Bet. 2001/02:SKU25

Skatteutskottets betänkande

2001/02:SKU25

Begränsning av rätten till avdrag förkapitalförluster i inkomstslaget näringsverksamhetpå delägarrätter och på andelar i svenska ochutländska handelsbolag

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att med

retroaktiv verkan begränsa avdragsrätten för

kapitalförluster i avvaktan på att nya skatteregler

för kapitalvinster på näringsbetingade andelar kan

antas. Den motion som har väckts med anledning av

propositionen avstyrks.

I betänkandet finns en reservation (m).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229),

2. lag om ändring i lagen (2000:1380) om

skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar

för tele- och datakommunikation,

3. lag om ändring i lagen (2001:906) om

skattereduktion för fastighetsskatt.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2001/02:140

och avslår motion 2001/02:Sk41 yrkandena 1-3.

Riksdagen lägger skrivelse 2001/02:77 till

handlingarna.

Reservation (m)

Stockholm den 21 maj 2002

På skatteutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne

Kjörnsberg (s), Carl Fredrik Graf (m), Per Rosengren

(v), Carl Erik Hedlund (m), Per Erik Granström (s),

Marietta de Pourbaix-Lundin (m), Ulla Wester (s),

Lena Sandlin-Hedman (s), Marie Engström (v), Sven

Brus (kd), Catharina Hagen (m), Gudrun Lindvall

(mp), Lennart Kollmats (fp), Per-Olof Svensson (s),

Lennart Axelsson (s) och Désirée Pethrus Engström

(kd).

2001/02

SkU25

(prop. 2001/02:140, skr. 2001/02:77)

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2001/02:140 lägger regeringen fram ett

förslag som har aviserats i en tidigare skrivelse

(skr. 2001/02:77) till riksdagen med förvarning om

kommande förslag till retroaktiva lagändringar. En

motion har väckts med anledning av propositionen.

Regeringens och motionärernas förslag till

riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens

förslag till lagtext återges i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till begränsningar av

möjligheten att i inkomstslaget näringsverksamhet

dra av kapitalförluster på delägarrätter och på

andelar i svenska handelsbolag samt på andelar i

utländska delägarbeskattade företag. Juridiska

personers kapitalförluster på rörelsebetingade

delägarrätter skall fortsättningsvis endast få dras

av mot kapitalvinster på delägarrätter. Den

särskilda undantagsreglering som möjliggör en vidare

avdragsrätt för kapitalförluster på delägarrätter

vars innehav betingas av rörelsen avskaffas. En

förändring med motsvarande innebörd föreslås för

kapitalförluster på andelar i svenska handelsbolag

samt för andelar i utländska juridiska personer vars

inkomster beskattas hos delägarna.

Syftet med förslagen är att motverka att nuvarande

regler utnyttjas för omfattande och tilltagande

skatteplanering mot bakgrund av att regeringen i

budgetpropositionen för 2002 förklarat att det är

angeläget att avskaffa beskattningen av

kapitalvinster på näringsbetingade andelar. En sådan

förändring medför även att avdragsrätten avskaffas

för kapitalförluster på sådana andelar.

I avvaktan på den nämnda reformeringen av

företagsbeskattningen finns det en uppenbar risk för

att de nuvarande reglerna utnyttjas för

skatteplanering i ökad omfattning med avsevärt

skattebortfall som följd. Det föreligger därför

särskilda skäl för att med stöd av 2 kap. 10 § andra

stycket regeringsformen tillämpa den föreslagna

lagstiftningen fr.o.m. dagen efter överlämnandet av

en skrivelse om detta till riksdagen. Regeringen har

den 6 december 2001 överlämnat en skrivelse (skr.

