Bet. 2002/03:FIU27

Finansutskottets betänkande

2002/03:FIU27

Avgifter vid Riksrevisionen

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens förslag till lag om

avgifter vid Riksrevisionen och lag om ändring i lagen (2002:1022) om

revision av statlig verksamhet m.m. Förslaget till lag om avgifter vid

Riksrevisionen innebär att Riksrevisionen under det första

verksamhetshalvåret ska få ta ut avgifter för den årliga revisionen av

affärsverk, statliga myndigheter med hög grad av avgiftsfinansiering

samt aktiebolag och stiftelser där Riksrevisionen utser revisorer.

Vidare föreslås en ändring i lagen om revision av statlig verksamhet

m.m. som innebär att i princip all årlig revision vid Riksrevisionen

fr.o.m. 2004 ska vara avgiftsbelagd. Riksrevisionens inkomster från

avgifter och ersättningar ska samtidigt tillföras statskassan och

redovisas mot inkomsttitel.

Lagen om avgifter vid Riksrevisionen föreslås träda i kraft den 1 juli

2003. Lagändringen i lagen (2002:1022) om revision av statlig

verksamhet m.m. föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.

Lagförslaget fogas som bilaga 2 till betänkandet.

I betänkandet behandlar utskottet också en motion som väckts med

anledning av propositionen.

Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och avstyrker motionen.

I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Avgifter vid Riksrevisionen

Riksdagen antar de av regeringen framlagda förslagen till

1. lag om avgifter vid Riksrevisionen

2. lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig

verksamhet m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:63 och

avslår motion 2002/03:Fi11 yrkandena 1 och 2.

Reservation (v)

Stockholm den 6 maj 2003

På finansutskottets vägnar

Sven-Erik Österberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s),

Fredrik Reinfeldt (m), Lars Bäckström (v), Agneta Ringman (s), Gunnar

Axén (m), Tommy Waidelich (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s),

Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Bo Bernhardsson (s), Gunnar

Nordmark (fp), Tommy Ternemar (s), Jörgen Johansson (c), Per-Olof

Svensson (s), Stefan Attefall (kd) och Mikael Johansson (mp).

Utskottets överväganden

Avgifter vid Riksrevisionen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag som innebär att

Riksrevisionen under det första verksamhetshalvåret ska få ta ut

avgifter för den årliga revisionen av affärsverk, statliga myndigheter

med hög grad av avgiftsfinansiering samt aktiebolag och stiftelser där

Riksrevisionen utser revisorer. Beträffande Riksrevisionens verksamhet

fr.o.m. 2004 innebär förslaget att i princip all årlig revision ska

avgiftsbeläggas samt att avgifter och ersättningar ska tillföras

statskassan och redovisas mot inkomsttitel.

Jämför reservation (v).

Bakgrund

En enig riksdag beslutade i december 2000 att en sammanhållen

revisionsmyndighet, Riksrevisionen, med ansvar för den statliga

redovisnings- och effektivitetsrevisionen ska inrättas under riksdagen

den 1 juli 2003. De övergripande bestämmelserna om den statliga

revisionen har samlats i lagen (2002:1022) om revision av statlig

verksamhet m.m. Enligt denna lag ska myndigheten svara för

granskningen av den verksamhet som bedrivs av staten, men även annan

än statlig verksamhet kan granskas av Riksrevisionen.

Lagen om revision av statlig verksamhet innehåller i sin nuvarande

lydelse inte några bestämmelser om hur Riksrevisionens

granskningsverksamhet ska finansieras. I förslaget till denna lag

(prop. 2001/02:190) framhöll regeringen att det inte förelåg något

remitterat utredningsförslag som skulle kunna utgöra underlag för ett

förslag om avgiftsbeläggning i enlighet med de av riksdagsstyrelsen

fastlagda principerna. Därför återkommer regeringen i den aktuella

propositionen med de förslag som krävs för att det ska vara möjligt

att avgiftsbelägga den årliga revisionen i enlighet med

riksdagsstyrelsens beslut.

