Bet. 2002/03:JUU12

Justitieutskottets betänkande

2002/03:JUU12

Straffansvaret för terroristbrott

Sammanfattning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens

proposition 2002/03:38 Straffansvar för

terroristbrott, fyra motioner som väckts med

anledning av propositionen och två motionsyrkanden

från den allmänna motionstiden år 2002. Förslagen i

propositionen syftar huvudsakligen till att

genomföra det inom EU antagna rambeslutet om

bekämpande av terrorism. Det föreslås att det skall

införas en ny lag om straff för terroristbrott samt

att brottsbalkens bestämmelser om svensk domsrätt

och kapning skall utvidgas. Därutöver föreslås vissa

följdändringar i annan lagstiftning.

Lagförslagen som har granskats av Lagrådet

föreslås träda i kraft den 1 juli 2003.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker

motionerna.

I ärendet finns fyra reservationer och två

särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Avslag på propositionen

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:Ju2 och

2002/03:Ju4.

Reservation 1 (v, mp)

2. Lagen om straff för terroristbrott

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om

straff för terroristbrott. Därmed bifaller

riksdagen proposition 2002/03:38 i denna del och

avslår motion 2002/03:Ju3 yrkande 3.

Reservation 2 (m)

3. Kapningsbrottet

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i brottsbalken. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2002/03:38 i denna del och avslår

motion 2002/03:Ju3 yrkande 4.

4. Lagförslagen i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (2002:444) om straff

för finansiering av särskilt allvarlig

brottslighet i vissa fall, m.m.,

b) lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda

bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål,

c) lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff

för smuggling,

d) lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

e) lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll,

f) lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för

samhällsviktiga anläggningar m.m.,

g) lag om ändring i säkerhetsskyddslagen

(1996:627),

h) lag om ändring i polisdatalagen (1998:622),

i) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

j) lag om ändring i lagen (1974:203) om

kriminalvård i anstalt, och

k) lag om ändring i lagen (1991:1129) om

rättspsykiatrisk vård.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:38

i denna del.

5. Utvärdering av rättstillämpningen

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:Ju5 och

2002/03:Ju364 yrkande 27.

Reservation 3 (fp)

6. Utredning om straffansvaret för

juridiska personer m.m.

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju3 yrkandena 1

och 2.

Reservation 4 (m)

7. Övrigt

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju278 yrkande 8.

Stockholm den 3 april 2003

På justitieutskottets vägnar

Susanne Eberstein

Följande ledamöter har deltagit i beslutet:

Susanne Eberstein (s), Alice Åström (v), Margareta

Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s),

Helena Zakariasén (s), Ragnwi Marcelind (kd),

Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Yilmaz

Kerimo (s), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander

(c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson (m), Joe

Frans (s), Leif Björnlod (mp) och Karin Granbom

(fp).

2002/03

JuU12

Redogörelse för ärendet

Bakgrund

I artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen (FEU)

anges att unionens mål skall vara att ge medborgarna

en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet,

säkerhet och rättvisa genom att bl.a. utforma

gemensamma insatser på områdena polissamarbete och

straffrättsligt samarbete. Målet skall uppnås genom

förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare

sig denna är organiserad eller ej, särskilt

terrorism, människohandel och brott mot barn,

olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel,

korruption och bedrägeri. Enligt artikel 31 e FEU

skall det straffrättsliga samarbetet omfatta

gradvisa beslut om åtgärder som fastställer

minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder

på områdena organiserad brottslighet, terrorism och

narkotikahandel. Artikel 34.2 b FEU anger att rådet

genom enhälligt beslut på initiativ av en

medlemsstat eller kommissionen skall fatta rambeslut

om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra

författningar.

Europeiska rådet beslutade den 3 december 1998 om

en handlingsplan för att genomföra bestämmelserna i

Amsterdamfördraget om upprättandet av ett område med

frihet, säkerhet och rättvisa. I handlingsplanen

anges bl.a. att EU inom två år efter det att

fördraget trätt i kraft bör vidta åtgärder för att,

om det anses nödvändigt, fastställa minimiregler

avseende brottsrekvisit och påföljder rörande

terrorism.

För att följa vilka framsteg som görs med att

genomföra åtgärderna enligt handlingsplanen och

hålla de tidsfrister som anges har kommissionen

upprättat en resultattavla som innehåller en

redogörelse för arbetet. Vid sin uppdatering av

resultattavlan i maj 2001 angav kommissionen att den

hade för avsikt att presentera ett förslag till

rambeslut om gemensamma definitioner, åtal och

straff för terrorism före utgången av tredje

kvartalet 2001. I enlighet härmed presenterade

kommissionen den 19 september 2001 ett förslag till

rambeslut om bekämpande av terrorism. Syftet med

förslaget var, i enlighet med artiklarna 29, 31 e

och 34.2 b FEU, att tillnärma medlemsstaternas

lagstiftning när det gäller terroristbrott.

Under hösten 2001 bedrevs ett omfattande

förhandlingsarbete inom EU med anledning av

kommissionens förslag. Vid sitt möte den 6-7

december 2001 träffade Rådet för rättsliga och

inrikes frågor en politisk överenskommelse om

innehållet i rambeslutet och Europaparlamentet

godkände den 6 februari 2002 rådets förslag.

