Bet. 2002/03:FIU13

Finansutskottets betänkande

2002/03:FIU13

Statens personalpolitik

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet dels Riksdagens revisorers

förslag 2002/03:RR2 angående statens personalpolitik, dels två

motioner från den allmänna motionstiden 2002 vilka tar upp vissa

jämställdhetsfrågor inom den statliga arbetsgivarpolitiken.

Enligt revisorerna bör den arbetsgivarpolitiska delegeringen i

statsförvaltningen fortsätta att utvecklas och konkretiseras.

Regeringen bör precisera och tydliggöra delegeringens räckvidd och

begränsningar inom sin arbetsgivarpolitik, samtidigt som uppföljningen

och redovisningen av den statliga personalpolitiken ska vidgas,

fördjupas och verksamhetsanpassas. I detta arbete bör de små

myndigheternas situation särskilt uppmärksammas. Revisorerna anser att

regeringen i sitt arbete med det statliga chefskapet behöver

uppmärksamma kravet på saklighet och tydlighet.

Utskottet konstaterar i betänkandet att huvuddelen av de frågor som

Riksdagens revisorer tar upp i sin granskning av statens

personalpolitik har analyserats av Arbetsgivarpolitikutredningen.

Regeringen avser att behandla utredningens förslag i en

arbetsgivarpolitisk proposition eller skrivelse vilken ska avlämnas

till riksdagen under våren 2003. Med hänvisning till den pågående

beredningen av ärendet inom Regeringskansliet avstyrker utskottet

revisorernas förslag.

Beträffande jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken

anför utskottet att det är angeläget att regeringens jämställdhetsmål

fullföljs i den statliga arbetsgivarpolitiken. I detta arbete har

regeringen initierat en rad åtgärder för att utjämna löneskillnader

inom såväl den statliga sektorn som övriga delar av arbetsmarknaden

samt för att analysera, utveckla och integrera förvaltningspolitiska

mål och krav på jämställdhetsarbete inom myndigheterna. Mot denna

bakgrund avstyrker utskottet motionärernas förslag.

I betänkandet finns fyra reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagens revisorers förslag angående statens

personalpolitik

Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR2 punkterna 1-3.

2. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:A319 yrkande 3 och

2002/03:A366 yrkande 12.

Reservation 1 (v)

Reservation 2 (c)

Reservation 3 (m) - motiv.

Reservation 4 (fp, kd) - motiv.

Stockholm den 13 mars 2003

På finansutskottets vägnar

Sven-Erik Österberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s),

Fredrik Reinfeldt (m), Carin Lundberg (s), Karin Pilsäter (fp), Sonia

Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman

(s), Gunnar Axén (m), Tommy Waidelich (s), Hans Hoff (s), Agneta Gille

(s), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp), Siv Holma (v), Jörgen

Johansson (c) och Mikael Johansson (mp).

Redogörelse för ärendet

Riksdagens revisorer har granskat genomförande och förverkligande av

det personalpolitiska beslut som riksdagen fattade 1985 (rapport

2001/02:12 Statens personalpolitik) och föreslår i en framställning

till riksdagen (förslag 2002/03:RR2) att riksdagen fattar följande

beslut.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen

preciserar och konkretiserar den arbetsgivarpolitiska delegeringen

(avsnitt 2.3).

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen i

sitt arbete med det statliga chefskapet uppmärksammar kravet på

saklighet och tydlighet och att regeringen begär en redovisning av

personalpolitiska konsekvenser i myndigheternas budgetunderlag

(avsnitt 2.4).

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen

ser över dagens system för uppföljning av personalpolitiken och därvid

särskilt beaktar de små myndigheternas situation, hantering av

risksituationer och överväger behovet av en särskild stabsmyndighet

(avsnitt 2.5).

Någon motion har inte väckts med anledning av revisorernas förslag.

Under hösten 2002 hänvisades två yrkanden med anknytning till statlig

personalpolitik till finansutskottet. Dessa yrkanden ingår i två

jämställdhetsmotioner som väcktes under den allmänna motionstiden. De

berör huvudsakligen jämställdhetsaspekter på den statliga

arbetsgivarpolitiken.

Utskottets överväganden

Riksdagens revisorers förslag angående statens personalpolitik

Utskottets förslag i korthet

Huvuddelen av de frågor som tas upp i Riksdagens revisorers granskning

har behandlats av Arbetsgivarpolitikutredningen. Regeringen avser att

senare under våren 2003 avlämna en arbetsgivarpolitisk proposition

eller skrivelse med anknytning till utredningens förslag. Med

hänvisning till den pågående beredningen av ärendet inom

Regeringskansliet avstyrker utskottet revisorernas förslag i

2002/03:RR2.

Bakgrund

År 1985 fattade riskdagen beslut om den statliga personalpolitiken

(prop. 1984/85:219, bet. 1985/86:AU6, rskr. 1985/86:48). Enligt det

personalpolitiska beslutet skulle personalpolitiken bli ett tydligare

instrument för att förnya den offentliga sektorn. Personalpolitiken

skulle avpassas efter skilda förutsättningar och situationer för olika

myndigheter. Den reglerade befordringsgången skulle avvecklas och en

decentralisering och avreglering av statliga personal- och

arbetsgivarfrågor inleddes. Personalpolitiken skulle i stället ledas

dels med grundläggande principer för inriktning och utförande, dels

med uppföljning av genomförande och resultat.

Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat genomförande och

förverkligande av 1985 års personalpolitiska beslut. Revisorerna

konstaterar att det under årens lopp har visat sig svårt att få

kunskap om den statliga förvaltningspolitikens utfall. Svårigheterna

att koppla resultat till insatta resurser bedöms dock vara delvis av

metodisk art och man utgår ifrån att i ett längre perspektiv om 15 år

bör denna förmåga ha kunnat utvecklas. En viktig fråga för

revisorernas granskning har därför varit hur metoderna för bedömning

av olika personalpolitiska åtgärders eller reformers verkan har

utvecklats.

Granskningens utgångspunkter är dels bestämmelsen i regeringsformen om

en statlig förvaltning på saklig grund, dels riksdagens beslut att

personalpolitiken ska vara ett medel för förnyelse av den statliga

verksamheten. Granskningen har inriktats på genomgång av det

personalpolitiska regelverket samt kartläggning och analys av statens

personalpolitik med avseende på planering, kostnader och uppföljning.

Personalpolitikens genomförande har därvid belysts med ett antal

fallstudier inom polisväsendet, skatteförvaltningen,

Arbetsmarknadsverket och socialförsäkringsadministrationen.

Revisorerna konstaterar efter den genomförda granskningen att frågan

om statens personalpolitik har bidragit till den offentliga sektorns

effektivisering inte kan entydigt besvaras. Uppföljningar som kan ge

rättvisande bilder av den statliga förvaltningens resultat saknas

fortfarande. De indikatorer som revisorerna studerat ger delvis

motsägelsefulla intryck. Möjligheter till förenklade

förvaltningsprocesser har utnyttjats på många håll och genomloppstider

har i många fall kortats. Samtidigt har genomgripande och

kostnadskrävande omorganisationer genomförts, med osäkra eller ibland

negativa resultat som emellanåt krävt nya korrigerande

omorganisationer. Nya arbetsmetoder och den tekniska utvecklingen har

gett förutsättningar för effektivare arbete och ökad kvalitet i form

av t.ex. ökad tillgänglighet.

Uppföljningen inom personalpolitiken har enligt revisorernas mening

hittills haft en schablonmässig inriktning. Den har varit inriktad på

kvantitativa nyckeltal och statistik, t.ex. om personalrörlighet,

produktivitet, arbetstidsplanering, där bakomliggande förklaringar

vare sig fått tillräckligt utrymme eller analys. Därtill görs

regeringens arbetsgivarpolitiska uppföljning i särskild ordning, skild

från myndigheternas övriga verksamhets- och resultatredovisning.

Uppföljningen har också schablonmässigt utgått från att den

arbetsgivarpolitiska delegeringen inneburit att enskilda inslag i

myndigheternas personalpolitik inte behöver omfattas av riksdagens, i

regeringsformen angivna, granskningsansvar. Vid personalpolitikens

praktiska tillämpning saknas i flera fall tydliga motiveringar för

viktiga beslut.

Revisorerna anser att regeringen bör förtydliga den statliga

personalpolitikens innehåll. Granskningen visar att den

arbetsgivarpolitiska delegeringen har varit en viktig förutsättning

för den statliga personalpolitiken och den statliga verksamhetens

förnyelse. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör därför enligt

revisorerna fortsätta att utvecklas men dess innebörd behöver

samtidigt preciseras. Revisorerna finner samtidigt att en

personalpolitik i staten som i alltför hög grad inriktas på

arbetsgivarrollen bortser från andra centrala delar av

personalpolitiken.

Slutligen konstaterar revisorerna att det finns brister i det statliga

chefskapet. Det är fråga om brister i tydlighet, saklighet och

lyhördhet. Revisorernas bedömning är att både personalpolitiska

program och existerande regelverk väl uttrycker värdet av tydlighet,

saklighet eller lyhördhet. Det är vid efterlevnaden av ifrågavarande

bestämmelser i regeringsformen och verksförordningen som chefskapet i

flera fall brister.

Efter remissbehandling av en upprättad granskningsrapport har

revisorerna tagit slutlig ställning i ärendet och redovisat sina

överväganden och förslag i en skrivelse till riksdagen - Riksdagens

revisorers förslag angående statens personalpolitik (2002/03:RR2).

Revisorernas förslag

Revisorernas skrivelse utmynnar i tre förslag om tillkännagivanden

till regeringen. De tre förslagen berör följande frågor.

Precisering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen

Enligt revisorerna bör den arbetsgivarpolitiska delegeringen fortsätta

att utvecklas. Samtidigt anser revisorerna att regeringen bör

precisera och tydliggöra den arbetsgivarpolitiska delegeringens

räckvidd och begränsningar på främst tre områden:

normer för det personalpolitiska beslutsfattandet (främst avseende

saklighet och beaktande av statens gemensamma bästa - delegering

innebär inte godtycke)

utveckling av statlig arbetsledning (arbetslednings- och

arbetsgivarfrågor är inte identiska)

innebörd av personalpolitiska mål (innebörden av dessa mål kan inte

delegeras).

Delegeringen eller ett minskat regelverk medför enligt revisorerna

inte att regeringen kan avstå från att ange normer till vägledning för

de statliga arbetsgivarna. Uppföljningen blir därmed en viktig del i

regeringens arbete med att utveckla den statliga personalpolitiken.

Regeringen ska därför konkretisera viktiga begrepp som saklighet och

effektivitet så att de blir styrande och uppföljningsbara inom den

statliga personalpolitiken. I detta arbete bör de små myndigheternas

situation särskilt uppmärksammas.

Tydligare chefskap och redovisning

Revisorerna anser att det är viktigt att lyfta fram det statliga

chefskapet på alla nivåer i statsförvaltningen. Regeringen bör därför,

i de redan igångsatta chefsaktiviteterna inom ramen för Statens

kvalitets- och kompetensråd och Arbetsgivarverket, uppmärksamma kraven

på tydlighet, saklighet och lyhördhet. Detta gäller särskilt tydlighet

mot medarbetare, tydliga motiveringar för olika åtgärder samt

tydlighet uppåt i hierarkin för att ge beslutande instanser

realistiska och rättvisande bilder av verksamheten och dess villkor.

Kraven på saklighet och lyhördhet bör vara nära förknippade med kravet

på tydlighet.

Vidare bör regeringen begära redovisning av personalpolitiska

konsekvenser i myndigheternas budgetunderlag. Detta gäller redovisning

av personalpolitiska konsekvenser och motivering till större planerade

omställningar inom myndigheten. Revisorerna anser att det är av stor

vikt att regeringen bidrar med att utveckla kostnadsredovisningar som

gör det möjligt att identifiera kostnader för personalpolitiska inslag

i myndigheternas verksamhet som t.ex. rekryteringar eller

ställkostnader vid omorganisationer eller chefsbyten. En sådan

redovisning ger enligt revisorerna bättre beslutsunderlag samt

möjliggör för regeringen att uppmärksamma och systematisera

personalpolitiska tendenser.

Verksamhetsanpassning av uppföljningen

Revisorerna anser att det behövs en mera samlad och

verksamhetsanpassad uppföljning och redovisning för den statliga

personalpolitiken. Uppföljningen av personalpolitiken bör vidgas,

fördjupas och verksamhetsanpassas genom redovisning i myndigheternas

årsredovisningar. Dagens system med uppföljning enligt särskilda

årliga regeringsbeslut skilt från resultatredovisning är inte

tillfredsställande enligt revisorerna. Systemet skapar en viss

ryckighet i och osäkerhet om innehållet i redovisningen samt leder

till att viktiga frågor som t.ex. de små myndigheternas situation och

de ökande kraven på kvalitativa redovisningar delvis åsidosätts.

Revisorernas bedömning är att olika nyckeltal, för bl.a. verksamhet,

resultat, personal, ekonomi eller hälsa, bör redovisas och analyseras

samlat myndighetsvis. Det bör ske i myndigheternas

resultatredovisningar. Enligt revisorerna finns det särskilda

risksituationer i personalpolitiken där regeringen dessutom bör

identifiera risker för tidiga åtgärder, situationer där lösningar inte

fungerat som avsetts. Dessa kan variera över tiden och mellan

verksamheter.

Vidare anser revisorerna att det behövs mera kontinuitet i

verksamhetsuppföljningarna. Ett förslag om en särskild myndighet som

ska ägna sig åt uppföljningen av statens personalpolitik och ge

regeringen erforderliga beslutsunderlag bedöms därför väl värt att

överväga. Samtidigt är det enligt revisorerna uppenbart att ryckighet

och hastiga omprioriteringar i medelstilldelningen gör det svårt för

myndigheterna att bedriva en långsiktig personalpolitik. En ny

stabsmyndighet till regeringen inom personalpolitikens område skulle

kunna ge regeringen bättre underlag som på sikt minskar ryckigheten i

budgetpolitiken. Dessutom skulle en sådan myndighet kunna få som

uppgift att konkret och konsultativt biträda de små myndigheterna i

personalpolitiska frågor för att säkerställa samma kvalitet och

förhållningssätt inom detta område i alla delar av statsförvaltningen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar revisorernas uppfattning att den arbetsgivarpolitiska

delegeringen - etablerad genom de personalpolitiska reformerna 1985

och 1994 - har varit en viktig förutsättning för den statliga

personalpolitiken och den statliga verksamhetens förnyelse. Det

delegerade arbetsgivaransvaret innebär en betydelsefull frihet för

myndigheterna att självständigt utforma organisation, arbetsprocesser,

lönebildning, personalförsörjning och kompetensutveckling m.m. med

hänsyn till verksamhetens krav. Myndigheternas förändringsarbete

gynnas enligt utskottets uppfattning av att anställda på alla nivåer

får möjligheter att delta i och påverka utvecklingen i de interna

arbetsprocesserna.

Utskottet vill erinra om att regeringens uppgift i

arbetsgivarpolitiken är dels att - i den utsträckning det behövs -

sätta övergripande strategiska mål för de statliga

arbetsgivarfrågorna, dels att följa upp myndigheternas

arbetsgivarpolitik. I egenskap av uppföljare beslutade regeringen 2001

att, vid sidan om det löpande uppföljningssystemet för

arbetsgivarpolitiken, tillsätta en utredning med uppgift att göra en

samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen 1994 (dir.

2001:16). Uppdraget omfattade bl.a. att bedöma effekterna av den

arbetsgivarpolitiska delegeringen på lönebildningen,

personalförsörjningen och andra personalpolitiska frågor inom

statsförvaltningen.

Arbetsgivarpolitikutredningens arbete bedrevs i stort sett samtidigt

med Riksdagens revisorers granskning av statens personalpolitik.

Utredningens betänkande Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten

- en samlad utvärdering (SOU 2002:32) publicerades, såsom revisorernas

personalpolitiska rapport, i mars 2002.

Utskottet konstaterar att Arbetsgivarpolitikutredningens analys

belyser många aspekter på statens arbetsgivarpolitik vilka också

berörs i revisorernas rapport. Detta gäller främst den

arbetsgivarpolitiska delegeringen, kompetensförsörjningen samt

uppföljningssystemet i staten. Utredningen presenterar en del

synpunkter som enligt utskottets mening har särskild relevans med

anknytning till revisorernas förslag:

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen är väl förankrad hos alla

berörda och den stimulerar myndighetsledningarna att ta ett

helhetsansvar för verksamheten. Men den har också skapat osäkerhet om

regeringens roll inom arbetsgivarpolitiken. Det bör därmed vara

förenligt med regeringens roll att, om det behövs, formulera konkreta

förvaltningspolitiska mål för myndigheterna för att styra deras

agerande som arbetsgivare.

Delegeringen kräver en större arbetsgivarpolitisk kompetens hos

myndigheterna än det tidigare systemet och den fungerar för närvarande

bäst på stora myndigheter med en stark arbetsgivarfunktion. Små

myndigheter bör därför i större utsträckning få hjälp med att

praktiskt utveckla den arbetsgivarpolitiska kompetensen.

Ledaregenskaper har varit betydligt viktigare under de senare årens

tillsättning av chefer, men det finns fortfarande många operativa

chefer i statsförvaltningen utan tillräckliga ledaregenskaper. Detta

visar sig skapa en del problem i hanteringen av de frågor som omfattas

av den arbetsgivarpolitiska delegeringen, särskilt på regional och

lokal nivå.

Höga ambitioner och tydliga mål från regeringens sida inom

arbetsgivarpolitikens område bör motsvaras av en ambitiös

uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Den övergripande principen

bör vara att ett delegerat system kräver fördjupad utvärdering på

myndighetsnivå jämfört med dagens system. Det nya uppföljningssystemet

ska ge adekvat information till statsmakterna och bidra med underlag

för en meningsfull och fördjupad dialog med myndigheterna. Det bör

integreras i styrsystemet med bättre anpassning till de enskilda

myndigheterna, och det bör kunna användas för benchmarking och

spridning av goda exempel.

Den årliga uppföljningen bör kompletteras med en fördjupad och

kvalitativt inriktad utvärdering av myndigheternas arbetsgivarpolitik

och kompetensförsörjning. Uppföljningens och utvärderingarnas styrande

effekt bör ökas genom att starkare knyta dessa till budgetprocessen.

Enligt uppgifter som utskottet inhämtat från Regeringskansliet har

Arbetspolitikutredningens betänkande varit föremål för remisshantering

hos 259 instanser. Efter slutgranskningen av samtliga remissvar avser

regeringen att avlämna en proposition eller en skrivelse om den

arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten. Ärendet kommer att

avlämnas till riksdagen i maj 2003, för slutbehandling efter

sommaruppehållet men före utgången av 2003.

Utskottet vill understryka att statens personalpolitik har en

strategiskt viktig roll i utvecklingen av en högeffektiv

statsförvaltning med bibehållet högt medborgerligt förtroende för den

statliga verksamheten. För att främja denna utveckling ska den

arbetsgivarpolitiska delegeringen ge myndigheterna bästa möjliga

förutsättningar att använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att

utforma organisation, arbetsprocesser och kompetensförsörjning med

hänsyn till gällande verksamhetsmål. Ett tydligt och välpreciserat

innehåll i den statliga personalpolitiken samt en verksamhetsanpassad

personalpolitisk uppföljning finns bland de viktigaste

förutsättningarna för att delegeringen av befogenheterna på det

arbetsgivarpolitiska området ska vara framgångsrik. Utskottet ser

därför allvarligt på de problem inom statens personalpolitik som

påvisas både i Riksdagens revisorers rapport och i

Arbetsgivarpolitikutredningens betänkande.

Huvuddelen av de frågor som revisorerna tar upp i sin granskning av

statens personalpolitik har, enligt vad utskottet kunnat konstatera,

analyserats av Arbetsgivarpolitikutredningen. Utskottet förutsätter

att regeringen senare under våren 2003 behandlar dessa frågor i den

aviserade arbetsgivarpolitiska propositionen eller skrivelsen. Med

hänvisning till den pågående beredningen av ärendet inom

Regeringskansliet avstyrker utskottet Riksdagens revisorers förslag i

2002/03:RR2.

Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken

Utskottets förslag i korthet

Utskottet anser att det är angeläget att regeringens jämställdhetsmål

fullföljs i den statliga arbetsgivarpolitiken. I detta arbete har

regeringen initierat en rad åtgärder för att utjämna löneskillnader

inom såväl den statliga sektorn som övriga delar av arbetsmarknaden

samt för att analysera, utveckla och integrera förvaltningspolitiska

mål och krav på jämställdhetsarbete inom myndigheterna. Mot denna

bakgrund avstyrker utskottet motionerna.

Jämför reservationerna 1 (v), 2 (c), 3 (m) och 4 (fp, kd).

Motionerna

Vänsterpartiet framhåller i motion A319 att man delar

Riksrevisionsverkets kritik av regeringens strategi för

jämställdhetsarbete. Kritiken avser bl.a. otydliga målbeskrivningar

och krav samt bristande dialog mellan myndigheterna och departementen

beträffande jämställdhetsarbete. Motionärerna anser att regeringen

behöver förtydliga sin strategi för jämställdhetspolitiken genom att

ur feministiskt perspektiv formulera tydliga verksamhetsmål, vilka bör

vara relevanta för myndigheter och ska syfta till förändring av

rådande strukturer. Jämställdhetsarbetet hos myndigheterna bör enligt

motionärerna prioriteras högre vid budgetdialog och i regleringsbrev

(yrkande 3).

Centerpartiet förespråkar i motion A366 (yrkande 12) en lönerevision

inom statlig verksamhet i syfte att utjämna löneskillnader mellan

likvärdigt arbete. Anledningen till en sådan lönerevision är enligt

motionärerna de kraftiga löneskillnaderna mellan kvinnor och män

anställda i den statliga sektorn även på de högsta

befattningsnivåerna. Motionärerna anser att hela den offentliga

sektorn samtidigt bör åläggas att genomföra lönerevisioner och arbeta

med intern arbetsvärdering för att skapa en rättvis lönesättning.

Därför bör denna lönerevision enligt motionärerna göras i samarbete

med Kommun- och Landstingsförbundet.

Utskottets ställningstagande

Enligt utskottets mening är jämställdhet mellan kvinnor och män en

fråga med högsta prioritet i dagens moderna samhälle. Jämställdhet

handlar om rättvisa och fördelning av ekonomisk och politisk makt. Den

handlar alltså om demokrati, om att värdera kvinnor och män lika. Det

är därför viktigt att jämställdhetsperspektivet blir en naturlig del

av verksamheten i alla samhällssektorer för att säkerställa att

kvinnors rätt till arbete med rättvisa löner och med öppen tillgång

till poster på alla beslutsnivåer blir en självklarhet.

Jämställdhetsmålen såväl i den statliga arbetsgivarpolitiken som i

övriga delar av den offentliga sektorn måste fullföljas.

Utskottet har tidigare behandlat frågor rörande jämställdhet i den

statliga arbetsgivarpolitiken i betänkande 2001/02:FiU27. I enlighet

med sitt ställningstagande i detta betänkande vill utskottet framhålla

att jämställdhet mellan könen och en arbetsmiljö där diskriminering på

grund av kön inte får förekomma måste utgöra ett av de grundläggande

förhållningssätten för den statliga förvaltningen. Det är oerhört

viktigt att alla myndigheterna följer och genomför regeringens

riktlinjer för jämställdhetsarbete i statsförvaltningen.

Regeringens utgångspunkt i jämställdhetsarbetet är att såväl den

politiska som den verkställande delen av regeringsarbetet ska

genomsyras av jämställdhetsperspektiv. Enligt verksförordningen

(1995:1322) har regeringen också i detta avseende ett strategiskt

övergripande ansvar, medan myndigheterna har det operativa ansvaret

för att åstadkomma de mål som statsmakterna ställer upp. I detta

sammanhang vill utskottet understryka att det är angeläget att

jämställdhetsarbetet hos myndigheterna prioriteras högt både inom

ramen för internt verksamhetsarbete och vid styrningsdialog med

departementen. Tydliga och relevanta verksamhetsmål är också enligt

utskottets mening ett viktigt verktyg för att förändra rådande

könsdiskriminerande strukturer.

Enligt vad utskottet kunnat konstatera i sin tidigare genomgång av

jämställdhetsarbetet inom statsförvaltningen har regeringen genom

förvaltningspolitiska styrsignaler till myndigheterna samt en aktiv

uppföljning av de arbetsgivarpolitiska insatserna åstadkommit att

myndigheterna tar ett större ansvar för att sätta konkreta mål för

sitt jämställdhetsarbete med tydliga kopplingar till målen för

verksamheten. Det är viktigt att regeringen löpande fortsätter att

följa upp och utvärdera sin egen och myndigheternas arbetsgivarpolitik

med hänsyn till dessa jämställdhetsmål. Formerna för

jämställdhetsarbetet bör dessutom kontinuerligt utvecklas och

utvärderas så att deras effektivitet och relevans för

statsförvaltningen och för enskilda myndigheter kan säkerställas.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att regeringen har

initierat en översyn av verksförordningen (dir. 2001:177) i syfte att

skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska

kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och

uppgifter också i dess roll som arbetsgivare. Jämställdhet i den

statliga förvaltningen är en av de frågor som analyseras inom ramen

för utredningen, i enlighet med riktlinjerna från den

förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas

tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294).

Regeringen förbereder för närvarande ett tilläggsdirektiv till

utredningen, enligt vilket uppdraget ska redovisas i slutet av 2003.

Dessutom vill utskottet framhålla att regeringen har inrättat en

styrgrupp för jämställdhetsarbetet med särskilt ansvar för att

integrera ett jämställdhetsperspektiv i alla politikområden.

Styrgruppen ska leda arbetet med att ta fram en plan för genomförande

av jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet. Planen omfattar den

jämställdhetspolitiska styrningen, utbildningsinsatser i

Regeringskansliet, utprovning av metoder för jämställdhetsanalyser

samt samordning och uppföljning av arbetsformerna på respektive

fackdepartement. Utskottet vill här betona regeringens målsättning att

styrgruppens arbete ska leda till att jämställdhet genomsyrar såväl

regeringens arbete som styrning av myndigheterna och att den

utarbetade planen bidrar till måluppfyllelse av jämställdhetspolitiken

både i statsförvaltningen och i andra samhällssektorer.

Utskottet anser att det är av största vikt att regeringen verkar för

att bryta den könsrelaterade lönediskrimineringen samt motverka både

diskriminerande värderingar av olika arbeten och negativa effekter av

den segregerade arbetsmarknaden. Det är i detta sammanhang värt att

notera att regeringen, som direkt följd av riksdagens tillkännagivande

till regeringen (bet. 2001/02:FiU27, rskr. 2001/02:327), i

regleringsbrevet för 2003 uppdragit åt Arbetsgivarverket att senast

den 30 juni 2003 rapportera hur löneskillnaderna mellan kvinnor och

män utvecklas i staten. I löneförhandlingarna 2002 har parterna på det

statliga området därutöver kommit överens om att genomföra en gemensam

studie av den lokala lönebildningen och lönesättningen. I studien ska

särskilt belysas vilket gemensamt ansvar som lokala parter tar för att

förhindra osakliga löneskillnader mellan män och kvinnor. Dessutom har

man kommit överens om att starta ett utvecklingsarbete med målet att

nå en jämn könsfördelning i samtliga befattningskategorier inom

staten.

Dessa insatser ryms inom ramen för det arbete som i enlighet med den

nya jämställdhetslagen åläggs alla arbetsmarknadsparter för att

åtgärda osakliga löneskillnader. Utskottet vill erinra om att

regeringen via JämO och Medlingsinstitutet följer parternas arbete på

detta område. Utfallet den 1 januari 2004 av detta arbete kommer att

vara vägledande för behovet av ytterligare åtgärder, bl.a. skärpt

lagstiftning.

Vidare uppmärksammar utskottet att regeringen i budgetpropositionen

för 2003 (prop. 2002/03:1) understryker behovet av ytterligare aktiva

åtgärder för att åstadkomma samma möjligheter till utveckling och

befordran för kvinnor och män samt för att minska löneskillnaderna

mellan könen. Utskottet ser positivt på att regeringen även som

arbetsgivare är villig att ta på sig en ledande roll i det praktiska

jämställdhetsarbetet. I Regeringskansliets nya handlingsplan för

jämställda löner ingår en lönerevision i syfte att åtgärda de

kvarstående osakliga löneskillnaderna mellan kvinnor och män anställda

i Regeringskansliet. Lönerevisionen ska genomföras så snart som

möjligt och senast inom tre år, i enlighet med jämställdhetslagen.

Samtidigt ska medel också avsättas för en fortsatt omfattande

jämställdhetsutbildning av chefer i arbetsledande ställning inom

Regeringskansliet.

Utskottet konstaterar att ytterligare insatser för att stärka

jämställdhetsarbetet och utveckla jämställdhetsanalysen både i den

statliga förvaltningen och hela den offentliga sektorn är under

beredning inom Regeringskansliet. Enligt information från

Personalpolitiska enheten på Finansdepartementet avser regeringen att

uppdra till Statens pensionsverk att redovisa vissa statistiska

uppgifter avseende pensionering av anställda inom statsförvaltningen.

Uppgifterna kommer att analyseras bl.a. utifrån genusperspektiv.

Dessutom ska en ny regeringsskrivelse om jämställdhetspolitiken

utkomma i maj 2003. Utskottet vill erinra om riksdagens tidigare

tillkännagivande att regeringen härvid lämnar en utförlig redovisning

av hur kvinnorepresentationen bland myndighetschefer, ambassadörer och

statliga utredare ska öka och vad som ytterligare kan göras för att

utjämna obefogade löneskillnader i den offentliga sektorn.

Det är utskottets mening att jämställdhet mellan könen ska råda i hela

det svenska samhället, så även i statsförvaltningen. Den statliga

arbetsgivarpolitiken måste därför få ett ännu tydligare

jämställdhetsperspektiv för att kunna bryta det maktmönster som

diskriminerar kvinnor i deras karriärmöjligheter, löneutveckling och

makttillgång endast därför att de är kvinnor. Jämställdheten måste bli

en fråga med högsta prioritet. Utskottet förutsätter att regeringens

insatser för att integrera och fullfölja jämställdhetsmålen i

statsförvaltningen praktiskt tillämpas vid utvecklingen av jämställd

arbetsgivarpolitik i samtliga statliga verksamheter.

Utskottet har i det ovan anförda kunnat konstatera att regeringen

redan har initierat en rad åtgärder som motsvarar de av motionärerna

framförda kraven. Regeringskansliets handlingsplan för jämställda

löner samt överenskommelserna i löneförhandlingarna 2002 på det

statliga området syftar till att på ett operativt respektive

strategiskt sätt ta itu med osakliga löneskillnader i den statliga

sektorn. Den nya jämställdhetslagen ålägger dessutom samtliga

arbetsmarknadsparter - alltså även parterna på det offentliga området

- att så snart som möjligt och senast inom tre år åtgärda osakliga

löneskillnader. Utvecklingen av de förvaltningspolitiska målen och

kraven på jämställdhetsarbete inom myndigheterna analyseras dessutom

ingående av såväl Utredningen för en översyn av verksförordningen som

regeringens styrgrupp för jämställdhetsarbetet.

Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen avslår förslagen i

motionerna A319 (v) yrkande 3 och A366 (c) yrkande 12.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i

utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken,

punkt 2 (v)

av Siv Holma (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha

följande lydelse:

Riksdagen bifaller motion 2002/03:A319 yrkande 3 och avslår motion

2002/03:A366 yrkande 12.

Ställningstagande

Sverige är i dag, trots formell jämställdhet mellan kvinnor och män,

ett samhälle som systematiskt underordnar kvinnor och överordnar män.

Vi har haft en jämställdhetspolitik i över tre decennier. Det har

förvisso lett till framgångar inom exempelvis politisk representation,

men det finns fortfarande alltför många samhällssfärer som förblivit

opåverkade av jämställdhetspolitiken. Politiken, även den statliga

arbetsgivarpolitiken, måste enligt min mening på allvar ta till sig en

feministisk analys och utifrån detta integrera en ny strategi som

syftar till reella förändringar av de rådande strukturerna.

Statliga myndigheter utgör en viktig länk i jämställdhetsarbetet.

Förutom verksförordning styrs myndigheternas verksamhet och inriktning

via instruktioner och regleringsbrev. Ett sätt att utveckla

jämställdhetsarbetet i feministisk riktning är således genom att ändra

direktiv för verksamhetsmål och prioriteringar i dess regleringsbrev.

Riksrevisionsverket granskade, på regeringens uppdrag,

jämställdhetsperspektivet i myndigheternas regleringsbrev och hur

återrapporteringen från myndigheterna skedde. Resultatet av denna

granskning visade övergripande och generella brister i regeringens

strategi för jämställdhetsarbetet.

Jag instämmer i Riksrevisionsverkets bedömning att regeringen behöver

förtydliga målbeskrivningar och verksamhetsmål samt förbättra dialogen

mellan departement och myndigheter i budgetarbete och regleringsbrev.

Regeringen har nu förvisso initierat flera vällovliga åtgärder för att

åstadkomma detta, men de är enligt min mening fortfarande för otydliga

för att förändra den rådande könsmaktsordningen som existerar såväl i

den statliga arbetsgivarpolitiken som i samhället i stort. Jag anser

därför att mer resurser behöver prioriteras till externt

jämställdhetsarbete.

I detta sammanhang vill jag också erinra om att Vänsterpartiets

jämställdhetsmotioner ofta besvarats med positiva skrivningar om vad

regeringen gjort och vad regeringen avser att ytterligare göra inom

jämställdhetsområdet. Jag kan konstatera att många av de aviserade

åtgärderna inte blivit genomförda. Jämställdhetsarbetet är högt

prioriterat i regeringens politiska förklaringar men dessa följs

alltför sällan av konkreta handlingar. Det räcker inte med att

integrera jämställdhetsperspektiv i alla politikområden. Det behövs

också konkreta åtgärder för att ändra de rådande könsmaktsstrukturerna

i bl.a. den statliga arbetsgivarpolitiken där diskriminering i lön,

arbetsmiljö och karriärmöjligheter blir de synliga resultaten.

Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad jag har framfört om jämställdheten i den statliga förvaltningen.

Detta innebär att riksdagen bifaller motion A319 (v) yrkande 3 och

avstyrker motion A366 (c) yrkande 12.

2. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken,

punkt 2 (c)

av Jörgen Johansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha

följande lydelse:

Riksdagen bifaller motion 2002/03:A366 yrkande 12 och avslår motion

2002/03:A319 yrkande 3.

Ställningstagande

Jag anser att Sveriges arbetsmarknad är en av de mest könssegregerade

i västvärlden. Över hälften av alla yrkesverksamma kvinnor, men bara

en av tio män, återfinns i den offentliga sektorn där politiska

församlingar är den direkta arbetsgivaren. Trots detta politiska

inflytande har utvecklingen i den offentliga sektorn inte entydigt

gått mot mer rättvisa löner för kvinnor och män.

Att åstadkomma rättvisa löner mellan kvinnor och män är enligt min

mening en nyckelfråga för att förbättra jämställdheten på den svenska

arbetsmarknaden. Jag ser dock att arbetet för ökad jämställdhet i

lönesättningen inte visar på några entydiga framgångar. I kommunerna,

där de flesta offentliganställda arbetar, tjänar kvinnor i dag i

genomsnitt 90 % av de kommunanställda männens lön, mot 74 % för

trettio år sedan. Samtidigt har kvinnornas löner i landstingen sjunkit

från 80 % av männens genomsnittslön 1973 till 71 % i dag. Även i

statsförvaltningen har kvinnornas löner sjunkit jämfört med männens

lön, från 90 % 1983 till 84 % i dag. Lönegapet mellan

offentliganställda kvinnor och män tycks alltså inte minska.

Det är inte svårt för mig att förstå svårigheten med att politiskt

komma till rätta med dessa löneskillnader eftersom svensk ekonomi, och

därmed skatteinkomsterna i kommuner och landsting, utvecklats

långsammare än omvärldens. Samtidigt har regering och riksdag alltför

ofta lagt nya, helt eller delvis ofinansierade uppgifter på kommuner

och landsting. Denna utveckling har varit särskilt tydlig under de

senaste åren av socialdemokratiskt samarbete med Vänsterpartiet.

Jag är övertygad om att rättvisa löner kan uppnås på den svenska

arbetsmarknaden utan nedskärningar i skolan, vården och omsorgen. För

detta krävs enligt min mening tre grundförutsättningar - en

näringsvänlig tillväxtpolitik, en respekt för det kommunala

självstyret och en starkare skattebas för kommunernas och landstingens

intäkter. Det är regeringens ansvar att säkra dessa förutsättningar

och därigenom garantera att de offentliga arbetsgivarna får möjlighet

att bli föregångare i arbetet med jämställda löner.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att regeringen bör åläggas

att genomföra en lönerevision i den statliga verksamheten och arbeta

med intern arbetsvärdering i syfte att utjämna löneskillnader mellan

likvärdigt arbete. Denna lönerevision bör göras i samarbete med

Kommun- och Landstingsförbundet.

Jag föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad jag har framfört om jämställdheten i den statliga förvaltningen

och i övriga delar av den offentliga sektorn. Detta innebär att

riksdagen bifaller motion A366 (c) yrkande 12 och avstyrker motion

A319 (v) yrkande 3.

3. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken,

punkt 2, motiveringen (m)

av Fredrik Reinfeldt (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia

Widegren (m).

Vi anser att utskottets ställningstagande borde ha följande lydelse:

Ställningstagande

Jämställdhet handlar om alla människors lika värde och varje människas

rätt till respekt för sin person, sina val och sina känslor. Det är en

fråga om rättvisa att ingen ska särbehandlas negativt på grund av sitt

kön eller av andra orsaker. All form av diskriminering och

generalisering måste motverkas. Människor har rätt att betraktas som

individer och inte som delar av en viss grupp som godtyckligt

tillskrivs vissa egenskaper.

Vi anser att staten ska behandla män och kvinnor likvärdigt och genom

en öppen och modern arbetsgivarpolitik bidra till en mer jämställd

arbetsmarknad. Staten ska vara ett föredöme när det gäller att

utveckla de enskilda medarbetarnas förmåga och möjligheter. Det

innebär både att underlätta för såväl män som kvinnor att utvecklas på

sin arbetsplats och att vara lika öppen för den förmåga och kompetens

som den enskilde besitter oavsett kön. På det viset bryts gamla

attityder och underlättas för fler kvinnor i ledande positioner. I

detta arbete bör Regeringskansliet föregå med gott exempel.

Mot denna bakgrund vill vi framhålla att attitydförändringar i synen

på kvinnors roll på arbetsmarknaden kräver att kvinnor synliggörs -

inte att de kvoteras in i olika verksamheter eller på annat sätt

utsätts för positiv särbehandling. När en kvinna särbehandlas bara

därför att hon är kvinna, begås samma fel som när en man särbehandlas

bara därför att han är man. En orättvisa ersätts av en annan orättvisa

och segregeringen består. Det är enligt vår mening viktigt att

understryka att matematisk omfördelning inte leder till ökad

jämställdhet i verkligheten eller utifrån den enskilda medarbetarens

perspektiv.

Mot denna bakgrund föreslår vi att riksdagen avslår förslagen i

motionerna A319 (v) yrkande 3 och A366 (c) yrkande 12.

4. Jämställdhetsaspekter på den statliga arbetsgivarpolitiken,

punkt 2, motiveringen (fp, kd)

av Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd) och Gunnar Nordmark

(fp).

Vi anser att utskottets ställningstagande borde ha följande lydelse:

Ställningstagande

Lönediskrimineringen, som innebär att kvinnor och män får olika lön

för lika eller likvärdigt arbete, måste övervinnas. För att bryta

lönediskrimineringen behövs ändamålsenliga metoder såsom statistik och

bättre modeller för arbetsvärdering. Genom sådana verktyg kan

diskriminerande löneskillnader synliggöras.

Vi vill särskilt peka på att undersökningar från bl.a. Jusek visar att

kvinnor och män som utför samma arbete på samma arbetsplats

fortfarande kan ha stora löneskillnader, som inte kan motiveras med

juridiskt hållbara sakliga argument. Nyutexaminerade kvinnor inom de

juridiska och ekonomiska områdena har t.ex. lägre ingångslöner än sina

manliga jämnåriga kolleger. Detta missförhållande har uppmärksammats

även inom Regeringskansliet. Vi förutsätter att staten som

arbetsgivare följer den lagstiftning riksdagen fattat beslut om. De

skärpningar av jämställdhetslagen som genomförts måste förutsättas få

fullt genomslag.

Lönediskrimineringen utgör dock bara en del av de stora

löneskillnaderna, där branschsegregation och arbetsgivarsegregation

utgör andra orsaker. Löneskillnaderna är också utslag av samma brister

som består i att många kvinnor har en arbetssituation som innebär

mindre makt och inflytande över arbetets utförande och arbetstidens

längd och förläggning.

Kommunerna, landstingen och staten måste bli avsevärt bättre som

arbetsgivare. De måste föregå med gott exempel när det gäller rättvisa

löner, flexibla arbetstider och inställning till familjeansvar och

föräldraledighet, liksom att utse kvinnor på ledande positioner. I dag

är situationen i hög utsträckning den motsatta. Staten som

arbetsgivare måste gå före och själv agera på det sätt man via

lagstiftning, styrmedel och opinionsbildning vill förmå resterande

arbetsmarknad. Regleringsbrev och instruktioner till myndigheter

behöver tydligare genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv. Detta

framkommer inte minst i den granskning som Riksrevisionsverket

genomfört.

Mot denna bakgrund föreslår vi att riksdagen avslår förslagen i

motionerna A319 (v) yrkande 3 och A366 (c) yrkande 12.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Förslag 2002/03:RR2

Förslag 2002/03:RR2 Riksdagens revisorers förslag angående Statens

personalpolitik:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att

regeringen preciserar och konkretiserar den arbetsgivarpolitiska

delegeringen (avsnitt 2.3).

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att

regeringen i sitt arbete med det statliga chefskapet uppmärksammar

kravet på saklighet och tydlighet och att regeringen begär en

redovisning av personalpolitiska konsekvenser i myndigheternas

budgetunderlag (avsnitt 2.4).

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att

regeringen ser över dagens system för uppföljning av personalpolitiken

och därvid särskilt beaktar de små myndigheternas situation, hantering

av risksituationer och överväger behovet av en särskild stabsmyndighet

(avsnitt 2.5).

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2002

2002/03:A319 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om högre prioritering av jämställdhetsarbete i

budgetdialog och regleringsbrev.

2002/03:A366 av Margareta Andersson m.fl. (c):

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om en lönerevision i den statliga verksamheten i syfte

att utjämna löneskillnader mellan likvärdigt arbete.