På förslag av riksdagsstyrelsen föreslogs i budgetpropositionen för

2003 att riksdagen för budgetåret 2003 skulle bemyndiga Riksrevisionen

att disponera avgiftsinkomster för årlig revision. I sina överväganden

angav riksdagsstyrelsen att av praktiska skäl bör under 2003 samma

ordning för finansiering av viss årlig revision tillämpas av

Riksrevisionen som av Riksrevisionsverket. Det innebär att

Riksrevisionen under det andra halvåret 2003, såsom

Riksrevisionsverket under det första halvåret 2003, till viss del

finansieras med avgifter som myndigheten disponerar. Riksdagsstyrelsen

angav vidare att fr.o.m. 2004 kommer all årlig revision att föreslås

vara avgiftsbelagd och redovisas mot statsbudgetens inkomstsida.

Riksdagen beslutade i enlighet med riksdagsstyrelsens förslag (bet.

2002/03:FiU2, rskr. 2002/03:85). Någon erinran mot styrelsens

överväganden beträffande avgiftsbeläggningen av den årliga revisionen

och dispositionen av avgiftsinkomsterna framställdes inte under

riksdagsbehandlingen.

Propositionen

I propositionen föreslås en lagreglering av grundläggande föreskrifter

om avgifter vid den nya Riskrevisionen. Regeringen utgår i sina

lagförslag från de av riksdagsstyrelsen fastlagda principerna för

finansiering av Riksrevisionen, vilka riksdagen ställt sig bakom genom

behandlingen av propositionen Riksrevisionen (prop. 2001/02:190) och

budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1).

Propositionen innehåller ett förslag till lag om avgifter vid

Riksrevisionen. I enlighet med vad riksdagsstyrelsen förordat föreslår

regeringen i detta lagförslag att den årliga revisionen som

Riksrevisionen svarar för fr.o.m. den 1 juli 2003 ska vara

avgiftsfinansierad beträffande affärsverk och vissa myndigheter vars

verksamhet finansieras till minst hälften genom avgifter. Vidare ska

Riksrevisionen ta ut avgift för den revision m.m. som sker med stöd av

10 kap. 8 § tredje stycket aktiebolagslagen (1975:1385) och 4 kap. 1 §

fjärde stycket stiftelselagen (1994:1220).

Avgifterna ska beräknas så att de motsvarar kostnaderna för

granskningen och tas ut som en tidtaxa baserad på den faktiska tid och

kostnad som belastar varje enskilt ärende. Regeringen bedömer att de

av Riksrevisionen tillämpade avgiftsnivåerna för det andra halvåret

2003 av praktiska skäl samt ur rättvisesynpunkt bör vara i allt

väsentligt desamma som de som Riksrevisionsverket avser att tillämpa

under det första halvåret 2003. I lagförslagets text anges de högsta

taxor som får användas för insatser av personal i olika lönenivåer.

Ersättningar för direkta kostnader för konsulter, resor och liknande

ska däremot bestämmas för sig.

Lagen om avgifter vid Riksrevisionen föreslås träda i kraft vid samma

tidpunkt som myndigheten bildas, alltså den 1 juli 2003.

Regeringen föreslår vidare en ändring i lagen (2002:1022) om revision

av statlig verksamhet m.m. som innebär att i princip all årlig

revision fr.o.m. den 1 januari 2004 ska vara avgiftsbelagd. Avgifterna

och ersättningarna ska beräknas enligt samma principer som gäller för

revision under det andra halvåret 2003. Beträffande avgiftsnivåerna

för 2004 saknas det i dag underlag för att närmare kunna fastställa

storleken på avgiftsbeloppen. Mot denna bakgrund och då

riksdagsstyrelsen uttalat som målsättning att nivåerna bör sättas så

att de motsvarar kostnaderna för granskningen på några års sikt,

föreslår regeringen oförändrade taxor för 2004.

I enlighet med vad riksdagsstyrelsen har förordat föreslås dessutom

att de avgifter och ersättningar som Riksrevisionen kommer att ta ut

för den årliga revisionen efter 2003 ska tillföras statskassan och

redovisas mot en inkomsttitel. Regeringen anser det vara lämpligt att

dessa direktiv, som är av mer permanent karaktär, regleras i lag.