Riksdagen godkände ett utkast till rambeslutet den

29 maj 2002 (prop. 2001/02:135, bet. JuU22, rskr.

267) och det antogs vid ministerrådet för rättsliga

och inrikes frågor den 13 juni 2002 (EGT L 164,

22.6.2002, s. 3). Rambeslutstexten i svensk lydelse

finns i bilaga 3 och rådets uttalande, som togs till

rådets protokoll i samband med rambeslutets

antagande, finns i bilaga 4.

Ärendet och dess beredning

Inom Justitiedepartementet utarbetades därefter en

departementspromemoria, Straffansvar för

terroristbrott (Ds 2002:35). Departementspromemorian

innehåller förslag till de lagändringar som bör

vidtas för att Sverige skall uppfylla åtagandena i

rambeslutet. Promemorian har remissbehandlats. En

sammanställning av remissyttrandena finns

tillgänglig i Justitiedepartementet

(Ju/2002/4942/L5).

Lagrådet har i sitt yttrande förordat att några av

bestämmelserna i den remitterade lagtexten ändras.

Regeringen har i allt väsentligt beaktat Lagrådets

synpunkter, utom såvitt avser förslaget till ändring

av bestämmelsen om kapning i 13 kap. 5 a §

brottsbalken.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att det skall

införas en ny lag om straff för terroristbrott och

att brottsbalkens bestämmelser om domsrätt och

kapning skall utvidgas. Därutöver föreslås vissa

följdändringar i annan lagstiftning. Ändringarna

syftar huvudsakligen till att genomföra det inom EU

antagna rambeslutet om bekämpande av terrorism.

Förslaget till lag om straff för terroristbrott

innebär att den skall dömas för terroristbrott som

begår en gärning som i svensk rätt motsvaras av de

handlingar som räknas upp i artikel 1.1 i

rambeslutet, om gärningen kan allvarligt skada en

stat eller en mellanstatlig organisation och

avsikten med gärningen är att 1. injaga allvarlig

fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp,

2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en

mellanstatlig organisation att vidta eller avstå

från att vidta en åtgärd, eller 3. allvarligt

destabilisera eller förstöra grundläggande

politiska, konstitutionella, ekonomiska eller

sociala strukturer i en stat eller i en

mellanstatlig organisation. Försök, förberedelse och

stämpling till samt underlåtenhet att avslöja

terroristbrott föreslås också bli straffbart.

Om någon begår ett brott enligt 8 kap. 1, 4-6 §§,

9 kap. 4 §, 14 kap. 1 och 3 §§ brottsbalken, eller

försök till sådana brott med uppsåt att främja

terroristbrott, skall detta betraktas som en

försvårande omständighet vid bedömningen av

straffvärdet.

Utbyte av terroristbrott och egendom som använts

som hjälpmedel vid sådant brott eller värdet av

utbytet eller egendomen skall kunna förverkas.

Det föreslås att brottet kapning, 13 kap. 5 a §

brottsbalken, utvidgas till att omfatta buss, tung

lastbil och maskindrivet spårfordon på järnväg,

spårväg eller tunnelbana, som används i

förvärvsverksamhet för befordran av gods eller

passagerare.

Vidare föreslås att det skall införas en

uttrycklig bestämmelse om svensk domsrätt för de

brott som omfattas av förslaget till lag om straff

för terroristbrott, oberoende av innehållet i lagen

på gärningsorten. Förslaget innebär att det inte

ställs upp något krav på dubbel straffbarhet.

Därutöver föreslås att terroristbrott skall

omfattas av bestämmelserna i lagen (1952:98) med

särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa

brottmål samt utgöra sådan särskilt allvarlig

brottslighet som avses i lagen (2002:444) om straff

för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet

i vissa fall, m.m.

Det föreslås vidare att det i annan lagstiftning

använda begreppet för att beskriva vilka brottsliga

gärningar som skall kunna anses utgöra

terroristbrottslighet - våld, hot eller tvång för

politiska syften - utmönstras och ersätts med en

hänvisning till sådan brottslighet som omfattas av

den föreslagna lagen om straff för terroristbrott.

Slutligen föreslås att undantaget i 1 § andra

stycket lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll slopas. Förslaget innebär att det

skall vara möjligt att utvisa en utlänning för

befarad terroristbrottslighet i annat land, även om

brottet har övervägande karaktär av politiskt brott.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli

2003.

Utskottets överväganden

Straffansvaret för terroristbrott,

m.m.

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller

propositionen. Detta innebär att utskottet

också föreslår att riksdagen avslår

motionsyrkanden om avslag på propositionen

och om förslag till vissa ändringar i den

föreslagna lagstiftningen. Slutligen föreslår

utskottet att ett par motionsyrkanden om

ytterligare utredning respektive utvärdering

av den nya lagstiftningen avslås. Jämför

reservationerna 1-4.

