Bet. 2002/03:JUU15

Justitieutskottets betänkande

2002/03:JUU15

Godkännande av rambeslut om frysning

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens

proposition 2002/03:67 om Sveriges antagande av

rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av

beslut om frysning av egendom eller bevismaterial

jämte en i ärendet väckt motion.

I propositionen föreslås att riksdagen skall

godkänna det i propositionen intagna utkastet till

rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av

beslut om frysning av egendom eller bevismaterial.

Rambeslutet innehåller bestämmelser som syftar till

att säkerställa beslut om förverkande av egendom

eller tillgången till bevismaterial (dvs. vad som i

svensk rätt motsvaras av kvarstad och beslag).

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens

förslag.

I ärendet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av rambeslut om verkställighet i

Europeiska unionen av beslut om frysning av

egendom eller bevismaterial

Riksdagen godkänner det i bilaga 2 intagna

utkastet till rambeslut om verkställighet i

Europeiska unionen av beslut om frysning av

egendom eller bevismaterial samt avslår motion

2002/03:Ju6. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2002/03:67.

Reservation (m)

Stockholm den 29 april 2003

På justitieutskottets vägnar

Susanne Eberstein

Följande ledamöter har deltagit i beslutet:

Susanne Eberstein (s), Alice Åström (v), Margareta

Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s),

Helena Zakariasén (s), Elisebeht Markström (s),

Jeppe Johnsson (m), Yilmaz Kerimo (s), Torkild

Strandberg (fp), Johan Linander (c), Göran Norlander

(s), Cecilia Magnusson (m), Leif Björnlod (mp),

Kerstin Andersson (s), Karin Granbom (fp) och Peter

Althin (kd).

2002/03

JuU15

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Vid Europeiska rådets möte 1999 i Tammerfors

betonades att principen om ömsesidigt erkännande av

varandras rättsliga avgöranden skulle bli en

hörnsten i det straffrättsliga samarbetet inom

unionen. Denna princip - dvs. att medlemsstaterna

inte skall ifrågasätta varandras rättsliga

avgöranden - skulle avse såväl domar som andra

beslut fattade av rättsliga myndigheter. Beträffande

beslut som föregår en rättegång angavs särskilt de

beslut som gör det möjligt för de behöriga

myndigheterna att snabbt säkra bevismaterial och

beslagta tillgångar. Enligt slutsatserna skulle

rådet och kommissionen anta ett åtgärdsprogram för

att genomföra principen om ömsesidigt erkännande.

Ett åtgärdsprogram med denna inriktning antogs av

ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor (EGT

C 12, 15.1.2001, s. 10). Programmet innehåller en

rad olika åtgärder som skall vidtas på det

straffrättsliga området för att genomföra principen

om ömsesidigt erkännande. I åtgärdsprogrammet gavs

högsta prioritet åt att ta fram ett instrument som

gäller erkännande och verkställighet av beslut om

frysning av egendom eller bevismaterial.

Frankrike, Sverige och Belgien tog initiativ till

ett utkast till rambeslut om verkställighet av

beslut om frysning av egendom eller bevismaterial

(EGT C 75, 7.3.2001, s. 3). En faktapromemoria har

upprättats över utkastet till rambeslutet

(2000/01:FPM 149).

Vid ministerrådets för rättsliga och inrikes

frågor möte den 28 februari 2002 nåddes en

principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet.

Överenskommelsen avser ett utkast till rambeslut som

i väsentliga delar skiljer sig från det ursprungliga

förslaget.

Europaparlamentet yttrade sig den 11 juli 2001

över förslaget till utkast till rambeslut (A5-

0274/2001 slutlig). Den 3 april 2002 uppmanade rådet

på nytt parlamentet att yttra sig; nu över det

reviderade förslaget till rambeslut som

framförhandlats inom rådet. Den 11 juni 2002

godkände parlamentet i ett yttrande det reviderade

förslaget (A5-0172/2002 slutlig). Vad som återstår

att behandla är datumet för rambeslutets

genomförande.

Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande

informerat och samrått med riksdagen. Sålunda

sammanträffade representanter för regeringen med

justitieutskottet samt utskottets EU-grupp vid flera

tillfällen. Vidare har justitieministern redogjort

för förhandlingsarbetet och den svenska positionen

vid tre sammanträden i EU-nämnden under perioden

oktober 2001 - februari 2002.

Till grund för regeringens förslag ligger ett inom

Justitiedepartementet utarbetat förslag till

proposition som Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt,

Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt,

Justitiekanslern, Riksåklagaren,

Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen,

Riksskatteverket, Tullverket, Kustbevakningen,

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet,

Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund

beretts tillfälle att lämna synpunkter på.

Den svenska versionen av utkastet till rambeslut

liksom ett utkast till det intyg som skall utgöra

bilaga till rambeslutet finns i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det

inom Europeiska unionen upprättade utkastet till

rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av

egendom eller bevismaterial. Rambeslutet innehåller

bestämmelser som syftar till att säkerställa beslut

om förverkande av egendom eller tillgången till

bevismaterial (dvs. vad som i svensk rätt motsvaras

av kvarstad och beslag). Rambeslutet medför att det

internationella rättsliga samarbetet förstärks vid

pågående brottsutredningar där egendom eller

bevismaterial finns utomlands.

Bestämmelserna i rambeslutet innebär att beslut

som fattas i den medlemsstat där förundersökningen

pågår (utfärdande stat) skall erkännas och

verkställas av den medlemsstat där egendomen eller

bevismaterialet finns (verkställande stat) utan att

något nytt beslut behöver fattas av den

verkställande staten. Syftet är att snabbt hindra

att egendomen förstörs eller försvinner. Egendomen

eller bevismaterialet skall "frysas" i avvaktan på

att den verkställande staten har beslutat om

bevismaterialet kan överlämnas till den utfärdande

staten eller till dess att egendomen har förverkats

och detta beslut har verkställts.

Det datum då medlemsstaterna skall ha genomfört

bestämmelserna i rambeslutet är ännu inte bestämt. I

propositionen redovisar regeringen den lagstiftning

och övrig reglering som rambeslutet kräver. Förslag

till lagstiftning som riksdagen har att ta ställning

till läggs dock inte fram i propositionen.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen med

sådana förslag vid ett senare tillfälle.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner

utkastet till rambeslut om verkställighet i

Europeiska unionen av beslut om frysning av

egendom eller bevismaterial och avslår

motionen.

Jämför reservation (m).

Rambeslutet innehåller bestämmelser om

verkställighet inom Europeiska unionen av beslut om

frysning av egendom eller bevismaterial. Rambeslutet

syftar till att reglera rättsligt samarbete mellan

rättsliga myndigheter i den utfärdande staten (den

stat där förundersökning pågår och vars behöriga

myndighet fattar ett beslut om frysning) och den

verkställande staten (den stat där egendomen finns

och frysningsbeslutet skall verkställas) i samband

med ett beslut om frysning i ett straffrättsligt

förfarande (artikel 1). Med rättsliga myndigheter

avses huvudsakligen åklagare och domstolar.

Bestämmelserna innebär att beslut som fattas i den

utfärdande staten skall erkännas och verkställas av

den verkställande staten utan att något nytt beslut

behöver fattas av den verkställande staten. Denna

ordning bygger på att rättsliga myndigheter i

medlemsstaterna erkänner varandras bedömningar och

beslut - principen om ömsesidigt erkännande av

rättsliga beslut.

Rambeslutets bestämmelser kommer att gälla

parallellt med de regler som finns i dag om

internationell rättslig hjälp i brottmål.

Instrumentet är dock tänkt att skapa ett mervärde i

förhållande till dagens system som innebär att den

stat där förundersökningen pågår först måste ansöka

om rättslig hjälp och att den stat där egendomen

eller bevismaterialet finns därefter måste fatta

beslut om tvångsmedel för att sedan själv verkställa

beslutet.

Ett beslut om frysning får fattas endast av en

behörig rättslig myndighet i den utfärdande staten i

syfte att tillfälligt hindra att egendom som kan

omfattas av förverkande eller utgöra bevismaterial

förstörs, omvandlas, förflyttas, överförs eller

överlåts (artikel 2). Som framgår av denna

definition är begreppet frysning ett samlingsbegrepp

för olika typer av beslut i medlemsstaterna

(kvarstad och beslag enligt svensk rätt) som har det

syfte som definitionen anger.

Rambeslutet har enligt artikel 3 ett generellt

tillämpningsområde, dvs. det gäller för alla typer

av brott. Om den utfärdande staten anser att brottet

motsvarar något av de brott eller brottstyper som

särskilt anges i rambeslutets s.k. lista och brottet

i den utfärdande staten dessutom kan medföra

fängelse i åtminstone tre år får krav på dubbel

straffbarhet för gärningen inte ställas. Listan, som

är identisk med den lista som finns i rambeslutet om

den europeiska arresteringsordern, omfattar flera av

de allvarligaste brottsbalksbrotten som mord, grov

misshandel, våldtäkt och bedrägeri. Vissa allvarliga

brott inom specialstraffrätten finns också upptagna

på listan. Det gäller t.ex. narkotikabrott och

miljöbrott. Rådet kan enhälligt besluta om ändringar

i listan. För brott som inte tas upp på listan får

däremot krav på dubbel straffbarhet ställas. Om ett

frysningsbeslut syftar till att säkerställa en

framtida verkställighet av förverkande får den

verkställande staten i dessa fall dessutom kräva att

brottet enligt den verkställande statens nationella

lagstiftning möjliggör ett sådant beslut om

frysning.

Rambeslutet föreskriver att ett beslut om frysning

skall, tillsammans med ett särskilt upprättat intyg

enligt bilagan till rambeslutet (i vilket särskilda

obligatoriska uppgifter skall anges), översändas

direkt till den rättsliga myndigheten i den

verkställande staten som är behörig att verkställa

beslutet (artikel 4). Det medsända intyget skall

vara översatt till den verkställande statens

officiella språk eller till ett språk som den staten

har förklarat sig godta (artikel 9).

Verkställigheten skall ske på samma sätt som för

ett motsvarande nationellt beslut enligt den

verkställande statens nationella straffprocessuella

bestämmelser och skall om möjligt göras inom 24

timmar från mottagandet av frysningsbeslutet

(artikel 5). Alla andra beslut om tvångsåtgärder som

är nödvändiga för att verkställa beslutet om

frysning skall fattas i enlighet med de regler som

gäller i den verkställande staten.

Efter det att egendomen eller bevismaterialet har

blivit fryst skall den utfärdande staten enligt

artikel 10 ansöka om överlämnande av bevismaterialet

eller om förverkande av egendomen. En sådan ansökan

skall göras och prövas utifrån de regler som i dag

gäller mellan medlemsstaterna i fråga om ömsesidig

rättslig hjälp i brottmål respektive internationellt

samarbete rörande verkställighet av beslut om

förverkande. Egendomen eller bevismaterialet skall

enligt artikel 6 förbli fryst till dess att en

ansökan enligt artikel 10 har prövats.

En medlemsstat kan i vissa fall skjuta upp

verkställigheten enligt artikel 8, bl.a. om

verkställigheten skulle skada en pågående

brottsutredning eller om egendomen eller

bevismaterialet redan omfattas av ett annat beslut

om frysning.

Den verkställande staten får även i vissa, i

rambeslutet angivna, fall vägra verkställighet av

ett beslut om frysning (artikel 7). Bland

vägransgrunderna återfinns bl.a. principen om att

ingen skall dömas två gånger för samma sak (ne bis

in idem), brister i det intyg som skall skickas med

frysningsbeslutet samt att det enligt den

verkställande statens lagstiftning föreligger

immunitet eller privilegier i vid bemärkelse (se

prop. s. 30) som gör det omöjligt att verkställa

frysningsbeslutet.

Här bör tilläggas att rambeslutet inte hindrar

medlemsstaterna från att tillämpa sina

konstitutionella regler om prövning i laga ordning,

föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet.

Inte heller skall rambeslutet påverka skyldigheten

att i det enskilda fallet respektera de

grundläggande rättigheterna och de grundläggande

rättsliga principerna i artikel 6 i Fördraget om

Europeiska unionen eller skyldigheten att fullgöra

vissa andra internationella förpliktelser.

Rambeslutet ger också rätt att vägra att verkställa

beslut om frysning om det finns skäl att tro att

frysningsbeslutet har utfärdats för att åtala eller

straffa en person på grund av dennes kön, ras,

religion, etniska ursprung, nationalitet, språk,

politiska uppfattning eller sexuella läggning eller

om personens ställning kan skadas av något av dessa

skäl.

I artikel 11 anges att medlemsstaterna skall se

till att alla parter (inklusive tredje part i god

tro) har tillgång till rättsmedel för att kunna

tillvarata sina rättigheter, dvs. att det skall

finns en rätt att överklaga i båda medlemsstaterna.

Överklagande i sak kan dock endast ske i den

utfärdande staten.

Den utfärdande staten skall enligt artikel 12

ersätta de skadestånd som den verkställande staten

har betalat ut till skadelidande till följd av

frysningsbeslutet. Detta gäller dock inte om den

konstaterade skadan beror på den verkställande

statens agerande vid verkställigheten av

frysningsbeslutet.

I rambeslutet finns också bestämmelser om bl.a.

att medlemsstaterna kan avge förklaringar angående

det språk som frysningsintyget skall vara avfattat

på (artikel 9.3). Regeringen anser att någon sådan

förklaring inte bör avges i samband med antagandet

av rambeslutet.

I artikel 14 anges att medlemsstaterna skall vidta

de åtgärder som är nödvändiga för att följa

bestämmelserna i detta rambeslut senast ett visst

ännu inte bestämt datum.

Artikel 15 anger att rambeslutet träder i kraft

samma dag som det offentliggörs i Europeiska

gemenskapernas officiella tidning.

Regeringen gör bedömningen att rambeslutet kräver

ny lagstiftning för att reglera förutsättningarna

för och förfarandet vid verkställighet i Sverige av

utländska frysningsbeslut, dvs. i de fall Sverige är

verkställande stat.

Genom lag behövs regleras bl.a. vilka rättsliga

myndigheter som skall vara behöriga att ta emot ett

utländskt beslut om frysning och det intyg som hör

ihop med beslutet samt göra den prövning som dessa

handlingar ger anledning till, på vilka grunder en

verkställighet av ett utländskt beslut om frysning

skall avbrytas samt vilka myndigheter som skall

verkställa beslutet om frysning. Det behövs även

regler om vissa skyldigheter att underrätta,

informera och samråda med de rättsliga myndigheterna

i den utfärdande staten som torde kunna ges i

förordningsform.

De regler som krävs för förfarandet i de fall

Sverige är utfärdande stat torde också kunna ges i

förordningsform. Det rör sig bl.a. om handhavandet

av och innehållet i det intyg som skall sändas över

till den verkställande staten, vem intyget och

beslutet om kvarstad eller beslag skall översändas

till och på vilket sätt detta skall ske samt vissa

skyldigheter att underrätta, informera och samråda

med de rättsliga myndigheterna i den verkställande

staten.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen

godkänner utkastet till rambeslut om verkställighet

i Europeiska unionen av beslut om frysning av

egendom eller bevismaterial. Regeringen kommer

senare att återkomma med de lagstiftningsåtgärder

som rambeslutet föranleder.

I motion Ju6 (m) yrkas avslag på propositionen.

Motionärerna anför att avsaknaden av förslag till

lagtext gör att det inte går att överblicka

konsekvenserna av ett antagande av rambeslutet.

I sammanhanget bör nämnas att riksdagen vid ett

antal tillfällen de senaste två åren godkänt

rambeslut utan att följdlagstiftningen samtidigt

presenterats. Principfrågan har behandlats i

utskottets betänkande 1999/2000:JuU20 s. 5-6.

Bakgrunden var att ett antagande av ett rambeslut i

Rådet medför en folkrättslig förpliktelse att

genomföra erforderliga lagändringar. Utskottet kunde

i sitt enhälliga betänkande inte se något avgörande

skäl mot att godta ett rambeslut vid ett tillfälle

och fatta beslut om lagstiftningen vid ett senare

tillfälle. Att avvakta med lagstiftningen borde

emellertid inte ske annat än när det var påkallat

av de tidsramar som gällde för Europeiska unionens

antagande av rambeslutet.

Sedan dess har möjligheten till

förhandsgodkännande av t.ex. utkast till rambeslut

stadfästs genom ett tillägg till 10 kap. 2 §

regeringsformen.

Vad gäller möjligheterna att bedöma konsekvenserna

av rambeslutet för svensk del konstaterar utskottet

att regeringen i propositionen bl.a. lämnar en

redovisning av såväl rambeslutets innehåll som de

skäl som regeringen har för att riksdagen skall anta

rambeslutet. Också lagstiftningsbehovet redovisas.

Utskottet anser för sin del att propositionen i

dessa delar ger en både nyanserad och saklig

beskrivning av rambeslutets konsekvenser för svensk

räkning.

I propositionen anför regeringen som skäl för att

Sverige bör anta rambeslutet bl.a. att rambeslutet

erbjuder flera fördelar i förhållande till det

system som gäller i dag. Rambeslutet ger ökade

möjligheter för såväl svenska som utländska

brottsbekämpande myndigheter att utreda och beivra

gränsöverskridande brott genom att hindra att

egendom och bevismaterial förstörs eller försvinner.

En annan fördel är enligt regeringens uppfattning

att rambeslutet förbättrar möjligheterna att komma

åt de vinster som brottsligheten ofta genererar.

Genom att frysa t.ex. banktillgodohavanden, ökar man

chanserna att i ett senare skede också kunna

förverka dessa tillgångar. Syftet med rambeslutet är

också att åtgärderna skall vidtas snabbt. Samtidigt

uppställer rambeslutet enligt regeringens mening

tillräckliga krav på rättssäkerhet för den enskilde.

Regeringen är därför positiv till rambeslutet och

anser att Sverige bör verka för att rambeslutet

antas (prop. s. 24).

Utskottet finner inte anledning till någon annan

bedömning än regeringen i denna del.

Vad härefter gäller kravet på att rambeslutet bör

åtföljas av förslag om svensk följdlagstiftning

anför regeringen i propositionen bl.a. att avsikten

är att rambeslutet skall antas så snart som möjligt

och att medlemsstaterna enligt rambeslutet kommer

att ha viss tid på sig för att vidta nödvändiga

åtgärder för att följa bestämmelserna i rambeslutet.

Med anledning härav lägger regeringen inte i detta

sammanhang fram förslag till lagstiftning om

genomförande av åtagandena i rambeslutet, utan avser

att återkomma med nödvändiga lagförslag (prop. s.

1). Som nyss framgått redovisas också

lagstiftningsbehovet på ett utförligt sätt i

propositionen.

Mot den här angivna bakgrunden kan utskottet inte

dela motionärernas uppfattning att avsaknaden av

följdlagstiftning skulle utgöra skäl för riksdagen

att inte godkänna rambeslutet. Sammantaget innebär

det anförda att utskottet tillstyrker propositionen

och avstyrker motion Ju6.

Reservation

Godkännande av rambeslut om verkställighet i

Europeiska unionen av beslut om frysning av

egendom eller bevismaterial

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och

Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2002/03:67. Därmed

bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju6.

Ställningstagande

Vi ställer oss bakom den gemensamma europeiska

kampen mot grov organiserad brottslighet och strävan

efter ett gemensamt område av frihet och säkerhet.

Däremot är vi övertygade om att kampen går förlorad

om inte varje rättsinstrument tas fram med beaktande

av rättsäkerhetsaspekter och genom parlamentarisk

insyn.

Regeringen har valt att inte samtidigt med

rambeslutet lägga fram ett förslag till den

lagstiftning som krävs med anledning av beslutet.

Enligt vår mening är detta inte en acceptabel

lagstiftningsteknik. Det bör vara ett krav att den

lagstiftning som bedöms bli aktuell presenteras i

sin helhet. Annars blir det inte möjligt att göra en

bedömning av rambeslutet och vilka konsekvenser det

kommer att få för den svenska lagstiftningen. Enligt

vår erfarenhet är det först i samband med att det

handgripliga och konkreta förslaget granskas inom

ramen för den parlamentariska processen som

eventuella brister eller problemområden upptäcks.

Därför är det mycket viktigt att riksdagen ges

möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av

rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man

antar rambeslutet. Någon fara i dröjsmål torde inte

heller föreligga eftersom det datum då

medlemsstaterna skall ha genomfört bestämmelserna i

rambeslutet ännu inte är bestämt.

Mot bakgrund av det sagda bör propositionen

avslås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

2002/03:67:

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom

Europeiska unionen upprättade utkastet till

rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av

egendom eller bevismaterial.

Följdmotion

2002/03:Ju6 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen avslår proposition 2002/03:67.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att propositioner om

EU:s rambeslut inom det rättsliga området även bör

innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.

Bilaga 2

Utkast till rambeslut om frysning[1]

**FOOTNOTES**

[1]: Till skillnad från det i propositionen

intagna utkastet till rambeslut är detta utkast

granskat av Europeiska unionens språkexperter,

juristlingvisterna.

Bilaga 3

Utkast till rådets uttalande i anslutning till

rambeslutet