Ändringen i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

föreslås träda i kraft den 1 januari 2004.

Lagförslagen beräknas inte medföra några ekonomiska konsekvenser för

2003. Från och med 2004 innebär lagförslaget att den avgiftsbelagda

kretsen utvidgas till sådana myndigheter som i dag inte betalar någon

avgift för den årliga revisionen. Anslagsbelastningen för dessa

myndigheter kan därmed komma att öka i jämförelse med dagens nivå.

Regeringen aviserar att den avser att i budgetpropositionen för 2004

återkomma till frågan om kompensation till myndigheterna för det nya

avgiftsuttaget.

Motionen

I motion Fi11 av Per Rosengren och Mats Einarsson (v) framhålls att

det underlag som nu föreligger inte är tillräckligt som grund för ett

beslut om att i princip all årlig revision vid Riksrevisionen fr.om.

2004 ska avgiftsbeläggas. Regeringens förslag om ändring i lagen

(2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. bör därmed avslås

(yrkande 1). Motionärerna anser att frågan om avgifter vid

Riksrevisionen är komplicerad - den behöver utredas vidare och

därefter, på sedvanligt sätt, remissbehandlas. I avvaktan på ett

förslag baserat på en sådan utredning kan det förslag om avgifter som

regeringen lagt för andra halvåret 2003 enligt motionärerna tillämpas

tills vidare (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömningar i propositionen angående

avgifter vid Riksrevisionen. Riksrevisionens årliga granskningar ska

enligt propositionens förslag avgiftsbeläggas. Detta medför att

avgifterna för den årliga revisionen kommer att fördelas på de objekt

som faktiskt kan påverka revisionens omfattning, vilket ger

revisionsobjekten ett tydligt incitament att förbättra sin ekonomiska

förvaltning. På motsvarande sätt betalar revisionsobjekten på den

privata sidan för sin revision, varför det kan framstå som naturligt

att även myndigheter ska betala för sin revision. I de fall en

myndighet bedriver konkurrensutsatt verksamhet är det särskilt viktigt

att myndigheten betalar för revisionen för att inte erhålla

kostnadsmässiga fördelar jämfört med konkurrenterna.

Enligt propositionen ska avgiftsbeläggningen gälla i princip all årlig

revision. Därmed kommer det föreslagna nya avgiftssystemet att, till

skillnad från de nuvarande godtyckliga kriterierna för när myndigheten

ska betala för revisionen, ge alla revisionsobjekt lika

kostnadsvillkor vid extern revision. Med den utvidgade avgiftsbelagda

kretsen följer dock kostnadsökningar för vissa myndigheter (de som i

dag inte betalar någon revisionsavgift). Som framgår av propositionen

avser regeringen att i budgetpropositionen för 2004 återkomma till

frågan om kompensation till myndigheterna för denna avgift.

Avgiftsbeläggningen av den årliga revisionen medför också att

riksdagen ska besluta om avgiftsnivåer. I förslaget till lagtexten

uppmärksammas att avgiften ska beräknas så att full kostnadstäckning

uppnås, samtidigt som de i lagen angivna högsta taxorna ska sättas på

en nivå som säkrar full kostnadstäckning på några års sikt. Riksdagen

förväntas därför inte behöva ta ställning till nya avgiftsnivåer varje

år, utan endast när kostnaderna eller volymen påtagligt förändrats.

Utskottet vill i detta sammanhang påpeka att beslut om taxor är att

betrakta som föreskrifter enligt regeringsformen. Myndigheter under

riksdagen har en begränsad möjlighet att besluta om föreskrifter. En

möjlighet vore att - som utredningen Regler för Riksrevisionen (SOU

2001:97) pekat på - i 8 kap. 14 § regeringsformen, på liknande sätt

som för Riksbanken, ta in en bestämmelse som bemyndigar Riksrevisionen

att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde. En översyn av

reglerna i regeringsformen om delegation hinner dock inte genomföras i

detta sammanhang. Den möjlighet som återstår är, som föreslås i

propositionen, att reglera grunderna för finansiering av den årliga

revisionen i lag.

Avgifter och ersättningar från den årliga revisionen föreslås vidare

tillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel (s.k.

bruttoredovisning). Riksrevisionens granskningsverksamhet ska då

finansieras med anslagsmedel enligt samma regler som gäller för

skattefinansierad verksamhet. Detta stämmer med huvudprincipen för

styrning av avgiftsbelagd verksamhet som bedrivs av statliga

myndigheter, enligt vilken offentligrättsliga avgifter normalt inte

disponeras av myndigheten. Avgiftsinkomsterna från den årliga

revisionen anses utgöra offentligrättsliga avgifter mot bakgrund av

slutsatser från utredningen om regler för Riksrevisionen, där man

konstaterar att avgifter som tas ut för revision av bolag och

stiftelser måste ses som en offentligrättsligt reglerad pålaga som

drabbar enskilda. Även om statliga myndigheter inte kan anses vara

enskilda, slår utredningen fast att alla avgifter av administrativa

och praktiska skäl bör behandlas på samma sätt oavsett om de tas ut av

stiftelser och bolag eller av myndigheter.

Bruttoredovisning av Riksrevisionens avgiftsinkomster gör det möjligt

att styra och följa upp revisionsverksamheten på samma sätt som annan

anslagsfinansierad verksamhet. Inriktningen och dimensioneringen av

Riksrevisionens verksamhet kommer således att ha sin utgångspunkt i

det anslag som revisionen tilldelas för sin verksamhet. I och med

detta kommer den interna styrningen att kunna ske med enhetliga

styrprinciper, vilket är viktigt för att stimulera en samverkan mellan

revisionsgrenarna. Med anslagsfinansierad granskningsverksamhet kan

myndigheten inte misstänkas för att sätta ekonomiska intressen före

syftet med verksamheten, då myndigheten inte disponerar sina

avgiftsinkomster. Riksrevisionen kommer således inte att hamna i ett

ekonomiskt beroendeförhållande till revisionsobjekten.

Enligt vad utskottet i dagsläget kan konstatera leder

anslagsfinansieringen av Riksrevisionen till att statens utgifter

under utgiftstaket fr.o.m. 2004 blir - allt annat lika - högre jämfört

med den beräknade utgiftsnivån vid oförändrad organisation för den

statliga revisionen. Samtidigt ökar statsbudgetens inkomster genom att

avgifterna för årlig revision redovisas som inkomster på statsbudgeten

samt att kretsen avgiftsbetalande objekt ökar. Nettoeffekten bestäms

av i vilken utsträckning myndigheterna kompenseras för det nya

avgiftsuttaget.

I motion Fi11 (v) kritiserar motionärerna, liksom Riksdagens revisorer

och Riksdagens ombudsmän i remissyttranden, den promemoria som låg

till grund för lagstiftningsärendet. Enligt deras mening borde frågan

om avgiftsfinansiering av all årlig revision utredas vidare. Utskottet

vill erinra om att promemorian utarbetades inom Finansdepartementet

med utgångspunkt i de principer för finansieringen av Riksrevisionen

som riksdagsstyrelsen angett och som riksdagen genom behandlingen av

propositionen Riksrevisionen och budgetpropositionen för 2003 ställt

sig bakom. Utifrån detta ansåg regeringen att förslagen i promemorian

borde kunna läggas till grund för lagstiftning i ärendet.

I lagrådsremissen som utarbetades efter lagstiftningspromemorian

redovisades motiven för riksdagsstyrelsens ställningstagande. Likaså

utvecklades de formella förutsättningarna för en myndighet under

riksdagen att utfärda föreskrifter, vilket utskottet redovisat

tidigare. I lagrådsremissen föreslogs vidare att bestämmelser om

avgifter vid Riksrevisionen skulle tas in i en särskild lag. Lagrådet

accepterade detta för 2003, men för tiden därefter ansåg Lagrådet att

bestämmelserna om avgifter ska sammanföras med övriga bestämmelser om

revision i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

Med vissa redaktionella ändringar godtog Lagrådet förslaget i övrigt.