Propositionen

Inledning

Regeringens förslag innebär att det införs en ny lag

om straffansvar för terroristbrott och att

brottsbalkens bestämmelser om domsrätt och kapning

skall utvidgas. Därutöver föreslås vissa

följdändringar i annan lagstiftning. Ändringarna

syftar huvudsakligen till att genomföra det inom EU

antagna rambeslutet om bekämpande av terrorism.

Av rambeslutets artikel 1.1 framgår gränserna för

vad som enligt rambeslutet skall anses utgöra

terroristbrott (se bilaga 3). Med terroristbrott

avses sådana gärningar som anges i artikel 1.1

punkterna a-i när de kvalificerande rekvisit,

objektiva och subjektiva, som anges i inledningen av

artikeln är uppfyllda. Objektivt sett måste

handlingen vara sådan att den genom sin art eller

sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller

en internationell organisation. I subjektivt

hänseende krävs att gärningsmannen har begått

handlingen i syfte - direkt uppsåt krävs - att

injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, eller

otillbörligen tvinga offentliga organ eller en

internationell organisation att utföra eller avstå

från att utföra en handling, eller allvarligt

destabilisera eller förstöra de grundläggande

politiska, konstitutionella, ekonomiska eller

sociala strukturerna i ett land eller i en

internationell organisation.

Att handlingen skall vara sådan att den allvarligt

kan skada ett land eller en internationell

organisation medför att rambeslutet begränsas till

att omfatta endast mycket allvarliga brott.

Avslag på propositionen

I motionerna Ju2 (v) och Ju4 (mp) yrkas avslag på

propositionen. Här anförs att lagförslagen inte

uppfyller de höga krav på rättssäkerhet som måste

ställas på en sådan straffrättslig reglering och att

domstolarna kommer att ställas inför svåra

tillämpningsproblem, t.ex. att skilja mellan

terroristbrott och politiska brott.

Regeringen anför i fråga om grundläggande

rättigheter och rättsprinciper att punkten 1 i

artikel 1 emellertid inte kan ses isolerad. Den

måste läsas tillsammans med punkten 2 i samma

artikel och beaktandesats nr 10 i inledningen av

rambeslutet samt dessutom tolkas i ljuset av det

rådsuttalande som ministerrådet enats om avseende

artikel 1 och som tagits till rådets protokoll i

samband med att rambeslutet antogs. Artikel 1.2

anger att rambeslutet inte kan påverka skyldigheten

att respektera de grundläggande rättigheterna och de

grundläggande rättsprinciperna i artikel 6 i FEU.

Denna artikel anger bl.a. att EU skall respektera de

grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i

Europakonventionen om skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Skrivningar av liknande innehåll finns i

beaktandesats nr 10 som dessutom uttryckligen anger

att inget i rambeslutet kan tolkas som om syftet

vore att begränsa de grundläggande rättigheterna

eller friheterna, t.ex. strejkrätt, mötesfrihet,

föreningsfrihet eller yttrandefrihet, inbegripet

rätten att tillsammans med andra bilda

fackföreningar och ansluta sig till sådana

fackföreningar för att försvara sina intressen och

den därmed sammanhängande rätten att demonstrera.

Rådsuttalandet klargör, enligt regeringen, att

rambeslutet endast omfattar handlingar som av alla

medlemsstater betraktas som allvarliga överträdelser

av deras straffrätt och som begås av personer vars

syften utgör ett hot mot deras demokratiska

samhällen, som respekterar rättsstaten och den

civilisation på vilken dessa samhällen bygger. Det

anges att rambeslutet måste ha denna innebörd och

att det bl.a. inte får tolkas så att man på

terroristgrunder anklagar personer som utövar sin

grundläggande rätt att lägga fram sina åsikter, även

om de begår brott när de utövar denna rätt. -

Artikel 1.2, beaktandesats nr 10 och rådets

uttalande, som samtliga medlemsstater står bakom,

understryker således rambeslutets i detta avseende

begränsade tillämpningsområde och klargör att det

endast är tillämpligt på handlingar som utgör ett

hot mot ett demokratiskt samhälle. - Att rambeslutet

inte är avsett att tillämpas på handlingar som

innebär utövande av den grundläggande rättigheten

att lägga fram sin åsikt, även om ett brott begås

när denna rättighet utövas, syftar också till att

klargöra att bl.a. olika former av civil olydnad som

tar sig uttryck i brottsliga handlingar inte är

avsedda att falla under definitionen av

terroristbrott. Exempel på sådana handlingar kan

vara allmänna aktioner mot omdiskuterade projekt

såsom t.ex. olika byggprojekt, transporter av

farligt gods, utvinning av naturtillgångar och

provsprängningar av kärnladdningar eller andra

stridsmedel. Andra exempel kan vara olika former av

skadegörelse eller våldsbrott i samband med upplopp

vid demonstrationer.

Utskottet noterar inledningsvis att rambeslutet,

efter dess antagande den 13 juni 2002, är bindande

för Sverige och att det därmed föreligger en

skyldighet att uppfylla rambeslutets minimikrav. I

samband med riksdagens godkännande av rambeslutet

delade utskottet regeringens bedömning att det fanns

ett mervärde att på EU-nivå utforma gemensamma

definitioner av vilka handlingar som skall anses

utgöra terroristbrott och vilka påföljder dessa

skulle kunna leda till. På så sätt skapas ett

gemensamt rättsområde som underlättar det rättsliga

och polisiära samarbetet för att förebygga och

bekämpa terroristbrottslighet (bet. 2001/02:JuU22 s.

8). Utskottet har ingen annan uppfattning nu och

delar regeringens bedömning att det bör införas ett

terroristbrott, som tillsammans med vissa andra

bestämmelser regleras i en ny lag. Utskottet delar

vidare regeringens bedömning att artikel 1.1 i

rambeslutet inte får läsas isolerat utan med

beaktande av innehållet i artikel 1.2 samt mot

bakgrund av bl.a. rådets uttalandet i samband med

rambeslutets antagande. Det kan tilläggas att

domstolarna vid tillämpningen av den nya lagen om

ansvar för terroristbrott skall beakta, som vid all

straffrättslig bedömning, bestämmelserna i bl.a. 2

kap. regeringsformen om grundläggande fri- och

rättigheter samt den Europeiska konventionen den 4

november 1950 om skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Sammantaget anser utskottet att de

rättssäkerhetskrav som måste ställas på en

lagstiftning av förevarande slag är uppfyllda.

Utskottet avstyrker alltså bifall till motionerna

Ju2 och 4 om avslag på propositionen.

Till några enskildheter i förslaget återkommer

utskottet nedan.

Mindre grovt terroristbrott

I motion Ju3 (m) yrkas att propositionen avslås

såvitt avser förslaget om att införa ett mindre

grovt terroristbrott i 2 § tredje stycket lagen om

straff för terroristbrott. I motionen tas i första

hand sikte på att det leder tanken fel att tala om

mindre grova terroristbrott; per definition utgör

ett terroristbrott alltid ett grovt brott.

Regeringen anför att oaktat att terroristbrott

endast kommer att omfatta gärningar vars straffvärde

allmänt sett är mycket högt kan det finnas skäl att

skapa utrymme för att betrakta vissa gärningar som

mindre grova och bedöma dem enligt en särskild

straffskala. Förslaget till terroristbrott kommer

bl.a. att även omfatta situationer som inte

inneburit någon konkret fara för människors liv

eller hälsa eller avsett egendom som inte är av

särskild betydenhet. Exempel på sådana situationer

kan t.ex. vara hot om terroristbrott, vissa typer av

skadegörande handlingar som inte är alltför

omfattande, eller vissa begränsade former av

befattning med vapen eller sprängämnen. Med hänsyn

härtill menar regeringen att det med fog kan hävdas

att fängelse i fyra år i vissa fall kan vara allt

för strängt. Regeringen anser därför att det bör

finnas en möjlighet att i mindre grova fall döma

till ett lägre fängelsestraff. Även dessa gärningar

har emellertid, med hänsyn till de kvalificerade

subjektiva och objektiva rekvisit som skall vara

uppfyllda, ett betydande straffvärde. Minimistraffet

bör därför sättas på en förhållandevis hög nivå. Mot

denna bakgrund bör, om brottet är mindre grovt,

dömas till fängelse i lägst två år och högst sex år.

Den mindre stränga straffskalan skall användas vid

mindre allvarliga fall. Även här bör utgångspunkten

vara straffskalan för den gärning som gärningsmannen

enligt 3 § lagen om straff för terroristbrott gjort

sig skyldig till. Med hänsyn till att rekvisitet

"allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig

organisation" alltid måste vara uppfyllt torde det

dock mera undantagsvis komma i fråga att tillämpa

den mindre stränga straffskalan (prop. s. 66 och s.

89).

Utskottet delar regeringens bedömning att det för

vissa gärningar kan behövas en straffskala för

mindre grova terroristbrott. Som regeringen

konstaterar är dock utrymmet för att bedöma ett

terroristbrott som mindre grovt begränsat. Utskottet

avstyrker således bifall till motion Ju3 i denna del

och tillstyrker motsvarande del av propositionen.

Kapningsbrottet

Enligt 13 kap. 5 a § första stycket första meningen

brottsbalken skall en person dömas för kapning om

han genom olaga tvång bemäktigar sig eller ingriper

i manövreringen av ett luftfartyg eller ett fartyg

som används i civil yrkesmässig sjöfart för

befordran av gods eller passagerare, bogsering,

bärgning, fiske eller annan fångst.

Enligt artikel 1.1 punkt e i rambeslutet skall

kapning av luftfartyg och fartyg eller andra

kollektiva transportmedel eller godstransportmedel

betraktas som terroristbrott (se bilaga 3).

Det krävs lagstiftningsåtgärder för att uppfylla

rambeslutet avseende andra transportmedel än

luftfartyg och fartyg och där är, enligt regeringen,

olika lösningar tänkbara. Vid denna bedömning bör

beaktas om det även av andra skäl kan finnas

anledning att utvidga tillämpningsområdet för

kapningsbestämmelsen. - Det kan starkt sättas i

fråga om det från saklig synpunkt finns skäl att

straffrättsligt göra åtskillnad mellan kapning av

luftfartyg och fartyg samt andra större

transportmedel som transporterar personer eller

gods. Kapning av exempelvis ett tåg, en buss, ett

tunnelbanetåg eller av en lastbil kan, om den t.ex.

transporterar farligt gods, innebära minst lika stor

fara för människors liv och hälsa som kapning av ett

luftfartyg eller ett fartyg. Dessutom kan kapning av

t.ex. tunnelbanetåg, spårvagnar och innerstadsbussar

komma att utföras i en stads centrum eller annat

tättbebyggt område och därmed orsaka omfattande

störningar i samhället vad gäller bl.a. den allmänna

samfärdseln. Kapningsbestämmelsens

tillämpningsområde bör därför utvidgas. På så sätt

skapas möjligheter för en enhetlig bedömning av

sådana gärningar som innebär att någon genom olaga

tvång bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen

av större transportmedel som används i

förvärvsverksamhet för befordran av gods eller

passagerare (prop. s. 68 f.).

I motion Ju3 (m) yrkas att regleringen av

kapningsbrottet bör inriktas mot utåtriktade

yrkesmässiga transporter, inklusive taxitrafik.

Motionärerna hänvisar till Lagrådets synpunkter.

Regeringens förslag till ny lydelse av

kapningsbrottet innebär att de uppräknade fordonen

skall användas för befordran av gods eller

passagerare i förvärvsverksamhet för att

straffbestämmelsen skall bli tillämplig. Uttrycket

förvärvsverksamhet har samma betydelse som det har i

annan trafiklagstiftning och innefattar således

begreppet yrkesmässig trafik (1 kap. 1 §

yrkestrafiklagen [1998:490]). Med yrkesmässig trafik

av bl.a. buss och tung lastbil avses att fordon och

förare mot betalning ställs till allmänhetens

förfogande för transporter av personer eller gods.

Begreppet förvärvsverksamhet har dock ett vidare

tillämpningsområde än begreppet yrkesmässig trafik

och omfattar även alla andra typer av transporter av

gods eller passagerare som sker förvärvsmässigt inom

ramen för ett affärsdrivande företag. Exempel på det

senare är t.ex. de transporter av ett företags gods

eller anställda som utförs med företagets egna

transportmedel (prop. s. 94).

Regeringen anför bl.a. att det skulle föra alltför

långt att, som föreslås av Lagrådet, låta

kapningsbestämmelsen omfatta alla fordon som används

i yrkesmässig trafik, såsom bl.a. taxibilar och

lätta lastbilar. Syftet med den av regeringen

föreslagna ändringen är dels att kapning av större

transportmedel som befordrar gods eller passagerare

skall bedömas på ett enhetligt sätt, dels att

uppfylla rambeslutets krav. Rambeslutets krav på att

kapning av kollektiva transportmedel och

godstransportmedel skall, om övriga rekvisit är

uppfyllda, bedömas som terroristbrott kan inte anses

innefatta krav på att även gärningar som innebär att

någon genom olaga tvång bemäktigar sig eller

ingriper i manövreringen av t.ex. en taxibil eller

en lätt lastbil skall kunna utgöra terroristbrott.

Sammanfattningsvis anser regeringen att

kapningsbrottet bör utvidgas till att även omfatta

bussar, tunga lastbilar, maskindrivna spårfordon på

järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används i

förvärvsverksamhet för befordran av gods eller

passagerare (prop. s. 68 f.).

Utskottet delar regeringens uppfattning att

kapningsbrottets tillämpningsområde bör - i visst

avseende utöver vad rambeslutet kräver - utvidgas.

Det bör, som regeringen anför, inte föreligga någon

skillnad i bedömningen av gärningar enbart på grund

av om en busstransport genomförts med ett företags

eget fordon eller med hjälp av ett inhyrt bussbolag.

Enligt utskottets bedömning kräver rambeslutet

däremot inte att det nya terroristbrottet skall

omfatta transporter med lätta lastbilar eller

taxibilar. Detta innebär att utskottet avstyrker

motion Ju3 i denna del och tillstyrker regeringens

förslag till utformning av kapningsbrottet.

Propositionen i övrigt

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med

anledning av propositionen och här behandlade

motioner.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet

propositionen och avstyrker motionerna Ju2-4 i här

behandlade delar.

Utvärdering av rättstillämpningen m.m.

I motion Ju5 (fp) begärs att det skall utföras en

utvärdering av tillämpningen av den nya

lagstiftningen om terroristbrott, särskilt ur ett

rättssäkerhetsperspektiv. Ett liknande yrkande

framställs i motion Ju364 (fp). I motion Ju5 pekas

vidare på vikten av att den föreslagna förändringen

i 1 § lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll tillämpas med försiktighet

rörande de som i Sverige arbetar mot en diktatur i

t.ex. sitt hemland.

Utskottet konstaterar att regeringen regelmässigt

brukar låta utvärdera ny lagstiftning efter det att

den varit i kraft en tid. Utskottet utgår från att

detta kommer att ske även med den nu aktuella

lagstiftningen. Vid detta förhållande föreligger

inte skäl för riksdagen att göra något uttalande i

frågan. Motionerna Ju5 och Ju364 bör i här

behandlade delar avslås.

I motion Ju3 (m) begärs att en utredning tillsätts

för att utvärdera om den svenska implementeringen

avseende rambeslutets artiklar om dels ledande av

och deltagande i en terroristorganisation, dels

straffansvaret för juridiska personer till alla

delar uppfyller de krav rambeslutet uppställer.

Motionärerna pekar här på de tveksamheter Lagrådet

framfört om att det på sikt kan visa sig att så inte

är fallet. Utredningen bör vidare göra en översyn av

hur den nya lagstiftningen förhåller sig till de

grundlagsskyddade fri- och rättigheterna i

2 kap. regeringsformen.

Utskottet har helt nyligen avstyrkt

motionsyrkanden liknande dem som här framställts om

deltagande i en kriminell organisation (bet.

2002/03:JuU10 s. 17 f.). Utskottet anförde i det

ärendet att de skäl mot att införa ett förbud mot

deltagande i rasistiska och kriminella

organisationer som Kommittén om brottslighet med

anknytning till vissa organisationer m.m. lade fram

i sitt betänkande (SOU 2000:88) fortfarande var

giltiga. Utskottet var därför inte berett att

förorda införandet av ett sådant förbud i svensk

rätt. - I propositionen anför regeringen att den

anser att det inte, för att uppfylla åtagandena i

rambeslutet, föreligger behov av att införa ett

utvidgat straffrättsligt ansvar för åtgärder som

innebär ledande av eller deltagande i

sammanslutningar som inrättats med avsikt att begå

terroristbrottslighet. Det bör dock anmärkas att

frågan om ytterligare kriminalisering av ledande av

och deltagande i kriminella organisationer kan

diskuteras på ett mer generellt plan utifrån andra

behov och andra förutsättningar. Inom ramen för

detta lagstiftningsarbete finns emellertid inte

underlag att ta ställning i den frågan, utan den får

övervägas i annat sammanhang (prop. s. 47 f.).

Utskottet delar regeringens uppfattning att det för

närvarande inte finns underlag för att ta ställning

till en eventuell ytterligare kriminalisering av

ledande av och deltagande i kriminella

organisationer. Ingenting har nu framkommit som bör

föranleda något uttalande från riksdagen.

Utskottet har vid ett flertal tillfällen under de

senaste åren fått ta ställning till om de svenska

reglerna om företagsbot uppfyller de krav som

generellt brukat uppställas i rambeslut vad gäller

ansvar och påföljder för juridiska personer (se

bl.a. prop. 2001/02:124 och bet. JuU27). Utskottet

har därvidlag delat regeringens uppfattning att de

svenska bestämmelserna uppfyller dessa krav. I detta

ärende har inget framkommit som bör föranleda något

annat ställningstagande.

Utskottet avstyrker motion Ju3 i här behandlade

delar.

Övrigt

I motion Ju278 (v) begärs att regeringen skall verka

för att rambeslutet om bekämpande av terrorism

omförhandlas.

Det har inte framkommit något som utgör skäl för

utskottet att begära att regeringen inom EU

initierar en översyn av rambeslutet om bekämpande av

terrorism. Utskottet avstyrker motion Ju278 i här

behandlad del.

Reservationer

1. Avslag på propositionen (punkt 1)

av Alice Åström (v) och Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2002/03:38. Därmed

bifaller riksdagen motionerna 2002/03:Ju2 och

2002/03:Ju4.

Ställningstagande

Kampen mot internationell brottslighet och terrorism

är mycket viktig. En av de bärande komponenterna i

kampen mot terrorismen och dess grogrunder är

försvaret och förstärkningen av de mänskliga

rättigheterna och demokratin.

I samband med att rambeslutet om bekämpande av

terrorism antogs beslutade rådet om ett uttalande

där vissa företeelser undantas från definitionerna i

rambeslutet. Vi anser att det är mycket oroande att

ett dokument som inte är juridiskt bindande skall

vara garantin för att motstånd mot diktaturer inte

skall bedömas som terroristbrott. Rådet hade

knappast sett ett behov av att uttryckligen undanta

motståndskampen under andra världskriget om det inte

sett en risk för att denna annars skulle ha fallit

in under terrorismdefinitionen. - Den föreslagna

definitionen av terroristbrottet är alltså otydlig.

Rekvisiten är alltför vaga och därmed

svårtillämpade. De uttalanden som gjorts i

förarbetena avhjälper inte i någon nämnvärd mån de

gränsdragnings- och tolkningsproblem som kommer att

uppstå. Sammantaget kan den föreslagna

lagstiftningen inte anses uppfylla

legalitetsprincipens krav vad gäller klarhet och

tydlighet och därmed inte heller det inom

straffrätten viktiga kravet på förutsägbarhet.

Förslaget uppfyller därför enligt vår mening inte de

krav på rättssäkerhet som bör ställas. Propositionen

bör avslås.

2. Lagen om straff för terroristbrott (punkt 2)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och

Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om

straff för terroristbrott med den ändringen att 2 §

tredje stycket utgår. Därmed bifaller riksdagen

motion 2002/03:Ju3 yrkande 3.

Ställningstagande

Vi tillstyrker i princip förslaget till lag om

straff för terroristbrott.

Enligt vår mening saknas det emellertid behov av

att införa ett särskilt mindre grovt terroristbrott.

Det leder tanken fel att tala om mindre grova

terroristbrott; per definition utgör ett

terroristbrott alltid ett grovt brott. Även mot

bakgrund av konstruktionen av det nya

terroristbrottet - utöver redan befintliga rekvisit

för respektive gärning krävs ytterligare

kvalificerande och försvårande rekvisit för att ett

terroristbrott skall anses föreligga - förefaller

det främmande att det skall finnas utrymme för att

bedöma terroristgärningar som mindre grova brott.

Det kan vidare befaras att införandet av ett

mindre grovt terroristbrott får den effekten att

fler gärningar kommer att bedömas som terroristbrott

än vad som avsetts.

Om domstolarna i någon större omfattning kommer

att bedöma terroristgärningar som mindre grova

terroristbrott och därmed döma ut korta

fängelsestraff, är risken stor att det preventiva

syftet med den nya lagstiftningen omintetgörs.

Mot bakgrund härav anser vi att förslaget om att

införa ett mindre grovt terroristbrott bör avslås.

3. Utvärdering av rättstillämpningen (punkt 5)

av Torkild Strandberg (fp) och Karin Granbom

(fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller

riksdagen delvis motionerna 2002/03:Ju5 och

2002/03:Ju364 yrkande 27.

Ställningstagande

Samarbetet inom EU mot gränsöverskridande

brottslighet och särskilt det mot terrorism är

viktigt.

Införandet av nya brottstyper föranleder i mindre

eller större utsträckning en oro för att de

grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna

riskerar att kränkas. De grundlagsskyddade fri- och

rättigheterna som främst åsyftas handlar om skyddet

för yttrande-, mötes- och demonstrationsfriheten i 2

kap. regeringsformen. Vidare berörs rättigheter i

den Europeiska konventionen om skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna, främst artiklarna 10 och 11, samt i

fördraget om Europeiska unionen, artikel 6.

Införandet av ett särskilt terroristbrott och

därtill kopplade förändringar i gällande rätt får

inte innebära ett åsidosättande av de angivna

rättigheterna.

Vi vill särskilt understryka att stor försiktighet

måste iakttas när det gäller verkställighet av

utvisningsbeslut i de fall den utvisade verkar mot

t.ex. en diktatur i sitt hemland.

Enligt vår mening bör regeringen få i uppdrag att

följa upp tillämpningen av hela den nya

lagstiftningen inom två år.

4. Utredning om straffansvaret för juridiska

personer m.m. (punkt 6)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och

Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 4. Därmed bifaller

riksdagen motion 2002/03:Ju3 yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Rambeslutet uppställer krav att medlemsländerna

kriminaliserar bl.a. ledande av och deltagande i en

terroristorganisation samt inför regler om ansvar

för juridiska personer. Lagrådet har ställt sig

tveksam till om regeringens förslag i dessa delar på

sikt kommer att visa sig vara tillräckliga. Vi delar

Lagrådets tveksamhet i dessa delar. - Det är också

en brist att regeringen inte analyserat hur

institutet företagsbot förhåller sig till

standardartiklarna i rambeslut om straffansvar för

juridiska personer, som också förekommer i detta

ärende, och därmed om den svenska implementeringen

till fullo uppfyller kraven i det nu aktuella

rambeslutet.

Sammantaget anser vi att det finns skäl att ge

regeringen i uppdrag att inom två år följa upp den

nya lagstiftningen. Samtidigt bör en analys göras av

hur institutet företagsbot förhåller sig till det

krav på straffansvar för juridiska personer som

ställs i detta ärende.

Det får ankomma på regeringen att tillsätta en

utredning och därefter återkomma till riksdagen med

förslag.

Särskilda yttranden

1. Lagstiftningsprocessen

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och

Cecilia Magnusson (m) .

I den proposition som föregick riksdagens

godkännande den 29 maj 2002 av rambeslutet om

bekämpande av terrorism fanns inga förslag till

lagändringar (prop. 2001/02:135). Sådana

presenterades i stället i en därefter inom

Justitiedepartementet utarbetad

departementspromemoria. Den beredning som därefter

skett har varit begränsad till frågan om hur svensk

lagstiftning bör anpassas till bestämmelserna i

rambeslutet.

Beredningen skiljer sig härigenom från vad som

normalt tillämpas i samband med internationella

överenskommelser som kräver lagstiftning. Den gängse

principen är att frågor om följdlagstiftning till en

internationell överenskommelse tas upp samtidigt som

frågan om godkännande av överenskommelsen. Ordningen

är naturlig eftersom det först genom

följdlagstiftningen blir klart vilka de närmare

konsekvenserna av ett godkännande blir.

Vi har förståelse för att det kan finnas anledning

att i vissa hänseenden särbehandla rambeslut i

förhållande till andra internationella

överenskommelser men anser att kraven på beredning

inte generellt bör ställas lägre när det gäller

rambeslut och därav föranledd lagstiftning än vid

andra former av internationella överenskommelser.

Det är otillfredsställande att Sverige medverkar

till antagande av ett bindande beslut i medvetande

om att det sannolikt inte kommer att bli möjligt att

uppfylla förpliktelserna i beslutet.

Frågor om terrorism och dess straffrättsliga

behandling är av stor principiell betydelse och den

tillnärmning av medlemsstaternas lagar som

rambeslutet syftar till är givetvis betydelsefull i

detta sammanhang. Det aktuella rambeslutet lämnar

ett förhållandevis brett utrymme för olika

lagtekniska lösningar och skillnader i

regleringarnas närmare innehåll. Om även andra

lagtekniska lösningar än de nu föreslagna varit

möjliga hade det varit av värde att detta redovisats

och att det gjorts en avvägning av för- och

nackdelar med olika lösningar.

Det kan, som Lagrådet anfört, väl tänkas att det

med tillämpning av straffmätnings- och

straffskärpningsregler hade varit möjligt att

åstadkomma en lösning som skulle vara smidigare och

tekniskt enklare än den i remissen föreslagna och

som också skulle utgöra ett mindre ingrepp i den

svenska strafflagens systematik. På det underlag som

nu föreligger anser vi oss dock inte kunna förorda

någon annan lösning än den regeringen valt.

2. Kriminella organisationer

av Ragnwi Marcelind (kd).

Vad gäller brottslighet med kopplingar till

kriminella organisationer har jag under lång tid i

olika sammanhang påtalat de problem som följer av

att det i Sverige saknas lagstiftning som riktar in

sig mot deltagande i sådana organisationer. Av flera

skäl är det svårt - för att inte säga meningslöst -

att direkt förbjuda rasistiska eller andra

kriminella organisationer. En organisation som

förbjuds ena dagen kan t.ex. snabbt återuppstå under

annat namn dagen därpå. Ett organisationsförbud

skulle därför inte gå att upprätthålla. Det är

därför mycket effektivare att kriminalisera den

enskildes stöd eller deltagande i den typen av

organisation, som ofta är inblandad i organiserad

brottslighet.

I förevarande proposition påpekar Lagrådet att det

inte är säkert att förslaget att de svenska

bestämmelserna om medverkan, försök, förberedelse

och stämpling är tillräckliga för att tillgodose de

i artikel 2.2 upptagna kraven på kriminalisering av

ledande av och deltagande i en

terroristorganisation. Lagrådet är inte övertygat om

att förslaget i denna del på sikt kommer att visa

sig hållbart, men anser sig inte ha underlag för att

motsätta sig regeringens bedömning i denna del.

Regeringen hävdar att det inom ramen för detta

lagstiftningsarbete inte finns underlag för att ta

ställning i frågan om det på ett generellt plan

föreligger behov av ytterligare kriminalisering av

ledande av och deltagande i kriminella

organisationer, utan att detta får övervägas i annat

sammanhang. Jag kan tills vidare godta denna

slutsats, men förutsätter att regeringen återkommer

med erforderliga lagförslag i ett annat sammanhang.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2002/03:38 har regeringen

(Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om straff för terroristbrott,

2. lag om ändring i brottsbalken,

3. lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för

finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i

vissa fall, m.m.,

4. lag om ändring i lagen (1952:98) med särskilda

bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål,

5. lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för

smuggling,

6. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

7. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll,

8. lag om ändring i lagen (1990:217) om skydd för

samhällsviktiga anläggningar m.m.,

9. lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (1996:627),

10. lag om ändring i polisdatalagen (1998:622),

11. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

12. lag om ändring i lagen (1974:203) om

kriminalvård i anstalt samt

13. lag om ändring i lagen (1991:1129) om

rättspsykiatrisk vård.

Följdmotioner

2002/03:Ju2 av Alice Åström m.fl. (v)

Riksdagen avslår proposition 2002/03:38 Straffansvar

för terroristbrott.

2002/03:Ju3 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om straffansvaret för

ledande av och deltagande i en terroristgrupp.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om straffansvaret för

juridiska personer.

3. Riksdagen avslår regeringens förslag om införande

av ett ringa terroristbrott.

4. Riksdagen beslutar att 13 kap. 5 a § 3

brottsbalken skall ha följande lydelse: "ett

maskindrivet spårfordon på järnväg, spårväg eller

tunnelbana som används för befordran av gods eller

passagerare, eller ett annat fordon som används i

yrkesmässig trafik,".

2002/03:Ju4 av Leif Björnlod och Gustav Fridolin

(mp):

1. Riksdagen avslår regeringens proposition

2002/03:38.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om sekretessreglerna.

2002/03:Ju5 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i motionen anförs om att regeringen

noga bör övervaka rättstillämpningen av den nya

lagen så att den inte i någon del kan anses komma

att strida mot de grundläggande fri- och

rättigheterna.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i motionen anförs om förändringen i

1 § 2 lag om ändring i lagen (1991:572) om

särskild utlänningskontroll.

Motioner från den allmänna

motionstiden år 2002

2002/03:Ju278 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att regeringen bör

begära nya förhandlingar om rambeslutet om

bekämpande av terrorism.

2002/03:Ju364 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

27. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att se över de lagar

som berör terrorism.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism

Bilaga 4

Rådets uttalande