2001/02:77) till riksdagen i vilken förslagen i

propositionen rörande delägarrätter och andelar i

svenska handelsbolag har aviserats. De nya reglerna

föreslås även bli tillämpliga fr.o.m. dagen efter

överlämnandet av regeringens skrivelse på

avyttringar som skett tidigare men där den

omständighet som utlöser en uppskjuten avdragsrätt

enligt bestämmelsen i 25 kap. 30 §

inkomstskattelagen (1999:1229), IL, inte har

inträffat senast dagen för avlämnandet.

Beträffande reglerna om kapitalförluster på

andelar i utländska juridiska personer vars

inkomster beskattas hos delägarna föreslår

regeringen att de nya reglerna tillämpas på

avyttringar fr.o.m. dagen efter avlämnandet av

propositionen till riksdagen, dvs. fr.o.m. den 16

april 2002. De föreslås även tillämpas på

kapitalförluster på sådana andelar som avyttrats

före den 16 april 2002 men där den omständighet som

utlöser en uppskjuten avdragsrätt enligt 25 kap. 30

§ IL inträffat efter den 15 april 2002.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag om att

med retroaktiv verkan begränsa avdragsrätten

för kapitalförluster i avvaktan på nya

skatteregler för kapitalvinster på

näringsbetingade andelar.

Jfr reservation (m).

Bakgrund

I skrivelse 2001/02:77 till riksdagen den 6 december

2001 lämnade regeringen en förvarning om ett

kommande förslag som skulle begränsa avdragsrätten

för kapitalförluster på vissa delägarrätter och

andelar i handelsbolag. Avsikten med skrivelsen var

att göra det känt att regeringen avsåg att föreslå

riksdagen att begränsningarna med stöd av

undantagsregeln i 2 kap. 10 § andra stycket

regeringsformen skulle gälla med retroaktiv verkan

fr.o.m. den 7 december 2001, dvs. dagen efter den

dag då skrivelsen lämnades till riksdagen. Genom

skrivelsen lämnades en utförlig redovisning av det

närmare innehållet i de planerade lagändringarna.

Skrivelsen tillkom mot bakgrund av att regeringen

i budgetpropositionen hösten 2001 hade uttalat att

det är angeläget att avskaffa beskattningen av

kapitalvinster på näringsbetingade andelar (prop.

2001/02:1, volym 1, s. 196). Därmed skulle även

avdragsrätten för kapitalförluster på sådana andelar

försvinna. Enligt vad som då kunde bedömas skulle

ett lagförslag till riksdagen kunna lämnas tidigast

under våren 2002. Med hänsyn till den effekt som

regeringens uttalande kunde få för företagens

hantering av kapitalvinster och kapitalförluster och

eftersom det dessutom hade uppmärksammats att de

nuvarande reglerna om avdragsrätt för

kapitalförluster användes i handel med bolag som

endast innehöll kapitalförluster på näringsbetingade

andelar ansåg regeringen att det fanns en risk för

att avdragen för kapitalförluster skulle få en

omfattning som kunde äventyra genomförandet av den

kommande skattebefrielsen för kapitalvinster på

näringsbetingade andelar. Skrivelsen avsåg att

hindra en sådan utveckling.

Med anledning av skrivelsen väcktes i riksdagen

en motion (m) i vilken föreslogs att riksdagen

skulle tillkännage för regeringen att

begränsningen i avdragsrätten för

kapitalförluster på delägarrätter och andelar i

handelsbolag skulle gälla först från samma

tidpunkt som kapitalvinster på näringsbetingade

andelar blir skattefria. Motionärerna invände

mot den enligt deras mening bristande symmetri

i systemet som blir följden av olika tidpunkter

för genomförandet av avdragsbegränsningen för

förlustfall respektive skattelättnaden för

vinstfallen. Utskottet (bet. 2001/02:SkU15)

fann inte skäl att gå in på den aviserade

lagstiftningens närmare utformning och

avstyrkte motionen. Riksdagen följde utskottet.