Lagrådet har således inte funnit anledning att ta fasta på de

synpunkter som Riksdagens revisorer och Riksdagens ombudsmän anfört om

att förslaget inte skulle kunna läggas till grund för lagstiftning.

Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker utskottet regeringens

förslag och avstyrker motion Fi11 (v) yrkandena 1 och 2.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservation.

Avgifter vid Riksrevisionen (v)

av Lars Bäckström (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha

följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i

reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Fi11 yrkandena

1 och 2 och avslår proposition 2002/03:63 i motsvarande del.

Ställningstagande

Jag anser att den lagstiftningspromemoria som låg till grund för

lagförslaget i regeringens proposition om avgifter vid Riksrevisionen

inte är tillräcklig som grund för ett beslut om att all årlig revision

ska avgiftsfinansieras. Promemorian är utarbetad inom

Regeringskansliet och har föranlett en väsentlig kritik vid

remissbehandlingen av Riksdagens ombudsmän, Riksdagens revisorer samt

juridiska fakulteten vid Lunds universitet. Kritiken från dessa

remissinstanser avser bl.a. det faktum att frågan om finansieringen av

den årliga revisionen inte blivit föremål för en samlad utredning av

det slag som normalt ligger till grund för propositioner och

riksdagsbeslut. De kritiska remissinstanserna menar vidare att det i

promemorian inte anförs några motiv för förslaget utöver en hänvisning

till riksdagsstyrelsens beslut. Samtidigt är analysen av förväntade

effekter ytterst summarisk, medan en utvärdering av förväntade

effekter hos revisionsobjekten helt saknas. Vidare anförs att frågan

om en eventuell reform vad gäller finansieringen av den årliga

revisionen bör skjutas upp till dess att Riksrevisionen börjat verka

och kan delta i lagstiftningsarbetet. Jag menar att det finns goda

skäl att noggrant överväga denna kritik.

Anslagsfinansieringen av Riksrevisionen leder också till att statens

utgifter under utgiftstaket fr.o.m. 2004 blir - allt annat lika -

högre jämfört med den beräknade utgiftsnivån vid oförändrad

organisation för den statliga revisionen. Samtidigt ökar

statsbudgetens inkomster genom att avgifterna för årlig revision

redovisas som inkomster på statsbudgeten samt att kretsen

avgiftsbetalande objekt ökar. Nettoeffekten bestäms av i vilken

utsträckning myndigheterna kompenseras för det nya avgiftsuttaget.

Enligt min mening är detta förhållande inte tillfredsställande.

Avgifterna kommer att öka den ekonomiska belastningen på

revisionsobjekten utan att det är klargjort om de kommer att

kompenseras genom ökade anslag. Inte heller är det klargjort om de

ökade inkomsterna kommer att leda till en teknisk uppjustering av

utrymmet under utgiftstaket.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att regeringens förslag om

avgiftsfinansiering av all årlig revision bör avslås. De

konstitutionella aspekterna på en sådan ordning måste genomlysas och

beaktas innan man inför ett avgiftssystem av det slag som föreslås i

propositionen. Frågan är komplicerad och behöver utredas vidare. Jag

förordar därför att en sådan utredning genomförs och därefter, på

sedvanligt sätt, remissbehandlas. I avvaktan på ett förslag baserat på

denna utredning kan det förslag om avgifter vid Riksrevisionen som

regeringen lagt fram för andra halvåret 2003 enligt min mening

tillämpas tills vidare.

Jag anser att riksdagen som sin mening ska tillkännage för regeringen

vad jag har framfört om avgifter vid Riksrevisionen. Detta innebär att

riksdagen bifaller motion Fi11 (v) yrkandena 1 och 2 och avslår

propositionen i motsvarande del.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2002/03:63 Avgifter vid Riksrevisionen:

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

lag om avgifter vid Riksrevisionen,

lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet

m.m.

Följdmotion

2002/03:Fi11 av Per Rosengren och Mats Einarsson (v):

1. Riksdagen begär att regeringen avslår förslaget om att i

princip all årlig revision fr.o.m. år 2004 skall avgiftsbeläggas.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att en

utredning om det föreslagna avgiftssystemet genomförs i enlighet med

vad som anförs i motionen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag