en extrem

integration, med en centraliserad

superstat som mål, alltså i praktiken

motsatsen till den förstnämnda

tolkningen.

Här skall därför några av de vanligaste

termerna analyseras översiktligt.2 EU-

debatten har lånat terminologi från både

folkrätten och statsvetenskapen, och

begreppen och deras tolkningar skiljer

sig ibland mellan dessa två vetenskapliga

discipliner (och i någon mån även inom

respektive disciplin).

Begreppet stat används dels för att

känneteckna territoriella enheter som

är internationellt erkända som

självständiga (och som därmed utgör

folkrättsliga aktörer), dels för att

beteckna ett centralt system av

myndigheter. En nation är en grupp

människor som upplever sig ha en

gemensam identitet. Centralt för

framväxten av känslan av en gemensam

identitet i nationen är en

(föreställd) gemensam historia och

kultur. I begreppet nationalstat

sammanfaller stat och nation. Staten

som organisation inrymmer befolkningen

som en historisk-kulturell gemenskap.

Nationalstaten är också en ideologisk

modell för nationsbyggande som hävdar

att den nationella gemenskapen och det

statliga territoriet bör sammanfalla.

En stat kan organiseras på olika sätt.

Kännetecknande för en enhetsstat är

att statens alla eventuella

undernivåer (t.ex. kommuner) är

underordnade den centrala makten. I en

förbundsstat eller federation är den

verkställande och lagstiftande makten

delad mellan centralregeringen och

delstaterna. Uppdelningen av

suveräniteten är vanligen inskriven i

en konstitution, som anger vilka typer

av beslut som kan fattas av centrala

myndigheter respektive av delstaterna.

En federal stat kan inrymma flera

olika nationalitetsgrupper, som i

t.ex. Schweiz och Kanada. Federalism

som statsform är en mellanform mellan

statsförbund (se nedan) och

enhetsstat. Den gör det möjligt att

hantera vissa frågor centralt med

bevarandet av regional autonomi och

karaktär, men förutsätter samtidigt

ett kritiskt mått av sammanbindande

faktorer. Tvister om

kompetensfördelningen mellan delstater

och centralregering har ofta

hänskjutits till en särskild domstol

(som Högsta domstolen i USA eller

tyska Bundesverfassungsgericht).

I ett statsförbund eller en

konfederation har enhetsstater gått

samman i en allians. Statsförbundet

har gemensamma beslutande organ men

den formella suveräniteten ligger

fortfarande hos de enskilda

medlemsstaterna. Kännetecknande för

statsförbund brukar vara att

enhällighet krävs för gemensamma

beslut. De ingående staterna har med

andra ord vetorätt, varför

konfederationen som begrepp kan sägas

bygga på avsaknad av överstatliga

inslag. Det finns historiska exempel

på konfederationer. De amerikanska

delstater som utkämpade frihetskriget

mot den brittiska kolonialmakten

bildade 1776–88 en konfederation.

Denna hade en egen armé, egen valuta,

ingick fördrag med Frankrike och

mottog britternas kapitulation. Efter

kriget ombildades konfederationen till

en federal stat. Under det amerikanska

inbördeskriget bröt sig emellertid de

amerikanska sydstaterna loss 1861 och

bildade en konfederation.

Konfederationer eller statsförbund har

historiskt visat sig vara instabila.

En del har upplösts, andra har

vvergått till federationer (såsom

Schweiz och USA).

Internationella organisationer är en

samlingsbeteckning på både

mellanstatliga sammanslutningar och

sammanslutningar av icke-statlig

karaktär, med medlemmar i olika

länder. Förenta nationerna är ett

exempel på en mellanstatlig

internationell organisation. Röda

korset, Amnesty och Greenpeace är icke-

statliga internationella

organisationer. Karaktäriserande för

internationella organisationer är att

de vanligtvis har ett högsta

beslutande organ bestående av

företrädare för medlemmarna. En

internationell organisation kan vara

överstatlig enligt definitioner som

bl.a. brukar innehålla krav på att de

beslut som fattas blir direkt gällande

för enskilda rättssubjekt i de

deltagande staterna, utan medverkan av

de egna statsorganen. Ett annat

element i överstatlighet är att beslut

blir bindande för alla medlemsstater

utan att dessa har vetorätt. FN och EU

är två exempel på organisationer med

överstatliga drag. Ett samvälde kan

sägas vara en internationell

organisation bestående av

självständiga stater. Exempel på

samvälden är det brittiska samväldet

och Oberoende staters samvälde (OSS),

dvs. de stater som tidigare var

republiker i Sovjetunionen.

Konstitution eller författning är

begrepp som hämtar sin definition ur

statsrätten, inte folkrätten. En

konstitution innehåller principerna

för en stats styrelse, framför allt

för de högsta statsorganens

upprättande och verksamhet. Särskilda

bestämmelser brukar gälla för hur

författningen skall ändras. Den

närmare tolkningen av vad en

konstitution är och hur den fungerar

skiljer sig åt mellan olika länder med

olika politiska strukturer och

traditioner. Termen konstitution är

därför inte enhetligt tolkad, och den

kan också användas t.ex. som

beteckning för stadgarna i vissa

kyrkliga samfund. Den har då den mer

allmänna betydelsen ”grundtext”.

Ett fördrag, eller traktat med en

annan term, är en internationell

överenskommelse som sluts mellan två

eller flera folkrättssubjekt, vanligen

stater. Fördragens ingående,

ikraftträdande, efterlevnad, tolkning,

ogiltighet, ändring, upphörande m.m.

regleras i Wienkonventionen om

traktaträtten från 1969. Vanliga

tillfällen då fördrag upprättas är vid

avslutandet av krig (såsom Westfaliska

freden), upprättandet av

internationella organisationer (såsom

FN) eller ingåendet av allianser

(såsom Nato).

Medborgarskap är ursprungligen ett

rättsligt bindande förhållande mellan

en stat och en individ.

Medborgarskapet uppstår antingen

automatiskt, t.ex. vid födelse, eller

efter ansökan. Medborgarskapet innebär

normalt vissa rättigheter och

skyldigheter. Genom

Maastrichtfördraget tillskapades inom

EU begreppet unionsmedborgarskap som

beteckning på det faktum att en person

är medborgare i något av EU:s

medlemsländer. Unionsmedborgarskapet

är ett slags ”paraplymedborgarskap”,

som inte utsläcker eller ersätter de

nationella medborgarskapen. Begreppet

har begränsad rättslig verkan och får

sägas ha till stora delar symbolisk

karaktär.

Regeringen

Regeringen anger i skrivelse 2001/02:115

under rubriken EU:s grundvalar (s. 9 f.):

I framtidsdebatten diskuteras ofta om

EU bör bli mer överstatligt eller mer

mellanstatligt. I sammanhanget kommer

ofta begrepp som ”federalism” och

”konstitution” upp. Ett problem för

debatten är att olika aktörer lägger

in mycket skilda betydelser i dessa

båda begrepp. Det torde dock stå klart

att ingen medlemsstat vill gå så långt

i federal riktning att EU:s

institutioner får befogenhet att

själva, och utan godkännande av de

nationella parlamenten, tilldela

unionen nya beslutsbefogenheter på

medlemsstaternas bekostnad. Vissa

debattörer är ganska nöjda med

nuvarande balans, medan andra anser

att EU bör låna drag från den tyska

modellen (förbundsstatsmodellen) eller

bilda en ”federation mellan

nationalstater”.

Under rubriken Svenska utgångspunkter i

samma avsnitt drar regeringen sedan bl.a.

slutsatsen att de enskilda

medlemsstaterna kommer att förbli en

viktig del av identiteten och att de

nationella parlamenten kommer att förbli

de främsta bärarna av den demokratiska

legitimiteten. Oavsett hur ett framtida

fördrag kommer att benämnas (grundlag,

författning, etc.) måste medlemsstaterna

förbli fördragets herrar.

För att ytterligare belysa regeringens

syn på huruvida EU bör ha ett politiskt

slutmål eller inte kan ledning hämtas ur

ett tal som statsministern höll i oktober

2001 inför studenter vid Humboldt-

universitetet i Berlin. Liksom i andra

sammanhang inom ramen för

utrikesrelationer är ett sådant linjetal

att uppfatta som en regeringens

ståndpunkt. Statsministern uttalade bl.a.

följande:

EU:s utmaningar är många. Det kräver

ökat samarbete i EU, och mer

samordnade åtgärder. Vi möter dessa

utmaningar från en styrkeposition.

Unionen kommer att växa, och det

innebär anpassning. Men anpassning i

huvudsak byggd på de strukturer vi har

i dag. (Kursiverat här.)

Motionerna

I motion 2001/02:K87 (delvis) av Per

Unckel m.fl. (m) begärs ett

tillkännagivande om utgångspunkter för

Sveriges hållning under EU:s

framtidsarbete.

Motionärerna hänvisar i denna del till

vad de betecknar som principen om den

begränsade statsmakten och anser att det

bör finnas två utgångspunkter för hur EU

skall fungera. Den ena är att det inte

bör vara lätt att ge EU ny kompetens.

Medlemsländerna bör noga betänka sig

innan de överlåter till EU att ta

ansvaret för nya uppgifter. Den andra

utgångspunkten är att EU, när unionen väl

fått ett sådant ansvar, faktiskt måste ha

möjlighet att fullfölja sin uppgift.

Motionärerna delar regeringens

uppfattning att samarbetet i EU fortsatt

skall vila på mellanstatlig grund, men

framhåller att när väl nya uppgifter

tilldelats EU genom mellanstatliga

överenskommelser frågorna skall kunna

lösas genom överstatliga beslut. EU-

samarbetet bör inte utvecklas i

ytterligare mellanstatlig riktning – en

stark ställning för institutionerna

ligger tvärtom inte minst i de mindre

medlemsstaternas intresse.

I motion 2001/02:K3 av Alf Svensson

m.fl. (kd) yrkande 2 begärs ett

tillkännagivande om gemenskapsmetoden,

som motionärerna ställer mot den

mellanstatliga metoden. Motionärerna

anser att den s.k. gemenskapsmetoden,

dvs. ett lagbaserat samarbete med

gemensamma regelverk, kontrollerade av

starka institutioner med fastlagda

uppgifter, är nödvändig för att EU skall

fungera. Institutionerna, inte minst

kommissionen, behövs för att värna

fördragen och de små ländernas rätt.

Gemenskapsmetoden måste därför stärkas

gentemot den rent mellanstatliga metoden.

Den mellanstatliga metoden innebär enligt

motionärerna att makten och inflytandet

hamnar hos ministerrådet, där beslut

fattas med enhällighet bakom lyckta

dörrar, och med en mycket nedtonad roll

för kommissionen. Resultatet är en

långsam och sluten beslutsprocess,

präglad av urvattnade kompromisser.

Vidare begärs i motionen yrkande 3 ett

tillkännagivande om att EU:s tre pelare

bör integreras. Motionärerna anser att

alla politikområden bör omfattas av samma

regler, i stället för dagens

svårförklarliga uppdelning i tre pelare.

Uppdelningen är inte funktionell, då

flera områden i andra och tredje pelarna

kräver ett fördjupat samarbete. Sverige

bör vid kommande fördragsändringar sträva

efter en integration av EU:s nuvarande

tre pelare. Det bör ske inom ramen för en

ny konstitution.

I samma motion yrkande 6 begärs ett

tillkännagivande om att slå vakt om de

små ländernas ställning. Sverige bör

enligt motionärerna fortsatt arbeta för

att de små ländernas ställning inte

ytterligare försvagas vad gäller

röstfördelningen i rådet,

mandatfördelningen i Europaparlamentet

och kommissionens sammansättning.

I motion 2001/02:U302 av Agne Hansson

m.fl. (c) yrkande 8 begärs ett

tillkännagivande om EU:s inriktning på

ett smalare men effektivare EU. För att

uppnå ett sådant bör enligt motionärerna

institutionernas roll och utveckling ses

över, vilket är ett långsiktigt arbete.

Vidare begärs i samma motion (yrkande 10)

ett tillkännagivande om att regeringen

bör initiera en bred debatt om EU:s

beslutsstruktur när det gäller relationen

överstatlighet, mellanstatlighet och

federalism.

Motionärerna anser att mellanstatlighet

på ett ytligt plan kan uppfattas som den

mera demokratiska samarbetsformen, där

varje deltagande part har vetorätt och

kan tvinga fram kompromisser, men att det

snart visar sig att den oinskränkta

vetorätten tvingar fram förhandlingar i

slutna rum. Internationell diplomati har

alltid handlat om mellanstatlighet och

kan knappast sägas kännetecknas av

öppenhet och folkligt deltagande. De

anför vidare att federalism inget säger

om vilka beslut som bör hanteras på

respektive nivå. I praktiken har

emellertid federala stater (t.ex. USA,

Schweiz och Tyskland) kommit att vara

starkt decentraliserade, medan i

diskussionen om EU:s framtid uttrycket

federalism i stället har använts för att

kräva ytterligare centralisering av

beslutsfunktioner.

Flera motioner är kritiska till dagens EU

och önskar se mer av mellanstatlighet i

beslutsfattandet. I motion 2001/02:K427

av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 5

begärs ett tillkännagivande om att

regeringen i EU bör vara kritisk till

EU:s federala utveckling och verka för en

mellanstatlig utveckling. Motionärerna

hänvisar till de s.k. linjetal som under

år 2001 hållits om unionens framtid och

anser att Sverige inte funnits med i

debatten. De anser att riksdagen bör

uttala sitt stöd för ett mellanstatligt

samarbete och statsministerns

antifederalistiska hållning.

I motion 2000/01:U511 av Yvonne Ruwaida

m.fl. (mp) yrkande 3 begärs ett

tillkännagivande om att en prioriterad

fråga för Sverige bör vara den hur EU kan

omvandlas till att i högre grad vara ett

mellanstatligt samarbete.

Sven Bergström m.fl. (c) begär i motion

2001/02:K369 yrkande 4 (delvis) ett

tillkännagivande om att utifrån ett brett

rådslag bland folkrörelser och

organisationer utarbeta ett i huvudsak

mellanstatligt alternativ till

federalismen för ett alleuropeiskt

samarbete.

I motion 2001/02:U301 av Lars Leijonborg

m.fl. (fp) yrkande 3 begärs ett

tillkännagivande om att EU bör utvecklas

mot en form av federalt system.

Federalism bygger enligt motionärerna på

principen att maktdelningen mellan

unionen och medlemsstaterna regleras i

grundlag. Ett sådant system innebär en

tydligt markerad makt- och

ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna

och unionen. Fördelningen slås fast i en

europeisk författning som därigenom utgör

ett värn mot centralistiska tendenser.

I motion 2001/02:K86 av Karl-Göran

Biörsmark m.fl. (fp) begärs

tillkännagivande om ett federalt system i

EU (yrkande 4). Motionärerna anser att

regeringen i skrivelsen försöker skjuta

ifrån sig de grundläggande frågorna om

EU:s framtid genom att endast redogöra

för svårigheterna med att reda ut olika

begrepp, som federalism och konstitution.

Regeringen bör enligt motionärerna

erkänna att unionens utveckling på många

håll gått i federal riktning de senaste

åren och föra en saklig debatt om dessa

frågor. Motionärerna förordar en form av

ett federalt system i EU. Den centrala

makten bör begränsas till de

gränsöverskridande frågorna och

huvuddelen av alla politiska frågor ligga

kvar hos medlemsländerna.

Utskottets överväganden

Som framgår av de varierande

utgångspunkterna hos olika motionärer

finns det betydande skillnader i tolkning

och uppfattning av de begrepp som ligger

till grund för diskussionen om EU:s

framtid. Det finns inte heller någon

grundläggande enighet i frågan om det

önskvärda i att försöka fastslå ett

politiskt slutmål för EU:s utveckling

eller ej. Dessa skillnader i synsätt och

utgångspunkt i den svenska debatten har

en motsvarighet på europeisk nivå.

I stället för att försöka mejsla ut

någon allmän formel, baserat på begrepp

med så oklar tolkning, väljer utskottet

en pragmatisk linje. Utskottet stöder

därför regeringens grundläggande

utgångspunkt såsom den formuleras i

regeringsskrivelsen och i statsministerns

uttalande om en utveckling i huvudsak

byggd på de strukturer vi har i dag. EU-

samarbetet bör enligt utskottet således

även i fortsättningen vila på

mellanstatlig grund, men när väl nya

uppgifter tilldelas EU genom

mellanstatliga överenskommelser skall –

där så anses önskvärt – beslutsfattandet

kunna ske med kvalificerad majoritet.

Den grundhållning utskottet därmed vill

slå fast kan sammanfattas i tre punkter,

nämligen:

· pragmatik snarare än ett

politiskt slutmål,

·

· en därav följande nedtoning av

terminologibegreppsfrågorna samt

·

· stöd för den rådande ordningen

för EU:s grundvalar, såsom dessa beskrivs

i regeringsskrivelsen.

·

Baserat på detta resonemang drar

utskottet slutsatsen att det saknas

anledning för riksdagen att ge regeringen

några tillkännagivanden i frågan.

Utskottet anser därför att motionerna

2001/02:K87 (delvis) (m), 2001/02:K3 (kd)

yrkandena 2, 3 och 6 samt 2001/02:U302

(c) yrkandena 8 och 10 kan besvaras med

vad utskottet anfört. Utskottet avstyrker

motionerna 2001/02:K427 (v) yrkande 5,

2000/01:U511 (mp) yrkande 3, 2001/02:K369

(c) yrkande 4 (delvis), 2001/02:U301 (fp)

yrkande 3 samt 2001/02:K86 (fp) yrkande

4.

1.2 EU-systemets legitimitet – beredning

inför fördragsändringar

Utskottets överväganden i korthet

Ordningen för den kommande

fördragsrevisionen – först ett brett

konvent, därefter en traditionell

regeringskonferens och sist godkännande

av alla medlemsstater, i enlighet med

konstitutionella regler och traditioner

– ger en god kombination av bred

förankring, hög legitimitet och

konstitutionell stringens. Regeringens

åtgärd att tillsätta EU 2004-kommittén

bidrar ytterligare till förankringen.

Jämför reservation 7 (mp).

Bakgrund

Sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet behandlade i sitt

betänkande 2000/01:KUU1 EU:s

framtidsfrågor synen på legitimitet inom

EU. Utskottet yttrade där att det i den

allmänna debatten ofta framförs kritik

mot EU för bristande legitimitet eller

bristande demokrati. Kritiken gäller

såväl resultaten av EU:s verksamhet som

formerna för verksamheten. En del av

kritiken hänger samman med den bristande

transparensen, varmed inte avses bara

brist på insyn utan också allmänt

svårbegriplig beslutsgång. Utskottet

hänvisade till Maktutredningen, som

framhöll demokratins allmänna tanke vara

att medborgarna skall ha lika rätt att

påverka samhällets gemensamma

angelägenheter och att det därmed finns

ett direkt samband mellan demokrati och

makt. Demokratin kan enligt utredningen

ses som en uppsättning kriterier för

samhällets maktfördelning, och den

faktiska maktstrukturen kan i större

eller mindre grad avvika från demokratins

ideal.3 Demokrati kan anses handla

ytterst om en teknik för att uppnå

samhällsfred i ett fritt samhälle och

erbjuda en möjlighet att på ett legitimt

sätt hantera givna sociala konflikter.

Med demokratisk förankring avses

möjligheten att – på olika politiska

arenor – erhålla politiskt stöd, dvs.

legitimitet för den förda politiken.4

EU 2004-kommittén

Regeringen har beslutat tillsätta en

parlamentarisk kommitté (SB 2001:01, dir.

2001:35), som antagit namnet EU 2004-

kommittén. Detta skall ses mot bakgrund

av EU:s regeringschefers uppmaning i Nice

att anordna nationella medborgardebatter

om EU:s framtidsfrågor inför nästa

regeringskonferens 2004. Kommittén har i

uppdrag att:

· stimulera en bred offentlig

debatt om EU,

·

· öka kunskapen om EU och EU:s

framtidsfrågor,

·

· skapa kontaktytor mellan den

svenska debatten om EU och motsvarande

debatt i övriga europeiska länder,

·

· sammanställa analyser av de

frågor som kan komma att behandlas vid

regeringskonferensen samt

·

· analysera aktuella

frågeställningar samt rapportera om

medborgarnas inställning och förslag

beträffande EU:s framtidsfrågor.

·

Regeringen betonar i direktiven att

kommittén inte har till uppgift att

föreslå svenska ståndpunkter i

regeringskonferensen. Det är regeringens

ansvar att i samråd med riksdagen lägga

fast dessa. Detta hindrar inte att

kommittén, när så är lämpligt, kan göra

bedömningar som är av värde vid

beredningen av svenska ståndpunkter.

Kommittén har en sammanlagd budget på

30 miljoner kronor för de tre åren, varav

sammanlagt 15 miljoner kronor enligt

planen skall fördelas i projektbidrag

till t.ex. föreningar och skolor som vill

arbeta med EU:s framtidsfrågor. Förutom

att fördela projektbidrag bedriver

kommittén också egen verksamhet, som är

inriktad på att stimulera ökad kunskap

och en bred allmän debatt om EU och EU:s

framtidsfrågor. Kommittéledamöterna

kommer att vara aktiva som talare,

skribenter, m.m. Samlingsnamnet för all

verksamhet som bedrivs i kommitténs namn

är EU-stafetten.

Kommitténs webbplats, www.eu2004.se,

hålls tillgänglig för debatten om EU:s

framtidsfrågor. Där skall man kunna hitta

grundläggande information, läsa om

bidragsprojekten samt läsa om EU-debatten

i Sverige, i övriga EU-länder och i

kandidatländerna. En särskild

medborgarpanel med 100 utvalda personer

har i uppdrag att föra en debatt via

Internet om EU:s framtidsfrågor. Panelen

bidrar till att stimulera debatten

huvudsakligen på kommitténs webbplats

genom löpande publicering av deras

debattinlägg. Kommittén har också valt

att i form av en ”länsstafett” fokusera

på ett län i taget, med start i augusti i

år. Under den månad som ett visst län

innehar denna stafettpinne kommer

initiativ att tas till

informationskampanjer, till länsvisa

omröstningar via Internet samt till

särskilda projekt. Ett material riktat

till gymnasieskolans elever skall tas

fram och de centrala framtidsfrågorna

kommer att sammanfattas i en handfull

skrifter.

Motionerna

Det finns ett flertal motionsyrkanden som

i någon mening berör frågan om hur EU:s

demokratiska legitimitet kan stärkas

eller bevaras. Några motionärer

understryker därvid vikten av att

fördragsändringar kräver enhällighet

mellan medlemsstaterna. I motion

2001/02:K87 (delvis) av Per Unckel m.fl.

(m) begärs ett tillkännagivande om

utgångspunkter för Sveriges hållning

under EU:s framtidsarbete. Motionärerna

framhåller att de och regeringen är

överens om att medlemsstaterna skall

förbli fördragens herrar. I motion

2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

yrkande 8 begärs ett tillkännagivande om

att regeringen i EU skall verka för

beslutsformerna att fördragsändringar

även fortsättningsvis skall antas med

enhällighet.

Kritik mot hur regeringskonferenserna

fungerat framförs i motion 2001/02:K3 av

Alf Svensson m.fl. (kd) yrkande 4, där

motionärerna begär ett tillkännagivande

om att regeringskonferenserna i framtiden

bör ersättas av processer med

konstitutionella regler för ändringar och

tillägg. I motion 2001/02:U302 av Agne

Hansson m.fl. (c) yrkande 9 begärs ett

tillkännagivande om att grunden för den

offentliga makten är att ett samhälle

skall byggas underifrån. Var besluten

skall fattas måste avgöras av närheten

till dem som berörs och av om det går att

fatta beslutet på just den nivån. EU bör

inriktas på att bygga och främja fred

samt garantera rättssäkerhet för sina

medborgare.

I motion 2001/02:K88 av Yvonne Ruwaida

(mp) begärs ett tillkännagivande om att

konventets förslag skall skickas ut på en

mycket bred remissomgång till

folkrörelser, organisationer, kommuner

och regioner, både i medlemsländer och

ansökarländer (yrkande 2). Motionären

välkomnar konventmodellen men anser att

debatten måste bli bredare och att olika

modeller måste presenteras innan beslut

fattas i regeringskonferensen. Även

uppfattningen hos dem som kritiserar EU:s

federalistiska utveckling måste få komma

fram. I samma motion yrkande 4 begärs ett

tillkännagivande om att alla EU-fördrag

som innebär att mer makt förs över från

nationell nivå till EU-nivå principiellt

skall underställas medborgarna i en

folkomröstning. Enligt motionären visar

det faktum att den irländska befolkningen

röstade nej till Nicefördraget på det

folkliga motstånd som finns mot den

odemokratiska fördragsändringsprocessen

inom EU.

Motionären föreslår vidare (yrkande 9)

att EU:s fördrag diskuteras fram genom

följande process.

En utredning av oberoende

representanter från alla europeiska

länder (inte bara EU-länder) tillsätts

med uppgift att sammanställa ett stort

antal skisser till ett ”lagomsamarbete”

för hela Europa. Skisserna beställs av

t.ex. universitet, folkrörelser och

enskilda.

Sammanställningen skickas sedan

på remiss till kommuner, regioner och

folkrörelser i hela Europa med en

remisstid på förslagsvis två år.

Slutredigeringen uppdras åt ett

alleuropeiskt konvent.

Slutförslaget underställs

samtliga länder, och varje europeisk stat

och självstyrande region skall ha full

frihet att, exempelvis genom

folkomröstning, ansluta sig eller avstå.

Utskottets överväganden

Beslutet att inrätta Europeiska konventet

innebär att de frågor som kan förutses

bli aktuella vid nästa regeringskonferens

blir föremål för en gedigen, öppen

debatt. Utskottet välkomnar detta, inte

minst mot bakgrund av diskussionerna om

legitimitet.

Utskottet noterar att åtgärder även

vidtagits för att inom Sverige främja

debatten i dessa frågor, i synnerhet den

verksamhet som EU 2004-kommittén

bedriver. Detta välkomnas. Den inriktning

som beslutats för EU 2004-kommitténs

arbete tillgodoser i stor utsträckning de

förslag och synpunkter som framförts i

motionerna när det gäller bred förankring

av konventsarbetet samt av den

slutprodukt som konventet lämnar till

regeringskonferensen.

Det saknas, enligt utskottets mening,

anledning att göra avsteg från principen

att fördragsändringar skall förhandlas

fram genom en regeringskonferens.

Utskottet delar därmed regeringensnoterar

att regeringen har samma grundläggande

syn på medlemsstaterna som fördragets

herrar. Hur godkännande av dessa

fördragsändringar sedan beslutas

nationellt är inte en fråga för EU, utan

för varje medlemsstat för sig.

Den ordning som därmed utkristalliserat

sig för den kommande fördragsrevisionen –

först ett brett konvent, därefter en

traditionell regeringskonferens och sist

godkännande av alla medlemsstater, i

enlighet med konstitutionella regler och

traditioner – ger, enligt utskottets syn,

en god kombination av bred förankring,

hög legitimitet och konstitutionell

stringens.

Utskottet anser att de krav som väckts i

motionsyrkanden syftande till att befästa

medlemsstaterna som fördragens herrar får

anses redan tillgodosedda.

Motionerna 2001/02:K87 (m) (delvis) och,

2001/02:K427 (v) yrkande 8 kan därför

besvaras med vad utskottet anfört. Även

motionerna, 2001/02:U302 (c) yrkande 9

samt 2001/02:K88 (mp) yrkande 2 kan

besvaras med vad utskottet anfört.

Motionerna 2001/02:K3 (kd) yrkande 4 samt

2001/02:K88 (mp) yrkandena 4 och 9

avstyrks.

1.3 Framtidskonventet och nästa

regeringskonferens

Utskottets överväganden i korthet

Konventets sammansättning och mandat

motsvarar i bärande delar vad som i

tidigare utskottsbetänkanden ansetts

önskvärt. Utskottet välkomnar att

kandidatländerna fullt ut deltar i

arbetet.

Bakgrund

Riksdagen har vid två tillfällen det

senaste året behandlat formerna för

förberedelse av nästa regeringskonferens,

utifrån dels betänkande 2000/01:KUU1 EU:s

framtidsfrågor, dels betänkande

2001/02:KUU1 Nicefördraget. Det var vid

tiden för det senare betänkandet redan

klart att något slags brett konvent

skulle sammanträda under 2002 och början

av 2003 för att debattera

framtidsfrågorna. Konventet fick kort

därefter sin utformning och ett öppet

formulerat mandat genom den s.k.

Laekenförklaringen, som beskrivs i

regeringens skrivelse och som i sin

helhet finns som bilaga till skrivelsen.

I båda de åberopade betänkandena

betonas vikten av en bred diskussion

inför nästa regeringskonferens. I

betänkande 2000/01:KUU1 EU:s

framtidsfrågor understryks därvidlag att

allmänheten och intresseorganisationer

måste ges ordentligt utrymme för

åsiktsutbyte innan ställningstaganden

görs som sedan kan uppfattas som

bindande. Möjligheterna till

remissbehandling i de olika frågorna bör,

underströk utskottet då, tas till vara.

Detta måste kompletteras med en mer

formaliserad debatt bland företrädare för

medlemsstaterna och EU:s institutioner, i

en form som också ger utrymme för

företrädare för kandidatländerna. En ram

för denna mer formaliserade del av

debatten kunde, framhöll utskottet i

betänkande 2001/02:KUU1 Nicefördraget,

utgöras av ett konvent. Utskottet

förutsatte att ett sådant konvent skulle

arbeta under stor öppenhet. I fråga om

konventets sammansättning uttrycktes den

principiella inställningen att konventet

i huvudsak skulle baseras på de

nationella parlamenten och låta dessa

vara brett representerade. Konventets

arbetsmetoder borde vidare ge

företrädarna för de nationella

parlamenten tillräckligt utrymme också

för deras ordinarie parlamentariska

uppdrag och för samråd i de frågor som

diskuteras i konventet. Särskilda

sekretariatsresurser förutsågs också

behöva avsättas inom konventets ram för

de nationella parlamentens räkning. Ett

eget kvalificerat och i förhållande till

EU:s institutioner självständigt

sekretariat måste stå till konventets

förfogande.

Dagordningen för konventet berördes

också av utskottet. Den måste inte

nödvändigtvis begränsas till de frågor

som uttryckligen nämnts i

Niceförklaringen. Konventet borde ha

möjlighet att debattera även angränsande

frågor och dess arbete borde mynna ut i

ett brett underlag som gav olika

lösningar på de problem som

regeringskonferensen sedan kommer att ha

att arbeta med. Utskottet underströk att

det slutligen är en uppgift för

regeringskonferensen att förhandla fram

det fördrag som skall underställas

medlemsstaterna för ratificering.

Sedan utskottet uttalade detta har, som

redan framgått, Europeiska rådet i

Laekenförklaringen beslutat om grunderna

för konventets arbete. Det konvent som

tillsatts har fått en sammansättning där

nationella parlament, om man räknar in

både medlemsstaternas och

kandidatländernas representanter, har

övervägande representation. Mandatet är

öppet formulerat och bredare än de fyra

institutionella frågor som väcktes i

Niceförklaringen. Konventets arbete skall

utmynna i ett slutdokument som enligt

Laekenförklaringen kan innehålla

”antingen olika alternativ, med angivande

av det stöd som alternativen har fått,

eller rekommendationer om enighet

föreligger”. Detta slutdokument kommer

att vara en del av beslutsunderlaget för

den följande regeringskonferensen som,

understryks det i Laekenförklaringen,

”fattar de slutgiltiga besluten”.

Kandidatländernas villkor i konventet

beskrivs i Laekenförklaringen enligt

följande:

Kandidatländerna kommer att delta i

full omfattning i konventets

diskussioner. De kommer att vara

representerade på samma villkor som

medlemsstaterna (en företrädare för

regeringen och två ledamöter av det

nationella parlamentet) och delta i

överläggningarna, dock utan att kunna

förhindra en konsensus som

utkristalliserar sig mellan

medlemsstaterna.

Texten innebär att kandidatländerna fullt

ut deltar i konventets arbete, dock inte

fullt ut i dess beslut. Den enda

inskränkningen handlar om möjligheten att

förhindra en framväxande konsensus

rörande beslutsförslag eller texter.

Deras ställning har ytterligare stärkts

genom ett beslut av konventet att låta

kandidatländerna nominera en representant

som permanent adjungerad ledamot av

konventets presidium.

Till konventet har knutits ett forum

för bred debatt med företrädare för det

civila samhället samt ett sekretariat som

fått sin organisatoriska planering inom

ministerrådssekretariatet, men som

arbetar oberoende direkt för konventet.

Inom ramen för konventets arbete kommer

ett särskilt ungdomskonvent att

arrangeras. Detta ungdomskonvent, som

skall involvera 207 unga från hela

Europa, kommer att rapportera till det

formella konventet.

Regeringen

Regeringen redovisar i skrivelsen i

korthet konventets sammansättning,

tidsplan, arbetsmetod och finansiering.

Det civila forum som skall arbeta

parallellt med konventet omnämns. I fråga

om den fortsatta processen efter

konventets avslutande anför regeringen

dels att den har för avsikt att återkomma

till riksdagen i en andra skrivelse efter

konventets avslutande, dels att

konventets slutprodukt – om tiden medger

det – kommer att skickas på remiss. I

denna del hänvisar regeringen till

riksdagens tillkännagivande rörande

förberedelsearbetet inför nästa

regeringskonferens.

Motionerna

I motion 2001/02:K87 (delvis) av Per

Unckel m.fl. (m) framhålls att konventets

förslag, tillsammans med andra idéer som

kommer fram under förberedelseprocessen,

skall ge underlag för den följande

regeringskonferensen. Enligt motionärerna

finns det gott om tid att överväga de

eventuella grundlagsändringar som nya

fördrag beslutade i en regeringskonferens

år 2004 kan aktualisera, för att beslut i

dessa skall kunna tas i anslutning till

valet år 2006.

I motion 2001/02:K86 av Karl-Göran

Biörsmark m.fl. (fp) yrkande 2 begärs ett

tillkännagivande om att konventet ges

meningsfulla mandat. Motionärerna

framhåller betydelsen av att tiden fram

till nästa regeringskonferens präglas av

en bred och meningsfull diskussion och

debatt så att konferensen inte leder till

en ny sista-minuten-runda som i Nice med

kompromisser och kohandel bakom stängda

dörrar.

Margit Gennser (m) begär i motion

2001/02:K2 yrkande 3 ett tillkännagivande

för regeringen att den bör verka för

specifika, i motionen angivna

förändringar av Nicefördraget.

Utskottets överväganden

Utskottet noterar att konventets

sammansättning och mandat i bärande delar

motsvarar vad sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottet i tidigare

betänkanden ansett önskvärt. Det har en

övervägande representation av nationella

parlamentariker, ett sekretariat som är

politiskt – om än inte organisatoriskt –

fristående och ett mandat som är brett

och öppet formulerat. Konventets eget

beslut att inkalla ett separat

ungdomskonvent, utöver samverkan med ett

forum för det civila samhället, är

välkommet.

Utskottet välkomnar att

kandidatländerna beretts möjlighet att

fullt ut delta i konventets arbete.

Genom konventets sammansättning och

arbetsmetod har enligt utskottets mening

förutsättningar skapats för den breda

debatt och det väl förankrade underlag

inför den kommande regeringskonferensen

som får sägas ha varit syftet.

Regeringens ovan nämnda åtgärd att

tillsätta EU 2004-kommittén kompletterar

detta.

Regeringen har tillkännagivit sin

avsikt att avge en särskild skrivelse

inför nästa regeringskonferens samt att,

om tiden så medger, sända förslaget på

remiss. Detta är i enlighet med

riksdagens tidigare framförda vilja.

Motion 2001/02:K87 (delvis) (m) och

motion 2001/02:K86 (fp) yrkande 2 kan

besvaras med vad utskottet anfört.

Det saknas anledning att diskutera en

omförhandling av Nicefördraget eller

vilka förhandlingspositioner Sverige

skulle inta vid en sådan omförhandling.

Motion 2001/02:K2 (m) yrkande 3 avstyrks

därför.

2 EU:s framtida uppbyggnad

2.1 Fördragsstrukturen

Utskottets överväganden i korthet

Utskottet är i grunden positivt

inställt till en förenkling av

fördragen. Vad benämningen konstitution

beträffar, är terminologi inte den

springande punkten. Utskottet är inte

övertygat om att det är möjligt att

föreskriva en förenklad

ändringsprocedur för någon del av ett

grundfördrag eller en konstitution.

Jämför reservationerna 8 (v, mp) och 9

(fp).

Bakgrund

EU är uppbyggt på mellanstatlig grund,

men med överstatliga inslag, vilket

beskrivits i avsnitt 1.1 ovan. EU vilar

på ett antal folkrättsliga fördrag som

godkänts av alla medlemsstater i enlighet

med deras konstitutionella regler, vilket

regelmässigt innebär att alla

medlemsländernas nationella parlament

skall godkänna en fördragsändring, och

att folkomröstningar ibland hålls i vissa

länder. Det får därför betecknas som

politiskt och juridiskt komplicerat, och

omgärdat av starka formkrav, att ändra i

EU:s grundtexter. Likväl har det funnits

ett behov av att fortlöpande utveckla det

europeiska samarbetet. För att möjliggöra

den utvecklingen har ändringar vidtagits

i den grundläggande fördragsstrukturen,

men det är bara vid tre tillfällen som

helt nya grundfördrag tillkommit. Först

1951, då det första grundfördraget

skrevs: Parisfördraget, som inrättade den

europeiska kol- och stålgemenskapen.

Sedan 1957, då de två Romfördragen

skapade dåvarande EEG samt Euratom, vid

sidan av Parisfördraget. Slutligen 1991 i

Maastricht, då ett unionsfördrag ingicks

och skapade EU, jämte vad som då

utvecklats till EG. Därutöver har vid mer

än ett dussin tillfällen – nu senast i

Nice år 2000 – mer eller mindre

ingripande förändringar i de existerande

grundfördragen beslutats, eller tillägg

gjorts, utan att därför något nytt

grundfördrag tillkommit.

Detta att medlemsstaterna ofta valt att

detaljändra i existerande fördrag snarare

än att skriva något helt nytt är, mot

bakgrund av den komplicerade

förändringsproceduren, naturligt.

Medlemsstaterna har regelmässigt sökt

genomföra sina politiska önskningar med

minsta möjliga ingripanden i själva

grundtexterna. Men detta har haft ett

pris: helheten och överblicken har blivit

lidande i ett system som i dag kan

beskrivas som ett lapptäcke av

fördragsändringar. Strukturen blir inte

nämnvärt mer lättillgänglig när

Parisfördraget om några månader formellt

upphör att gälla.5

Det är därför naturligt att en debatt

förts, från tid till annan, om att med

ett Alexanderhugg lösa upp den nuvarande,

komplicerade fördragsstrukturen för att

ersätta denna med något helt nyskrivet,

eller nyredigerat, och mer

sammanhängande. I debatten har några

olika förslag förts fram om hur man

skulle kunna skapa en mer lättillgänglig

fördragsstruktur. Tre huvudtankar har

utkristalliserats. Den första går ut på

att redigera om de existerande

grundfördragen så att de får en mer

samlad uppställning och blir lättare att

hitta i. Den andra huvudtanken är att

grundfördragen, för att tydliggöra deras

ställning och funktion, skulle benämnas

konstitution i stället för fördrag

(eller, som ett mellanting, den term som

bl.a. framtidskonventets ordförande

Valéry Giscard d’Estaing valt att

använda, ”ett konstitutionellt fördrag”).

Benämningen konstitution skulle i så fall

stå för samma slags grundtext som dagens

fördrag, men ge andra associationer. Den

tredje huvudtanken i debatten är att ett

sålunda omredigerat fördrag, eller en

konstitution, skulle underkastas delvis

nya regler för godkännande av ändringar.

Förespråkarna har hänvisat till att det i

dagens fördrag ingår många rena

tillämpningsregler, som inte i sig är av

sådan karaktär att de nödvändiggör en

tungrodd beslutsmodell med ratifikation

hos medlemsstaternas nationella

parlament. En hård kärna av

konstitutionella regler, inklusive alla

regler om kompetensöverföring, skulle

behållas med dagens regler för

fördragsändring. Men därutöver skulle

alltså en annan beslutsprocedur kunna

diskuteras.

I Niceförklaringen nämns fyra

huvudfrågor för framtidsdebatten, och en

av dessa är en ”förenkling av fördragen

för att göra dem tydligare och lättare

att förstå, utan att deras innebörd

ändras”. I Laekenförklaringen byggdes

detta på med ytterligare ett antal öppet

formulerade frågor:

Därvid inställer sig fyra serier av

frågor. Den första gäller förenklingen

av befintliga fördrag utan att

innehållet ändras. Måste åtskillnaden

mellan unionen och gemenskaperna ses

över? Och uppdelningen i tre pelare?

Därefter kommer frågorna om en

eventuell omstrukturering av

fördragen. Måste det införas en

åtskillnad mellan ett grundfördrag och

övriga fördragsbestämmelser? Bör en

sådan uppdelning införas? Kan detta

leda till en åtskillnad mellan

ändrings- och ratificeringsförfaranden

för grundfördraget och övriga

fördragsbestämmelser? Vidare måste det

övervägas huruvida stadgan om de

grundläggande rättigheterna skall tas

in i grundfördraget och om unionen

skall ansluta sig till Europeiska

konventionen om de mänskliga

rättigheterna. Slutligen infinner sig

frågan huruvida denna förenkling och

omstrukturering inte på sikt skulle

kunna leda till att det antas en

grundlagstext inom unionen. Vilka

skulle utgöra de viktigaste

beståndsdelarna i en sådan grundlag?

De värderingar unionen står för,

medborgarnas grundläggande rättigheter

och skyldigheter, medlemsstaternas

förhållanden i unionen? (Två uppenbara

feltryck i Laekenförklaringen har

korrigerats här.)

Tanken på att, för någon del av ett

grundfördrag i Europasamarbetet, tillämpa

en procedur för ändring som inte

innefattar krav på godkännande i

nationella parlament är inte ny. I det

första av grundfördragen, Parisfördraget

som inrättade kol- och stålgemenskapen,

fanns det en sådan regel. Artikel 96 i

EKSG-fördragets ursprungliga form6

reglerade möjligheten att ändra i

fördraget via sedvanlig

regeringskonferens, byggt på enhällighet

och ratifikation. Men artikel 95 styckena

3 och 4 i samma fördrag förutsåg att

vissa slags ändringar i fördraget (med

undantag för bl.a. sådant som rörde den

grundläggande institutionella

uppsättningen samt kompetenserna hos

gemenskapen) kunde ske med en procedur

inom gemenskapsinstitutionerna, utan krav

på ratificering. Beslutsproceduren var

mycket komplicerad. Den krävde först fem

sjättedels majoritet i ministerrådet och

enhällighet i den höga myndigheten

(motsvarigheten till det som sedan blev

Europeiska kommissionen), sedan ett

positivt utslag från gemenskapsdomstolen

samt tre fjärdedels majoritet i den

rådgivande församlingen (embryot till

dagens Europaparlament).

Inför regeringskonferensen som ledde

fram till Nicefördraget verkade

Europeiska kommissionen för en

omarbetning av fördragen. På uppdrag av

kommissionen har flera rapporter i frågan

tagits fram. Processen beskrivs i

betänkande 2000/01:KUU1, s. 32 f.

I sitt betänkande 2000/01:KUU1 EU:s

framtidsfrågor uttalade sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet

uppfattningen att enkelt uppställda

fördrag, som är lättlästa och begripliga,

är till fördel för EU:s sätt att fungera.

Det gäller särskilt i ett

utvidgningsperspektiv. Enkla fördrag

betecknades också som en demokratifråga.

Liksom på det nationella planet har

medborgarnas möjligheter att överblicka

fördragen och själva tillägna sig

texternas innehåll ett egenvärde och

bidrar till unionens demokratiska

legitimitet. En uppdelning i grundfördrag

och andra bestämmelser kan ses som ett

sätt att göra regelverket mera

lättillgängligt.

Utskottet erinrade emellertid den

gången också om fördragens

tillkomsthistoria, som präglats av

behovet av kompromisser med politisk

bakgrund. Otydligheter i texterna

återspeglar ofta denna bakgrund. Det är

därför ofrånkomligt att det i ett

förenklingsarbete även uppkommer frågor

som rör bestämmelsernas materiella

innebörd.

Regeringen

Regeringen berör i skrivelse 2001/02:115

frågan om val av term för grundfördragen

– ”fördrag”, ”konstitution” eller något

annat. I bakgrundstexten skriver

regeringen:

Vissa hävdar att en EU-konstitution

skulle kunna tydliggöra

ansvarsfördelningen mellan EU:s och

medlemsstaternas ansvarsområden.

Begreppen konstitution, författning

och grundfördrag har även en central

plats i debatten om hur fördragen

skall kunna göras mer lättillgängliga.

Det finns förslag om att unionen borde

anta ett grundfördrag med bl.a. de

viktigaste värderingarna som unionen

står för, medborgarnas grundläggande

rättigheter och skyldigheter samt

medlemsstaternas förhållande till

unionen.

Som svenska utgångspunkter anger

regeringen därefter:

De nuvarande fördragen kan mycket väl

ses som en författning eftersom de

fastställer EU:s befogenheter och

målsättningar, reglerar de olika

institutionernas ansvar och bygger på

respekten för grundläggande

rättigheter. Men EU är inte någon

statsbildning och dess beslutsformer

kan därför inte jämföras med en stats.

Nationalstaterna kommer att förbli en

viktig del av identiteten med de

nationella parlamenten [som] den

främsta bäraren av den demokratiska

legitimiteten. Oavsett hur ett

framtida fördrag kommer att benämnas

(grundlag, författning etc.) måste

medlemsstaterna förbli fördragets

herrar. Det avgörande är alltså inte

frågan om EU skall ha en författning

eller inte, utan vilken författning

och vilken kompetensfördelning man

vill ha.

Motionerna

Ett flertal motionsyrkanden tar upp

frågan om att tillskapa en ”konstitution”

eller en ”författning” för EU. I motion

2001/02:K3 av Alf Svensson m.fl. (kd)

yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om

att nästa regeringskonferens måste

utmynna i en konstitution för EU. Ett

liknande yrkande framställs i motion

2001/02:K426 av Alf Svensson m.fl. (kd)

yrkande 1. I motion 2001/02:U302 av Agne

Hansson m.fl. (c) yrkande 11 begärs ett

tillkännagivande om en europeisk

konstitution som underlättar relationerna

mellan medborgarna och institutionerna. I

motion 2001/02:U301 av Lars Leijonborg

m.fl. (fp) yrkande 5, motion 2001/02:K86

av Karl-Göran Biörsmark m.fl. (fp)

yrkande 5 samt motion 2001/02:K62 av

Helena Bargholtz m.fl. (fp) yrkande 6

(delvis) begärs tillkännagivanden om det

önskvärda i en konstitution för EU.

Motionärerna bakom motion 2001/02:U301

yrkande 5 anser att det är nödvändigt att

medlemsländerna skriver en gemensam

författning för att medborgarna skall

veta var ansvaret ligger och för att

medlemsländerna skall veta vilka

politiska och demokratiska åtaganden som

är förknippade med ett medlemskap i EU.

Principerna och procedurerna bör finnas

tydligt angivna i en officiell text, där

det klart framgår vilka frågor som EU

skall handha och vilka frågor EU inte får

syssla med.

Ett motionsyrkande syftar till

motsatsen, nämligen ett tydligt

avståndstagande från tanken på en

konstitution för EU. I motion

2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

yrkande 9 (delvis) begärs ett

tillkännagivande om att regeringen i EU

skall avvisa upprättandet av en

konstitution. Som ett led i en

ytterligare federalisering av EU finns

det, enligt motionärerna, försök att

vinna anklang för skapandet av en

konstitution, som i sin tur anses

nödvändig för att skapa en stat på EU-

nivå. En konstitution där

lagstiftningsmakten delas mellan

Europaparlamentet och EU:s regeringar

skulle enligt motionärerna innebära en

utomordentlig försvagning av de

nationella parlamenten.

Andra motionsyrkanden siktar främst in

sig på frågan om en uppdelning av

fördragstexten, eller en sådan uppdelning

av en framtida konstitution. I motion

2001/02:K87 (delvis) av Per Unckel m.fl.

(m) begärs ett tillkännagivande om

utgångspunkter för Sveriges hållning

under EU:s framtidsarbete. I ett

konstitutionellt fördrag bör tydligt

klargöras de grundläggande frågor där

medlemsstaterna måste fatta beslut med

enhällighet. Motionärerna anser att EU:s

fördragsstruktur bör utvecklas så att de

grundläggande reglerna om EU:s uppgifter,

öppenheten och institutionerna samlas i

ett grundfördrag, som skall vara tydligt

och möjligt för Europas folk att förstå.

I motion 2001/02:U302 av Agne Hansson

m.fl. (c) yrkande14 begärs ett

tillkännagivande om en uppdelning av EU:s

konstitution. Motionärerna anser att man

bör fullfölja tanken att dela upp

konstitutionen i två delar: en fast kärna

som bör vara mycket svår att förändra och

ett avsnitt som behandlar unionens

politiska innehåll, däribland

kompetenskatalogen. För förändringar av

den bör former finnas för beslutsfattande

i enklare former, även om kravet på

enhällighet bör kvarstå.

Utskottets överväganden

Ett av de främsta syftena med den debatt

om Europas framtid som nu förs är att

försöka göra Europeiska unionen och dess

beslutsfattande mer lättillgängliga för

medborgarna. En nyckelfråga är då att

göra själva grundtexterna lättförståeliga

och överblickbara. Det finns därmed skäl

att noga studera alla förslag som kan

bidra till detta.

Utskottet bekräftar den i grunden

positiva inställningen till en förenkling

av fördragen som riksdagen tidigare, på

grundval av det sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottets betänkande

2000/01:KUU1 EU:s framtidsfrågor, givit

uttryck för.

I konsekvens med vad som uttryckts ovan

i avsnitt 1.1, om en nedtoning av

terminologibegreppsfrågorna, har

utskottet kommit till samma slutsatsdelar

utskottet regeringens grundläggande

analys i fråga om termen konstitution.

Terminologin är, vilket även regeringen

framhåller, inte i sig den springande

punkten. I avsnitt 1.1 finns en genomgång

av viktigare begrepp i debatten. Av den

framgår att begreppet ”konstitution”

härrör från statsrätten, och därmed får

anses beteckna något som normalt utgör

del av en statsstruktur. Men termen

tolkas olika i olika länder och har även

en mer allmän betydelse.

Utskottet kan inte se något som hindrar

att det inom framtidskonventet förs en

öppen diskussion om termen konstitution,

eller frasen benämningen ”ett

konstitutionellt fördrag” som konventets

ordförande använt.

En avgörande punkt är att beslutsformen

för förändringar inte urholkas. Tanken på

att någon del av ett omredigerat

grundfördrag, ett ”konstitutionellt

fördrag” eller en ”konstitution” skulle

kunna ändras utan krav på ratifikation

ter sig främmande för utskottet. Utan att

något konkret förslag föreligger är det

svårt att bilda sig en definitiv

uppfattning. Utskottet har dock svårt att

se att det över huvud taget kan tänkas

finnas sådana regler som, å ena sidan, är

såpass ingripande att de hör hemma i ett

”grundfördrag”, ett ”konstitutionellt

fördrag” eller en ”konstitution” och, å

andra sidan, samtidigt är av sådan natur

att de bör kunna ändras utan riksdagens

medverkan.

Med den anförda öppenheten, i fråga om

terminologi samt i fråga om en uppdelning

av fördraget i två delar, anser utskottet

att motionerna 2001/02:K3 (kd) yrkande 1,

2001/02:K426 (kd) yrkande 1, 2001/02:U302

(c) yrkandena 11 och 14, 2001/02:U301

(fp) yrkande 5, 2001/02:K86 (fp) yrkande

5, 2001/02:K62 (fp) yrkande 6 (delvis)

samt 2001/02:K87 (delvis) (m) kan

besvaras. Motion 2001/02:K427 (v) yrkande

9 (delvis), som syftar till att på

förhand utesluta ett visst resultat,

nämligen användningen av termen

”konstitution”, avstyrks däremot.

2.2 Grundläggande rättigheter

Utskottets överväganden i korthet

EU skall i sitt beslutsfattande

uppfylla högt ställda krav på

rättssäkerhet och respekt för de

mänskliga rättigheterna och

grundläggande friheterna. Sverige bör

med all kraft verka för att EU eller EG

kan anslutas till Europakonventionen om

mänskliga rättigheter och grundläggande

friheter. Att göra EU:s stadga för

grundläggande rättigheter bindande kan

studeras, försåvitt Europarådets

konvention och praxis kan värnas.

Jämför reservation 10 (v, mp).

Bakgrund

De mänskliga rättigheterna och

grundläggande friheterna är bärande

inslag i den gemensamma europeiska

värdegrund som både EU-samarbetet och

Europarådets verksamhet vilar på.

Riksdagen har vid två tillfällen de

senaste två riksmötena uttalat sig i

frågor som rör hur EU i framtiden skall

tillförsäkra dessa grundläggande

rättigheter i sin verksamhet – och i

synnerhet i sitt beslutsfattande – men på

ett sätt som inte urholkar det rättsliga

skyddssystem som byggts upp inom ramen

för tillämpningen av Europarådets

konvention om de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna. I

betänkandet 2000/01:KUU1 EU:s

framtidsfrågor gav sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet en

fyllig bakgrundsbeskrivning till frågan.

En av Europarådets viktigaste

uppgifter, framhöll utskottet den gången,

är att vidmakthålla och vidareutveckla de

mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna. Som ett led i

detta arbete utarbetades år 1950

Europakonventionen till skydd för dessa

rättigheter och friheter. Bland dessa kan

nämnas rätten till liv och personlig

frihet, till respekt för privatliv, till

tanke- och yttrandefrihet och till

domstolsprövning. Konventionen har senare

kompletterats med elva tilläggsprotokoll

till skydd för ytterligare rättigheter.

Utskottet framhöll vidare den rättsliga

kontrollen av de skyddade rättigheterna

som ett centralt element i konventionen.

Enskilda medborgare har rätt att klaga

hos Europadomstolen när de anser att

deras rättigheter har kränkts. Det är en

orsak till att sociala rättigheter, som

rätten till arbete och en rimlig

levnadsstandard samt kulturella

rättigheter, inte togs med i

konventionen. Sociala rättigheter togs i

stället senare upp i Europeiska sociala

stadgan.

Även Europeiska unionen har ett

befintligt skydd av grundläggande

rättigheter. Unionen bygger på de

gemensamma principerna om frihet,

demokrati och respekt för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande

friheterna samt på rättsstatsprincipen.

EU skall som allmänna principer för

gemenskapsrätten respektera de

grundläggande rättigheterna, som de

garanteras i Europakonventionen och som

de följer av medlemsstaternas gemensamma

konstitutionella traditioner.

Bestämmelser om detta har tagits in i EU-

fördraget (artikel 6). Den vikt som fästs

vid de nämnda principerna bekräftas också

i ingressen till fördraget. Denna EU:s

skyldighet att respektera de

grundläggande rättigheterna har

bekräftats och definierats genom EG-

domstolens rättspraxis.

Stadgan för grundläggande rättigheter

Vid Europeiska rådets möte i Köln 1999

angavs i slutsatserna att de

grundläggande rättigheternas

utomordentliga betydelse och räckvidd

skulle förankras på ett för medborgarna

påtagligt sätt. En stadga för dessa

rättigheter skulle utarbetas av ett

särskilt konvent. Frågan om och i så fall

hur stadgan skulle fördragsfästas skulle

tas upp senare.

EU:s stadga om de grundläggande

rättigheterna proklamerades i samband med

Europeiska rådets möte i Nice den 7

december 2000. Stadgan angavs vara avsedd

att hjälpa unionens medborgare att

identifiera sig med skyddade och erkända

värderingar och exemplifiera innehållet i

artikel 6.2 i Unionsfördraget. Stadgans

räckvidd anges i dess artikel 51, där det

anges bl.a. att bestämmelserna riktar sig

till unionens institutioner och organ

samt till medlemsstaterna endast när

dessa tillämpar unionsrätten. Stadgan

medför inte någon ny befogenhet eller ny

uppgift för gemenskapen och unionen. I

artikel 52.3 förklaras att i den mån som

stadgan omfattar rättigheter som

motsvarar sådana som garanteras av

Europakonventionen skall de ha samma

innebörd och räckvidd som i konventionen,

men bestämmelsen hindrar inte

unionsrätten från att tillförsäkra ett

mer långtgående skydd.

Parallellt med proklamationen av

stadgan vid toppmötet i Nice antogs, i

slutakten till regeringskonferensen för

Nicefördraget, den särskilda förklaringen

om EU:s framtid. En av de fyra frågor som

formulerades i Niceförklaringen är den om

”vilken ställning den i Nice proklamerade

Europeiska unionens stadga om de

grundläggande rättigheterna skall ha, i

enlighet med slutsatserna från Europeiska

rådet i Köln”. I Laekenförklaringen

upprepades frågeställningen från Nice,

dock utan att det här formulerades några

ytterligare frågor.

EU:s anslutning till Europakonventionen

Samtliga EU:s medlemsstater är anslutna

till Europakonventionen om mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter.

Idén om en anslutning till konventionen

av EU eller EG har diskuterats under lång

tid och har också underställts EG-

domstolen. Domstolen ansåg sig dock inte

kunna uttalat bekräfta att EU-rätten på

dåvarande stadium (mars 1996)

möjliggjorde någon anslutning.

Europarådets parlamentariska församling

uttalade sig i januari 2000 positivt om

EU:s tillträde till konventionen. Även

Europaparlamentet och Europeiska

kommissionen har stött idén.

Riksdagen har vid ett flertal

tillfällen uttalat att en anslutning bör

ske, senast vid behandlingen av

betänkanden från sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet

2000/02:KUU1 EU:s framtidsfrågor samt

2001/02:KUU1 Nicefördraget.

Regeringen

Regeringen beskriver i skrivelse

2001/02:115 hur EU:s stadga om de

grundläggande rättigheterna (stadgan)

undertecknades och proklamerades av

Europaparlamentets talman samt rådets och

kommissionens ordförande vid Europeiska

rådets möte i Nice i december 2000.

Rättigheterna baserar sig på

grundläggande fri- och rättigheter som

erkänts i andra dokument, bl.a.

Europeiska konventionen angående skydd

för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna

(Europakonventionen). Stadgan är inte

juridiskt bindande utan en politisk

deklaration. Stadgans framtida ställning,

dvs. om den skall göras rättsligt

bindande, är en av de framtidsfrågor som

särskilt lyfts fram i Niceförklaringen.

Regeringen anför vidare i skrivelsen

att den avser att verka för att EG eller

EU uttryckligen ges erforderlig

behörighet för en sådan anslutning.

Regeringen identifierar följande

möjligheter för den framtida hanteringen

av stadgan för grundläggande rättigheter:

· Om fördragen delas upp i två

delar kan stadgan, eller delar av den,

utgöra en viktig beståndsdel i ett

framtida grundfördrag.

·

· Stadgan kan kvarstå som politisk

deklaration utan att tas in i fördraget.

·

· Stadgan kan uttryckligen ges

status som ett uttryck för allmänna

principer som unionen måste respektera

(genom en hänvisning i artikel 6.2 i

Unionsfördraget).

·

· Stadgan kan skrivas in ordagrant

artikel för artikel i fördraget.

·

· Stadgan kan tas in i sin helhet

i fördraget via ett protokoll som kommer

att ha samma juridiskt bindande karaktär

som fördraget.

·

Som svensk utgångspunkt anges att

regeringens inställning till stadgan

framför allt präglats av hänsyn till

Europakonventionens ställning och

riskerna för oklarheter och olika praxis

mellan Europadomstolen och EG-domstolen.

Regeringen ifrågasätter om stadgan i sin

nuvarande form är tillräckligt tydlig för

att kunna inkorporeras i fördraget. En

förutsättning för att ta in en

rättighetsförklaring i fördraget är att

förhållandet till Europakonventionen

reglerats på ett tillfredsställande sätt.

Motionerna

Många motioner samlas kring tanken att EU

bör ansluta sig till

Europarådskonventionen om mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter.

Förslag till tillkännagivanden om detta

finns i motionerna 2001/02:K87 (delvis)

av Per Unckel m.fl. (m), 2001/02:K236 av

Bo Lundgren m.fl. (m) yrkande 6,

2001/02:U303 av Bo Lundgren m.fl. (m)

yrkande 17 (delvis), 2001/02:K426 av Alf

Svensson m.fl. (kd) yrkande 8,

2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

yrkande 10 samt 2001/02:U301 av Lars

Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 7. Enligt

motionärerna bakom motion 2001/02:K87

måste det göras tydligt att huvudansvaret

för mänskliga rättigheter och demokrati i

Europa förblir hos Europarådet.

I den andra frågan att ta ställning

till, nämligen vilken status EU:s stadga

om grundläggande rättigheter bör ha,

finns det motioner som uttalar olika

åsikt. I motion 2001/02:K426 av Alf

Svensson m.fl. (kd) yrkande 9 begärs ett

tillkännagivande om att de grundläggande

rättigheter som framgår av EU:s

rättighetsstadga bör skrivas in i EU:s

fördrag och därmed bli juridiskt

bindande. Motionärerna välkomnar stadgan.

De anser det angeläget att medborgarna

får ett tydligt besked om vilka

rättigheter de kan förvänta sig från EU:s

myndigheter och i samband med utövandet

av EU:s politik. Rättighetsstadgan fyller

denna funktion och visar samtidigt på

unionens värdegemenskap. Förhållandet

mellan EU-stadgan och Europarådets

konvention om mänskliga rättigheter bör

klargöras. I motion 2001/02:U302 av Agne

Hansson m.fl. (c) yrkande 17 begärs ett

tillkännagivande om att stadgan om

mänskliga rättigheter framöver görs

rättsligt bindande. Motionärerna anser

det vara en naturlig utveckling att en

stadga om mänskliga rättigheter görs

rättsligt bindande och möjlig att hävda

genom att inarbetas i en konstitution.

Motionärerna bakom nyss nämnda motion

2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

yrkande 10 anser att EU:s stadga, som kan

uppfattas kunna bli en onödig konkurrent

till Europakonventionen om mänskliga

rättigheter, bör förbli en icke juridiskt

bindande deklaration. Däremot är det

enligt motionärerna viktigt att ändra

fördraget så att EU kan anslutas till

Europakonventionen. Det skulle kunna göra

EG-domstolen mer återhållsam att stödja

sig på EU-stadgan i sina beslut och

därmed kunna minska den skadliga

konkurrensen mellan två rättighetssystem.

Utskottets överväganden

Utskottet vill inledningsvis understryka

vikten av att Europeiska unionen i sitt

beslutsfattande uppfyller högt ställda

krav på rättssäkerhet och respekt för de

mänskliga rättigheterna och grundläggande

friheterna.

Riksdagen har vid flera tillfällen

under senare år, grundat på betänkandena

2000/01:KUU1 och 2001/02:KUU1, givit

regeringen till känna att denna med all

kraft bör verka för att EU kan anslutas

till Europakonventionen om mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter.

Utskottet står fast vid denna uppfattning

och understryker vikten av att regeringen

fullföljer sitt agerande i den frågan.

Utskottet delar regeringens uppfattning

i fråga om vikten av att värna

Europakonventionens ställning och praxis.

Den uppfattningen måste vara vägledande i

en kommande bedömning av huruvida det är

möjligt eller önskvärt att göra EU:s

stadga för grundläggande rättigheter

juridiskt bindande. Det finns, som

utskottet ser det, inget hinder mot att

studera olika tänkbara lösningar för en

juridiskt bindande rättighetsstadga inom

EU, så länge den grundläggande

utgångspunkten om Europakonventionen kan

tillgodoses.

Med det anförda anser utskottet att

motionerna 2001/02:K87 (delvis) (m),

2001/02:K236 (m) yrkande 6, 2001/02:U303

(m) yrkande 17 (delvis), 2001/02:K427 (v)

yrkande 10, 2001/02:K426 (kd) yrkandena 8

och 9, 2001/02:U302 (c) yrkande 17 samt

2001/02:U301 (fp) yrkande 7 kan besvaras.

Utskottet avstyrker motion 2001/02:K427

(v) yrkande 10.

2.3 Kompetensfördelning och subsidiaritet

Utskottets överväganden i korthet

Dagens system för avgränsning av

kompetenser mellan EU och

medlemsstaterna är rimligt.

Befogenheterna anges i fördraget, men

på ett flexibelt sätt som tillåter en

försiktig utveckling och som garanterar

det nationella valet av beslutsnivå

inom landet.

Jämför reservationerna 11 (m), 12 (v,

mp), 13 (c) och 14 (fp).

Bakgrund

En central fråga för framtidskonventet är

den om fördelningen av kompetenser mellan

EU och medlemsstaterna. Även här är man,

liksom tidigare då det gällde EU:s

allmänna inriktning (avsnitt 1.1) och

fördragens ställning och uppbyggnad

(avsnitt 1.2, 1.3 och 2.1), handlar det

om inne på grundläggande frågor om EU-

samarbetets karaktär och grundvalar. EU

är inte en stat, och dess legitimitet och

kompetens är därmed per definition

härledd ur medlemsstaternas överföring av

beslutsbefogenheter.

Det är därmed naturligt att frågan om

kompetensfördelning har ansetts ytterst

central i debatten inför nästa

regeringskonferens. Den är den första av

de frågor som presenteras i

Niceförklaringen, och den får stort

utrymme i Laekenförklaringen.

Frågeformuleringen i Niceförklaringen är

”hur man skall upprätta och därefter

upprätthålla en mer exakt avgränsning av

Europeiska unionens och medlemsstaternas

befogenheter som överensstämmer med

subsidiaritetsprincipen”. I

Laekenförklaringen byggs det på med inte

mindre än 18 olika frågeställningar:

Först måste vi ställa oss en rad

frågor som gäller hur

behörighetsfördelningen kan göras mer

genomblickbar. Kan vi därvid införa en

klarare åtskillnad mellan tre sorters

behörighet: Unionens exklusiva

behörighet, medlemsstaternas

behörighet och behörighet som delas

mellan unionen och medlemsstaterna? På

vilken nivå utövas behörighet på

effektivaste sätt? Hur kan därvid

subsidiaritetsprincipen tillämpas?

Måste det inte anges att all

behörighet som unionen inte ges genom

fördragen endast faller under

medlemsstaternas exklusiva behörighet?

Och vad får detta för följder?

Därefter kommer en rad frågor som

syftar till att inom denna förnyade

ram, samtidigt som gemenskapens

regelverk respekteras, undersöka

huruvida behörigheten inte måste

anpassas. Hur kan vi därvid låta

medborgarnas förväntningar fungera som

en ledstjärna? Vilka uppdrag leder

detta till för unionens räkning? Och

omvänt, vilka uppgifter är det bäst

att vi överlåter åt medlemsstaterna?

På vilket sätt är det nödvändigt att

ändra fördraget för att anpassa det

till olika politikområden? Hur kan man

exempelvis utveckla en mer konsekvent

gemensam utrikespolitik och en mer

konsekvent försvarspolitik? Måste

Petersberguppdragen åter aktualiseras?

Vill vi integrera mer av det polisiära

och straffrättsliga samarbetet till

gemenskapen? Hur kan samordningen av

den ekonomiska politiken stärkas, och

hur kan vi intensifiera samarbetet i

fråga om social integrering, miljö,

hälsa, säkra livsmedel? Måste inte å

andra sidan den dagliga

administrationen och verkställigheten

av unionens politik med större

eftertryck överlåtas åt

medlemsstaterna, och om de föreskrivs

i deras konstitution, regionerna? Bör

de inte få garantier för att deras

behörighet inte kommer att beröras?

Slutligen infinner sig frågan hur man

kan garantera att den nya

behörighetsfördelningen inte leder

till en smygande behörighetsutvidgning

för unionens del eller till intrång på

medlemsstaternas och, i förekommande

fall, regionernas exklusiva

behörighetsområden. Hur kan man

samtidigt övervaka att den europeiska

dynamiken inte avmattas? Även i

framtiden måste ju unionen kunna

reagera på nya utmaningar och

tendenser och kunna undersöka nya

politikområden. Måste artiklarna 95

och 308 i fördraget därför ses över

mot bakgrund av gällande rättspraxis?

Nära knutet till frågan om

kompetensfördelning är begreppet

subsidiaritet. Vid regeringskonferensen

som ledde till Maastrichtfördraget fördes

en livaktig debatt om hur man kunde

tillförsäkra att den centrala

beslutsnivån inte tillvällde sig för stor

makt. Resultatet blev ett flertal

ändringar i fördragen, vilka sammantaget

ger grunden förutgör den rättsliga

regleringen av den s.k.

subsidiaritetsprincipen. Redan i

ingressen till Maastrichtfördraget skrevs

en text in, som byggde på den ovan

(avsnitt 1.1) citerade passusen om en

”allt fastare sammanslutning mellan de

europeiska folken”, genom att lägga till

förtydligandet ”där besluten fattas så

nära medborgarna som möjligt i enlighet

med subsidiaritetsprincipen”.

Det finns även andra fördragsregler om

subsidiaritet. I artikel 5 i EG-fördraget

föreskrivs dels en legalitetsprincip,

nämligen att gemenskapen skall handla

inom ramen för de befogenheter som den

har tilldelats och de mål som ställts upp

för den genom fördraget; dels en

proportionalitetsprincip, att gemenskapen

inte skall vidta någon åtgärd som går

utöver vad som är nödvändigt för att

uppnå målen i fördraget. Genom ett

tillägg från Maastricht i denna artikel 5

skall gemenskapen, på de områden där

gemenskapen inte är ensam behörig, i

överensstämmelse med

subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd

endast om och i den mån som målen för den

planerade åtgärden inte i tillräcklig

utsträckning kan uppnås av

medlemsstaterna och därför, på grund av

den planerade åtgärdens omfattning eller

verkningar, bättre kan uppnås på

gemenskapsnivå.

Till EG-fördraget finns, sedan

Amsterdamfördragets ikraftträdande, även

fogat ett protokoll om tillämpningen av

subsidiaritets- och

proportionalitetsprinciperna (C 7). Där

anges att gemenskapens åtgärder skall

begränsas till frågor som har

gränsöverskridande aspekter eller som

inte i tillräcklig utsträckning hanteras

på nationell nivå. Gemenskapen skall

endast lagstifta i den mån det är

nödvändigt, och de åtgärder som

gemenskapen vidtar skall lämna så mycket

utrymme som möjligt för beslut på

nationell nivå. Gemenskapens

institutioner skall noga pröva om och

motivera varför åtgärder skall vidtas på

gemenskapsnivå.

Regeringen bedömde i propositionen om

Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58) att

protokollet i sak inte förändrar

innebörden av artikeln om

subsidiaritetsprincipen. Att principerna

för tillämpning kom till uttryck i ett

protokoll till EG-fördraget innebar

emellertid att det blir rättsligt

bindande för institutionerna och att det

skall ligga till grund för EG-domstolens

prövning. I detta hänseende innebar det

nya protokollet enligt regeringen att

principernas ställning stärkts.

Frågor som rör kompetensfördelningen är

inte nya inom den europeiska debatten.

Särskilt i Tyskland, vars grundlag bygger

på en kompetensuppdelning mellan

förbundsstaten och de delvis

självstyrande ”länderna”, förs det en

livaktig konstitutionell debatt om hur

man bäst fördelar maktbefogenheterna både

på nationell och europeisk nivå. Ett

begrepp som ofta återkommer i debatten är

”kompetenskatalog”, varmed avses en

tydlig och uttömmande uppräkning av vilka

sakfrågor som hör hemma på vilken

beslutsnivå. Som framhållits i avsnitt

1.1 ovan är den tyska utgångspunkten ofta

den, att en tydligare kompetensfördelning

– gärna i form av en kompetenskatalog –

torde verka decentraliserande i den

meningen att fler beslut skulle förläggas

till regional nivå, och färre beslut till

nationell eller europeisk nivå.

Riksdagen har tidigare haft anledning

att ta ställning till motionsyrkanden som

rör dels subsidiaritetsfrågor, dels

kompetensfördelning i allmänhet och en

s.k. kompetenskatalog i synnerhet.

Konstitutionsutskottet behandlade främst

subsidiaritetsfrågan i sitt yttrande

1999/2000:KU7y – återgivet av

utrikesutskottet, som delade KU:s

uppfattning, i betänkande 1999/2000:

UU10:

Konstitutionsutskottet behandlade

motioner om subsidiaritetsprincipen

senast i förra vårens yttrande till

utrikesutskottet över regeringens EU-

skrivelse (yttr. 1998/99:KU3y).

Utskottet hänvisade därvid till att

utskottet i sitt yttrande över

Amsterdamfördraget hade framhållit att

EU borde eftersträva ett så

okomplicerat regelsystem som möjligt.

Utskottet utgick från att de i

yttrandet redovisade åtgärderna,

särskilt antagandet av protokollet om

tillämpningen av subsidiaritets- och

proportionalitetsprinciperna, skulle

komma att leda till ett effektivare

unionssamarbete och till att beslut

fattades där de hör hemma och därmed

till minskad byråkrati. Utskottet

gjorde våren 1999 inte någon annan

bedömning.

Konstitutionsutskottet vidhåller sin

bedömning att EU bör eftersträva ett

så okomplicerat regelsystem som

möjligt och utgår från att

tillämpningen av subsidiaritets- och

proportionalitetsprinciperna skall

komma att leda till ett effektivare

unionssamarbete och till att beslut

fattas där de hör hemma och därmed

till minskad byråkrati.

Sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet uttalade i betänkandet

2000/01:KUU1 EU:s framtidsfrågor

följande:

Ett argument för en närmare reglering

av kompetensfördelningen är att

tydlighet i sig har ett värde.

Maktfördelningen skulle bli klarare,

och därmed skulle det bli lättare för

medborgarna att utkräva ansvar. Den

allmänna innebörden av

subsidiaritetsprincipen – att beslut

skall fattas på den nivå som motiveras

av sakfrågan – är lätt att acceptera.

Frågan är emellertid i vilken

utsträckning det långsiktigt kan slås

fast vilka områden och frågor som kan

och bör lösas på EU-nivån. Ett

argument emot en närmare reglering av

kompetensfördelningen är att en

renodling av befogenheterna skulle

betyda att dynamiken i utvecklingen av

EU-samarbetet skulle gå förlorad.

Dagens otydliga situation ger

betydande utrymme för den flexibilitet

och pragmatism som sägs vara EU-

politikens kännemärke. Någon exakt och

uttömmande beskrivning av gemenskapens

kompetenser är knappast heller möjlig

att göra.

Arbetet med att så långt möjligt

tydliggöra avgränsningen mellan de

olika nivåernas kompetens bör enligt

utskottets uppfattning främst ske som

ett led i arbetet med att förenkla

fördragen.

Det kan i sammanhanget finnas

anledning att betona att beslutsnivån

för olika frågor inom medlemsstaterna

är en helt nationell angelägenhet, som

berör grunderna för statsskicket i

respektive land. Diskussionen även i

frågan om nationella beslutsnivåer

kommer givetvis att fortsätta, men den

hör inte hemma i den nu aktuella EU-

diskussionen.

Kompetensfördelning är den första

sakfråga som tagits upp till diskussion

inom Europeiska konventet. Vid sessionen

den 15–16 april gavs ledamöterna av

konventet möjlighet att uttala sina

allmänna utgångspunkter i frågan. Inför

den diskussionen hade konventets

presidium låtit sända ut ett

underlagsdokument (CONV 16/02) som

ställde följande frågor:

a) Med hänsyn till unionens nya

dimensioner, den nuvarande

internationella omgivningen, unionens

nuvarande befogenheter och

medborgarnas förväntningar skulle Ni

vilja ge unionen ytterligare

uppgifter? Om så är fallet, vad skulle

läggas till? Eller vill Ni inskränka

dess uppgifter? Om så är fallet, vilka

uppgifter skall ges tillbaka till

medlemsstaterna?

b) Vilka kriterier använder Ni för att

fastställa de prioriterade uppgifter

som bör skötas på unionsnivå? Vilka

principer, anser Ni, bör ligga till

grund för sådana beslut som konventet

skall fatta?

c) Bör det uttryckligen anges i

fördragen att ansvarsområden som inte

omfattas av unionens uppdrag

fortsättningsvis skall höra till

medlemsstaterna? Eller bör dessa

befogenheter i detalj anges i

fördragen? Vilka anser Ni att dessa

ansvarsområden bör vara och vilka

kriterier använder Ni för att upprätta

Er egen förteckning? Vilka principer,

anser Ni, bör

ligga till grund för sådana beslut som

konventet eventuellt skall fatta?

d) Bör unionens uppgifter fastställas

nu och för all framtid? Eller bör man

räkna med en möjlighet till en

framtida utveckling?

Den diskussion som sedermera hölls i

konventet gav bilden av en bred acceptans

av dagens system med rättslig grund för

EG:s agerande, definierat inom första

pelaren via EG-fördragets

portalparagrafer, men utan någon särskild

kompetenskatalog. Det fanns inte heller

någon samlad önskan om stora nya

överföringar av kompetens till EU, eller

om åternationaliseringar. Ett antal

talare önskade ökad gemenskapskompetens

inom andra och tredje pelarna (utrikes-

och säkerhetspolitik respektive

straffrätt och polissamarbete).

Delar av debatten om

kompetensfördelning överlappar den om de

nationella parlamentens roll och

ställning, nämligen genom de krav som

framställts på att en andra kammare

inrättas i Europaparlamentet. Denna

kammare skulle nämligen, enligt bl.a.

franska parlamentarikerrepresentanterna i

Europeiska konventet, stå för en politisk

bevakning av subsidiaritetsprincipen. Här

kan nämnas franske konventsledamoten

Hubert Haenels inlaga i dokument CONV

12/02.7

Utskottet återkommer till frågan om en

andra kammare i Europaparlamentet nedan i

avsnitt 2.4 om de nationella parlamentens

roll i EU-systemet.

Regeringen

Regeringen anger i skrivelse 2001/02:115

att flera inlägg i framtidsdebatten

efterlyser en tydligare

kompetensfördelning mellan EG och

medlemsstaterna. Vissa argumenterar för

en begränsning av EG:s befogenheter eller

rentav ett återförande av vissa av dem

till medlemsstaterna. Andra menar att

kompetensfördelningen bör preciseras i

frågor som faller inom EG:s och

medlemsstaternas parallella kompetenser.

Ett förslag i debatten handlar om att

fastställa och definiera

kompetensfördelningen mellan EG/EU,

medlemsstaterna och regionerna i en s.k.

kompetenskatalog. Andra anser att

kompetenserna kan beskrivas och avgränsas

utan någon formell katalog. Flera tvivlar

på att en strikt avgränsning är möjlig

och föreslår i stället ett politiskt

dokument som fastställer allmänna

principer för hur fördragets

arbetsfördelning fungerar och tillämpas.

Regeringen nämner också den redan

existerande subsidiaritetsprincipen, och

framhåller att andra förslag i debatten

är inriktade på att mekanismer skapas för

att kontrollera att denna princip

iakttas. Vissa har föreslagit en andra

kammare i Europaparlamentet i detta

syfte. En annan variant är att man lägger

prövningen på ett rättsligt organ – EG-

domstolen, en ny domstol, eller en andra

kammare i EG-domstolen sammansatt av

nationella författningsdomare.

Regeringens formulering av de svenska

utgångspunkterna lyder:

Den nuvarande kompetensfördelningen

har utvecklats som ett dynamiskt

system bundet till EG:s uppgifter och

mål. I de flesta fall behåller

medlemsstaterna en parallell kompetens

till dess EG utnyttjar sin kompetens.

Inte ens på områden där EG för

närvarande har exklusiv kompetens har

medlemsstaterna fråntagits alla

möjligheter att agera. Därför är det

svårt att fastställa en exakt och

statisk uppdelning. En alltför precis

ansvarsfördelning skulle dessutom

kunna tvinga medlemsstater att ändra

sina grundlagar och inrikespolitiska

traditioner. Kompetensfördelningen

mellan EG och medlemsstaterna måste

även i fortsättningen utgå från EG:s

målsättningar och överensstämma med

subsidiaritetsprincipen. En tydligare

distinktion mellan vad som är

nationell kompetens och vad som är EG-

kompetens skulle kunna vara av värde.

Men en ändrad kompetensfördelning får

inte leda till att centrala delar av

det existerande gemensamma regelverket

urholkas. Inte heller får den leda

till en union som saknar flexibilitet

och förmåga att ta sig an nya

utmaningar. Dynamiken i utvecklingen

av EU-samarbetet får inte gå förlorad.

Regeringens representant i Europeiska

konventet, vice statsminister Lena Hjelm-

Wallén, har i ett skriftligt inlägg till

konventet (dokument CONV 29/02) givit

sina kommentarer till de frågor som

ställts till konventets ledamöter. Även

om detta inte är att betrakta som ett

formellt ställningstagande av regeringen,

så är det naturligt att det går i samma

riktning som den som angivits i

skrivelsen.

Om behovet av ny kompetens, eller

åternationalisering, samt inställningen

till hur kompetenserna kan definieras

(fråga a och b) anger Hjelm-Wallén bl.a.

att en ökad samordning av olika aspekter

på utrikespolitiken (traditionell utrikes-

och säkerhetspolitik;

utvecklingssamarbete; handel; migration)

kan behövas. Som exempel på frågor som EU

bör inrikta sig på inom nuvarande

kompetenser nämns hållbar utveckling, ett

område för frihet, säkerhet och rättvisa

samt en inre marknad i konsumenternas

intresse. Det viktiga är, enligt Hjelm-

Wallén, inte frågan om vilka nya uppdrag

EU skall få eller vilka uppdrag som kan

avföras, utan hur uppdragen definieras i

fördragen, och hur de kan balanseras

sinsemellan och gentemot nationell

kompetens (här nämns exemplet inre

marknaden, som är gemenskapskompetens,

och som riskerar inverka på ländernas

politik på hälsoområdet, vilket är

nationell kompetens).

EU bör vara mer flexibelt i val av

beslutsmodell. För att ge struktur åt

subsidiaritetsprincipen anger Hjelm-

Wallén tre slags ärenden för vilka EU bör

fatta beslut på central nivå:

· ärenden som har

gränsöverskridande aspekter som inte kan

hanteras av medlemsstaterna själva

·

· ärenden där individuella

åtgärder av medlemsstaterna själva, eller

åtminstone avsaknad av gemensamma

åtgärder, leder till negativa resultat

för medlemsstaterna, t.ex. genom

störningar i den fria konkurrensen

·

· ärenden där gemensamma åtgärder,

genom sin räckvidd eller effekt, utgör en

klar fördel jämfört med åtgärder av

medlemsstaterna själva.

·

Hjelm-Wallén nämner ett par sakområden

där fördragens målformuleringar kan

förbättras: jordbrukspolitiken,

regionalpolitiken, asyl- och

migrationspolitiken samt tredje pelaren

(straffrätt och polissamarbete).

En formlig kompetenskatalog avvisas,

som kommentar till fråga c), både

eftersom en sådan riskerar bli för

stelbent, och för att den ändå inte kan

ta upp förhållandena inom

medlemsstaterna, som förblir varje stats

eget ansvar. Som kommentar till fråga d),

slutligen, anges att det varken är

realistiskt eller önskvärt att slå fast

något slutmål för EU-projektet, och att

dagens system som vuxit fram steg för

steg bör bibehållas. Däremot hålls öppet

för en tydligare presentation av

kompetenserna.

Motionerna

Av de motionsyrkanden som kan hänföras

till detta avsnitt är det ett par som av

olika skäl önskar en kompetenskatalog. I

motion 2001/02:K87 (delvis) av Per Unckel

m.fl. (m) begärs ett tillkännagivande om

utgångspunkter för Sveriges hållning

under EU:s framtidsarbete. Motionärerna

anser i denna del att det bör finnas två

utgångspunkter för hur EU skall fungera.

Den ena är att det inte bör vara lätt att

ge EU ny kompetens. Medlemsländerna bör

noga betänka sig innan de överlåter till

EU att ta ansvaret för nya uppgifter. Den

andra utgångspunkten är att EU, när

unionen väl fått ett sådant ansvar,

faktiskt måste ha möjlighet att fullfölja

sin uppgift. I syfte att tydliggöra EU:s

ansvarsområden bör medlemsstaterna

upprätta en s.k. kompetenskatalog, som

dock måste vara så flexibel att den kan

förändras med tiden. EU bör enligt

motionärerna fokusera på framför allt sex

huvuduppgifter. Dessa är den inre

marknaden, den gemensamma valutan, den

fria rörligheten, kampen mot den

organiserade och internationella

brottsligheten och mot terrorism,

gränsöverskridande miljöföroreningar samt

den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken.

I motion 2001/02:U302 av Agne Hansson

m.fl. (c) yrkande 13 begärs ett

tillkännagivande om att en

kompetenskatalog bör skapas för att göra

unionens kompetenser tydliga. En

kompetenskatalog kan enligt motionärerna

vara uppdelad i 1) exklusiva kompetenser,

2) kompetenser delade mellan unionen och

medlemsstaterna och 3) frågor där unionen

används som mellanstatligt

samarbetsforum. Ambitionen bör enligt

motionärerna inte vara att nu definiera

in olika kompetenser under de olika

rubrikerna utan snarast att en diskussion

skall inledas om hur man skall tydliggöra

dels unionens kompetenser, dels vilka

frågor som skall vara föremål för

gemensamt agerande. Sven Bergström m.fl.

(c) begär i motion 2001/02:K369 yrkande 2

ett tillkännagivande om att en

kompetenskatalog bör inrättas som

begränsar EU:s makt och stärker de

nationella parlamentens roll.

Kompetenskatalogen kan enligt

motionärerna bli ett redskap för att

stoppa EU:s utveckling mot en

förbundsstat och hindra att EU:s

fördragstexter växer okontrollerat.

Andra motionärer kräver en tydligare

kompetensuppdelning än dagens, dock utan

att ta steget ända till att förorda en

ren kompetenskatalog. Det gäller motion

2001/02:K426 av Alf Svensson m.fl. (kd)

yrkande 5, där ett tillkännagivande

begärs om att EU:s kompetensområden bör

avgränsas tydligare. I samma motion

yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om

att stärka tillämpningen av

subsidiaritetsprincipen i EU. I motion

2001/02:U301 av Lars Leijonborg m.fl.

(fp) yrkande 4 begärs ett

tillkännagivande om att närhetsprincipen

bör utvecklas och stärkas. Utifrån

grundsynen att ansvarsfördelningen mellan

de olika nivåerna i EU-samarbetet är av

stor betydelse och ständigt måste ses

över skall EU enligt motionärerna

koncentrera sig på de stora

gränsöverskridande frågorna och inte

syssla med frågor som kan lösas av

medlemsstaterna själva.

Åt motsatt håll vill motionärerna bakom

motion 2001/02:K427 av Gudrun Schyman

m.fl. (v) yrkande 9 (delvis) gå. De begär

ett tillkännagivande om att regeringen i

EU skall avvisa förslaget till en

kompetenskatalog, som enligt motionärerna

visserligen väcker sympati vid första

ögonkastet men också är ett led i en

ytterligare federalisering av EU. Det bör

uppfattas som ett försök att vinna

anklang för skapandet av en konstitution,

som i sin tur anses nödvändig för att

skapa en stat på EU-nivå. Det måste

enligt motionärerna även ses som

orealistiskt att införa en

kompetenskatalog, eftersom

gränsdragningen mellan olika

politikområden blir svår att göra.

Två motionsyrkanden riktar in sig på att

uttala vilket slags frågor EU inte skall

ägna sig åt. I motion 2001/02:K87

(delvis) av Per Unckel m.fl. (m) begärs

ett tillkännagivande om utgångspunkter

för Sveriges hållning under EU:s

framtidsarbete. Motionärerna anser i

denna del att EU inför östutvidgningen

inte får bli en transfereringsunion. Rolf

Gunnarsson (m) föreslår i motion

2001/02:K213 ett tillkännagivande om EU:s

detaljregleringar. Han framhåller att EU

endast bör ägna sig åt övergripande

frågor, medan mindre regleringar skallll

skötas nationellt.

Utskottets överväganden

Frågan om kompetenser är, vid sidan av

den om EU:s övergripande inriktning, den

del av framtidsdebatten som tilldragit

sig störst uppmärksamhet. Den nämns först

i de flesta uppräkningar av huvudämnena

för debatten. Den valdes ut av ledningen

för Europeiska konventet som den första

sakfrågan att diskutera i plenum i

konventet. För vissa ledamöter av

konventet tycks betydande förhoppningar

ha knutits till möjligheten av en

utveckling som tar steg mot upprättandet

av en kompetenskatalog. Likväl får

resultatet av diskussionen i konventet

sägas ha givit stöd förkan konstateras

att de inledande diskussionerna i

konventet tyder på ett visst stöd för den

uppfattning riksdagen tidigare uttalat,

nämligen att det finns både för- och

nackdelar med att inrätta en särskild

kompetenskatalog.

Dagens system – där befogenheterna

anges i fördraget, men på ett flexibelt

sätt som tillåter en försiktig utveckling

och som garanterar det nationella valet

av beslutsnivå inom egna landet – är

enligt utskottets mening rimligt. Det får

också stöd av debatten i konventet.

Subsidiaritetsprincipen är en bidragande

orsak till denna utskottets slutsats och

bör värnas.

Utskottet står fast vid sin bedömning

att arbetet med att tydliggöra

kompetensfördelningen kan bidra till

större klarhet, men att det arbetet

främst bör ske som ett led i arbetet med

att förenkla fördragen. I likhet med

regeringen vill utskottet understryka

behovet av att, om förändringar skall ske

i systemet, noga se till att bevara

dynamik och flexibilitet. Utskottet står

också fast vid att beslutsnivån för olika

frågor inom medlemsstaterna är en helt

nationell angelägenhet som berör

statsskicket i respektive land.

Att låta subsidiaritetsprincipen prövas

av EG-domstolen, som framförts i

debatten, torde redan i dag vara fullt

möjligt och behovet av regeländring kan

på den punkten ifrågasättas.

Med det anförda anser utskottet att

motionerna 2001/02:K426 (kd) yrkandena 5

och 6, 2001/02:U301 (fp) yrkande 4 samt

2001/02:K213 (m) kan besvaras.

Utskottet avstyrker motionerna

2001/02:K87 (delvis) (m), 2001/02:U302

(c) yrkande 13, 2001/02:K369 (c) yrkande

2 samt 2001/02:K427 (v) yrkande 9

(delvis).

2.4 De nationella parlamentens roll i

EU:s beslutsfattande

Utskottets överväganden i korthet

De nationella parlamentens möjlighet

till påverkan av den egna regeringens

agerande bör utgöra fokus för

diskussionen om dessa parlaments roll

inom EU-systemet. Utskottet är tveksamt

till värdet av en andra kammare inom

Europaparlamentet.

Bakgrund

De nationella parlamenten har spelat en

viktig roll i beslutsfattandet inom EU

och dess föregångare ända sedan EKSG-

fördragets tillkomst 1951.

Konstitutionellt har de nationella

parlamenten stått för den yttersta

garantin för hela systemets demokratiska

förankring och legitimitet, genom sin

roll att godkänna grundfördragen. Utöver

detta finnsstår de nationella

parlamentenfortlöpande bakom

medlemsstaternas regeringars agerande

inom ministerrådet och i

regeringskonferenser. Hur pass nära det

nationella parlamentet följer sin

regerings agerande i EU-frågor skiljer

sig åt, eftersom metoderna för beredning,

samråd, kontroll och uppföljning är en

rent nationell angelägenhet som berör

statsskickets grunder i respektive land.

Men trots denna nyckelroll i

beslutsfattandet som de nationella

parlamenten spelat så har de varit

osynliga i fördragen. Det var först efter

nära 50 år av integration som de

nationella parlamenten för första gången

blev omnämnda i primärrätten – först

genom en deklaration som bifogades

slutakten till Maastrichtfördraget 1991,

och senare i ett protokoll (nr D.13) om

de nationella parlamentens roll i den

Europeiska unionen. Detta protokoll

antogs i anslutning till

Amsterdamfördraget 1997 och bifogades

fördraget om Europeiska unionen och

fördraget om upprättande av Europeiska

gemenskapen, Europeiska kol- och

stålgemenskapen och Europeiska

atomenergigemenskapen.

Det finns i EG-rätten två bestämmelser

med syfte att underlätta parlamentarisk

granskning. De är av stor praktisk

betydelse för de nationella parlamentens

möjlighet att utöva sina rättigheter. Den

ena återfinns i EG:s primärrätt i det

nämnda protokoll D.13 från

Amsterdamfördraget där en överenskommelse

om en sexveckorsfrist för vissa

rådsbeslut träffades. Denna regel är

tillämplig på ”lagstiftningsförslag”

eller ”förslag till en åtgärd som skall

beslutas enligt avdelning VI” i EU-

fördraget, alltså tredje pelaren, och

lyder som följer:

En sexveckorsperiod skall förflyta

mellan den dag då ett

lagstiftningsförslag eller ett förslag

till en åtgärd som skall beslutas

enligt avdelning VI i Fördraget om

Europeiska unionen av kommissionen görs

tillgängligt för Europaparlamentet och

rådet på alla språken och den dag då

förslaget sätts upp på rådets

dagordning för beslut, antingen för

antagande av en rättsakt eller för

antagande av en gemensam ståndpunkt i

enlighet med artiklarna 251 eller 252 i

Fördraget om upprättandet av Europeiska

gemenskapen; i brådskande fall kan dock

undantag göras, varvid skälen skall

anges i rättsakten eller den gemensamma

ståndpunkten.

Den andra bestämmelsen återfinns i

sekundärlagstiftningen, i rådets interna

arbetsordning, som innebär att åtminstone

en arbetsvecka i praktiken, ofta längre

tid, skall förflyta mellan det sista

förberedande mötet på tjänstemannanivå i

Ständiga representanternas kommitté

(Coreper) och rådets beslut.8

Bestämmelsen lyder som följer:

Om inte ärendets brådskande natur

kräver annat och utan att det påverkar

tillämpningen av punkt 2, skall

ordförandeskapet från den preliminära

dagordningen avföra de punkter rörande

lagstiftningsarbete enligt vad som

avses i artikel 7 som Coreper inte har

färdigbehandlat senast i slutet av den

vecka som föregår veckan före

sammanträdet.

De nationella parlamentens roll i den

europeiska beslutsstrukturen är en av de

fyra frågorna som tas upp i

Niceförklaringen. I Laekenförklaringen

byggs detta på med följande:

En andra fråga, som också hänger samman

med den demokratiska legitimiteten,

gäller de nationella parlamentens roll.

Bör de vara representerade i en ny

institution, vid sidan av rådet och

Europaparlamentet? Skall de ha en

kompletterande roll på de områden där

Europa agerar, som Europaparlamentet

saknar behörighet för? Skall de

koncentrera sig på

behörighetsfördelningen mellan unionen

och medlemsstaterna, exempelvis genom

kontroll på förhand av att

subsidiaritetsprincipen respekteras?

Det kan noteras att den aspekt som

riksdagen starkast betonat då det gäller

de nationella parlamentens möjlighet till

inflytande i EU:s beslutsfattande,

nämligen möjligheten att påverka via den

egna regeringen, inte alls nämns i

Laekentexten. Laekenförklaringen är över

huvud taget kortfattad, i jämförelse med

andra områden, när det gäller frågan om

de nationella parlamenten. I stället

fokuserar Laekenförklaringen på andra

aspekter som kommit fram i debatten om de

nationella parlamenten, nämligen

möjligheterna till nya strukturer på

europeisk nivå för de nationella

parlamentens inflytande.

I betänkande 2000/01:KUU1 EU:s

framtidsfrågor betonade sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet att

de nationella parlamenten, till följd av

varierande konstitutionella förhållanden

inom respektive medlemsstat, kan ha olika

förutsättningar för sitt agerande på

europeisk nivå. Detta är viktigt att

minnas då man analyserar olika förslag

som framförs i debatten, eftersom det

inte kan uteslutas att förslag som syftar

till att stärka de nationella

parlamentens inflytande på europeisk

nivå, med gemensamma lösningar eller nya

institutionella strukturer, egentligen

grundas på förhållanden som har att göra

med den möjlighet nationella parlament

har till inflytande inom den egna

medlemsstaten.

Ett förslag med bäring på nya

strukturer på europeisk nivå, som franska

parlamentsledamöter av Europeiska

konventet framfört, går ut på att skapa

en ny andra kammare i Europaparlamentet.

Denna andra kammare skulle bestå av

ledamöter från de nationella parlamenten

och skulle därmed till sin uppbyggnad ha

det tidiga Europaparlamentet – före de

första direktvalen till detta parlament

år 1979 – som förebild. Den nya kammaren

skulle ha som sin främsta uppgift att

vaka över subsidiaritetsprincipens

tillämpning. Det har även funnits andra,

liknande förslag i debatten, såsom en

liknande andra kammare till

Europaparlamentet men med allmänna

uppgifter, eller en återgång till

indirekta val till Europaparlamentet.

I betänkande 2000/01:KUU1 skrev

sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet följande:

Att de nationella parlamenten har

möjlighet att påverka utvecklingen

inom EU är en grundläggande

demokratifråga. Det är därför, enligt

utskottets uppfattning, väsentligt att

parlamentens behov av bred insyn och

påverkansmöjlighet tillgodoses. Detta

kan ske såväl inomstatligt som genom

agerande på europeisk nivå.

Påverkan, som är ett vitt begrepp och

som kan innefatta så skilda ting som

opinionsbildning, initiativrätt,

beslutsfattande och kontroll,

förutsätter tillgång till information.

Åtminstone i den svenska debatten har

fokus hittills i stor utsträckning

legat på hur parlamenten skall få

bättre insyn i de processer som pågår

inom EU. Enligt utskottets mening är

det dock önskvärt att den fortsatta

diskussionen vidgas till att också

omfatta vilka typer av påverkan som

det är lämpligt att de nationella

parlamenten utövar på EU-nivå.

Efter det citerade stycket följde

överväganden om hur den inomstatliga

påverkansmodellen kan se ut och

konstaterades att den modellen är

beroende av information från den egna

regeringen. Vidare noterades det då

aktuella förslaget från

Riksdagskommittén. Utskottet erinrade om

de kontakter som förekommer inom ramen

för det europeiska partisamarbetet och

underströk också att det är genom dessa

partier som kontakter mellan

Europaparlamentet och de nationella

parlamenten bör gå.

Till bakgrunden hör även det

samarbetsorgan för vissa aspekter av de

nationella parlamentens EU-engagemang som

etablerats på Europanivå och som går

under beteckningen COSAC. I det nyss

citerade betänkandet uttalade sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet

följande:

Det kan inträffa att medlemsstaternas

parlament inom ramen för sin samverkan

avger någon form av opinionsyttring

till ett eller flera av EU-organen.

COSAC intar en särställning i detta

avseende. Vid sådant agerande, som kan

avse såväl insyn och

informationsfrågor som påverkan eller

kontroll, synes de nationella

parlamenten vanligen uppträda var för

sig.

I debatten har röster hörts för att

stärka COSAC-samarbetet, t.ex. genom att

förse detta med ett permanent

sekretariat. Detta har dock inte anförts

som något alternativ till andra metoder

för påverkan för de nationella

parlamenten och lämnas därför åt sidan i

det följande.

Utöver COSAC berör betänkande

2000/01:KUU1 även det informella

samarbete som vuxit fram på vissa områden

i form av möten mellan

utskottsordförandena i EU-ländernas

parlament, liksom de återkommande

informella talmansmötena.

Regeringen

Frågan om de nationella parlamentens roll

har enligt regeringen i skrivelse

2001/02:115 kommit alltmer i fokus under

senare år. Förslagen som framförts i

debatten inriktas på

· att skapa nya politiska organ

för att ge de nationella parlamenten

större inflytande,

·

· att stärka samarbetet mellan de

nationella parlamenten och

Europaparlamentet,

·

· att stärka och t.o.m. reglera de

nationella parlamentens inflytande på

sina regeringars EU-politik.

·

Regeringen nämner vidare förslagen om att

skapa en andra kammare i

Europaparlamentet eller att skapa en

permanent kongress bestående av enbart de

nationella parlamenten eller

Europaparlamentet och de nationella

parlamenten tillsammans, liksom tanken

att bygga ut kontakterna mellan

Europaparlamentet och de nationella

parlamenten – via COSAC eller via ett

närmare och mer effektivt samarbete

mellan de nationella parlamentens och

Europaparlamentets utskott. Slutligen

återger regeringen att det i debatten

talats förförespråkats att de nationella

parlamenten skall ges en starkare

ställning i styrningen av sina

regeringars EU-politik. Detta kan ske

genom regelbunden behandling av EU-

ärenden i de nationella parlamentens

utskott och föredragning av alla viktiga

lagstiftningsförslag. Andra har

föreslagit att en stadga för de

nationella parlamenten bör fastställa

minimikrav för den nationella

parlamentariska kontrollen. Under

rubriken Svenska utgångspunkter skriver

regeringen följande:

De nationella parlamentens arbete med

EU-politiken i medlemsstaterna och

kontroll av deras regeringars agerande

bidrar till att ge EU:s beslut

nödvändig legitimitet. Inflytande för

de nationella parlamenten uppnås bäst

genom granskning av regeringarnas

agerande i rådet. De nationella

parlamenten måste ges bästa möjliga

förutsättningar att utföra detta

arbete. Om nya former för de

nationella parlamentens medverkan

skall skapas, bör dessa ha nära

anknytning till parlamentens dagliga

arbete.

Motionerna

I motion 2001/02:K87 (delvis) av Per

Unckel m.fl. (m) begärs ett

tillkännagivande om utgångspunkter för

Sveriges hållning under EU:s

framtidsarbete. Motionärerna hänvisar i

denna del till den debatt som pågår kring

de nationella parlamentens roll och om

möjligheterna att på olika sätt förstärka

deras deltagande i EU-arbetet.

Motionärerna betonar att de nationella

parlamentens viktigaste uppgift är att

samråda med och kontrollera de nationella

företrädarna i ministerrådet. Den praxis

med insyn och kontroll som de svenska och

nordiska parlamenten har utvecklat kan

enligt motionärerna behöva genomföras i

åtskilliga andra medlemsländer. Vidare

kan det dock enligt motionärerna även

finnas behov av andra organ där

nationella parlamentariker kan utbyta

åsikter. Det är dock svårt att ha en

ordning där dessa faktiskt deltar i

löpande arbete inom EU av det enkla

skälet att arbetet i de nationella

parlamenten medför att tiden inte medger

det.

I motion 2001/02:K85 av Ingvar Svensson

m.fl. (kd) yrkande 3 begärs ett

tillkännagivande om att regeringen bör

verka för att arbetet i EU läggs upp så

att de nationella parlamenten får

fullständig och tidig information och

därmed på ett tidigt stadium kan komma in

i processen och påverka sin respektive

regerings ställningstagande. Motionärerna

instämmer i uppfattningen att

parlamentens roll bäst stärks genom att

de på bästa sätt kan granska

regeringarnas agerande i rådet. Arbetet i

EU bör läggas upp så att de nationella

parlamenten får tillräckliga tidsfrister

för att agera. Regeringen bör verka för

fortsatta förbättringar av möjligheterna

att komma in tidigt i processen, redan

innan kommissionen lagt förslag. Vidare

framhåller motionärerna vikten av att

svenska språkets ställning värnas och att

underlagsdokument inför rådsmötena finns

på svenska. I motion 2001/02:K86 av Karl-

Göran Biörsmark m.fl. (fp) yrkande 10

begärs ett tillkännagivande om att stärka

de nationella parlamentens inflytande.

Detta görs enligt motionärerna bäst genom

att kompetensfördelningen mellan unionen

och medlemsstaterna tydliggörs i en

författning, samtidigt som

närhetsprincipen befästs ytterligare.

I motion 2001/02:U302 av Agne Hansson

m.fl. (c) yrkande 19 begär motionärerna

ett tillkännagivande om att utveckla

dialogen med de valda

Europaparlamentarikerna och att utveckla

formerna för ökade kontakter mellan

Europaparlamentet och de nationella

parlamenten.

I motion 2000/01:K333 av Laila Bjurling

och Sonja Fransson (s) begärs ett

tillkännagivande om att Sveriges

ledamöter i Europaparlamentet bör väljas

av riksdagen.

Utskottets överväganden

Av de många aspekter på nationella

parlaments möjliga deltagande i det

europeiska beslutsfattandet som

diskuterats är det utskottets uppfattning

att möjligheten till påverkan genom den

egna regeringen är det konstitutionellt,

politiskt och strategiskt avgjort mest

fördelaktigt. Konstitutionellt kan

konstateras att det är en påverkansmetod

som inte innefattar något eget agerande

på den europeiska arenan för ett

nationellt parlament eller ett kollektiv

av sådana parlament – något som hade

varit artfrämmande. Politiskt är det en

kanal som är väl upparbetad. Det är

slutligen en metod som med dessa

riksdagens erfarenheter visat sig mer

effektiv än vad utskottet kan föreställa

sig skulle vara fallet med något av

alternativen, vilket leder till

slutsatsen att den är strategiskt riktig.

Utskottet står därmed fast vid de

slutsatser som riksdagen tidigare givit

uttryck för.

Utöver denna huvudkanal för inflytande

bör andra kanaler för samverkan och

informationsutbyte beaktas.

Partisamarbetet på Europanivå är

fortsatt, enligt utskottet, den

lämpligaste vägen för att bygga upp och

bibehålla goda kontakter mellan riksdagen

och Europaparlamentet. Samverkanskanaler

mellan EU-ländernas nationella parlament

bör utnyttjas och vidareutvecklas, såväl

inom ramen för COSAC9 som i form av

direktutbyte mellan fackutskott och i

andra former.

Utskottet är tveksamt till värdet av en

andra kammare inom Europaparlamentet

bestående av ledamöter från de nationella

parlamenten – vare sig för

subsidiaritetskontroll eller med en

allmän roll. Enligt utskottet behöver

EU:s beslutsprocesser göras mer

lättöverskådliga. En ytterligare

beslutsinstitution på Europanivå skulle

verka i motsatt riktning. Utskottet kan

inte heller ställa sig bakom förslag om

en återgång till indirekta val av

ledamöterna av Europaparlamentet. I den

frågan valde medlemsländerna väg år 1976,

då reglerna om direktval till

Europaparlamentet beslutades. Därmed

klipptes de formella banden mellan

Europaparlamentet och de nationella

parlamenten. Det saknas bärande skäl för

att nu ta upp frågan om en återgång till

den tidigare modellen.

Inom ramen för Europeiska konventet kan

Sveriges agerande i denna fråga med

fördel inriktas på att bidra till en

förutsättningslös debatt om nationella

parlaments inflytande via den egna

regeringen. En sådan debatt kan leda till

ett utbyte av best practises.

Med det anförda anser utskottet att

motionerna 2001/02:K87 (delvis) (m),

2001/02:K85 (kd) yrkande 3, 2001/02:K86

(fp) yrkande 10 samt 2001/02:

U302 (c) yrkande 19 kan besvaras. Motion

2000/01:K333 (s) avstyrks.

2.5 Institutionernas roller

Utskottets överväganden i korthet

Den nuvarande institutionella

strukturen är en lämplig grund för

diskussioner om förbättringar.

Utskottet uppmärksammar den processen

för reformering av ministerrådet och

Europeiska rådet där bl.a. Sveriges

statsminister agerat. Tiden är nu mogen

för öppna möten när rådet agerar

lagstiftare.

Jämför reservationerna 15 (v, mp), 16

(c) och 17 (fp).

Bakgrund

Utan att frågan specifikt omnämns i

Niceförklaringen är det naturligt att en

fördragsöversyn som inriktar sig på hur

EU skall fungera i framtiden, efter

utvidgningen, även innefattar en

genomgång av hur de europeiska

institutionerna fungerar. I

Laekenförklaringen ägnas dessa frågor

relativt omfattande uppmärksamhet. I det

följande skall frågor kring EU:s

institutioner beröras. Särskild

uppmärksamhet skall ägnas åt planerna på

en reform av regeringssamarbetet inom

Europeiska rådet och ministerrådet.

Övriga institutionella frågor behandlas

mer kortfattat.

EU:s speciella natur, med inslag av

både överstatlighet och mellanstatlighet,

motsvaras av en institutionell uppbyggnad

och organisation av sui

generis-karaktär. Artikel 7 i EG-

fördraget nämner de fem viktigaste

institutionerna: Europaparlamentet,

ministerrådet, Europeiska kommissionen,

EG-domstolen samt revisionsrätten. Av

dessa är de tre förstnämnda politiska

institutioner i den meningen att de har

som uppgift att skapa policy samt att

bereda och antaga rättsakter. På samma

sätt som det allmänna beslutsfattandet, i

enlighet med artikel 5 i EG-fördraget (se

avsnitt 2.3 ovan), är underkastat en

legalitetsprincip, innehåller även

artikel 7 en motsvarande begränsning för

institutionerna, som var och en måste

agera ”inom ramen för de befogenheter som

den tilldelats genom detta fördrag”.

Detta uttryckssätt ger vid handen att den

institutionella uppbyggnaden och den

balans som råder mellan institutionerna,

inte fastställts genom en enkel formel

utan bara kan förstås genom en samlad

bedömning av hela fördragsstrukturen.

Resonemanget i Laekenförklaringen utgår

ifrån den allmänt formulerade frågan ”hur

vi kan utöka den demokratiska

legitimiteten och öppenheten i de

nuvarande institutionerna, en fråga som

gäller för alla tre institutionerna”. I

texten ställs sedan följande frågor:

Hur kan Europeiska kommissionens

auktoritet och effektivitet

förstärkas? Hur bör ordföranden för

kommissionen utses, genom Europeiska

rådet, genom Europaparlamentet eller

genom medborgarnas direkta val? Bör

Europaparlamentets roll förstärkas?

Skall vi utvidga medbeslutanderätten?

Bör formerna för val av ledamöter till

Europaparlamentet ses över? Krävs det

en europeisk valkrets eller bör vi

dven fortsättningsvis hålla oss till

valkretsar som bestäms på nationell

nivå? Kan de båda systemen kombineras?

Måste rådets roll stärkas? Bör rådet

agera på samma sätt i sin egenskap av

lagstiftare som när det står för

verkställigheten? Bör rådsmötena vara

offentliga, åtminstone de som är av

lagstiftande karaktär, för att få

större öppenhet? Bör medborgaren ha

bättre tillgång till rådets dokument?

Hur kan slutligen balans och ömsesidig

kontroll mellan institutionerna

garanteras?

På annan plats i Laekenförklaringen

ställs även följande frågor:

Kan den halvårsvisa rotationen av

ordförandeskapet för unionen behållas?

Vilken roll skall Europaparlamentet

spela? Vad skall rådet i dess olika

sammansättningar ha för roll och

struktur?

Riksdagen har tidigare behandlat delar av

det område som nu diskuteras. I

betänkande 1999/2000:UU10 behandlas bl.a.

frågor om kommissionens och

Europaparlamentets ställning och roll.

Utrikesutskottet ställde sig där bakom

vad konstitutionsutskottet anfört i sitt

yttrande (1999/2000:KU7y):

Konstitutionsutskottet vill erinra om

att Europaparlamentets makt och

inflytande ökats avsevärt genom

Amsterdamfördraget. Förhållandet

mellan institutionerna kommer att

påverkas av de diskussioner som sker

inom den nu pågående

regeringskonferensen. En av de

centrala frågorna för konferensen

gäller utvidgning av området för

beslutsfattande med kvalificerad

majoritet. Parlamentets roll

aktualiseras i denna diskussion.

– – –

I fråga om möjligheten för

Europaparlamentet att avsätta enskilda

kommissionärer har önskemålet

tillmötesgåtts på så sätt att var och

en av de nuvarande kommissionärerna

gentemot kommissionsordföranden har

åtagit sig att avgå, om ordföranden

begär det. Konstitutionsutskottet

anser inte att något tillkännagivande

enligt motionen behövs utan föreslår

att utrikesutskottet avstyrker

motionen i denna del.

I fråga om kommissionens initiativmonopol

och ställning anförde

konstitutionsutskottet i samma av

utrikesutskottet godkända yttrande

följande:

Beträffande [då aktuellt

motionsyrkande] om politiskt ansvar

och kommissionens ställning vidhåller

konstitutionsutskottet sin ovan

återgivna bedömning från förra våren.

Utskottet föreslår således att

utrikesutskottet avstyrker motionen i

denna del.

Utrikesutskottet ställde sig bakom även

denna del av konstitutionsutskottets

yttrande.

Reform av Europeiska rådet och

ministerrådet

Regeringarnas samarbete inom i EU-frågor

har tre former: regeringskonferenser,

stats- och regeringschefernas möten i

Europeiska rådet samt beslutsfattandet i

ministerrådet. Under dessa politiska

besluts- och diskussionsnivåer finns det

förberedande tjänstemannaorgan samt ett

centralt rådssekretariat som i första

hand kan sägas utgöra ett sekretariat åt

ordförandelandet. Rådssekretariatet står

för sakexpertis och logistiskt stöd, men

också för långsiktighet och erfarenhet –

något som är viktigt inte minst med

hänsyn till att ordförandeskapsrotationen

annars skulle riskera att leda till en

brist på ”institutionellt minne”.

Ministerrådet har olika sammansättningar,

formationer, beroende på sakfråga. Högst

mötesfrekvens – som regel en gång per

månad – har utrikesministrarna som möts i

Allmänna rådet (med ansvar för både

övergripande frågor och utrikespolitik),

finansministrarna som möts i Ekofin samt

jordbruksministrarna i Jordbruksrådet.

Antalet övriga rådsformationer var

tidigare över 20 men har reducerats så

att det i dag finns sammanlagt 16

rådsformationer, inklusive de tre

omnämnda.

Det förs en fortlöpande diskussion om

hur ministerrådet och Europeiska rådet

kan förbättra sina beslutsformer och sitt

funktionssätt. Viktiga beslut fattades

vid Europeiska rådets möte i Helsingfors

i december 1999, men debatten och

reformprocessen fortsätter. Till stor del

handlar det om reformer som inte kräver

några fördragsändringar utan kan beslutas

internt inom ministerrådet. Två inlägg i

diskussionen på senare tid är dels den

delrapport som ministerrådets

generalsekreterare Javier Solana lade

fram till Europeiska rådet i Barcelona i

mars i år (dok. S0044/02 i

rådssekretariatets informella ”S-serie”),

dels ett brev som statsminister Göran

Persson skrev till sin spanske kollega

José Maria Aznar i dennes egenskap av

rådsordförande, också det inför

toppmötesdiskussionerna i Barcelona.

Solanas rapport till Barcelona omnämner

särskilt statsministerns brev och tar upp

flera av förslagen från detta. En mer

fullödig rapport från Javier Solana

väntas inför toppmötet i Sevilla i juni.

Frågan är alltså ytterst aktuell när

detta betänkande antasskall beslutas,

vilket föranleder en något mer ingående

granskning från utskottets sida.

I det följande listas i sammandrag

några av de punkter som debatterats, och

som omnämns av statsminister Persson och

generalsekreterare Solana i de nämnda

diskussionsunderlagen – antingen som

konkreta förslag eller som frågor som

väcks.

Europeiska rådet

· Mer fokuserade diskussioner och

slutsatser.

·

· Formell dagordning och

åtminstone en stomme till procedurregler.

·

· Undvika att Europeiska rådet

överlastas med sakfrågor som

ministerrådet inte kunnat lösa.

·

· Tillförsäkra att allmänna rådet

kan stå för förberedelser och

koordinering.

·

· Begränsa delegationernas

storlek.

·

(Samtliga ovanstående punkter framförs,

med något olika nyanser, av såväl

statsministern som generalsekreterare

Solana.)

Allmänna rådet

· Dagens två roller bör delas upp

så att det bildas ett ”äkta” allmänt råd,

med horisontella och konstitutionella

frågor, i synnerhet förberedelseansvaret

inför mötena med Europeiska rådet, och

ett utrikesministerråd, med mer samlat

ansvar för alla aspekter på

utrikesrelationer.

·

(Framförs av både statsministern och

generalsekreterare Solana.)

Ordförandeskapsrotationen

· Mer långsiktiga

ordförandeprogram, som överlappar fler

ordförandeskapsperioder (statsministern).

·

· Antingen överlappande

ordförandeskap – avseende program eller

genomförande – eller helt eller delvis

överge systemet med ett visst

ordförandeland och ersätta detta med

valda ordförande (generalsekreterare

Solana).

·

Språkregim

· Överväga att överge kravet på

full tolkning på tjänstemannanivå, till

förmån för en flexibel tillämpning där

varje medlemsland från fall till fall

själv väljer – och bekostar – den

servicenivå man önskar (statsministern).

·

Öppenhet

· Yttrandefrihet för rådets

tjänstemän som åtminstone gör det möjligt

att yppa sådan information som skulle

vara offentlig om den efterfrågades i

dokumentform (statsministern).

·

· Överväga att hålla öppna möten

när rådet agerar lagstiftare, i början

och slutet av varje lagstiftningsärende

(statsministern) eller som allmän regel

(generalsekreterare Solana).

·

Den sistnämnda punkten – om öppna

rådsmöten – är den enda som tas upp även

i Laekenförklaringen, vilket framgår av

citatet ovan.

Regeringen

Regeringen har i skrivelse 2001/02:115

tagit upp institutionella reformer i

avsnitt 4.4. Flertalet av de frågor som

ställs i Laekenförklaringen tas upp i

bakgrundstexten. Under rubriken Svenska

utgångspunkter sägs sedan följande:

Den nuvarande strukturen har i

huvudsak fungerat väl under en lång

tid och bör utgöra en bra bas även för

framtiden. Regeringen ifrågasätter om

det finns behov av grundläggande

förändringar i balansen mellan EU:s

institutioner. Regeringen är öppen för

förslag som kan bidra till ett högre

valdeltagande i Europaparlamentet.

I ett annat avsnitt i

regeringsskrivelsen, under rubriken

Öppenhet, anges som en av de svenska

utgångspunkterna följande:

Offentliga rådsmöten bör hållas i

större utsträckning, särskilt vid

behandling av lagstiftningsfrågor.

Som del av underlaget för bedömning av

regeringens synsätt på detta område kan

det ovan citerade brevet från

statsminister Göran Persson till Spaniens

premiärminister José Maria Aznar, med

synpunkter på reformprocessen inom

ministerrådet, nämnas. Ytterligare ett

sätt att belysa hur regeringen ser på den

institutionella balansen är följande

citat från statsministerns ovan nämnda

tal (avsnitt 1.1) vid Humboldt-

universitetet i Berlin i höstas:

Kommissionen har en viktig roll i att

värna EU:s intressen, att ta initiativ

för lagstiftning, och för att övervaka

implementeringen av fördrag och

direktiv. Vi beslutade i Nice för

mindre än ett år sedan om ändringar i

reglerna för tillsättande av

kommissionen. Jag ser inget behov av

att ändra detta igen.

En mer generell iakttagelse: Jag tror

inte att medlemsstaterna önskar göra

fundamentala ändringar i balansen

mellan å ena sidan medlemsstaterna,

och kommissionen och Europaparlamentet

å den andra. Europeiska rådet och

ministerrådet kommer att fortsätta att

spela en central roll i styrandet av

EU.

Motionerna

I motion 2001/02:K87 (delvis) av Per

Unckel m.fl. (m) begärs ett

tillkännagivande om utgångspunkter för

Sveriges hållning under EU:s

framtidsarbete. Motionärerna betonar i

denna del att EU bygger på maktbalans och

inte på parlamentarism. EU:s

institutioner skall alltså vara starka

och självständiga och kunna balansera

varandra. Det måste finnas en

välfungerande kommission som med hög

kvalitet och integritet förmår agera på

de områden som EU har ansvar för.

Kommissionen behöver effektiviseras, och

det kan bli nödvändigt att begränsa

antalet komissionärer. Antalet

rådssammansättningar bör minskas och

bättre återspegla EU:s faktiska

verksamhetsområden. Det finns också

enligt motionärerna anledning att

vverväga om ett i verklig mening allmänt

ministerråd behöver införas med ansvar

för EU:s sammanhållna institutionella

utveckling. De anser att EU:s toppmöten

bör återgå till att bli en samlingspunkt

för stats- och regeringschefer för att i

bred mening ange utvecklingsriktning i

stället för att som nu riskera att

överlastas och fatta oöverlagda och

otillräckligt beredda beslut.

Ministerrådets möten bör vara offentliga

när rådet agerar lagstiftare. I motionen

kritiseras regeringen för att ge dubbla

budskap i fråga om kommissionens och

rådets ställning: i regeringsskrivelsen

ges stöd för den rådande maktbalansen,

men i ett tidigare anförande har

statsministern talat om en starkare roll

för rådet. I motion 2001/02:

U303 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkande 17

(delvis) begärs ett tillkännagivande om

EU:s framtidsfrågor, med i stort samma

motiveringar.

I motion 2001/02:K85 av Ingvar Svensson

m.fl. (kd) yrkande 2 (delvis) begärs ett

tillkännagivande om att regeringen bör

vara öppen för ett öppnare och mer

transparent och demokratiskt EU genom

bl.a. en förstärkning av

Europaparlamentets roll och en tydligare

ansvarsfördelning mellan rådet och

kommissionen. Motionärerna anför att

Europaparlamentet utgör medborgarnas enda

direktkanal in i EU:s beslutsfattande och

på sikt bör få medbeslutande på de

områden där majoritetsbeslut gäller i

rådet. Motionärerna vill vidare slå fast

kommissionens viktiga roll som motor i

samarbetet och som fördragens väktare och

anser det olyckligt att rådet tagit på

sig alltfler av kommissionens uppgifter.

En stark kommission är enligt

motionärerna ofta de små ländernas bästa

vän och en nödvändig motvikt mot de stora

ländernas dominans i rådet och

parlamentet.

I motion 2001/02:K86 av Karl-Göran

Biörsmark m.fl. (fp) begärs

tillkännagivanden om den skeva

maktbalansen mellan EU:s institutioner

(yrkande 7), om att ge det folkvalda

Europaparlamentet större inflytande

(yrkande 8) och om att på sikt avskaffa

rådet i dess nuvarande form och göra om

det till den ena kammaren i ett

tvåkammarsystem (yrkande 9). Motionärerna

anser att Europeiska kommissionen och

Europaparlamentet har alltför lite

inflytande i förhållande till rådet och

Europeiska rådet. Den nuvarande

maktbalansen innebär enligt motionärerna

att stora medlemsländer ges mer makt på

bekostnad av små länder, och ett

mellanstatligt system gynnar varken

öppenheten eller demokratin i EU. I samma

motion (yrkande 12) begärs

tillkännagivande om att ministerrådets

möten bör vara öppna när rådet agerar

lagstiftare.

I den under innevarande riksmötes

allmänna motionstid väckta motion

2001/02:U301 av Lars Leijonborg m.fl.

(fp) yrkande 8 begärs ett

tillkännagivande om att genomgående

reformera och effektivisera EU:s

institutioner. Detta innebär i fråga om

övriga institutioner att revisionsrättens

självständiga roll bör stärkas, att

domstolen måste se över sina arbetsformer

för att kunna fungera, att

förstainstansrätten i ökad utsträckning

bör ta hand om vissa förhandsavgöranden

och att möjligheten att införa strängare

prövningstillstånd vid överklaganden bör

övervägas. I samma motion (yrkande 9)

begär motionärerna ett tillkännagivande

om att Europaparlamentet bör ha rätt att

avsätta enskilda kommissionsledamöter.

Detta bör kunna ske efter en formell

procedur med en offentlig utfrågning. I

samma motion yrkande 13 förordas öppna

rådsmöten.

I motion 2001/02:K3 av Alf Svensson

m.fl. (kd) yrkande 5 begärs ett

tillkännagivande om att ordförandeskapet

i ministerrådet bör bli mer

kontinuerligt. Motionärerna anser att

värdet av nationella ordförandeskap

visserligen är stort men att de

halvårsvisa ordförandeskapen innebär

ständiga avbrott i det politiska arbetet

och leder till brister i kontinuitet och

effektivitet. Regeringen bör enligt

motionärerna ta initiativ till en

utredning om hur ordförandeskapet kan

reformeras, kanske inom ramen för en

bredare översyn av rådets arbetssätt.

I den under förra riksmötets allmänna

motionstid väckta motion 2000/01:K398 av

Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 5

begärs ett tillkännagivande för

regeringen om en genomgående reform och

effektivisering av EU:s institutioner.

I motion 2001/02:K62 av Helena

Bargholtz m.fl. (fp) (yrkande 6) (delvis)

begärs ett tillkännagivande om ett mer

demokratiskt EU. Motionärerna anser att

EU behöver en konstitution som tydliggör

maktfördelningen mellan union och

medlemsstater med utgångspunkten att

beslut alltid skall fattas så nära den

enskilda människan som möjligt. De anser

också att Europaparlamentet, som det enda

direkt valda organet i EU, skall få ökad

makt så att bandet mellan väljare och

valda ökar.

I motion 2000/01:U510 av Marianne

Andersson m.fl. (c) begärs ett

tillkännagivande om att stärka

Europaparlamentarikernas initiativ- och

beslutsrätt (yrkande 10).

I flera motioner begärs

tillkännagivanden om att kommissionens

initiativmonopol inom första pelaren bör

avskaffas (motionerna 2001/02:K88 av

Yvonne Ruwaida (mp) yrkande 6,

2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp)

yrkande 5, 2000/01:U511 av Yvonne Ruwaida

m.fl. (mp) yrkande 4 samt 2000/01:K274 av

Margit Gennser (m) yrkande 3). I andra

motioner begärs tillkännagivanden om att

kommissionen helt bör avskaffas i sin

nuvarande form och ersättas av ett

administrativt organ (motionerna

2001/02:K88 av Yvonne Ruwaida (mp)

yrkande 7, 2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida

m.fl. (mp) yrkande 6 samt 2000/01:U511 av

Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) yrkande 21).

Frågor om kommissionen tas upp i motion

2001/02:U301 av Lars Leijonborg m.fl.

(fp) yrkande 10. Motionärerna begär ett

tillkännagivande om att inget land bör ha

mer än en kommissionär. Kommissionen kan

inte bevara sin nuvarande form och

storlek i en utvidgad union, och redan

dagens kommission har svårt att arbeta

effektivt. Fler kommissionärer riskerar

att leda till att fler områden lyfts upp

till EU-nivå, och en sådan utveckling

avvisas bestämt. Inget land bör ha mer än

en kommissionär. Motionärerna förordar

ett system med ordinarie och biträdande

kommissionsledamöter, där rangordningen

roterar.

Utskottets överväganden

Det är naturligt att frågor om EU-

institutionernas uppbyggnad och inbördes

maktbalans ingår i det som diskuteras

inom framtidsdebatten. Hur denna

uppbyggnad och maktbalans bör se ut är i

hög grad en funktion av vilken framtida

inriktning man vill se för EU. Utskottet

är av uppfattningen att den nuvarande

institutionella strukturen är lämplig som

grund även för framtiden.

Utskottet stöder därvid regeringens

utgångspunkt såsom den framställs i

skrivelse 2001/02:115. Förbättringar

behöver ske, men det är utskottets mening

att diskussioner om sådana förbättringar

bör ta avstamp i de nuvarande

institutionerna och deras inbördes

maktbalans.

Såvitt avser kommissionens ställning

och dess initiativmonopol bör enligt det

sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet riksdagen stå fast vid

den inställning som tidigare fastslagits

av riksdagen på grundval av det ovan

citerade yttrandet från

konstitutionsutskottet 1999/2000:KU7y,

som utrikesutskottet ställde sig bakom i

betänkande 1999/2000:UU10. Kommissionen

har en viktig roll att spela som

nationellt oberoende och självständig

kraft i EU-samarbetet, något som gynnar

inte minst de små medlemsstaterna.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt

frågan om reform av ministerrådet och

Europeiska rådet. En reform av Allmänna

rådet framstår där som särskilt angelägen

att diskutera.

Frågan om öppna ministerrådsmöten är

betydelsefull. Ministerrådet har

kritiserats för att vara för slutet.

Detta kan förklaras med dess karaktär av

blandning mellan lagstiftande församling

och diplomatkonferens. Tiden är nu mogen

för att hålla öppna sammanträden när

rådet agerar som lagstiftare.

Med det anförda anser utskottet att

motionerna 2001/02:K87 (delvis) (m)

2001/02:U303 (m) yrkande 17 (delvis),

2001/02:K85 (kd) yrkande 2 (delvis),

2001/02:K86 (fp) yrkandena 7, 8 och 12,

2001/02:U301 (fp) yrkandena 8, 9, 10 och

13, 2001/02:K3 (kd) yrkande 5,

2000/01:K398 (fp) yrkande 5, 2001/02:K62

(fp) yrkande 6 (delvis) samt 2000/01:U510

(c) yrkande 10 kan besvaras.

Utskottet avstyrker motionerna

2001/02:K86 (fp) yrkande 9, 2001/02:K88

(mp) yrkande 6, 2001/02:K428 (mp) yrkande

5, 2000/01:U511 (mp) yrkandena 4 och 21,

2000/01:K274 (m) yrkande 3, 2001/02:K88

(mp) yrkande 7 samt 2001/02:K428 (mp)

yrkande 6.

2.6 Institutionernas beslutsfattande

Utskottets överväganden i korthet

Det är viktigt att ansträngningar görs

– inom det begränsade utrymme som finns

– för att se vilka nya områden som kan

bli föremål för omröstning med

kvalificerad majoritet. Detta kan

övervägas för de sakfrågor som i dag

ligger inom tredje pelaren.

Jämför reservationerna 18 (m, kd) och

19 (fp).

Bakgrund

På samma sätt som när det gäller

institutionernas uppbyggnad i förra

avsnittet är deras beslutsformer inte en

fråga som togs upp i Niceförklaringen,

men det är likväl naturligt att saken

diskuteras i framtidsdebatten. Laeken-

förklaringen har två olika avsnitt som

tar upp detta. Det första är under

rubriken Förenkling av unionens

instrument:

Den centrala frågan gäller därför

huruvida unionens olika instrument

inte måste definieras bättre och deras

antal minskas. Med andra ord, bör det

införas en åtskillnad mellan

lagstiftande och verkställande

åtgärder? Bör antalet

lagstiftningsinstrument minskas:

direkt gällande bestämmelser,

ramlagstiftning och icke bindande

instrument (yttranden,

rekommendationer, öppen samordning)?

Vore det önskvärt att ramlagstiftning

oftare tillämpades och medlemsstaterna

på så sätt fick större rörelsefrihet

för att uppnå sina politiska mål? För

vilken behörighet är öppen samordning

och ömsesidigt erkännande de mest

lämpliga instrumenten? Skall

proportionalitetsprincipen även

fortsättningsvis vara utgångspunkten?

Det andra avsnittet står att finna under

rubriken Mer demokrati, öppenhet och

effektivitet i Europeiska unionen:

Den tredje frågan gäller hur vi kan

effektivisera beslutsfattandet och

institutionernas funktionssätt i en

union med omkring trettio

medlemsstater. Hur kan unionen bättre

fastställa sina mål och prioriteringar

och säkerställa att de genomförs på

ett bättre sätt? Krävs det att fler

beslut fattas med kvalificerad

majoritet? Hur kan

medbeslutandeförfarandet mellan rådet

och Europaparlamentet förenklas och

påskyndas? Kan den halvårsvisa

rotationen av ordförandeskapet för

unionen behållas? Vilken roll skall

Europaparlamentet spela? Vad skall

rådet i dess olika sammansättningar ha

för roll och struktur?

– – –

Hur kan man även öka konsekvensen i

den europeiska utrikespolitiken? Hur

förstärks en samarbetsdynamik mellan

den höge representanten och den

behörige kommissionsledamoten? Bör

unionens representation utåt i

internationella forum ytterligare

utvidgas?

Riksdagen har i flera sammanhang haft

anledning att ta ställning till delar av

detta sakområde. Särskilt i anslutning

till godkännandet av Amsterdamfördraget

(betänkande 1997/98:UU13) och

Nicefördraget (betänkande 2001/02:

KUU1) har riksdagen haft anledning att

bedöma frågor om omröstning med

kvalificerad majoritet,

medbeslutandeprocedurens tillämpning samt

flexibel integration (”närmare

samarbete”). Om omröstning med

kvalificerad majoritet anförde

utrikesutskottet i betänkande 1997/98:13

att det visat sig att beslutsfattande med

kvalificerad majoritet i vissa fall leder

till ett effektivare samarbete. Samtidigt

borde beslut av konstitutionell karaktär

och sådana som ligger nära

nationalstatens kärna (exempelvis

skatter) beslutas med enhällighet. Givet

de förutsättningarna vore det, menade

utskottet, möjligt att överväga en

övergång till kvalificerad majoritet med

enskild prövning, som får ske artikel för

artikel. Så hade också skett i

regeringskonferensen, vilket utskottet

såg positivt på.

I betänkande 2001/02:KUU1 om

Nicefördraget anförde sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet att

det inte hade något att erinra vad

beträffade regeringens framställning på

områdena omröstning med kvalificerad

majoritet, medbeslutandeförfarandets

tillämpning samt reglerna om närmare

samarbete.

Regeringen

I samma del av framställningen i

skrivelse 2001/02:115 som åberopas i det

föregående avsnittet berör regeringen

översiktligt några av de förslag som

förekommit i diskussionen om

beslutsformerna, bl.a. en utökning av

omröstning med kvalificerad majoritet, en

utökning av medbeslutandeförfarandet samt

tanken att ge Europaparlamentet fullt

inflytande över budgeten. Den ovan

återgivna passusen under rubriken Svenska

utgångspunkter gäller även här:

Den nuvarande strukturen har i

huvudsak fungerat väl under en lång

tid och bör utgöra en bra bas även för

framtiden. Regeringen ifrågasätter om

det finns behov av grundläggande

förändringar i balansen mellan EU:s

institutioner. Regeringen är öppen för

förslag som kan bidra till ett högre

valdeltagande i Europaparlamentet.

Statsministern har i sitt ovan citerade

tal vid Humboldt-universitetet i Berlin

uttalat sig om en möjlig utveckling mot

omröstning med kvalificerad majoritet på

vissa områden. Statsministern nämner tre

olika områden och närmar sig dem från

olika håll. För de rättsliga och inrikes

frågorna anges att huvudregeln bör vara

enhällighet, men att vissa frågor kan

tänkas att som undantag föras över till

majoritetsomröstning:

Vi måste hålla i minnet att den stora

delen av beslut inom EU redan fattas

med kvalificerad majoritet. Vi är

redan nära den gräns där länderna

önskar bibehålla vetorätten. Jag är

dock beredd att diskutera det framtida

samarbetet inom de rättsliga och

inrikes områdena. Dessa frågor är av

ett slag som i de flesta fall hanteras

mellanstatligt. Men det kan hävdas att

omfattningen och vikten av dessa

frågor är sådan att det kan behövas

andra former av beslutsfattande. Jag

är inte negativ till att föra över

vissa av dessa frågor till

majoritetsröstning.

Den motsatta utgångspunkten gäller för

arbetsmarknadsfrågor och sociala frågor

samt asyl- och migrationsfrågor, där

huvudregeln enligt statsministern bör

vara majoritetsomröstning:

Däremot bör majoritetsröstning vara

regel på arbetsmarknads- och sociala

frågor, såväl som inom asyl- och

migrationsfrågor.

I talet vid Humboldt-universitetet gick

statsministern även in på frågan om

närmare samarbete, eller flexibel

integration:

Ytterligare ett sätt att hantera nya

beslutsområden, där det tidigare inte

funnits EU-kompetens, är det ypperliga

instrumentet ”flexibel integration”

eller ”förstärkt samarbete” som det

ibland kallas. Jag förutser att denna

metod kommer att användas, och att den

kommer att vara ett sätt att låta EU

gå vidare och utvecklas – även när

vissa medlemsstater inte omedelbart

kan delta i det nya området. De flesta

medlemsstater, inklusive Sverige,

kommer att vara med i dessa nya

områden från start. Men med ett ökande

antal stater behöver vi ha denna

möjlighet, annars kan EU tvingas

stanna upp och inte kunna gå vidare.

Det finns redan regler för flexibel

integration som säkerställer att varje

medlemsland som står utanför vissa

områden, skall ha rätt att senare gå

med. Detta är viktigt.

Motionerna

I motion 2001/02:U302 av Agne Hansson

m.fl. (c) yrkande 12 begärs ett

tillkännagivande om en tydligare

beslutsstruktur för att underlätta insyn

och offentlig debatt. Motionärerna anser

att ensamrätten för kommissionen att

lägga initiativ bör avskaffas och att

både rådet och Europaparlamentet bör ha

initiativrätt. De förändringar i förslag

som görs i de båda institutionerna bör

kunna passera utan att på nytt godkännas

av kommissionen. I samma motion (yrkande

15) begärs också ett tillkännagivande om

att beslutsprocedurerna behöver förändras

och förtydligas. Rimligen bör det enligt

motionärerna räcka med tre eller fyra

beslutsprocedurer för att täcka de

situationer som uppstår efter en

kompetenskatalog. Inom de områden där

unionen har exklusiv kompetens bör beslut

fattas genom majoritetsbeslut i de båda

beslutande organen. Inom områden där det

förekommer endast ett mellanstatligt

samarbete bör beslut självfallet fattas

med enhällighet inom rådet och

parlamentet ha ett begränsat inflytande.

I frågor där kompetensen är delad kan

majoritet i parlamentet och enhällighet i

rådet komma i fråga, eller att de båda

institutionerna hanterar olika delar av

frågorna.

I motion 2000/01:U510 av Marianne

Andersson m.fl. (c) yrkande 5 begärs ett

tillkännagivande om EU:s beslutsfattande.

Motionärerna anser att en ökad grad av

beslutsfattande med kvalificerad

majoritet i rådet inte får ske på sådana

områden som är politiskt känsliga i den

meningen att de kan sägas ligga nära

kärnan i medlemsländernas suveränitet.

Dven fortsättningsvis bör därför

enhällighet krävas för frågor av

konstitutionell karaktär, centrala

institutionella frågor och frågor med

stora ekonomiska konsekvenser för

medlemsstaterna. I motionen begärs också

ett tillkännagivande om att stärka

Europaparlamentarikernas initiativ- och

beslutsrätt (yrkande 10).

I motion 2001/02:K426 av Alf Svensson

m.fl. (kd) begärs tillkännagivanden om

att majoritetsbeslut i ministerrådet

generellt bör åtföljas av medbestämmande

för Europaparlamentet (yrkande 3).

Motionärerna anser att virrvarret av

beslutsformer i dagens EU bör ersättas

med ett mer begripligt system.

Beslutsfattande med kvalificerad

majoritet bör vara regel i rådet, utom i

institutionella frågor, för att bevara

handlingskraft och undvika att en

utvidgad union lamslås av nationella

veton. Nicefördragets krav på ”trippel

majoritet” i rådet bör ändras och en

kvalificerad majoritet av ländernas

röster räcka för att anta ett beslut. I

motion 2001/02:K85 av Ingvar Svensson

m.fl. (kd) yrkande 2 (delvis) begärs ett

tillkännagivande om att regeringen bör

vara öppen för ett mer transparent och

demokratiskt EU genom bl.a. en

förstärkning av Europaparlamentets roll

och en tydligare ansvarsfördelning mellan

rådet och kommissionen. Motionärerna

anför att Europaparlamentet utgör

medborgarnas enda direktkanal in i EU:s

beslutsfattande och på sikt bör få

medbeslutande på de områden där

majoritetsbeslut gäller i rådet.

Motion 2001/02:U301 av Lars Leijonborg

m.fl. (fp) behandlar beslutsfattandet i

rådet. Motionärerna vill införa ett

system med dubbla majoriteter i vissa

frågor, dvs. en majoritet av

medlemsstaterna som också representerar

en majoritet av medborgarna för

beslutsfattande. De begär ett

tillkännagivande om detta (yrkande 11).

Vidare anser motionärerna att normen för

allt beslutsfattande i rådet – för att

öka effektiviteten i beslutsprocessen –

bör bli kvalificerad majoritet och att

endast frågor som rör ändring av

fördragen, internationella avtal, nya

medlemmar samt beslut om samarbete inom

nya områden bör avgöras med enhällighet.

De begär ett tillkännagivande om den

nämnda normen (yrkande 12). I samma

motion (yrkande 14) begärs ett

tillkännagivande om att Europaparlamentet

bör ha medbeslutanderätt på alla områden

där majoritetsomröstning i rådet gäller.

Enligt motionärerna bör Europaparlamentet

kunna utöva sina parlamentariska

befogenheter på hela EU:s budget (yrkande

15), vilket innebär att jordbruksbudgeten

också bör bli föremål för parlamentets

kontroll. Motionärerna begär ett

tillkännagivande i ärendet. Motionärerna

framhåller också (yrkande 22) att en

fråga i samband med utvidgningen är om

det är möjligt att förena länder som har

så olika förutsättningar i ett enhetligt

samarbete inom EU. De menar att flexibel

integration, dvs. att olika länder rör

sig i olika hastigheter mot samma mål,

kan vara aktuellt såsom en

övergångslösning.

I motion 2001/02:K426 av Alf Svensson

m.fl. (kd) begärs tillkännagivanden om

dels att öka användandet av beslut med

kvalificerad majoritet i ministerrådet, i

synnerhet i fråga om miljöstyrande

avgifter samt handelsfrågor (yrkande 2),

dels att EU skall kunna fatta beslut om

miljöavgifter med kvalificerad majoritet

(yrkande 25).

I motion 2001/02:U303 av Bo Lundgren

m.fl. (m) yrkande 17 (delvis) begärs ett

tillkännagivande om EU:s framtidsfrågor.

Motionärerna anför i denna del att

omröstning med kvalificerad majoritet bör

vara normen för beslutsfattandet i

ministerrådet, för att unionen skall

kunna fatta beslut även i en framtid med

omkring 30 medlemmar.

I motion 2001/02:Sf216 av Lars

Leijonborg m.fl. (fp) yrkande 14 förordas

att omröstning med kvalificerad majoritet

skall råda på området asyl- och

migrationsfrågor.

I motion 2000/01:U510 av Marianne

Andersson m.fl. (c) yrkande 4 begärs ett

tillkännagivande om bejakande av en

flexibel integration. Enligt motionärerna

bör huvudregeln vara att alla länder

skall delta i alla samarbetsområden, men

en möjlighet bör finnas att låta några

medlemsländer gå före och fördjupa

samarbetet på ett visst område. En sådan

grupp måste enligt motionärerna bestå av

minst hälften av medlemsländerna, och

övriga länder skall tillåtas ansluta sig

till samarbetet. De nordeuropeiska

länderna bör exempelvis kunna gå före på

miljöområdet. Möjligheten till flexibel

integration är enligt motionärerna

viktig, inte minst i ett

utvidgningsperspektiv.

Utskottets överväganden

Utskottet noterar att

medbeslutandeförfarande och omröstning

med kvalificerad majoritet redan äger

tillämplighet på en betydande del av

lagstiftningen på Europanivå. Det råder

bred enighet om att frågor av

konstitutionell karaktär eller som på

annat sätt ligger nära staternas

suveränitet, liksom skattefrågor, även i

fortsättningen bör beslutas med

enhällighet i ministerrådet, och utan

medbeslutande. Utrymmet för reformer i

den riktning som olika motionärer

anvisar, med sikte på mer medbeslutande

eller mer majoritetsomröstning, är därför

begränsat. Det är dock viktigt att göra

ansträngningar för att se vilka nya

områden som kan bli föremål för

majoritetsbeslut.

Mot bakgrund av vad utskottet uttryckte

i avsnitt 1.1 ovan bör EU-samarbetet även

i fortsättningen som princip vila på

mellanstatlig grund, men när väl nya

uppgifter tilldelas EU genom

mellanstatliga överenskommelser skall – i

ökad utsträckning – beslutsfattandet

kunna ske med kvalificerad majoritet.

Utskottet är därför öppet för en

diskussion om mer generell tillämpning av

majoritetsröstning i ministerrådet och

medbeslutandeförfarande med

Europaparlamentet, inom de ramar som

utskottet nyss angivit. Ett exempel där

omröstning med kvalificerad majoritet kan

övervägas är vissa sakfrågor som i dag

finns inom den tredje pelaren.

Med det anförda anser utskottet att

motionerna 2001/02:U302 (c) yrkandena 12

och 15, 2000/01:U510 (c) yrkande 5,

2001/02:K426 (kd) yrkandena 2, 3 och 25,

2001/02:K85 (kd) yrkande 2 (delvis),

2001/02:U301 (fp) yrkandena 11, 12, 14,

15 och 22, 2001/02:U303 (m) yrkande 17

(delvis), 2001/02:Sf216 (fp) yrkande 14

samt 2000/01:U510 (c) yrkande 4 kan

besvaras.

2.7 Vissa sakfrågor

Utskottets överväganden i korthet

Motionsyrkanden med förslag till

tillkännagivanden om utträdesparagraf,

om jordbrukspolitiken samt om försvars-

och säkerhetspolitiken avslås eller

anses besvarade.

Jämför reservation 20 (v, mp)

Bakgrund

I detta avsnitt behandlas ett fåtal

motionsyrkanden som berör sakfrågor som

tar sikte på fördragsändringar eller på

annat sätt berör framtidsdebatten.

Utträdesparagraf

Miljöpartiet tar i tre olika

motionsyrkanden upp frågan om en

utträdesparagraf. Konstitutionsutskottet

har tidigare behandlat liknande yrkanden,

första gången bara drygt ett år efter

Sveriges inträde i EU, och senast i sitt

yttrande 1999/2000:Ku7y. Utskottet har

därvid anfört, för det första, att en

sådan bestämmelse inte skulle ligga i

linje med målsättningen i fördraget att

skapa en allt fastare förening mellan

medlemsstaterna. För det andra har

utskottet inte ansett det ligga i linje

med Sveriges intressen att, drygt ett år

efter inträdet i unionen, driva en fråga

som måste uppfattas som att Sverige avsåg

att lämna unionen. För det tredje har

utskottet visserligen ansett att det

måste anses föreligga en möjlighet för en

stat att utträda ur unionen men inte

funnit anledning att i förtid tynga den

då förestående regeringskonferensen

(1996) med problem som antingen inte

skulle komma att aktualiseras eller, om

de aktualiserades, ändå skulle komma att

kräva omfattande förhandlingar mellan

staterna. Enligt vad utskottet ansett

skulle dessutom en fastställd

utträdesform i onödan kunna låsa

medlemsstaternas handlingsutrymme.

Utrikesutskottet delade i betänkande

1999/2000:UU10 konstitutionsutskottets

bedömningar i denna fråga.

Jordbrukspolitiken

Miljöpartiet har motionsledes även tagit

upp frågan om behovet av reformer av EU:s

jordbrukspolitik. Miljö- och

jordbruksutskottet har uttalat sig i

fråga om EU:s jordbrukspolitik under

innevarande riksmöte (betänkande 2001/02:

MJU15) och därvid bl.a. framfört

följande:

EG-kommissionens förslag till

reformering av den gemensamma

jordbrukspolitiken (CAP) redovisas i

EU:s långtidsbudget för perioden

2000–2006 (Agenda 2000). Ett av

syftena med förändringarna är att

förbereda EU:s utvidgning med

ytterligare medlemsländer och innebär

mindre betoning på maximal

livsmedelsproduktion och i stället

högre prioritet av miljö-, kultur- och

landskapsvård. På toppmötet i Berlin

våren 1999 om Agenda 2000 beslutades

att programmet skulle ses över vid

halvtid av det finansiella

perspektivet, dvs. 2002–2003. Enligt

vad utskottet erfarit kommer

kommissionen under sommaren 2002 att

presentera ett antal rapporter för

fortsatt diskussion under hösten.

Avsikten är att förslag skall

presenteras under hösten 2002. Under

år 2003 väntas rapporter och förslag

om ytterligare sektorer, bl.a. socker

och olivolja. Hur långtgående

förändringsförslag som kommissionen

kommer att lägga fram är i dagsläget

oklart. Diskussionen om den framtida

jordbrukspolitiken kommer emellertid

med stor sannolikhet inte att avslutas

i samband med halvtidsöversynerna utan

blir en del i förhandlingarna om nästa

finansiella perspektiv. Även arbetet

inom IGC (International Grains

Council) kan komma att få betydelse

för utformningen av

jordbrukspolitiken.

Riksdagen har godkänt de riktlinjer

regeringen presenterat i propositionen

Riktlinjer för Sveriges arbete med

jordbruks- och livsmedelspolitiken

inom EU (prop. 1997/98:142, bet.

1997/98:JoU23, rskr. 1997/98:

241). Riktlinjerna innebär att

jordbruks- och livsmedelsproduktionen

skall främjas genom en reform av

jordbruks- och livsmedelspolitiken

inom EU med särskilt avseende på

successivt borttagande av EG:s

marknadsordningar och på en avveckling

av gränsskyddet med hänsyn till

internationella åtaganden. I

riktlinjerna ligger också en strävan

mot konkurrenskraftiga företag och

höga etiska krav för djurhållningen.

Därutöver skall den biologiska

mångfalden främjas och värdefulla

natur- och kulturmiljöer bevaras. Över

huvud taget skall politiken inriktas

mot ett varierat odlingslandskap med

en minimering av miljöbelastningen

samt ett tillgodoseende av en

långsiktig hushållning med

naturresurserna. Landsbygden skall

utvecklas och regionala åtgärder skall

vidtas. I riktlinjerna uttalas att det

även i fortsättningen finns behov av

en gemensam politik på jordbruks- och

livsmedelsområdet och att det

övergripande ansvaret för politiken

måste ligga på gemenskapsnivå. Den

gemensamma jordbrukspolitiken kan i

enlighet med subsidiaritetsprincipen

kompletteras med åtgärder på nationell

nivå.

Enligt vad utskottet erfarit kommer

regeringen under de närmaste åren att

ägna kraft åt reformeringen av EU:s

gemensamma jordbrukspolitik utifrån de

vvergripande målsättningar som slogs

fast av riksdagen 1998. Inom

Jordbruksdepartementet har ett arbete

inletts med att analysera aktuella

frågor kring utformningen av

framtidens jordbrukspolitik samt hur

de positiva effekter jordbruket bidrar

till skall kunna värderas. Detta

arbete kommer att ligga till grund för

Sveriges position om EU:s framtida

jordbrukspolitik. EU:s nuvarande

jordbrukspolitik formades i en tid med

andra förhållanden än de som råder i

dag. Utskottet anser att arbetet med

en reformering av den gemensamma

jordbrukspolitiken bör beredas på

nationell nivå. Så skedde även inför

beslutet om Agenda 2000. Den stora

andel av EG:s budget som går till den

gemensamma jordbrukspolitiken

motiverar i sig att dessa frågor

bereds i särskild ordning. Utskottet

föreslår att regeringen tillsätter en

parlamentarisk kommitté med uppgift

att utarbeta en svensk strategi för

reformeringen av den gemensamma

jordbrukspolitiken. Vad utskottet

anfört bör ges regeringen till känna.

Försvarspolitiken

Även här föreligger motionsyrkande från

miljöpartiet, som anför dels att EU inte

bör ha någon militär kapacitet, dels att

Sverige och andra neutrala länder skall

kunna stå utanför militärt samarbete inom

bl.a. EU.

I betänkande 1999/2000:UU10

Verksamheten i Europeiska unionen under

1999 uttalade utrikesutskottet följande:

Arbetet med att utveckla en

krishanteringskapacitet för unionen

fortskred under året och ett antal

viktiga beslut fattades av Europeiska

rådet. Genom dessa beslut erhåller EU

en militär förmåga att sätta in i

förebyggande syfte eller för att

hantera kriser och även kapacitet att

sätta in civila insatser inom ramen

för en krishanteringssituation.

Utskottet välkomnar dessa steg som

syftar till att förstärka samarbetet

inom ramen för den gemensamma utrikes-

och säkerhetspolitiken i enlighet med

FN-stadgans principer.

Senare i samma betänkande uttalade

utrikesutskottet följande:

När det gäller utvecklingen av den

gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken noterar utskottet

att ett intensivt arbete pågår för att

bygga upp de institutionella

förutsättningarna för unionens

krishanteringsförmåga. Utskottet kunde

vid ett besök vid den svenska

delegationen vid Nato i mars 2000

konstatera att det arbetet fortskrider

i önskvärd takt. De politiska besluten

som har lagt grund för denna positiva

utveckling har redan fattats, närmare

bestämt vid Europeiska rådets möte i

Helsingfors i december 1999, ett

beslut som utskottet välkomnar.

Utskottet vill erinra om att förslaget

om att bygga upp en militär och civil

krishanteringsförmåga ursprungligen

presenterats av Sverige och Finland.

När det svenska ordförandeskapet

inträder kommer arbetet med att bygga

upp denna förmåga redan att ha

avancerat åtskilligt. Det kommer dock

att finnas behov av ytterligare beslut

och åtgärder för ett effektivt

genomförande av unionens militära och

civila krishanteringsförmåga.

Utskottet utgår från att regeringen

under det svenska ordförandeskapet

kommer att följa upp de beslut som

fattats under föregående

ordförandeskap om principer och

institutioner inom ramen för arbetet

med att förbättra den europeiska

kapaciteten för krishantering.

Utskottet menar att i det arbetet är

av särskild vikt att lämpliga

överväganden görs vad gäller en

gemensam EU-strategi för

konfliktförebyggande samt att

tillräckliga resurser ställs till

unionens förfogande vad gäller civil

krishantering.

Regeringen

Regeringen anför i skrivelse 2001/02:115

EU:s framtidsfrågor under rubriken 4.2

Reformering av politikområden följande:

De frågor som enligt Niceförklaringen

uttryckligen skall behandlas i den

kommande regeringskonferensen är

huvudsakligen av institutionell

karaktär. De institutionella frågorna

bör få en framträdande plats i

konventets arbete. Regeringen har

emellertid med framgång verkat för att

Laekenförklaringen även ger utrymme

för att diskutera EU-samarbetet inom

olika politikområden. Syftet är att

identifiera vilka ändringar som kan

behöva göras i fördragen för att

utveckla och förbättra detta

samarbete. I förklaringen nämns bl.a.

försvarspolitiken,

Petersberguppgifterna, det polisiära

och straffrättsliga samarbetet, den

ekonomiska politiken, social

integrering, miljö, hälsa och säkra

livsmedel.

I debatten har även andra

politikområden nämnts. Flera har

framfört att EU:s externa relationer

behöver samordnas bättre och att den

gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken (GUSP) bör stärkas.

Andra vill också diskutera bl.a. EU:s

budgetprocess, asyl- och

migrationspolitiken och

sysselsättningspolitiken.

Under rubriken Svenska utgångspunkter

anför regeringen vidare följande:

Utgångspunkten för konventets arbete

bör vara vilka uppgifter som EU skall

utföra, vilka politikområden som bör

utvecklas och vilka möjligheter som

måste tas till vara. Därefter bör

diskuteras vilka institutionella

redskap EU behöver för dessa

uppgifter. Dessa utgångspunkter bör

vara styrande för vilka frågor som

skall tas upp i nästa

regeringskonferens och därmed även för

arbetets uppläggning i konventet. Det

är således angeläget att konventet

också diskuterar behovet av

fördragsändringar på de olika

politikområdena.

Regeringen önskar således kunna ta upp

även sakfrågor, inte bara institutionella

frågor, inom ramen för framtidskonventet

och den kommande regeringskonferensen.

Det framfördes även av regeringens

representant i konventet, vice

statsminister Lena Hjelm-Wallén, i hennes

anförande vid konventets första möte

tidigare i vår. Vice statsministern

uttalade där bl.a. att det är nödvändigt

att klargöra att konventet inte enbart

handlar om institutionella frågor utan

måste ge tid till att diskutera politiska

substansfrågor.

Regeringsskrivelsen nämner inte vilka

områden som regeringen avser att ta upp,

men vice statsministern har vid ett annat

anförande inför konventet nämnt

jordbrukspolitiken som en fråga att

diskutera. Hon uttalade bl.a. att målen

för denna politik, som de framställs i

fördragen, var otidsenliga och måste bli

mer konsumentinriktade. Statsministern

nämnde även jordbrukspolitiken i sitt tal

inför Humboldt-universitetet i Berlin i

oktober 2001 och anförde då följande:

Den gemensamma jordbrukspolitiken

(”CAP”) måste förändras. Den är i dag

en tung del av EU:s budget. Det kommer

varken att vara möjligt eller önskvärt

att fortsätta med samma

jordbrukspolitik när unionen har vuxit

till 27 eller fler medlemsstater.

Den nuvarande politiken begränsar

marknadstillträdet för tredje land.

Subventionerade europeiska

jordbruksprodukter dumpas på

världsmarknaden till underpriser.

Detta skadar både bönder och

existerande marknader i tredje

världen.

Slutligen så är CAP dåligt samordnad.

Den förda jordbrukspolitiken strider

ofta mot miljöhänsynen.

EU:s jordbrukspolitik måste alltså

förändras. Frågan är inte om, utan

hur?

Utvidgningen kommer i sig att vara en

drivkraft för förändring. CAP kommer

att gälla för hela EU – samma regler

både för nya och gamla medlemsstater.

Flera av de nuvarande medlemsstaterna

kommer då att bli nettobidragsgivare

till EU:s budget. Förhoppningsvis

kommer det att hjälpa dem att se CAP i

ett nytt ljus.

De kommande

världshandelsförhandlingarna kommer

även de att fungera som en drivkraft

för förändring. Vi får inte acceptera

att CAP driver EU till

ställningstaganden som skulle lägga

hinder i vägen för en konstruktiv och

vittgående ny

världshandelsförhandling.

Motionerna

I motion 2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida

m.fl. (mp) yrkande 4 begärs ett

tillkännagivande om att införa en

utträdesparagraf, dvs. att fördragsfästa

vad som skall hända om ett land vill

lämna EU-samarbetet. Samma yrkande

framställs i motion 2001/02:K88 av Yvonne

Ruwaida (mp) yrkande 5. Ett yrkande av

samma innebörd framställdes i en motion

under allmänna motionstiden förra

riksmötet, motion 2000/01:U507 av Yvonne

Ruwaida m.fl. (mp) yrkande 1. Yrkandet

avser att regeringen inom EU skall verka

för att få till stånd en utträdesparagraf

som reglerar skeendet när en medlemsstat

vill lämna EU.

I motion 2001/02:K88 av Yvonne Ruwaida

(mp) yrkande 11 begärs ett

tillkännagivande för regeringen om en

djupgående reform av EU:s

jordbrukspolitik. Motionären framhåller

att jordbrukspolitiken slukar nära halva

EU:s budget. Hon anför att Miljöpartiet

kräver att hela EU:s jordbrukspolitik

genomgår en djupgående reform, eftersom

den är otidsenlig, byråkratisk och gynnar

ett storskaligt, miljövidrigt och

djurvidrigt jordbruk.

I motion 2001/02:K88 av Yvonne Ruwaida

(mp) yrkande 3 önskar motionären att

riksdagen som sin mening skall ge

regeringen till känna vad hon anför i

motionen om Miljöpartiets syn på EU-

konventets utveckling av EU:s

försvarspolitik. Hon anför att

Miljöpartiet inte ser med blida ögon på

att konventet skall utveckla ”en mer

konsekvent försvarspolitik” och anser att

EU inte skall ha någon militär kapacitet.

Sverige bör, liksom EU:s övriga

medlemsländer, nedrusta radikalt, och hon

förespråkar ett bredare säkerhetsbegrepp

där även aspekter av ekonomisk, social,

ekologisk, religiös, psykologisk och

kulturell natur ingår.

Utskottets överväganden

Sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet står fast vid den

uppfattning som riksdagen tidigare

uttalat, och som citeras ovan, angående

en utträdesparagraf. Även om längre tid

nu förflutit sedan det svenska inträdet

dn vid tiden för det första

ställningstagandet i denna fråga är detta

inte något bärande skäl för att ändra

uppfattning.

Utskottet kan vidare även ställa sig

bakom vad som citerats ovan ur betänkande

2001/02:MJU15 av miljö- och

jordbruksutskottet, om behovet av

reformer inom EU:s jordbrukspolitik. I

tillägg till vad miljö- och

jordbruksutskottet anför vill utskottet

uttala stöd för regeringens uppenbara

avsikt att ta upp en djupgående reform av

EU:s jordbrukspolitik inom ramen för

framtidskonventet och den kommande

regeringskonferensen.

Det finns, enligt utskottet, inget som

hindrar att Sverige på så sätt samtidigt

kommer att gå fram på två spår för att

söka åstadkomma reformer inom EU:s

jordbrukspolitik. Det ena spåret är att

inom ramen för framtidskonventet och den

kommande regeringskonferensen söka få

gehör för fördragsändringar, bl.a.

avseende målformuleringarna i EG-

fördraget. Det andra spåret är att, bl.a.

inom ramen för halvtidsöversynen av det

reformprogram för jordbrukspolitiken som

lades fast inom ramen för Agenda 2000-

uppgörelsen i Berlin år 1999, eftersträva

reformåtgärder inom de nuvarande

politiska strukturerna.

Vad beträffar säkerhets- och

försvarspolitiken vill utskottet

framhålla, liksom utrikesutskottet i ett

parallellt betänkande (2001/02:UU10), att

det är Sveriges strävan att samarbeta

inom och medverka i FN, Organisationen

för säkerhet och samarbete i Europa

(OSSE) samt inom ramen för EU:s

gemensamma krishanteringsförmåga. EU:s

krishantering har utvecklats och

fördjupats de senaste åren. Enligt

fördraget ingår att, i överensstämmelse

med grundsatserna i FN:s stadga, stärka

unionens säkerhet, bevara freden och

stärka den internationella säkerheten,

främja det internationella samarbetet

samt utveckla och befästa demokratin och

rättsstatsprincipen samt respekten för de

mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna.

Med det anförda anser utskottet att

motion 2001/02:K88 (mp) yrkande 11 kan

besvaras. Motionerna 2001/02:K428 (mp)

yrkande 4, 2001/02:K88 (mp) yrkandena 3

och 5 samt 2000/01:U507 (mp) yrkande 1

avstyrks.

3 Svensk strategi för EU:s framtidsfrågor

3.1 Ett samlat svenskt program för

framtidsfrågorna

Utskottets överväganden i korthet

Utskottet avstyrker motioner som syftar

till ett övergripande svenskt program,

med mellanstatlig inriktning, för EU:s

framtid. Regeringens strategi att låta

substansfrågor bli avgörande för hur

man ser de institutionella frågorna

skiljer sig inte från vad utskottet

anser.

Jämför reservation 21 (v, mp)

Bakgrund

Kapitel 1 och 2 ovan har angivit

utskottets analys och överväganden när

det gäller dels EU:s allmänna inriktning,

dels de olika delfrågorna i

framtidsdebatten. I detta kapitel skall i

stället fokus flyttas till vilken svensk

strategi utskottet vill förorda för att

nå framgång på europeisk nivå med våra

synpunkter. Två sådana strategiska

aspekter skall tas upp i detta första

avsnitt. För det första frågan om Sverige

bör ta fram ett samlat program för

framtidsfrågorna eller ej. För det andra

en bedömning av regeringens uttalade

preferens för att först slå fast vilka

uppgifter EU skall ägna sig åt, dvs.

substansfrågor, för att därefter studera

vilka institutionella medel som behövs

för att nå det målet, dvs.

institutionella frågor. På båda dessa

punkter föreligger motionsyrkanden som

behandlas i det följande.

Laekenförklaringens frågebatteri

fokuserar på institutionella frågor men

tar även upp vissa substansfrågor.

Emellertid bygger hela frågebatteriet på

en grundläggande analys i ett inledande

avsnitt, med rubrikerna Europa vid ett

vägskäl, Den demokratiska utmaningen för

Europa, Europas nya roll i en

globaliserad värld samt Den europeiske

medborgarens förväntningar. Dessa avsnitt

har en inriktning, om än på ett

teoretiserande plan, på substansfrågor

snarare än institutioner.

Regeringen

Skrivelse 2001/02:115 tar inte upp något

förslag om ett samlat svenskt program för

framtidsfrågorna men kan i någon mening

sägas utgöra stommen till ett sådant

program. Samtidigt är de utgångspunkter

som anges för de olika politikområdena

relativt kortfattade och allmänt hållna.

Detta får sägas svara både mot det syfte

som framtidskonventet skall försöka

uppnå, med en rimligt förutsättningslös

debatt (se mer om detta i avsnitt 3.2

nedan), och mot det faktum att det som

återges är just utgångspunkter, och inte

en färdig och förankrad politisk

inriktning.

I fråga om den andra aspekten som skall

tas upp här, nämligen om substansfrågorna

bör komma före de institutionella

frågorna, ger skrivelsens avsnitt 4.2

regeringens syn. Där anförs bl.a.

följande:

Utgångspunkten för konventets arbete

bör vara vilka uppgifter som EU skall

utföra, vilka politikområden som bör

utvecklas och vilka möjligheter som

måste tas till vara. Därefter bör

diskuteras vilka institutionella

redskap EU behöver för dessa

uppgifter. Dessa utgångspunkter bör

vara styrande för vilka frågor som

skall tas upp i nästa

regeringskonferens och därmed även för

arbetets uppläggning i konventet. Det

är således angeläget att konventet

också diskuterar behovet av

fördragsändringar på de olika

politikområdena.

Det citerade avsnittet belyser

regeringens syn i den fråga som nu är

aktuell, men skall även ses i ljuset av

regeringens vilja att inom

framtidsdebatten lyfta fram bl.a. behovet

av reformer inom den gemensamma

jordbrukspolitiken (se avsnitt 2.7 ovan).

Statsministern har i sitt tal inför

Humboldt-universitetet i Berlin i höstas,

och som citerats på flera ställen här

ovan, gjort flera uttalanden som belyser

regeringens önskan att låta

substansfrågorna bli avgörande för hur

man ser de institutionella frågorna:

Jag har här gått igenom några av de

utmaningar som EU står inför. Jag

anser att det är viktigt att söka

beskriva vad som ligger framför oss

innan vi går över till en diskussion

om de förändringar som kan bli

nödvändiga i EU:s institutioner och

arbetsmetoder.

Vi kan inte bygga institutionella

luftslott. Det skulle endast vidga

förtroendegapet mellan väljare och

valda. Jag är glad att de flesta

numera har samma åsikt.

Detta tema ges också särskild emfas genom

att det upprepas i de allra sista orden i

talet:

Återigen: Vår utgångspunkt måste vara

de problem som EU har att lösa – de

möjligheter vi inte får missa.

Detta kommer att avgöra vad vi

behöver göra i förberedelserna för

nästa regeringskonferens.

Tack.

Motionerna

Ett flertal motioner efterlyser ett

samlat svenskt ordförandeprogram inför

framtidsdebatten. I motion 2001/02:K268

av Lars Ohly m.fl. (v) föreslås att

regeringen skall lägga fram ett förslag

till svenskt program för EU:s framtid.

Motionärerna anför att tankar och idéer

om en federal statsbildning i Europa med

jämna mellanrum hörs i den europeiska

debatten, medan någon motsvarande öppen

redovisning av en alternativ,

mellanstatlig utvecklingsmodell för EU:s

framtid inte synts till. För att

förstärka det folkliga inflytandet över

Sveriges förhandlingsposition och

regeringsförhandlingarna anser

motionärerna att det är önskvärt att den

svenska riksdagen beslutar om den svenska

synen på EU:s utveckling. Detta bör

rimligtvis göras i ett svenskt program

för EU:s framtid. Ett sådant

riksdagsbeslutat program skulle

fastställa Sveriges utgångspunkt för

förhandlingar om fördragsändringar, även

om det inte skulle låsa regeringen till

positioner som aldrig får överges.

I motion 2001/02:K427 av Gudrun Schyman

m.fl. (v) yrkande 7 begärs ett

tillkännagivande om att regeringen bör

utarbeta ett helhetsförslag till EU-

fördrag inför regeringskonferensen 2004.

Förslaget, som bör värna de nationella

demokratiernas självbestämmanderätt, bör

underställas riksdagen.

I andra motioner tas andra aspekter upp

på vilken strategi Sverige bör ha. Sven

Bergström m.fl. (c) begär i motion

2001/02:K369 yrkande 5 tillkännagivanden

om att samverka med Danmark,

Storbritannien och kandidatländerna i

utarbetandet av den mellanstatliga

samarbetsmodellen. I motion 2001/02:

U301 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) begärs

tillkännagivanden om att regeringen bör

vara pådrivande i arbetet med att inrätta

en konstitution för EU (yrkande 6). Även

i motion 2001/02:K86 av Karl-Göran

Biörsmark m.fl. (fp) begärs

tillkännagivanden om att Sverige bör vara

pådrivande i arbetet med att införa en

författning för EU (yrkande 6). I samma

motion begärs tillkännagivanden om vikten

av att diskutera det faktum att EU:s

utveckling på många håll gått i federal

riktning (yrkande 3).

Kritik mot regeringens strategi att

låta substansfrågorna bli avgörande för

hur man ser de institutionella frågorna

framförs i motion 2001/02:K85 av Ingvar

Svensson m.fl. (kd) yrkande 1. I motionen

begärs ett tillkännagivande om att

regeringen bör inrikta sina

ansträngningar i framtidskonventet på

frågan om EU:s framtida organisation och

uppgiftsfördelning, snarare än på

sakpolitiska frågor. I motion 2001/02:K86

av Karl-Göran Biörsmark m.fl. (fp)

yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om

att i konventet undvika att driva

enskilda sakfrågor och i stället fokusera

på frågan hur en omfattande utvidgning

skall kunna kombineras med fortsatt

effektivitet och förbättrad demokratisk

legitimitet i EU:s beslutsfattande. Det

handlar enligt motionärerna om att göra

beslutsfattandet öppet för insyn och

demokratisk kontroll och om hur små

länders intressen skall kunna tillgodoses

i lika hög grad som stora länders. I

motion 2001/02:K87 (delvis) av Per Unckel

m.fl. (m) begärs ett tillkännagivande om

utgångspunkter för Sveriges hållning

under EU:s framtidsarbete. Motionärerna

anför i denna del att konventet fått sina

uppgifter i Nice och i Laeken, och de

vill särskilt peka på vikten av att

utveckla EU:s institutioner så att de kan

fungera väl också i ett EU med ett 30-tal

medlemsstater. Därutöver är det av stor

betydelse att konventet söker definiera

vilka huvuduppgifter EU bör anförtros.

Mindre vidkommande frågor bör inte

onödigtvis tillåtas tynga konventets

arbete.

Utskottets överväganden

Förslagen om att ta fram ett samlat

svenskt program för EU:s framtidsfrågor

har framförts i ett sammanhang och på ett

sätt så att det står klart att det

egentliga syftet är att åstadkomma en

viss politisk inriktning. Utskottet

återkommer i nästa avsnitt till frågan om

hur bundna deltagarna i konventet skall

anses vara av beredda svenska positioner.

Redan nu kan dock konstateras att det

inte ligger i riksdagens intresse att

försöka att på förhand binda upp de

svenska deltagarna i konventet vid ett

program med uttalat mellanstatlig

inriktning. Samma bedömning kan göras vad

gäller det motionsyrkande som siktar på

att peka ut vissa medlemsländer som

lämpliga samarbetsparter.

Regeringens skrivelse 2001/02:115 kan

ses som ett embryo till ett svenskt

program inför framtidsdebatten.

Regeringen har även uttalat att den avser

att återkomma till riksdagen med en

skrivelse inför nästa regeringskonferens.

I fråga om regeringens önskan att låta

substansfrågorna bli avgörande för hur

man ser de institutionella frågorna

konstaterar utskottet att konventets

mandat härleds ur Nice- ochfrämst ur

Laekenförklaringenarna. Dessa Denna har

en inriktning på institutionella frågor,

men även där ställs först den mer

övergripande frågan om vilka

förväntningar medborgarna har. I

konventet har den första debatten

inriktats på frågan om vilka krav som

skall ställas på Europa i framtiden.

Likväl hamnar fokus, både i Nice- och

Laekenförklaringarna och i konventets

diskussioner som de hittills gestaltat

sig, därefter på de institutionella

frågorna. Detsamma gäller regeringens

egen skrivelse.

Ingen motionär yrkar att regeringen

helt skall avhålla sig från att ta upp

även substansfrågor i framtidsdebatten.

Skillnaden i synsätt blir därmed från

vilket håll man närmar sig

substansfrågorna respektive de

institutionella frågorna, inte huruvida

dessa två typer av frågor skall

debatteras eller ej.

Med det anförda anser utskottet att

motionerna 2001/02:K85 (kd) yrkande 1,

2001/02:K86 (fp) yrkandena 1, 3 och 6,

2001/02:K87 (delvis) (m) samt

2001/02:U301 (fp) yrkande 6 kan besvaras.

Motionerna 2001/02:K268 (v), 2001/02:K427

(v) yrkande 7 samt 2001/02:K369 (c)

yrkande 5 avstyrks.

3.2 Svenskt agerande i framtidskonventet

Utskottets överväganden i korthet

De svenska representanterna i

Europeiska konventet har ett personligt

mandat, vilket ligger i konventets och

i riksdagens intresse.

Bakgrund

Europeiska konventet är en unik

företeelse i EU:s historia. Det är första

gången en bred, offentlig debatt hålls i

frågor som senare avses föras in i en

regeringskonferens, syftande till

fördragsändringar. Det tidigare

konventet, som beredde frågan om EU:s

stadga för grundläggande rättigheter,

hade inte ett lika brett mandat och inte

någon tydlig koppling till en kommande

fördragsrevision.

Syftet med att välja den beredningsform

som konventet utgör inför nästa

regeringskonferens framgår bl.a. av

följande ord i Laekenförklaringen:

I sin strävan att säkerställa en så

bred och öppen förberedelse som

möjligt av nästa regeringskonferens

har Europeiska rådet beslutat att

sammankalla ett konvent som består av

de mest framträdande deltagarna i

debatten om unionens framtid. Mot

bakgrund av det föregående kommer

detta konvent att få till uppgift att

dryfta väsentliga problem som unionens

framtida utveckling för med sig och

att undersöka de olika tänkbara

lösningarna.

Konventets relation till den

efterföljande regeringskonferensen

understryks senare i texten genom

följande:

Konventet kommer att studera de olika

frågorna. Det skall upprätta ett

slutdokument som kan innehålla

antingen olika alternativ, med

angivande av det stöd som alternativen

har fått, eller rekommendationer om

enighet föreligger. Tillsammans med

resultatet från de nationella

debatterna om unionens framtid kommer

slutdokumentet att tjäna som

utgångspunkt för diskussionerna i

regeringskonferensen, som fattar de

slutgiltiga besluten.

Konventets ledamöter kallas för ”de mest

framträdande deltagarna i debatten om

unionens framtid”. Detta understryker det

personliga i deras mandat, såsom det

förutsetts av Europeiska rådet. Den därpå

betonade åtskillnaden mellan konventet

och regeringskonferensen pekar på det

faktum att ett av de främsta skälen till

att konventet inkallats är den kritik som

tidigare riktats mot

regeringskonferensernas funktionssätt.

Därmed ges stöd för ett synsätt att

konventet i sin arbetsmetod skall skilja

sig från vad som är fallet i en

regeringskonferens, bl.a. när det gäller

mandat och hur man skall förhålla sig

till konkreta nationella

förhandlingspositioner visavi en öppen

dialog.

Det ovanstående pekar alltså på att det

finns en logik i att alla deltagare i

konventet uppfattar sina mandat som öppna

och ser en möjlighet till att inom

konventet dryfta lösningar som inte är

förankrade i nationella

förhandlingspositioner. Likväl är det

svårt att veta vilken intern

beredningsordning som gäller för de olika

ledamöterna av konventet, och det har

visat sig att viss oklarhet råder rörande

vilket mandat olika deltagare har. I det

följande skall därför på ett översiktligt

sätt frågan om de svenska deltagarna i

konventet och deras mandat analyseras ur

riksdagens perspektiv.

Först kan allmänt konstateras att

konventets möten är offentliga, vilket

gör det utomordentligt lätt att följa

arbetet, för riksdagen som institution

och för dess ledamöter, även de som inte

kan närvara.

Vad regeringsrepresentanten beträffar

har utskottet inhämtat att

Regeringskansliet i sitt interna arbete

inte tillämpar principen om gemensam

beredning av de åsikter som hon utrycker

i konventet. Representanten kan”dra” på

Regeringskansliets samlade resurser, men

väljer i beredningen själv personligen

tillsyvende och sist vad hon vill säga

och på vilket sätt. Därmed skiljer sig

beredningsgången från den gängse för EU-

förhandlingar. Detta gör det också i viss

mån möjligt för regeringen som sådan att

i efterhand skilja sig från vad dess

delegatrepresentant uttalat.

För riksdagens del har det i olika

sammanhang framhållits att det är viktigt

att klargöra i vilka roller

riksdagsledamöterna uppträder i

internationella sammanhang och vilket

mandat som gäller vid deltagande i

interparlamentariskt samarbete. I en

promemoria som den dåvarande

talmanskonferensen ställde sig bakom

(talmanskonferensens protokoll 1998/99:3

§ 3.2) sägs bl.a. följande:

Det är endast riksdagen i plenum som

har rätt att fatta för riksdagen

bindande beslut och som kan uttala sig

i riksdagens namn. Detta betyder att

medverkan av delegationer eller

enskilda riksdagsledamöter i

internationella sammanhang alltid

måste ske på ett sådant sätt att det

inte kan uppfattas som att riksdagen

binds till något beslut eller någon

politisk ståndpunkt.

I samma promemoria sägs även att enskilda

ledamöter som deltar i

interparlamentariskt samarbete formellt

endast representerar sina delegationer,

sina partier eller sig själva.

Promemorian sammanfattar i dessa

avseenden vad som sedan länge synes ha

varit ett allomfattat synsätt i

riksdagen.

Det främsta problemet i sammanhanget är

att den interna uppfattningen på svensk

sida inte nödvändigtvis överensstämmer

med de åtaganden som gjorts gentemot

respektive interparlamentarisk församling

eller med hur omvärlden uppfattar

mandatet. Ett undantag gäller vid möten

inom COSAC, där det slagits fast att de

inlägg som görs inte på något sätt skall

ses som bindande för den institution som

representeras.

I riksdagstyrelsens förslag till

riksdagen (2000/01:RS1), vilka sedermera

antagits av riksdagen (bet. 2000/01:KU23,

rskr. 2000/01:273–276), om riksdagens

arbete med EU-frågor diskuteras

utskottens möjligheter att föra fram

synpunkter till andra än regeringen. Där

sägs bl.a. följande. ”Utgångspunkten för

utskottens aktivitet är att det är

regeringen som utskotten och riksdagen

vänder sig till. Det är regeringen som

företräder Sverige i internationella

sammanhang.” Vidare sägs bl.a. följande:

I frågor där det finns en tydlig

svensk uppfattning kan utskotten

stödja svenska positioner, även om det

naturligtvis är regeringen som

företräder Sverige i förhandlingar med

EU. Exempel på frågor där det råder

svensk enighet är kraven på ökad

öppenhet och kampen mot barnpornografi

och narkotika. I andra fall, där det

inte lika tydligt finns någon svensk

linje, bör utskotten i sådana

kontakter inte agera för någon viss

ståndpunkt. Formellt kan aldrig

synpunkterna på detta sätt framföras

på riksdagens vägnar.

Talmanskonferensen påpekade när EU-

nämnden inrättades att nämnden kan

komma att ställas inför uppgiften att

i sammanhang som COSAC

(samarbetsorganet mellan de nationella

parlamentens Europautskott och

Europaparlamentet) redovisa sin syn på

olika frågor. Talmanskonferensen

anförde att det får anses vara

partiföreträdarna i EU-nämnden som

står bakom eventuella åsiktsyttringar

och inte nämnden som riksdagsorgan.

Enligt talmanskonferensen stod det

klart att något avsteg inte kunde

göras från huvudregeln att uttalanden

från riksdagens sida förutsätter

beslut i kammaren. Detta synsätt bör

kunna var tillämpligt på utskottens

aktiviteter i detta sammanhang.

I det sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottets betänkande 2000/01:

KUU1 om EU:s framtidsfrågor görs följande

uttalande med inriktning på de nationella

parlamentens förutsättningar att agera på

europeisk nivå, ett uttalande som är av

principiellt intresse.

För svensk del skulle parlamentarisk

påverkan på och kontroll genom ett

interparlamentariskt organ vara en

direkt nackdel med tanke på att den

svenska delegationen, enligt rådande

ordning, i normalfallet inte skulle

kunna framföra åsikter eller göra

ställningstaganden på riksdagens

vägnar.

Utskottets överväganden

Europeiska konventet har som sitt främsta

syfte att bidra till en offentlig och

förutsättningslös diskussion inför nästa

regeringskonferens. Det skulle direkt

motverka detta syfte om ledamöterna

uppfattade sig ha bundna mandat. Dels

skulle debatten hämmas, dels skulle den

senare regeringskonferensen föregripas på

ett otydligt, okonstitutionellt och

därmed odemokratiskt sätt.

Det ligger alltså i konventets intresse

att de svenska deltagarna – såväl de från

riksdagen som regeringens representant –

inte har bundna mandat. Men detsamma

ligger även i riksdagens intresse.

Riksdagen behöver behålla full

handlingsfrihet att inta de positioner

som anses de rätta, inför och under den

efterföljande regeringskonferensen, utan

att behöva riskera att anses bunden av

vad som förevarit i konventet.

3.3 Folkomröstningar m.m.

Utskottets överväganden i korthet

Huruvida folkomröstning i Sverige bör

genomföras i samband med

fördragsändringar inom EU-samarbetet

får avgöras från fall till fall.

Bakgrund

Utskottet tar i detta avsnitt ställning

till frågan huruvida Sverige i sin

nationella process för godkännande av

EU:s grundfördrag bör tillämpa

folkomröstningar vid genomgripande

förändringar. Frågan har tidigare varit

uppe till bedömning vid flera tillfällen.

Konstitutionsutskottet anförde i sitt

yttrande 1999/2000:KU7y att det skulle

vara svårt att tillämpa den föreslagna

ordningen mot bakgrund av att det kan

förutsättas råda delade meningar om vad

som skall anses vara genomgripande

förändringar. En lämpligare ordning

syntes det utskottet vara att från fall

till fall ta ställning till behovet av

folkomröstning. Utrikesutskottet delade i

betänkande 1999/2000:UU10

konstitutionsutskottets bedömning i denna

fråga.

Motionerna

I motion 2001/02:K88 av Yvonne Ruwaida

(mp) begärs tillkännagivanden om att EU-

konventet kräver en bred demokratisk

förankring i Sverige (yrkande 1). Sven

Bergström m.fl. (c) begär i motion

2001/02:K369 yrkande 4 (delvis)

tillkännagivanden om att utifrån ett

brett rådslag bland folkrörelser och

organisationer utarbeta ett i huvudsak

mellanstatligt alternativ till

federalismen för ett alleuropeiskt

samarbete. I motion 2000/01:U507 av

Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) yrkande 2

begärs att riksdagen skall besluta att

varje genomgripande förändring av EU:s

grundlagar skall underställas en

folkomröstning innan Sverige ratificerar

förändringarna.

Utskottets överväganden

Utskottet vidhåller den uppfattning som

såväl konstitutionsutskottet som

utrikesutskottet tidigare givit uttryck

för. Den lämpligaste ordningen är att

från fall till fall ta ställning till

behovet av folkomröstning.

Vad avser motionsförslag om ett brett

rådslag i Sverige, respektive en bred

demokratisk förankring i Sverige, kan

utskottet hänvisa till vad det anfört i

avsnitten 1.2 och 1.3 ovan, i synnerhet

vad gäller EU 2004-kommitténs verksamhet.

Med det anförda anser utskottet att

motionerna 2001/02:K88 (mp) yrkande 1

samt 2001/02:K369 (c) yrkande 4 (delvis)

kan besvaras. Motion 2000/01:U507 (mp)

yrkande 2 avstyrks.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

och ställningstaganden har föranlett

följande reservationer. I rubriken anges

inom parentes vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas

i avsnittet.

1.Övergripande frågor om EU:s allmänna

inriktning (punkt 2)

av Per Unckel, Bertil Persson, Inger

René och Göran Lennmarker (alla m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

1. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K87 (delvis) (m). Riksdagen

avslår motionerna 2001/02:K3 (kd)

yrkandena 2, 3 och 6, 2001/02:U302 (c)

yrkandena 8 och 10, 2001/02:K427 (v)

yrkande 5, 2000/01:U511 (mp) yrkande 3,

2001/02:K369 (c) yrkande 4 (delvis),

2001/02:U301 (fp) yrkande 3 samt

2001/02:K86 (fp) yrkande 4.

Ställningstagande

Konventet och regeringskonferensen kommer

att bli av stor betydelse för EU:s

utveckling. Betydelsen understryks av att

unionen redan i december skall erbjuda

upp till tio nya kandidatländer

medlemskap. Flertalet av dessa kommer

genom EU-medlemskapet att ta det

slutgiltiga steget in i kretsen av

Europas demokratier och definitivt

förpassa de kommunistiska diktaturerna

till historien.

Den europeiska integrationen har

framgångsrikt förvandlat Europa till

frihetens och fredens, demokratins och

välståndets kontinent. Efter ett halvt

sekel är det naturligt att EU nu ser över

både sin verksamhet och sina

institutionella förhållanden. I takt med

att EU växer och utvecklas är det också

viktigt att säkerställa att ett utvidgat

EU kan fungera effektivt samtidigt som

samarbetets centrala delar skyddas. Det

är viktigt att de olika medlemsländerna

går in i detta arbete med ett öppet sinne

att verkligen diskutera med varandra. EU

är en angelägenhet för alla medlems- och

kandidatländer.

De uppgifter som nu förestår är av

historisk betydelse. Det är av yttersta

vikt att framtidsarbetet och utvidgningen

lyckas.

EU-projektet handlar i grunden om att

människor fritt kan resa, arbeta, starta

och driva företag, studera eller bo i

hela Europa. Detta bidrar till en positiv

utveckling och därmed ökat välstånd på

den europeiska kontinenten. Länder som är

nära sammanflätade både politiskt och

ekonomiskt väljer samarbete framför

konflikt.

EU har en central uppgift i det

europeiska integrationsarbetet. Det

innebär dock inte att EU skall göra allt.

För Moderaterna är det självklart att EU

inte skall syssla med sådant som görs

bättre av medborgarna själva eller på

kommunal eller nationell nivå. Strävan

måste vara att ta bort hinder utan att

likrikta i syfte att skapa ett friare och

öppnare Europa.

Sverige bör vara med i eurosamarbetet.

En gemensam valuta underlättar för både

företag och konsumenter.

Den fria rörligheten för medborgare i

EU-länderna är central. Det är därmed

naturligt att avveckla gränskontrollerna

och göra rörligheten fullständig inom

unionen. Öppenheten måste vara både

Sveriges och EU:s ledstjärna. De som

genom arbete vill bygga en ny framtid i

vår del av världen skall kunna göra det.

Europasamarbetet har frigjort de

europeiska ekonomierna. Genom ökad

konkurrens och utvecklingstryck uppnås en

högre effektivitet, vilket möjliggör en

snabbare tillväxt. Tillväxt skapar

trygghet och välstånd samt ett rikt utbud

av anställningsmöjligheter.

Det finns fortfarande alltför många

inskränkningar i den inre marknadens

funktionssätt såsom nationella

regleringar och monopol. Dessa hindrar

att företag skapas och växer och därmed

EU från att utnyttja sin fulla ekonomiska

potential. Därför måste arbetet med att

fördjupa, avreglera och utvidga den inre

marknaden accelereras.

EU bygger på maktbalans och inte på

parlamentarism. EU:s institutioner skall

vara starka och självständiga och kunna

balansera varandra. Det måste finnas en

välfungerande kommission som med hög

kvalitet och integritet förmår agera på

de områden som EU har ansvar för.

2.Övergripande frågor om EU:s allmänna

inriktning (punkt 2)

av Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda

v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

2. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K427 (v) yrkande 5. Riksdagen

avslår motionerna 2001/02:K87 (delvis)

(m), 2001/02:K3 (kd) yrkandena 2, 3 och

6, 2001/02:U302 (c) yrkandena 8 och 10,

2000/01:U511 (mp) yrkande 3, 2001/02:K369

(c) yrkande 4 (delvis), 2001/02:U301 (fp)

yrkande 3 samt 2001/02:K86 (fp) yrkande

4.

Ställningstagande

Vänsterpartiet var vid tidpunkten för

folkomröstningen 1994 motståndare till

Sveriges medlemskap i EU. Det främsta

skälet var att EU-samarbetet redan då

pekade mot en allt fastare union som

skulle urholka demokratin, undergräva

alliansfriheten och självständigheten i

utrikespolitiken. På dessa punkter har vi

tyvärr fått rätt.

Den representativa demokratin

förutsätter ett symmetriskt förhållande

mellan makt och ansvar. Där den

offentliga makten utövas skall det

politiska ansvaret gå att utkräva.

Problemet med EU är att det inte går att

utkräva ett samlat politiskt ansvar av

ministerrådet, kommissionen, domstolen

eller centralbanken. Dessutom är

valdeltagandet till Europaparlamentet så

lågt att det knappast går att tala om

detta som en representativ institution.

Populärt uttryckt dras EU med ett

demokratiskt underskott. Främst grundar

sig den kritiken på att ministerrådet

stiftar lagar som inte behöver godkännas

av de nationella parlamenten för att bli

gällande i medlemsstaterna. EU:s

utveckling drar emot ökad överstatlighet.

En genomgång av de fördragsändringar

som gjorts genom åren visar att de alla

leder i samma riktning: mot en allt

starkare integrationsprocess med

federalistiska kännetecken. Varje

fördragsändring hitintills har inneburit

att ytterligare beslutandemakt

förflyttats ifrån de nationella

parlamenten, till överstatligt eller

mellanstatligt beslutsfattande inom EU.

EU:s integrationsprocess lägger med varje

fördragsändring ytterligare en byggsten i

bygget av en allt närmare sammanslutning,

ett Europas förenta stater.

Till skillnad mot utskottets majoritet

är det enligt vår mening ytterst

angeläget att EU-samarbetets utveckling

totalt byter riktning och blir ett

mellanstatligt samarbete. Vänsterpartiet

menar att den federativa utvecklingen bör

brytas främst på två sätt. Dels genom att

beslutandekompetensen åternationaliseras,

repatrieras, dels genom en förändring av

EU:s institutioner.

Integrationsprocessen har ett slags

inneboende dynamik, där integration på

ett politikområde närmast med automatik

leder till integration på andra områden,

s.k. spillover-effekter, vilket är

viktigt för att förstå den nuvarande och

framtida utvecklingen av EU. Vid de

senaste fördragsändringarna; Enhetsakten

1986, Maastrichtfördraget 1991,

Amsterdamfördraget 1997 samt

Nicefördraget 2001, har betydande

maktförskjutningar ägt rum från

medlemsländerna till överstatligt

beslutsfattande inom EU. Därför anser vi

att regeringen omgående bör agera för att

beslutsfattande inom EU skall ske med

enhällighet, där varje medlemsland har

möjlighet att använda sin vetorätt att gå

emot majoriteten. På de politiska områden

där överstatligt beslutsfattande sker

inom EU med s.k. kvalificerad majoritet,

tycker vi att beslutandemakten bör

återflyttas till de nationella

parlamenten genom att besluten fattas med

enhällighet i EU:s ministerråd. Därigenom

skapas ett system med tydligt

ansvarsutkrävande av varje medlemslands

regering, vilket också förstärker de

nationella parlamentens – och därmed

väljarnas – inflytande. Med andra ord

anser vi att hela EU:s nuvarande

överstat, som i dag återfinns inom den

första pelaren, bör åternationaliseras

genom att makten återförs från EU:s

institutioner till de enskilda

medlemsstaterna.

EU:s institutioner måste också

förändras. Det finns en tydlig konflikt

mellan EU-parlamentets och de nationella

parlamentens inflytande, vilket även

framkom i betänkande 2000/01:KUU1: ”Ett

ökat inflytande för Europaparlamentet

innebär ett reducerat inflytande för

rådet. Den minskade möjligheten för

nationell parlamentarisk kontroll som en

sådan utveckling medför kan leda i

riktning mot ökad överstatlighet och

därmed indirekt ett reducerat inflytande

för de nationella parlamenten.

Motsatsställningen accentueras av att

Europaparlamentet inte i alla avseenden

begränsar sig till frågor som faller inom

dess mandat.”

Därför förordar vi att

Europaparlamentet i dess nuvarande form

avskaffas och ersätts av ett parlament

vars ledamöter utses av de nationella

parlamenten. Därigenom ökar de nationella

parlamentens inflytande.

Även kommissionens roll måste

förändras. En del av det demokratiska

underskottet har sin rot i kommissionens

exklusiva initiativrätt. Följaktligen har

ingen direkt folkvald ledamot inom EU,

eller på nationell nivå, möjlighet att

lägga lagförslag. Eftersom EG-rätten har

företräde framför svensk lagstiftning

urholkas folkets makt ytterligare.

Dessutom bör här det s.k. lagstiftnings-

utrymmets upptagenhet nämnas. Det innebär

att om EU har antagit en bindande norm på

ett område, så har EU mutat in detta som

sitt eget. Då finns det inte längre

möjlighet att stifta nationella lagar på

området. Av dessa orsaker förordar vi att

kommissionen bör avskaffas och ersättas

med ett administrativt organ, underställt

ministerrådet. Initiativrätten anser vi

bör vila på de folkvalda, nationella

parlamenten.

Vad som nu anförts bör med bifall till

yrkande 5 i motion 2001/02:K427 (v) ges

regeringen till känna.

3.Övergripande frågor om EU:s allmänna

inriktning (punkt 2)

av Ingvar Svensson och Holger

Gustafsson (båda kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

3. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K3 (kd) yrkandena 2, 3 och 6.

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K87

(delvis) (m), 2001/02:U302 (c) yrkandena

8 och 10, 2001/02:K427 (v) yrkande 5,

2000/01:U511 (mp) yrkande 3, 2001/02:K369

(c) yrkande 4 (delvis), 2001/02:U301 (fp)

yrkande 3 samt 2001/02:K86 (fp) yrkande

4.

Ställningstagande

Debatten om EU:s framtid är både komplex

och oerhört betydelsefull.

Kristdemokraterna delar utskottets

uppfattning att denna debatt måste vara

pragmatisk och probleminriktad. Det finns

ingen anledning att diskutera utopier

eller ”politiska slutmål” för unionen.

Men å andra sidan får man inte blunda för

de principiella frågorna om struktur och

beslutsfattande, eller tro att den

rådande ordningen för EU kan fungera när

unionens medlemsstater nästan fördubblas.

Det behövs realistiska mål, baserade på

konkreta reformförslag.

Kristdemokraterna anser därför, till

skillnad från utskottet, att det faktiskt

behövs en målformulering för EU:s

framtid. Otydligheten om vad unionen är

och hur den fungerar är en huvudorsak

till dagens folkliga misstro mot EU. Det

behövs alltså en reform av EU syftande

till stärkt demokrati, öppenhet och

effektivitet. Reformen bör utmynna i ett

konstitutionellt fördrag. Det skulle ge

ökad tydlighet.

Fördraget bör därför delas upp i två

delar, där det konstitutionella fördraget

får en särskild status. Denna del skall

samla de viktigaste bestämmelserna om

beslutsfattande och kompetensfördelning.

Dessutom bör den innehålla en

rättighetsförklaring kopplad till

Europakonventionen om mänskliga

rättigheter.

Även i framtiden måste ändringar i det

konstitutionella fördraget göras genom

enhällighet. Beslut om att överföra nya

kompetenser till EU skall fattas i

enhällighet bland medlemsstaterna. De

icke-konstitutionella delarna av

nuvarande fördrag kan samlas i en annan

del, som borde kunna ändras på ett

enklare sätt.

Kristdemokraterna vidhåller att enbart

en mellanstatlig inriktning av EU inte är

tillräcklig för att uppnå unionens

syften. Tvärtom har EU:s framsteg

hittills möjliggjorts av att unionen

gjorts starkare och effektivare än ett

traditionellt mellanstatligt samarbete.

Vi anser därför att den så kallade

gemenskapsmetoden måste stärkas. Det

innebär ett samarbete med gemensamma

regelverk, kontrollerade av starka

institutioner med fastlagda uppgifter.

Kommissionen och parlamentet är viktiga

garanter för att fördragen skall värnas,

för att det gemensamma bästa skall gå

före nationella intressen, och för

öppenheten och det demokratiska

inflytandet.

Beslutsformerna i EU måste förenklas.

Beslut med kvalificerad majoritet skall

vara regel i ministerrådet. Undantag

måste göras för konstitutionella

ändringar, antagande av nya medlemmar,

skatter eller beslut om bidrag till EU:s

budget. Majoritetsbeslut i rådet minskar

risken för långvariga låsningar,

speciellt i en union med långt över 20

medlemmar. Exempel på viktiga områden där

majoritetsbeslut krävs är handel,

asylpolitik, miljöstyrande avgifter och

regionalpolitiken.

Majoritetsbeslut i rådet bör som regel

åtföljas av medbeslutande för

Europaparlamentet. När det nationella

parlamentet förlorar möjligheten att via

sin regering inlägga veto mot ett beslut,

är det viktigt att det parlamentariska

inflytandet säkras genom

Europaparlamentet. Som direktvald

församling representerar parlamentet

folken snarare än nationella intressen.

Europaparlamentet är också den mest öppna

av EU:s institutioner, i slående kontrast

till framför allt ministerrådet.

Det är önskvärt att se över och

tydligare definiera EU:s uppgifter. Dock

får kompetensfördelningen inte vara

skriven i sten, utan måste vara

tillräckligt flexibel för att möta nya

behov av samarbete. En konstitutionell

domstol bör finnas för att avgöra tvister

i kompetensfrågor.

EU behöver koncentrera sig på de

viktigaste uppgifterna. På dessa områden

krävs i många fall en förstärkning av

resurser och handlingskraft. Unionen

skall således ha ansvaret för den

gemensamma delen av utrikes- och

säkerhetspolitiken, för en inre marknad

med fri rörlighet, fungerande konkurrens

och en gemensam valuta samt för

jordbrukspolitiken.

Dessutom bör unionen agera på områdena

rättsstat, immigration, intern säkerhet,

kommunikation och infrastruktur,

forskning, miljö- och hälsopolitik när

det är fråga om gränsöverskridande

dimensioner. Det innebär dock inte att

unionen skall ha kompetens på dessa

områden i allmänhet.

I dag sysslar EU med alltför många

politikområden, varav en del kan skötas

bättre på lägre nivåer.

Subsidiaritetsprincipen och

proportionalitetsprincipen skall vara

vägledande för en översyn av vilka

områden som kan återföras till nationell,

regional eller lokal nivå. De

politikområden som hör till ländernas

traditionella civilisation och kultur,

och hela det civila samhället, skall

ligga kvar på medlemsstaternas ansvar. I

synnerhet den interna organisationen av

medlemsstaterna, familjestrukturer och

sociala trygghetssystem, liksom

utbildning, kultur och idrott är områden

som inte skall fastställas på europeisk

nivå.

4.Övergripande frågor om EU:s allmänna

inriktning (punkt 2)

av Marianne Andersson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

4. Därmed bifaller riksdagen motionerna

2001/02:K369 (c) yrkande 4 (delvis) och

2001/02:U302 (c) yrkandena 8 och 10.

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K87

(delvis) (m), 2001/02:K3 (kd) yrkandena

2, 3 och 6, 2001/02:K427 (v) yrkande 5,

2000/01:U511 (mp) yrkande 3, 2001/02:U301

(fp) yrkande 3 samt 2001/02:K86 (fp)

yrkande 4.

Ställningstagande

Min och mitt partis politiska grundsyn

utgår från idén om livskraft – tron på

människors förmåga att själva skapa, bara

de får rätt förutsättningar. Det

förutsätter också ett långtgående

självbestämmande – människors möjligheter

att ta ansvar, enskilt och tillsammans.

Det ger också grunden för ökad

livskvalitet. Vad livskvalitet är kan

bara varje enskild människa avgöra för

sig. Politikens uppgift är att ge lika

villkor för alla människor att

eftersträva sina drömmar, inte att vare

sig bestämma vad som är det goda livet

eller hur människor bör uppnå det.

Den europeiska unionen är ett projekt i

rörelse, ett projekt som saknar slutmål.

Att EU:s allmänna inriktning bör vägledas

av en pragmatisk grundhållning är bra men

bara i kombination med en tydlig

viljeinriktning, vilket saknas i

majoritetens skrivning. Vi bör ha

visioner för vad vi vill med den

europeiska unionen.

Jag har en vision om ett smalare men

effektivare EU, där makten byggs

underifrån och delegeras uppåt. Var

besluten skall fattas måste avgöras av

närheten till dem som berörs, men också

av om det går att fatta beslutet på just

den nivån. Jag vill utveckla EU för att

möta Europas framtidsfrågor. Dagens EU

står inför stora utmaningar:

utvidgningen, miljöproblemen,

utvecklingen av utrikes- och

säkerhetspolitiken, den bristande

folkliga förankringen samt den ökande

högerpopulismen. Unionens huvudsakliga

ämnesområden skall vara frågor som inte

kan hanteras lokalt, regionalt eller

nationellt. Till dessa hör fred och

rättssäkerhet, miljö och hållbar

utveckling, främjandet av ekonomisk

tillväxt samt välståndsutveckling. Till

de frågor som löses bäst på regional

eller nationell nivå hör utbildning,

kultur och socialpolitik.

Utskottsbetänkandet har, enligt min

mening, en alltför försiktig inställning

till en öppen, bred och ifrågasättande

debatt om hur det framtida EU skall se

ut. Jag hade gärna sett mer resonemang om

hur vi kan säkra legitimiteten genom att

bygga makten underifrån och delegera

uppåt.

Tanken om en författning byggd

underifrån uttrycks ofta i termer av

federalism. Frågan om federalism handlar

ytterst om huruvida samarbetet i huvudsak

skall vara mellanstatligt eller

överstatligt. EU uppvisar i dag en natur

där båda formerna för beslut blandas.

Mellanstatlighet kan uppfattas som den

mer demokratiska samarbetsformen, med

vetorätt hos varje deltagande part. Detta

kan leda till, vilket sker ofta, att

förhandlingar förs i slutna rum. Mycket

talar för att inslag av överstatlighet

bidrar till ökad öppenhet och underlättar

delaktighet. Det är beklagligt att

begreppet federalism används på olika

sätt i debatten.

Det behövs delvis en ny balans som ökar

insynen i och möjligheten att påverka

EU:s institutioner. Tanken om ett

medborgarnas Europa måste också innebära

att fler av unionens medborgare har

möjlighet att läsa, förstå och ge

synpunkter på också unionens

grundläggande dokument. Det måste

innebära att beslutsfattare är möjliga

att identifiera och utkräva ansvar av. En

konstitution för den europeiska unionen

skulle bidra till detta.

En klarare och tydligare maktfördelning

mellan institutionerna skulle även bidra

till en bättre förståelse bland

medborgarna. Europeiska kommissionen

skall vara ”fördragens väktare”, den

verkställande kraften och en

tjänstemannaorganisation. Såväl

ministerråd som parlament bör ha

initiativrätt.

För att gemensamt fattade beslut skall

vara meningsfulla och människor engagera

sig i de sammanslutningar som fattar

besluten, krävs också att besluten kan

vara verkningsfulla. En levande demokrati

förutsätter förutom öppenhet och insyn

också en levande debatt och att människor

känner samhörighet med varandra. Bristen

på forum för människor att mötas,

debattera och samverka i är i sig ett

problem. Grunden för ett folkstyre är att

det finns en mängd människor som känner

samhörighet (upplever sig som ett ”folk”)

och att det bland dessa människor finns

en fungerande vardagsdemokrati på

gräsrotsnivå. Det är farligt att

frikoppla de politiska institutionerna

från denna nivå, så som riskerar att bli

fallet med europeiska institutioner som

inte motsvaras av gränsöverskridande

nätverk bland medborgarna. Det folkliga

motstånd vi har sett, bl.a. i Göteborg,

visar oss att människorna känner sig

fjärmade från den politik som förs inom

EU. Det ökade stödet för högerpopulism

som vi sett i ett flertal länder i Europa

är ytterligare ett tecken på att klyftan

mellan beslut och medborgarna ökar. För

att inte dessa åsikter skall öka bör vi

överbrygga denna klyfta och göra det

möjligt för människor att identifiera sig

med EU. Vi måste bjuda in dem på

politikens arenor.

5.Övergripande frågor om EU:s allmänna

inriktning (punkt 2)

av Karl-Göran Biörsmark (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

5. Därmed bifaller riksdagen motionerna

2001/02:U301 (fp) yrkande 3 och

2001/02:K86 (fp) yrkande 4. Riksdagen

avslår motionerna 2001/02:K427 (v)

yrkande 5, 2000/01:U511 (mp) yrkande 3,

2001/02:K369 (c) yrkande 4 (delvis),

2001/02:K87 (delvis) (m), 2001/02:K3 (kd)

yrkandena 2, 3 och 6 samt 2001/02:U302

(c) yrkandena 8 och 10.

Ställningstagande

Folkpartiet liberalerna ser EU som ett

unikt exempel på överstatlig demokrati,

en demokrati som inte på något sätt är

färdig utan hela tiden söker nya former.

EU är och kommer ständigt att vara i

behov av förändringar och reformer.

Samtidigt finns det ett behov av att

tydliggöra och reglera

ansvarsförhållandet mellan EU, den

nationella, regionala och lokala nivån.

EU skall inte ägna sig åt allt, utan

besluten skall fattas så nära den

enskilde som möjligt, och helst av allt

av den enskilde själv. Folkpartiet

liberalerna förordar därmed en form av

federalt system i EU.

Utifrån denna grundsyn anser

Folkpartiet liberalerna att EU skall

koncentrera sig på de stora

gränsöverskridande frågorna såsom

upprätthållandet av fred och säkerhet

genom den gemensamma utrikespolitiken,

globalt ansvar genom internationell

solidaritet och en gemensam human

asylpolitik, kampen mot den organiserade

brottsligheten, upprätthållande av den

fria konkurrensen, inklusive inom

jordbruksområdet, kampen för en bättre

miljö, gemensam och konkurrenskraftig

valuta, fri rörlighet av personer, varor,

tjänster och kapital. EU skall inte

syssla med frågor som kan lösas av

medlemsländerna själva. Frågor som till

exempel finanspolitik, grundskola,

barnbidrag, dagisavgifter,

föräldraledighet och turism bör kvarstå

som nationella angelägenheter.

Närhetsprincipen måste utvärderas och

stärkas. Om EU skall kunna fungera med 27

eller fler medlemsländer krävs en

koncentration på färre uppgifter.

EU står i dag inför två stora

utmaningar: utvidgningen och

återupprättandet av en folklig

förankring. De är förbundna med varandra

på så sätt att utvidgningen, och de stora

förändringar av EU som blir nödvändiga,

kräver en hög grad av legitimitet. Därför

knyter Folkpartiet liberalerna stora

förhoppningar till den framtidsdebatt som

nu initieras inom ramen för Europeiska

konventet.

Effekten av regeringens linje och av

vad utskottet anför i avsnitten 1.1 och

2.3 i betänkandet blir att Sverige agerar

bromskloss och steg för steg backar in i

EU:s framtidsdebatt, framför allt i

diskussionen om en EU-konstitution och en

tydligare kompetensfördelning. I stället

borde enligt Folkpartiet liberalernas

mening utskottsbetänkandet ha inriktats

på att bejaka och erkänna det nödvändiga

i att EU utvecklas mot ett slags federalt

system, där den centrala makten begränsas

till de gränsöverskridande frågorna.

Folkpartiet liberalernas vision av EU

bygger på principen att maktdelningen

mellan unionen och medlemsstaterna

regleras i en grundlag som utgör ett värn

mot centralistiska tendenser. De

nuvarande fördragen innebär ingen tydlig

ansvarsfördelning och är ogenomträngliga

för medborgarna.

6.Övergripande frågor om EU:s allmänna

inriktning (punkt 2)

av Marianne Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

6. Därmed bifaller riksdagen motion

2000/01:U511 (mp) yrkande 3. Riksdagen

avslår motionerna 2001/02:K87 (delvis)

(m), 2001/02:K3 (kd) yrkandena 2, 3 och 6

samt 2001/02:U302 (c) yrkandena 8 och 10,

2001/02:K427 (v) yrkande 5, 2001/02:K369

(c) yrkande 4 (delvis), 2001/02:U301 (fp)

yrkande 3 samt 2001/02:K86 (fp) yrkande

4.

Ställningstagande

Europeiska unionen utvecklas steg för

steg i överstatlig riktning. Slutmål är,

enligt många, en europeisk förbundsstat –

något som jag är starkt kritisk till. Jag

ifrågasätter det demokratiska och

legitima redan i dagens EU. Min kritik

grundar sig bl.a. på:

· EU:s stora demokratiska

underskott,

·

· den mäktiga byråkratin i

Europeiska kommissionen, med ensamrätt

att lägga lagförslag,

·

· beslutssystemets utsatthet för

lobbyism samt

·

· bristen på insyn och avsaknaden

av meddelarfrihet.

·

EU:s problem är emellertid inte bara

organisatoriska; redan själva grundtanken

med centralisering av beslut är ett

strukturfel i sig. Egentligen borde,

enligt min uppfattning, Sverige lämna EU.

När vi nu är medlemmar och har en

möjlighet att påverka debatten om EU:s

framtid borde Sverige åtminstone agera

för ett radikalt annorlunda europeiskt

samarbete. Tyvärr har den före detta ja-

sidan i svensk EU-debatt inte velat ta

upp diskussionen om EU:s långsiktiga

utveckling. I stället har det kommit att

handla om dagspolitik och detaljfrågor.

Det är bl.a. därför som jag välkomnar

konventsmodellen för reformering av EU:s

grundfördrag, men jag anser att debatten

måste bli ännu bredare.

Flera av de centrala avsnitten i det

sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottets betänkande är därför i

hela sin inriktning främmande för mig och

mitt parti. I stället borde utskottet,

som allmän vägvisning för framtiden, ha

utpekat möjligheten till ett mer

mellanstatligt EU-samarbete.

7.EU-systemets legitimitet – beredning

inför fördragsändringar (punkt 3)

av Marianne Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

7. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K88 (mp) yrkandena 4 och 9.

Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:K87 (m) (delvis), 2001/02:K427

(v) yrkande 8, 2001/02:U302 (c) yrkande

9, 2001/02:K3 (kd) yrkande 4 samt

2001/02:K88 (mp) yrkande 2 besvarade med

vad utskottet anfört.

Ställningstagande

Enligt min mening borde utskottet i detta

avsnitt ha tagit upp Miljöpartiets

förslag om en mer folkligt förankrad

beredningsprocess, där olika alternativ

presenteras och blir föremål för

folkomröstningar.

8.Fördragsstrukturen (punkt 5)

av Kenneth Kvist, Lars Ohly (båda v)

och Marianne Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

8. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K427 (v) yrkande 9 (delvis).

Riksdagen förklarar motionerna 2001/02:K3

(kd) yrkande 1, 2001/02:K426 (kd)

yrkande 1, 2001/02:U302 (c) yrkande 11,

2001/02:U301 (fp) yrkande 5, 2001/02:K86

(fp) yrkande 5, 2001/02:K62 (fp) yrkande

6 (delvis), 2001/02:K87 (delvis) (m) samt

2001/02:U302 (c) yrkande 14 besvarade med

vad utskottet anfört.

Ställningstagande

Ett tydligt tecken på att EU:s utveckling

konstant går emot ökad överstatlighet är

tendensen att använda sig av en

terminologi med begrepp som används i

statsrätten vid fördragsändringar.

Redan i samband med

Maastrichtfördragets tillkomst i början

av 1990-talet diskuterades att begreppet

federal skulle inkluderas i

inledningsartikeln. I arbetsdokument till

fördragsändringen beskrivs fördraget som

ett steg som markerar ”ett nytt steg i

processen som gradvis leder till en union

med ett federalt mål”, Nuget, 1995, s.

65. Genom Amsterdamfördraget 1997

skapades ett europeiskt medborgarskap.

Båda dessa begrepp tillämpas normalt

endast i statsrätten.

Begreppen konstitution eller

författning hämtar båda sin definition ur

statsrätten, till skillnad från begreppen

fördrag eller traktat som härrör ur

folkrätten. Eller som det står i

betänkandet: ”En konstitution innehåller

principerna för en stats styrelse,

framför allt för de högsta statsorganens

upprättande och verksamhet. /– – – / Ett

fördrag, eller traktat med en annan term,

är en internationell överenskommelse som

sluts mellan två eller flera

folkrättssubjekt, vanligen stater.”

Avsaknaden av en konstitution är ett av

de få steg som formellt, i juridisk

mening, skiljer EU från riktiga

förbundsstater. EU är en fördragsbaserad

sammanslutning, vars konstruktion är

beroende av hur de ingående staterna vill

att den skall vara inrättad. Denna

mellanstatliga karaktär anser vi skall

bevaras.

Användandet av terminologi hämtad från

statsrätten avspeglar den utveckling av

EU mot ökad överstatlighet som vi är

motståndare till. Därför emotsätter vi

oss, till skillnad från utskottets

majoritet, att termen konstitution

används som beteckning på det förändrade

fördrag konventet skall föreslå.

Vad som nu anförts bör med bifall till

yrkande 9 (delvis) i motion 2001/02:K427

(v) ges regeringen till känna.

9.Fördragsstrukturen (punkt 5)

av Karl-Göran Biörsmark (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

9. Därmed bifaller riksdagen motionerna

2001/02:K62 (fp) yrkande 6 (delvis),

2001/02:K86 (fp) yrkande 5 och

2001/02:U301 (fp) yrkande 5. Riksdagen

förklarar motionerna 2001/02:K3 (kd)

yrkande 1, 2001/02:K426 (kd) yrkande 1,

2001/02:U302 (c) yrkande 11, 2001/02:K87

(delvis) (m) samt 2001/02:U302 (c)

yrkande 14 besvarade med vad utskottet

anfört. Riksdagen avslår motion

2001/02:K427 (v) yrkande 9 (delvis).

Ställningstagande

Folkpartiet liberalerna vill att EU:s

medlemsländer skriver en gemensam

konstitution. En konstitution är helt

nödvändig för att medborgarna skall veta

var ansvaret ligger och för att

medlemsländerna skall veta vilka

politiska och demokratiska åtaganden som

är förknippade med ett medlemskap i EU.

De nuvarande fördragen innebär ingen

tydlig ansvarsfördelning och är

ogenomträngliga för medborgarna. Ett

grundläggande krav på en sådan

författning är att den är fullt begriplig

och tillgänglig för medborgarna.

10. Grundläggande rättigheter

(punkt 6)

av Kenneth Kvist, Lars Ohly (båda v)

och Marianne Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

10. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K427 (v) yrkande 10. Riksdagen

förklarar motionerna 2001/02:K87 (delvis)

(m), 2001/02:K236 (m) yrkande 6,

2001/02:U303 (m) yrkande 17 (delvis),

2001/02:K427 (v) yrkande 10, 2001/02:K426

(kd) yrkandena 8 och 9, 2001/02:U302 (c)

yrkande 17 samt 2001/02:U301 (fp) yrkande

7 besvarade med vad utskottet anfört.

Ställningstagande

Inför regeringskonferensen i Nice ansåg

regeringen att Europeiska unionens stadga

om de grundläggande rättigheterna inte

bör göras juridiskt bindande genom att

införlivas i EU:s fördrag, vilket bl.a.

uttrycktes av utrikesminister Anna Lindh

på den offentliga utskottsutfrågningen

den 12 oktober 2000. Utrikesministern

menade vidare att om EU:s

rättighetsstadga ges större tyngd än en

politisk deklaration kan det skapa

splittring i synen på de mänskliga

rättigheterna. Vi delar den ståndpunkt

som här uttrycktes som regeringens.

Vi delar utskottets bedömning att

regeringen bör verka för att EU ansluts

till Europakonventionen om mänskliga

rättigheter och grundläggande friheter.

Däremot anser vi att EU:s

rättighetsstadga inte ytterligare bör

behandlas och göras juridiskt bindande,

varken på nationell nivå eller på

internationell nivå, eftersom en sådan

beredning skulle ge sken av att

rättighetsstadgan har större dignitet än

den politiska deklaration den antagits

som.

Vad som nu anförts bör med bifall till

yrkande 10 i motion 2001/02:K427 (v) ges

regeringen till känna.

11. Kompetensfördelning och

subsidiaritet (punkt 7)

av Per Unckel, Bertil Persson, Inger

René och Göran Lennmarker (alla m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

11. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K87 (delvis) (m). Riksdagen

förklarar motionerna 2001/02:K426 (kd)

yrkandena 5 och 6, 2001/02:U301 (fp)

yrkande 4 samt 2001/02:K213 (m) besvarade

med vad utskottet anfört. Riksdagen

avslår motionerna 2001/02:U302 (c)

yrkande 13, 2001/02:K369 (c) yrkande 2

samt 2001/02:K427 (v) yrkande 9 (delvis).

Ställningstagande

Det är av vikt att konventet och den

därpå följande regeringskonferensen

förmår precisera de huvuduppgifter som EU

bör ha.

Utgångspunkten när EU:s framtid formas

bör vara principen om den begränsade

statsmakten. EU skall fokusera på de

uppgifter som bäst utförs på europeisk

nivå, men undvika att ta på sig uppgifter

som med fördel utförs av det civila

samhället, marknaden eller på nationell

eller lokal politisk nivå. EU bör heller

inte ta över eller duplicera uppgifter

som Europarådet och Nato eller OSSE har

ansvaret för.

Det bör finnas två utgångspunkter för

hur EU skall fungera. Den ena är att det

inte bör vara lätt att ge EU ny

kompetens. Medlemsländerna bör noga tänka

sig för innan man överlåter till EU att

ta ansvaret för nya uppgifter. Den andra

är att när EU väl har fått ett sådant

ansvar måste unionen faktiskt ha

möjlighet att fullfölja sin uppgift.

Beslutsordningarna bör vara utformade

så att EU verkligen kan leverera det som

medborgarna förväntar sig. Det är också

viktigt att medborgarna tydligt ser var

EU:s ansvar ligger och att det finns

möjlighet att utkräva det politiska

ansvaret från EU:s olika institutioner. I

syfte att tydliggöra EU:s ansvarsområden

bör EU-länderna upprätta en s.k.

kompetenskatalog som dock måste vara så

flexibel att den kan förändras med tiden.

Det är framför allt sex huvuduppgifter

som EU bör fokusera på.

1. Den inre marknaden

Arbetet med att utvidga den inre

marknaden till nya områden, som olika

former av kommunikationer, bank- och

försäkringstjänster m.m., bör drivas

vidare.

EU måste åstadkomma snabbare

avregleringar vad gäller nationella el-

och gasmarknader, men även i fråga om

tele, post och järnvägstrafik.

EU måste bli en öppen marknad gentemot

omvärlden i enlighet med WTO:s principer.

Tullar och andra gränshinder skall tas

bort. Arbetet med att avveckla

subventioner till industri och jordbruk

måste fortsätta.

Överdrivna regleringar inom EU måste

tas bort. En generell regelrevision bör

genomföras i detta syfte.

Konkurrensreglerna bör skärpas så att

de skapar goda förutsättningar för ett

dynamiskt och konkurrenskraftigt Europa.

2. Euron, den gemensamma valutan

Euron är EU:s gemensamma valuta. För att

hävda dess värde krävs det att

medlemsstaterna för en sådan politik att

den ekonomiska stabiliteten i hela

euroområdet kan upprätthållas.

Den gemensamma valutan gör det

angeläget att konkurrensen skärps på

andra områden. Euron bör inte tillåtas

leda till en harmonisering av all annan

politik.

3. Den fria rörligheten

Det är en grundläggande rättighet att

kunna resa fritt och bosätta sig var som

helst inom EU. Det finns ingen anledning

att ha enhetliga försäkringssystem inom

EU, dock bör det ske en samordning av de

offentliga försäkringssystemen så att EU-

medborgarnas möjlighet att arbeta och

bosätta sig fritt i unionen inte

försvåras.

Det är också naturligt att EU tar på

sig ansvaret för att utforma gemensamma

invandringsregler och en gemensam

flykting- och asylpolitik.

4. Kampen mot den organiserade och

internationella brottsligheten och mot

terrorism

Det är angeläget att EU får större

kompetens på det rättsliga området så att

kampen mot den organiserade

brottsligheten och mot terrorismen kan

förstärkas.

Besluten vad gäller rättsliga frågor

bör tas på samma sätt som övriga EU-

beslut. Den särskilda konstruktionen med

en tredje pelare bör successivt

avvecklas.

5. Gränsöverskridande miljöföroreningar

Det är viktigt att medlemsländerna följer

den överenskommelse om neddragning av

koldioxidutsläpp som har gjorts

(Kyotoprotokollet). Europas miljöproblem

hanteras bäst genom ett utvidgat EU.

6. Den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken

Det är viktigt att stärka EU:s röst på

den internationella scenen. I det längre

perspektivet är det rimligt att EU:s

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

växer samman till en enda. Därmed kan

samma mekanismer för de gemensamma

besluten användas också på utrikes- och

säkerhetspolitikens område.

EU måste förbättra sin förmåga att

hantera kriser. De närmaste åren är det

viktigt att säkerställa att EU:s

krishanteringsstyrka kan bli verklighet.

Detta förutsätter att medlemsländerna

avsätter tillräckliga civila och militära

resurser. Det är oroande att många

medlemsländer, inklusive Sverige, drar

ned sina satsningar på försvaret och

därmed får allt svårare att fullgöra

förpliktelserna gentemot EU.

Utöver dessa sex centrala områden

fyller det europeiska samarbetet en

viktig funktion inom vissa begränsade

områden i de fall då dessa har en

gränsöverskridande eller internationell

karaktär. Det rör sig bl.a. om

infrastruktur, forskning och folkhälsa.

Lika viktigt som det är att EU

fokuserar på dessa sex huvuduppgifter är

det att organisationen inte överlastas

med uppgifter. Det finns ingen anledning

att sociala transfereringar skall gå via

EU. Det finns därför heller inget skäl

till varför EU skall ha en egen

beskattningsrätt. Finansieringen av EU:s

verksamhet bör som hittills ske via

medlemsavgifter av i stort sett samma

storleksordning (1 % av BNP) som nu.

12. Kompetensfördelning och

subsidiaritet (punkt 7)

av Kenneth Kvist, Lars Ohly (båda v)

och Marianne Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

12. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K427 (v) yrkande 9 (delvis).

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K87

(delvis) (m), 2001/02:U302 (c) yrkande

13, 2001/02:K369 (c) yrkande 2,

2001/02:K426 (kd) yrkandena 5 och 6,

2001/02:U301 (fp) yrkande 4 samt

2001/02:K213 (m).

Ställningstagande

En fastlagd kompetensfördelning, som

beskriver gränsen mellan EU:s och

medlemsstaternas ansvarsområden och

därmed uppdelningen av makt och

befogenheter dem emellan, är ett krav

från dem som önskar en konstitution för

EU och unionens utveckling till en

federativ stat. I federala

statsbildningar krävs att konstitutionen

avgör vilken beslutandekompetens som

ligger på vilken politisk nivå.

Vi anser därför att förslaget till

kompetenskatalog bara kan uppfattas som

ett steg i byggandet av ett federalt EU.

På grund därav bör regeringen helt avvisa

alla förslag till en kompetenskatalog.

Vad som nu anförts bör med bifall till

yrkande 9 (delvis) i motion 2001/02:

K427 (v) ges regeringen till känna.

13. Kompetensfördelning och

subsidiaritet (punkt 7)

av Marianne Andersson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

13. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:U302 (c) yrkande 13. Riksdagen

förklarar motionerna 2001/02:K426 (kd)

yrkandena 5 och 6, 2001/02:U301 (fp)

yrkande 4, 2001/02:K213 (m), 2001/02:K87

(delvis) (m) samt 2001/02:K369 (c)

yrkande 2 besvarade med vad utskottet

anfört. Riksdagen avslår motion

2001/02:K427 (v) yrkande 9 (delvis).

Ställningstagande

Ett ställningstagande från utskottets

sida till förmån för en kompetenskatalog

eller en tydligare uppgiftsfördelning

hade varit en fördel. En sådan katalog

eller fördelning bör vara uppdelad i tre

avdelningar: en om exklusiva EU-

kompetenser, en om delade kompetenser

samt en om frågor där EU används som

mellanstatligt samarbetsforum. Vi bör

inte låsa oss vid hur dessa kompetenser

bör fördelas. Jag skulle snarare vilja

föra en debatt om hur man den vägen kan

förtydliga kompetensfrågorna, utan att på

förhand försöka definiera hur

kompetenserna bör fördelas.

14. Kompetensfördelning och

subsidiaritet (punkt 7)

av Karl-Göran Biörsmark (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

14. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:U301 (fp) yrkande 4. Riksdagen

förklarar motionerna 2001/02:K426 (kd)

yrkandena 5 och 6, 2001/02:K213 (m),

2001/02:K87 (delvis) (m), 2001/02:U302

(c) yrkande 13 samt 2001/02:K369 (c)

yrkande 2 besvarade med vad utskottet

anfört. Riksdagen avslår motion

2001/02:K427 (v) yrkande 9 (delvis).

Ställningstagande

Folkpartiet liberalerna anser att det är

helt nödvändigt att kompetensfördelningen

mellan EU och medlemsstaterna tydliggörs

i en kompetenskatalog. En sådan skall

rymmas i den EU-konstitution som vi vill

skall inrättas. Närhetsprincipen skall

utvecklas och stärkas. EU skall

koncentrera sig på de stora

gränsöverskridande frågorna och inte

syssla med frågor som kan lösas av

medlemsländerna själva.

15. Institutionernas roller

(punkt 9)

av Kenneth Kvist (v), Lars Ohly (v)

och Marianne Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 9 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

15. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K88 (mp) yrkande 7. Riksdagen

förklarar motionerna 2000/01:K274 (m)

yrkande 3, 2000/01:U511 (mp) yrkandena 4

och 21, 2001/02:K88 (mp) yrkande 6 samt

2001/02:K428 (mp) yrkandena 5 och 6

besvarade med vad utskottet anfört.

Riksdagen avslår motionerna 2000/01:K333

(s), 2000/01:K398 (fp) yrkande 5,

2000/01:U510 (c) yrkande 10, 2001/02:K3

(kd) yrkande 5, 2001/02:K62 (fp) yrkande

6 (delvis), 2001/02:K85 (kd) yrkande 2

(delvis), 2001/02:K86 (fp) yrkandena 7,

8, 9 och 12, 2001/02:K87 (delvis) (m),

2001/02:U301 (fp) yrkandena 8, 9, 10 och

13 samt 2001/02:U303 (m) yrkande 17

(delvis).

Ställningstagande

Europeiska kommissionens starka makt

måste ifrågasättas på ett tydligare sätt.

Vår grundhållning är att den borde

avskaffas, för att ersättas av ett

administrativt organ, och enligt vår

mening borde utskottet åtminstone ha

kunnat samla sig till en kritisk analys

av dagens kommission och dess sätt att

utöva sin stora makt.

16. Institutionernas roller

(punkt 9)

av Marianne Andersson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 9 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

16. Därmed bifaller riksdagen motion

2000/01:U510 (c) yrkande 10. Riksdagen

förklarar motionerna 2000/01:K398 (fp)

yrkande 5, 2001/02:K3 (kd) yrkande 5,

2001/02:K62 (fp) yrkande 6 (delvis),

2001/02:K85 (kd) yrkande 2 (delvis),

2001/02:K86 (fp) yrkandena 7, 8 och 12,

2001/02:K87 (delvis) (m), 2001/02:U301

(fp) yrkandena 8, 9, 10 och 13 samt

2001/02:U303 (m) yrkande 17 (delvis)

besvarade med vad utskottet anfört.

Riksdagen avslår motionerna 2000/01:K274

(m) yrkande 3, 2000/01:K333 (s),

2000/01:U511 (mp) yrkandena 4 och 21,

2001/02:K86 (fp) yrkande 9, 2001/02:K88

(mp) yrkandena 6 och 7 samt 2001/02:K428

(mp) yrkandena 5 och 6.

Ställningstagande

Det är viktigt att EU har en folklig

förankring. Det är viktigt att demokratin

utvecklas och att beslutsvägar, ansvar

och ansvarsområden blir tydligare.

Medborgarna måste kunna överblicka och

förstå EU-systemet och kunna ta till vara

sina kanaler för att påverka. Reformer av

EU:s institutioner som leder till ökad

öppenhet, ökad klarhet om var ansvaret

ligger och förbättrade möjligheter för

medborgarna att förstå och påverka

processen är också angelägna.

Kommissionen är EU:s verkställande

kraft och en tjänstemannaorganisation.

Det är dags att utveckla denna funktion

genom att renodla uppgifterna och

underställa kommissionen de beslut som

fattas i de politiska institutionerna. En

av kommissionens viktigaste uppgifter är

att övervaka fördragen och deras

tillämpning i medlemsstaterna. Såväl

ministerråd som parlament bör ha

initiativrätt.

17. Institutionernas roller

(punkt 9)

av Karl-Göran Biörsmark (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 9 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

17. Därmed bifaller riksdagen motionerna

2000/01:K398 (fp) yrkande 5, 2001/02:K62

(fp) yrkande 6 (delvis), 2001/02:K86 (fp)

yrkandena 7, 8, 9 och 12 samt

2001/02:U301 (fp) yrkandena 8, 9, 10 och

13. Riksdagen avslår motionerna

2000/01:K274 (m) yrkande 3, 2000/01:K333

(s), 2000/01:U510 (c) yrkande 10,

2000/01:U511 (mp) yrkandena 4 och 21,

2001/02:K3 (kd) yrkande 5, 2001/02:K85

(kd) yrkande 2 (delvis), 2001/02:K87

(delvis) (m), 2001/02:K88 (mp) yrkandena

6 och 7, 2001/02:K428 (mp) yrkandena 5

och 6 samt 2001/02:U303 (m) yrkande 17

(delvis).

Ställningstagande

Folkpartiet liberalerna ser det som

mycket angeläget att frågan om den skeva

maktfördelningen mellan EU:s

institutioner får en lösning vid kommande

regeringskonferens. Utskottet

ifrågasätter om det finns behov av

grundläggande förändringar i balansen

mellan EU:s institutioner. I stället

antyds att EU fungerar bra som det är i

dag. Denna inställning är enligt

Folkpartiet liberalernas uppfattning inte

hållbar. Maktbalansen är i dag mycket

skev. Europeiska kommissionen och

Europaparlamentet har alltför lite

inflytande i förhållande till rådet och

Europeiska rådet. Den nuvarande ordningen

innebär att stora medlemsländer ges ökat

inflytande på bekostnad av små länder.

Dessutom gynnar ett mellanstatligt system

varken öppenheten eller demokratin i EU.

I syfte att öka öppenheten i

beslutsfattande och stärka demokratin

anser Folkpartiet liberalerna att det

folkvalda Europaparlamentet måste ges

större inflytande. Ministerrådet i dess

nuvarande form bör på sikt avskaffas och

i stället göras om till den ena kammaren

i ett tvåkammarsystem. Likaså bör de

nationella parlamentens inflytande

stärkas. Det görs bäst genom att i en

författning tydliggöra

kompetensfördelningen mellan unionen och

medlemsstaterna och samtidigt befästa

närhetsprincipen ytterligare.

18. Institutionernas

beslutsfattande (punkt 10)

av Ingvar Svensson och Holger

Gustafsson (båda kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 10 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

18. Därmed bifaller riksdagen motionerna

2001/02:K85 (kd) yrkande 2 (delvis) och

2001/02:K426 (kd) yrkande 3. Riksdagen

förklarar motionerna 2000/01:U510 (c)

yrkandena 4 och 5, 2001/02:K426 (kd)

yrkandena 2 och 25, 2001/02:U301 (fp)

yrkandena 11, 12, 14, 15 och 22,

2001/02:U302 (c) yrkandena 12 och 15,

2001/02:U303 (m) yrkande 17 (delvis),

2001/02:Sf216 (fp) yrkande 14 samt

besvarade med vad utskottet anfört.

Ställningstagande

EU-samarbetet bygger på en avvägning

mellan de mellanstatliga och överstatliga

principerna. Eftersom EU på detta vis är

unikt bland internationella

samarbetsformer – det är sui generis som

utskottet tidigare påpekat – leder det

fel att ensidigt fästa sig vid endera av

dessa principer. I takt med att EU får

alltfler och fördjupade uppgifter, måste

dock den överstatliga dimensionen

utvidgas. Effektiv handling kräver ofta

att majoritetsbeslut används, så att ett

enda land inte kan blockera framsteg.

Detta gäller i än högre grad när unionen

utvidgas med ett stort antal

medlemsstater. Därför bör kvalificerad

majoritet användas som regel, med några

viktiga undantag för de beslut som ligger

nära staternas egen suveränitet.

När majoritetsbeslut används bör

Europaparlamentet för maktbalansens skull

samtidigt få medbeslutande. Den

demokratiska kontrollen av EU utförs dels

av nationella parlament, dels av

Europaparlamentet, som ju också består av

folkvalda representanter. Men när rådet

beslutar med kvalificerad majoritet

förlorar det nationella parlamentet

mycket av inflytande och

kontrollmöjligheter. Därför är det så

angeläget att Europaparlamentet träder in

och garanterar den demokratiska

kontrollen. Kristdemokraterna beklagar

att kopplingen mellan majoritetsbeslut i

rådet och medbeslutande i

Europaparlamentet har förbisetts i de

senaste regeringskonferenserna.

19. Institutionernas

beslutsfattande (punkt 10)

av Karl-Göran Biörsmark (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under

punkt 10 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

19. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:U301 (fp) yrkandena 11, 12, 14,

15 och 22. Riksdagen förklarar motionerna

2001/02:U302 (c) yrkandena 12 och 15,

2000/01:U510 (c) yrkande 5, 2001/02:K426

(kd) yrkandena 2, 3 och 25, 2001/02:K85

(kd) yrkande 2 (delvis), 2001/02:U303 (m)

yrkande 17 (delvis), 2001/02:Sf216 (fp)

yrkande 14 samt 2000/01:U510 (c) yrkande

4 besvarade med vad utskottet anfört.

Ställningstagande

Folkpartiet liberalerna anser att

viktningen av rösterna i ministerrådet

bättre måste avspegla befolkningsmängden

i de enskilda medlemsländerna. För att

inte underminera balansen mellan stora

och små länder är det viktigt att utforma

ett system som särskilt tar hänsyn till

de små länderna. Ett system med dubbla

majoriteter bör införas i vissa frågor,

det vill säga att det krävs en majoritet

av medlemsländerna men också att dessa

länder representerar en majoritet av

medborgarna för att ett beslut skall

kunna genomföras. Detta är viktigt ur ett

demokratiskt perspektiv med tanke på att

medborgarna på ett tydligt sätt därmed

står bakom rösten. Rådets arbete måste

bli effektivare. I syfte att öka

effektiviteten i beslutsprocessen bör

användningen av kvalificerad majoritet

bli normen för allt beslutsfattande i

ministerrådet. Endast frågor som rör

ändring av fördragen, internationella

avtal, nya medlemmar samt beslut om

samarbete inom nya områden bör avgöras

med enhällighet.

För att öka medborgarnas inflytande i

EU anser folkpartiet liberalerna att

Europaparlamentets inflytande bör öka.

Parlamentet är det enda direkt folkvalda

organet, som ställs till ansvar i

allmänna val. Därför skall parlamentet ha

medbeslutanderätt på alla områden där

majoritetsomröstning i rådet gäller.

Vidare måste parlamentet kunna utöva sina

parlamentariska befogenheter på hela EU:s

budget. Det innebär att jordbruksbudgeten

också måste bli föremål för parlamentets

kontroll.

20. Vissa sakfrågor (punkt 11)

av Kenneth Kvist, Lars Ohly (båda v)

och Marianne Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 11 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

20. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K88 (mp) yrkande 3. Riksdagen

förklarar motionerna 2000/01:U507 (mp)

yrkande 1, 2001/02:K88 (mp) yrkandena 5

och 11 samt 2001/02:K428 (mp) yrkande 4

besvarade med vad utskottet anfört.

Ställningstagande

I avsnitt 2.7 i betänkandet avvisas på

ett alltför lättvindigt sätt kritiken mot

utvecklingen av EU:s försvarspolitik och

av en ”militär kapacitet” samt mot

bristen på utveckling av EU:s

otidsenliga, byråkratiska och

miljöfarliga jordbrukspolitik. Kraven på

en utträdesparagraf i EU-fördragen har

också avvisats utan närmare analys. I

dessa frågor finns det anledning till

djup oro över utvecklingen. Frågan om

jordbrukspolitiken är föremål för ett

särskilt yttrande av oss.

När det gäller försvarspolitiken tog

EU:s stats- och regeringschefer vid

toppmötet i Laeken förra året ännu ett

formellt steg i riktning mot att skapa en

gemensam EU-insatsstyrka. Vi menar att EU

inte skall ha någon militär kapacitet. De

neutrala ländernas oberoende av militära

allianser ger dem en viktig roll när det

gäller förhandlingar, information och

aktivt konfliktförebyggande. Vi anser det

därför vara mycket viktigt att Sverige,

Irland, Finland och Österrike kan och får

stå utanför Nato, VEU och det militära

samarbetet inom EU.

21. Svensk strategi för EU:s

framtidsfrågor (punkt 12)

av Kenneth Kvist, Lars Ohly (båda v)

och Marianne Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under

punkt 12 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening vad som anförs i reservation

21. Därmed bifaller riksdagen motion

2001/02:K268 (v). Riksdagen förklarar

motionerna 2001/02:K85 (kd) yrkande 1,

2001/02:K86 (fp) yrkandena 1, 3 och 6,

2001/02:K87 (delvis) (m), 2001/02:K369

(c) yrkande 5, 2001/02:K427 (v) yrkande 7

samt 2001/02:U301 (fp) yrkande 6

besvarade med vad utskottet anfört.

Ställningstagande

Genom medlemskapet i EU har stora

förändringar skett för den svenska

demokratin. Tidigare inrikespolitiska

områden flyttades från Sveriges riksdag

till överstatligt och mellanstatligt

beslutsfattande i EU:s ministerråd, utan

möjlighet till samlat politiskt

ansvarsutkrävande för väljarna. Dessutom

har varje fördragsändring, även sedan

Sverige blev medlem i EU, inneburit att

ytterligare beslutandemakt förflyttats

från nationell nivå till EU:s

institutioner.

Vi anser att denna utveckling är en

fara för demokratin eftersom den minskar

det folkliga inflytandet – i första hand

genom att ett samlat politiskt

ansvarsutkrävande omöjliggörs, men även

genom att de svenska positionerna inför

fördragsändringar sker utan egentlig

debatt och utan ett ställningstagande i

riksdagen.

Vi anser att ett sätt att förstärka det

folkliga inflytandet över Sveriges

position i fördragsförhandlingarna vid

EU:s regeringskonferenser och därmed

regeringens förhandlingsposition vore att

riksdagen beslutar om den svenska synen

på EU:s utveckling. Riksdagens syn på

EU:s utveckling skulle också bidra till

att debatten om EU:s framtid sköt fart.

Väljarnas möjlighet till politiskt

ansvarsutkrävande skulle öka, och risken

för att fördragsändringar genomförs utan

debatt och offentlig diskussion skulle

minska drastiskt.

Givetvis är det orimligt att ett dylikt

program skulle låsa regeringen vid fasta

positioner. I Sverige finns dock –

åtminstone i ord – en bred enighet om att

motverka en utveckling till en federal

statsbildning. Därmed skulle ett dokument

som visar vad en majoritet av Sveriges

riksdag anser vara en önskvärd utveckling

för EU:s framtid bli en viktig motvikt

till mer övergripande federalistiska

idéer som framförs med jämna mellanrum av

företrädare för olika regeringar inom EU.

Vad som nu anförts bör med bifall till

motion 2001/02:K268 (v) ges regeringen

till känna.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har

föranlett följande särskilda yttranden. I

rubriken anges inom parentes vilken punkt

i utskottets förslag till riksdagsbeslut

som behandlas i avsnittet.

1. Fördragsstrukturen (punkt 5)

av Marianne Andersson (c).

Jag har i en reservation givit min syn på

hur EU-samarbetet bör byggas upp

underifrån. Denna grundsyn gäller även

för utformningen av en eventuell framtida

konstitution för EU. En sådan bör bestå

av två delar: en fast kärna, som knappast

kommer att ändras särskilt snabbt. Hit

hör t.ex. frågor om institutionella

arrangemang och rösträttsregler. Den

andra delen bör innehålla frågor som

behandlar unionens politiska innehåll,

däribland kompetenskatalogen eller

uppgiftsfördelningen, och som lättare kan

förändras över tiden.

2. De nationella parlamentens roll i EU:s

beslutsfattande (punkt 8)

av Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda

v).

Utskottet uttrycker tveksamhet till

förslag om att införa ett

andrakammarsystem i EU. Detta är en

alltför passiv skrivning. En andra

kammare skulle, tillsammans med förslag

om att öka EU-parlamentets makt och

inflytande, ytterligare förstärka

unionens karaktär av statsbildning.

Dessutom skulle det s.k. demokratiska

underskottet inom EU öka, eftersom EU-

parlamentet är en institution som utmärks

av utomordentligt låg demokratisk

trovärdighet. Valdeltagandet till

Europaparlamentet är så lågt att det

knappast går att tala om en representativ

institution.

Det finns en tydlig konflikt mellan EU-

parlamentets och de nationella

parlamentens inflytande, vilket även

framkom i betänkande 2000/01:KUU1: ”Ett

ökat inflytande för Europaparlamentet

innebär ett reducerat inflytande för

rådet. Den minskade möjligheten för

nationell parlamentarisk kontroll som en

sådan utveckling medför kan leda i

riktning mot ökad överstatlighet och

därmed indirekt ett reducerat inflytande

för de nationella parlamenten.

Motsatsställningen accentueras av att

Europaparlamentet inte i alla avseenden

begränsar sig till frågor som faller inom

dess mandat.”

Utskottet avvisar också förslag om att

EU-parlamentet skall utses av nationella

parlament i indirekta val. Därmed missar

utskottet en möjlighet att förorda ett

system som möjligtvis skulle kunna återge

EU-parlamentet en del politiskt

förtroende. Vänsterpartiet förordar att

EU-parlamentet i dess nuvarande form

avskaffas och ersätts av ett parlament

vars ledamöter utses av de nationella

parlamenten.

3. Institutionernas roller (punkt 9)

av Per Unckel, Bertil Persson, Inger

René och Göran Lennmarker (alla m)

samt Ingvar Svensson och Holger

Gustafsson (båda kd).

EU-samarbetets historiska utveckling

bygger till stor del på samspelet mellan

de olika institutionerna; främst rådet,

kommissionen, parlamentet och domstolen.

Det är viktigt att maktbalansen mellan

institutionerna bevaras. Dessutom måste

deras respektive roller förtydligas.

Kristdemokraterna anser att den stora

tonvikt som av Sveriges regering läggs

vid rent mellanstatligt samarbete och den

så kallade öppna samordningsmetoden

riskerar att centralisera makten till

ministerrådet, på bekostnad av övriga

institutioner. En sådan maktförskjutning

skulle äventyra EU:s framtid.

Maktförskjutningen vore olycklig av

flera skäl. Inte minst eftersom

kommissionen har goda förutsättningar att

se till gemenskapens bästa. Det finns

många exempel, bl.a. när det gäller

efterlevnaden av stabilitetspaktens

regler om budgetbalans, där rådet visat

sig villigt att se mellan fingrarna i

fråga om stora medlemsstater. Ett annat

exempel gäller fastställandet av

fiskekvoter, där kommissionens förslag

under lång tid ignorerats av rådet som

höjt kvoterna och därmed försvårat den

ekologiska situationen ytterligare.

Kristdemokraterna anser att rådet främst

skall ägna sig åt sin lagstiftande roll

och överlåta större delen av den

verkställande makten till kommissionen.

Europaparlamentet är den enda

direktvalda EU-institutionen. De

folkvaldas inflytande är viktigt för att

komplettera de nationella regeringarnas

perspektiv i ministerrådet och därmed öka

förankringen av EU:s verksamhet. Ofta har

parlamentet visat sig tillföra sakkunskap

och goda förslag till den politik som

utformats av kommissionen och rådet.

Parlamentet har också gått i bräschen för

ökad öppenhet och insyn i EU och därmed

bidragit till en stärkt demokrati.

Uppfattningen att parlamentet saknar

inflytande är en viktig förklaring till

det bristande valdeltagandet i

Europavalen.

4. Institutionernas beslutsfattande

(punkt 10)

av Kenneth Kvist, Lars Ohly (båda v)

och Marianne Samuelsson (mp).

Utskottet öppnar för att fler beslut

skall fattas med majoritetsbeslut när

medlemsländerna i fördragsändringar

överenskommit om att EU skall ha

beslutskompetens på nya områden. Som

exempel nämns områden inom tredje pelaren

av vilka brottsbekämpning särskilt nämns.

Vi anser att detta är ett exempel på en

inställning som leder till att avståndet

mellan medborgarna och beslutsfattarna

ökar ytterligare.

Den representativa demokratin