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen lagtexter till

de förslag som har aviserats i skrivelsen om

begränsningar av rätten till avdrag på

kapitalförluster i inkomstslaget näringsverksamhet

på delägarrätter och andelar i svenska handelsbolag.

Propositionen innehåller även förslag om motsvarande

begränsningar när det gäller andelar i utländska

juridiska personer vars inkomster beskattas hos

delägarna.

Den huvudsakliga förändringen i förhållande till

gällande rätt är att "kvittningsfållan" för

delägarrätter i 48 kap. 26 § inkomstskattelagen (IL)

utvidgas genom att undantagen i nuvarande andra och

tredje styckena i paragrafen slopas. Juridiska

personers kapitalförluster på delägarrätter som

innehas som ett led i den skattskyldiges rörelse

eller där innehavet vid avyttringen motsvarade minst

25 % av röstetalet på samtliga andelar i företaget,

får fortsättningsvis dras av endast mot

kapitalvinster på delägarrätter. För

handelsbolagssektorn och utländska delägarbeskattade

företag föreslås förändringar med motsvarande

innebörd.

De föreslagna inskränkningarna i avdragsrätten

motverkar och begränsar möjligheterna till

omfattande och tilltagande skatteplanering mot

bakgrund av regeringens uttalade ambition att

avskaffa beskattningen av kapitalvinster på

näringsbetingade andelar med följd att avdragsrätten

för kapitalförluster avskaffas. Samtidigt innebär de

föreslagna förändringarna inte något avdragsförbud

utan rätten till avdrag för kapitalförluster på

näringsbetingade andelar bibehålls om än i begränsad

omfattning. Innan ett förslag om att avskaffa

kapitalvinstbeskattningen kan läggas fram är enligt

propositionen de föreslagna lösningarna de mest

ändamålsenliga och minst ingripande.

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli

2002 och tillämpas på kapitalförluster vid

avyttringar av delägarrätter och andelar i svenska

handelsbolag fr.o.m. den 7 december 2001, dvs. dagen

efter överlämnandet av regeringens skrivelse till

riksdagen där förslaget om de nya reglerna

aviserats. Reglerna som aviserats i regeringens

skrivelse skall även tillämpas på redan gjorda

avyttringar med kapitalförlust till företag i

intressegemenskap men där avdragsrätten inte har

kunnat utnyttjas i enlighet med bestämmelsen i 25

kap. 30 § IL före den 7 december 2001.

Bestämmelserna om begränsad avdragsrätt för

kapitalförluster på andelar i utländska juridiska

personer vars inkomster skall beskattas hos

delägarna, skall enligt förslaget tillämpas på

kapitalförluster på andelar som avyttrats den 16

april 2002 eller senare, dvs. från dagen efter den

dag då propositionen lämnades till riksdagen. De

tillämpas också på kapitalförluster på andelar i

fall där andelen avyttrats före den 16 april 2002

men där den omständighet som utlöser en uppskjuten

avdragsrätt enligt 25 kap. 30 § IL inträffat efter

den 15 april 2002.

Motionen

I motion Sk41 av Carl Fredrik Graf m.fl. (m) yrkas

att riksdagen skall avslå propositionen (yrkande 1).

Enligt motionen bör lagstiftning när det gäller

slopande av beskattning av näringsrelaterade andelar

och avskaffande av avdragsrätt för sådana andelar

ske samtidigt. Motionärerna anför vidare bl.a. att

undantaget från förbudet mot retroaktiv

skattelagstiftning i 2 kap. 10 § andra stycket

regeringsformen måste tillämpas med stor

restriktivitet och inte tillämpas utan starka skäl.

Retroaktiv lagstiftning måste också genomföras på

ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt. I

förevarande fall är det enligt motionen, i varje

fall när det gäller avdragsrätten för

näringsbetingade aktier, fråga om avdrag för reella

kostnader och inte om skatteflykt eller kringgående

av skattelag, vilket enligt förarbetena kan motivera

undantag från retroaktivitetsförbudet när

förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Regeringen

har endast aviserat att en lagstiftning för att

avskaffa kapitalvinstbeskattningen på

näringsbetingade andelar skall komma, ovisst från

och med när. Än mindre har något lagförslag om en

sådan slopad kapitalvinstbeskattning presenterats

för riksdagen. I praktiken innebär förslaget att ett

flertal företag helt tappar avdragsrätten för reella

förluster på sådana andelar med verkan redan fr.o.m.

den 7 december 2001. I motionen förordas att

riksdagen samtidigt som den förevarande

propositionen avslås beslutar att tillkännage för

regeringen vad som anförts i motionen om att stor

restriktivitet skall iakttas vid undantag från

retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § andra stycket

regeringsformen (yrkande 2) och att slopad

beskattning av näringsbetingade andelar och

begränsning av rätten till avdrag skall genomföras

och träda i kraft samtidigt (yrkande 3).

Utskottets ställningstagande

Regeringens förslag innebär en begränsning i

avdragsrätten för kapitalförluster på delägarrätter

som avses gälla under en övergångsperiod fram till

dess att nya skatteregler vid avyttring av

företagsägda andelar kan träda i kraft. Ett

huvudsakligt motiv för den tillfälliga

lagstiftningen är att motverka att företagen av

skatteskäl väljer att realisera kapitalförluster

innan möjligheterna att dra av dessa förluster

försvinner med ett reformerat system för beskattning

av företagsägda andelar samtidigt som företagen

avvaktar med att realisera kapitalvinster till dess

sådana blir skattefria. De föreslagna reglerna skall

således reducera incitamenten till ett sådant

asymmetriskt beteende hos företagen. Erfarenheter

från hösten 2001, då regeringen lämnade

stoppskrivelsen om begränsningar i avdragsrätten,

har också visat att reglerna skulle kunna utnyttjas

i samband med finansiella rekonstruktioner av

förlustbringande verksamheter på ett sätt som inte

varit avsett. Sannolikt skulle en passivitet i

avvaktan på en reformerad beskattning av

företagsägda andelar ge upphov till ett växande

antal skattebetingade transaktioner med risk för att

stora belopp undgår beskattning. Det finns därför

enligt utskottets mening mycket starka skäl för att

under övergången till ett reformerat system

förhindra att de gamla reglerna i slutet av sin

giltighetstid kan utnyttjas i en icke avsedd

omfattning, och ibland även på ett icke avsett sätt,

för skattebetingade transaktioner. Dessa skäl utgör

samtidigt även skäl för att tillämpa det

övergångsvisa regelsystemet för tid före

ikraftträdandet den 1 juli 2002 med stöd av

undantagsregeln i 2 kap. 10 § andra stycket

regeringsformen.

I motionen anförs att regeringens förslag i

praktiken innebär att ett flertal företag helt

tappar avdragsrätten för reella förluster på sådana

andelar. Liknande invändningar har framförts i en

skrivelse från Föreningen Svenskt näringsliv som

utskottet har mottagit under beredningen av detta

ärende. I föreningens skrivelse anförs i denna del

bl.a. att det i dessa fall inte är fråga om

skatteflykt eller kringgående av skattelag och

vidare att det inte föreligger något självklart

samband mellan den aviserade skattefriheten för

kapitalvinster på näringsbetingade aktier och

motsvarande förluster som kräver ett generellt

avskaffande av avdragsrätten för kapitalförlust vid

avyttring av sådana aktier. Detta framgår,

framhåller föreningen vidare, bl.a. av

Företagsskatteutredningens betänkande Utdelningar

och kapitalvinster på företagsägda andelar (SOU

2001:11). Däremot förefaller enligt föreningen

regeringens förslag om retroaktiva begränsningar i

de delar det tar sikte på handel av bolag som

innehåller kapitalförluster stå i överensstämmelse

med regeringsformens innehåll och syfte.

Utskottet vill framhålla att i förhållande till

förslaget i regeringens stoppskrivelse har det nu

föreliggande förslaget efter kritik från

Näringslivets skattedelegation justerats genom att

det även tillåter att kapitalförluster på

delägarrätter får utnyttjas inom ett

koncernförhållande. Detta gäller alla delägarrätter

inom den s.k. kvittningsfållan, dvs. inte bara för

näringsbetingade delägarrätter. Reglerna har

härigenom samtidigt utvidgat möjligheterna att inom

ett koncernförhållande dra av förluster på

kapitalplaceringstillgångar, vilket innebär en för

företagen positiv förändring i förhållande till

gällande rätt. De problem som en avskaffad

avdragsrätt för förluster i vissa fall kan medföra

för företagen har redan uppmärksammats av

regeringen. Det gäller särskilt de fall där ett

bolag tillskjutit riskkapital eller kapital för att

täcka förluster i ett annat bolag och

kapitaltillskottet inte kunnat göras med avdragsrätt

i form av koncernbidrag (se prop. s. 20). Regeringen

har tillkallat en särskild utredare för att behandla

vissa hithörande frågor, bl.a. frågan om en

reformering av reglerna om koncernbidrag (dir.

2002:28).

Beredningen i Finansdepartementet av frågan om

slopad kapitalvinstbeskattning av näringsbetingade

andelar har varit mer tidskrävande än vad som kunde

förutses när regeringen aviserade förslaget i

budgetpropositionen i höstas. Det framgår av

finansministerns svar den 13 maj 2002 på fråga

2001/02:1137 att det trots ett intensivt arbete, på

grund av frågornas omfattning och komplexitet, inte

visat sig vara möjligt att lägga fram ett lagförslag

till riksdagen under det innevarande riksmötet. Det

fortsatta arbetet bedrivs nu med inriktningen att en

lagrådsremiss skall kunna beslutas i november 2002

och en proposition någon gång under januari eller

februari 2003. Under dessa förutsättningar bör de

nya reglerna kunna träda i kraft senast den 1 juli

2003.

Utskottet har förståelse för att frågornas

omfattning och komplexitet försenar ett färdigt

lagförslag men anser det samtidigt vara beklagligt

att arbetet med nya skatteregler för

näringsbetingade andelar inte kommer att kunna

slutföras så att nya regler kan antas av riksdagen

under hösten. Utskottet förutsätter att regeringen

även i det fortsatta arbetet tar till vara de

möjligheter som finns att så långt möjligt begränsa

negativa effekter för företagen av att de

tillfälliga reglerna kommer att gälla under en

längre period än vad som har varit avsett. När det

gäller det påbörjade ovan nämnda utredningsarbetet

kring vissa situationer där ett bolag tillskjutit

riskkapital eller kapital för att täcka förluster i

ett annat bolag (dir. 2002:28) utgår utskottet från

att möjligheterna undersöks att tillämpa samma

principer på transaktioner som ägt rum under den

tillfälliga regleringen.

Med hänvisning till det anförda tillstyrker

utskottet regeringens förslag om tillfälliga regler

för kapitalförluster på delägarrätter och avstyrker

motion Sk41 yrkandena 1-3. Utskottet har inte funnit

anledning till någon kommentar med anledning av

övriga förslag i propositionen och tillstyrker

följaktligen även dessa förslag.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservation av Carl Fredrik Graf (m), Carl Erik

Hedlund (m), Marietta de Pourbaix-Lundin (m) och

Catharina Hagen (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag till riksdagsbeslut

borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2001/02:140 och

tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om att beskattningen av

näringsbetingade andelar skall slopas samtidigt med

att avdragsrätten begränsas samt vad som anförs i

reservationen om retroaktivitet i lagstiftningen.

Därmed bifaller riksdagen motion 2001/02:Sk41

yrkandena 1-3.

Ställningstagande

Den svenska kapitalvinstbeskattningen av

företagsägda andelar innebär en systematisk

trippelbeskattning av vinster genererade i

företagssektorn. Den skapar en allt kraftigare

konkurrenssnedvridning till nackdel för svenska

företag när alltfler länder slopar beskattningen av

företagsägda andelar.

Regeringen har nu insett att reglerna måste

ändras, men det sätt på vilket regeringen vill

genomföra lagändringarna skapar en oacceptabel

asymmetri. Vi anser att en begränsning av

avdragsrätten för kapitalförluster på

företagsandelar förutsätter att beskattningen av

vinster på motsvarande andelar slopas samtidigt.

Regeringens förslag innebär att avdragsrätten för

förluster på näringsbetingande andelar begränsas

retroaktivt redan fr.o.m. den 7 december 2001 medan

vinster vid avyttring av sådana andelar fortfarande

skall beskattas. I praktiken innebär förslaget att

ett flertal företag helt tappar avdragsrätten för

reella förluster på sådana andelar. Detta är

oacceptabelt. Vi anser att propositionen bör avslås

och att regeringen nu måste skynda på arbetet med

att utforma en lagstiftning som undantar

företagsägda andelar från kapitalvinstbeskattning.

De kommande lagändringarna måste utformas så att

begränsningar i avdragsrätten inte skall ges verkan

från en tidigare tidpunkt än vad som skall gälla för

skattefrihet för kapitalvinster.

Förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning är en

grundlagsskyddad fri- och rättighet. Den bestämmelse

som ger riksdagen möjlighet att, när särskilda skäl

föreligger, besluta om undantag från förbudet måste

tolkas med stor restriktivitet. Det skall enligt

förarbetena till regeringsformen främst vara fråga

om skatteflykt eller kringgående av gällande

skattelag. I förevarande fall är det, i varje fall

när det gäller avdragsrätten för näringsbetingade

aktier, fråga om avdrag för reella kostnader och

således handlar det inte om skatteflykt eller

kringgående av skattelag. Det är inte heller fråga

om, såsom det åsyftas i förarbetena, kringgående av

en gällande lagstiftning. Regeringen har endast

aviserat att en lagstiftning för att avskaffa

reavinstbeskattningen på näringsbetingade andelar

skall komma, ovisst fr.o.m. när. Än mindre har något

lagförslag presenterats för riksdagen. Vi anser att

riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen bör

betona vikten av att skattelagar inte skall ges

retroaktiv effekt utan starka skäl och att ändringar

i lag måste ske på ett för de enskilda medborgarna

godtagbart sätt.

Sammanfattningsvis yrkar vi bifall till motion

Sk41 yrkandena 1-3 och avslag på propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2001/02:77

Meddelande om kommande förslag om

ändringar i rätten till avdrag i

inkomstslaget näringsverksamhet för

kapital-förluster på delägarrätter

och på andelar i svenska

handelsbolag.

Propositionen

Regeringen (Finansdepartementet) föreslår i

proposition 2001/02:140 att riksdagen antar de i

propositionen framlagda förslagen till

1. lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229),

2. lag om ändring i lagen (2000:1380) om

skattereduktion för utgifter för vissa

anslutningar för tele- och datakommunikation,

3. lag om ändring i lagen (2001:906) om

skattereduktion för fastighetsskatt.

Följdmotion

2001/02:Sk41 av Carl Fredrik Graf m.fl. (m):

1. Riksdagen avslår proposition 2001/02:140

Begränsning av rätten till avdrag för

kapitalförluster i inkomstslaget näringsverksamhet

på delägarrätter och på andelar i svenska och

utländska handelsbolag m.m.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om retroaktivitet i

lagstiftningen.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att samtidigt

införa avskaffande av beskattning av

näringsbetingade andelar och begränsning av rätten

till avdrag.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag