Bet. 2002/03:JUU18

Justitieutskottets betänkande

2002/03:JUU18

Ändringar i Schengenkonventionen m.m.

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens

proposition 2002/03:66 om Sveriges antagande av

beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i

Schengenkonventionen samt ändring i lagen (2000:343)

om internationellt polisiärt samarbete jämte en i

ärendet väckt motion.

I propositionen föreslås att riksdagen skall

godkänna det inom Europeiska unionen upprättade

utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 och

40.7 i Schengenkonventionen. Följdändringar föreslås

i 4 § lagen om internationellt polisiärt samarbete.

Förslaget innebär, till skillnad från vad som gäller

nu, att en person som inte är misstänkt för brott i

vissa fall skall kunna bli föremål för

gränsöverskridande polisövervakning. Detta skall

gälla om det är nödvändigt för en pågående brottsut-

redning och det finns starka skäl att anta att

åtgärden kan medverka till att identifiera eller

spåra en misstänkt gärningsman. Därutöver föreslås

en utvidgning av listan över de brott för vilka

gränsöverskridande övervakning av en misstänkt

gärningsman i brådskande fall får ske utan samtycke.

Lagändringen föreslås träda i kraft den dag

regeringen bestämmer.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens

förslag.

I ärendet finns en reservation.

Vid riksdagens beslut bör 10 kap. 5 § fjärde

stycket regeringsformen tillämpas.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av ändring i Schengenkonventionen

Riksdagen godkänner det i bilaga 3 intagna

utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 och

40.7 i konventionen om tillämpning av

Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis

avskaffande av kontroller vid de gemensamma

gränserna. Riksdagen antar vidare regeringens

förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om

internationellt polisiärt samarbete. Därmed bifaller

riksdagen proposition 2002/03:66 och avslår motion

2002/03:Ju10.

Reservation (mp)

Stockholm den den 27 maj 2003

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan

Pehrson (fp), Susanne Eberstein (s), Margareta

Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Lennart Nilsson (s),

Helena Zakariasén (s), Ragnwi Marcelind (kd),

Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Johan

Linander (c), Göran Norlander (s), Joe Frans (s),

Leif Björnlod (mp), Kerstin Andersson (s), Hillevi

Engström (m), Karin Granbom (fp) och Rolf Olsson

(v).

2002/03

JuU18

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I juli 2001 tog Belgien, Spanien och Frankrike ett

initiativ till förslag till beslut om ändring av

artikel 40.1 och 40.7 i konventionen av den 19 juni

1990 om tillämpning av Schengenavtalet av den 14

juni 1985 om gradvis avskaffande av kontroller vid

de gemensamma gränserna (Schengenkonventionen).

Ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor

uppnådde vid sitt möte den 13 juni 2002 en politisk

överenskommelse om innehållet i beslutet. Sverige

och fyra andra medlemsstater anmälde att beslutet

förutsätter godkännande av dess parlament

(parlamentsreservation), och beslutet kunde därför

inte antas vid detta tillfälle. Beslutet kan antas

först när parlamentsreservationerna har hävts.

Europaparlamentet har yttrat sig över förslaget

(A5-0078/2002).

Inom Justitiedepartementet har utarbetats en

promemoria, Sveriges antagande av beslut om ändring

av artikel 40.1 och 40.7 i Schengenkonventionen och

ändring i lagen (2000:343) om internationellt

polisiärt samarbete. Promemorian har

remissbehandlats.

Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget och

därvid haft vissa synpunkter på lagtextens

utformning. Regeringen har följt Lagrådets förslag.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det

inom Europeiska unionen upprättade utkastet till

beslut om ändring av artikel 40.1 och 40.7 i

Schengenkonventionen. För att Sverige fullt ut skall

uppfylla de krav som föranleds av beslutet krävs

vissa ändringar i 4 § lagen (2000:343) om

internationellt polisiärt samarbete, som reglerar

gränsöverskridande övervakning. Det föreslås därför

att sådan gränsöverskridande övervakning som i dag

endast kan ske av en person som är misstänkt för

brott som kan föranleda utlämning skall utvidgas

till att även omfatta andra personer, om det är

nödvändigt för den pågående brottsutredningen och

det finns starka skäl att anta att åtgärden kan med-

verka till att identifiera eller spåra en misstänkt

gärningsman. Därutöver föreslås en utvidgning av

listan över de brott för vilka gränsöverskridande

övervakning av en misstänkt gärningsman i brådskande

fall får ske utan samtycke. Lagändringarna föreslås

träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Utskottets överväganden

Godkännande av ändring i

Schengenkonventionen m.m.

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller

propositionen.

Jämför reservation (mp).

Gällande regler

Frågan om fortsatt övervakning över gräns regleras i

artikel 40 i Schengenkonventionen. Den situationen

som avses är att polisen eller annan behörig

myndighet i en Schengenstat som ett led i en

pågående brottsutredning övervakar en person som är

misstänkt för ett brott som kan föranleda utlämning

och den personen beger sig in på en annan

Schengenstats (mottagande stat) territorium.

Enligt artikel 40.1 är huvudregeln vid fortsatt

övervakning att samtycke till övervakning in på den

mottagande statens territorium skall inhämtas i

förväg, innan gränsen överskrids. Begäran skall

ställas till en av varje land särskilt utsedd

centralmyndighet. Det brott som föranlett den

fortsatta övervakningen skall vara ett brott som kan

föranleda utlämning.

Vid synnerlig brådska kan enligt artikel 40.2

övervakningen fortsätta över gränsen till mottagande

stat utan samtycke. I sådana fall skall den

mottagande staten kontaktas senast i samband med

gränsöverskridandet. Om tillstånd till övervakningen

inte ges inom fem timmar skall övervakningen

avbrytas. Gränsöverskridande övervakning utan

föregående samtycke är emellertid endast tillåten i

samband med utredning av vissa särskilt grova brott,

som finns uppräknade i artikel 40.7. De brott som

anges är mord, dråp, våldtäkt, mordbrand, penning-

förfalskning, grov stöld och grovt häleri,

utpressning, människorov och tagande av gisslan,

olaglig människohandel, olaglig handel med narkotika

och psykotropa ämnen, brott mot lagbestämmelser

angående vapen och sprängämnen, ödeläggelse genom

användande av sprängämnen samt olaglig transport av

giftigt och skadligt avfall.

Dessutom gäller enligt artikel 40.3 en rad

särskilda förutsättningar under vilka fortsatt

övervakning får ske på den mottagande statens terri-

torium, bl.a. har den mottagande staten rätt att

meddela instruktioner som de övervakande polismännen

skall rätta sig efter. Vidare gäller att all

övervakning in på ett annat lands territorium skall

ske med iakttagande av den mottagande statens lagar

och de övriga villkor som mottagande stats

myndigheter ställer upp. Det är inte tillåtet för de

övervakande polismännen att gripa eller omhänderta

den övervakade eller utsätta denne för

identitetskontroll på den mottagande statens område.

Den svenska polisens befogenheter att i Sverige

genomföra övervakning samt att använda tvångsmedel

regleras i lag, huvudsakligen i rättegångsbalken och

polislagen (1984:387). I rättegångsbalken finns

regler om polisens brottsutredande verksamhet i

samband med förundersökning. När det inte pågår en

förundersökning är vissa allmänna regler i

polislagen tillämpliga. Den övervakning som avses i

artikel 40 i Schengenkonventionen förutsätter att

det föreligger misstanke om ett konkret brott och

att det är den misstänkte gärningsmannen som överva-

kas. Utredningen befinner sig då enligt svenskt syn-

sätt på förundersökningsstadiet.

Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt

samarbete innehåller de huvudsakliga

författningsbestämmelser som var nödvändiga för att

genomföra artikel 40 i Schengenkonventionen i svensk

rätt. I 4 § ges bestämmelser om gränsöverskridande

övervakning. Enligt 15 § är det Rikspolisstyrelsen,

eller den polismyndighet som Rikspolisstyrelsen i

det enskilda fallet bestämmer, som beslutar om

gränsöverskridande övervakning in på svenskt

territorium. Framställning från en utländsk myn-

dighet om gränsöverskridande övervakning in på

svenskt territorium skall göras hos

Rikspolisstyrelsen. Andra kontakter med anledning av

gränsöverskridande övervakning in på svenskt

territorium skall ske direkt mellan de utländska

tjänstemännen och berörda svenska polismyndigheter.

Regeringens förslag

Utkastet till beslut om ändring av artikel 40.1 i

Schengenkonventionen innebär att personkretsen som

får övervakas in på en annan stats territorium

utökas. För närvarande omfattas endast personer som

är misstänkta för brott som kan medföra utlämning.

Enligt utkastet till beslut omfattar bestämmelsen

även andra personer som det finns betydande skäl att

anta kan medverka till att identifiera eller spåra

en person som är misstänkt för brott som kan medföra

utlämning. En förutsättning är att övervakningen

utgör en nödvändig del i förundersökningen.

Den föreslagna ändringen av artikel 40.7 innebär

en utökning av listan över straffbara handlingar som

ger möjlighet till fortsatt övervakning över gräns

även om ett förhandsgodkännande från den berörda

staten inte hunnit inhämtas. De ytterligare

straffbara gärningar som föreslås omfattas är grovt

bedrägeri, människosmuggling, penningtvätt, olaglig

handel med nukleära och radioaktiva ämnen,

deltagande i kriminell organisation[1] samt

terroristbrott[2]. Därutöver föreslås att vissa

brottsbenämningar ändras. Möjligheten till fortsatt

övervakning över gräns utan förhandsgodkännande

enligt artikel 40.7 kommer liksom tidigare endast

att kunna ske av personer som själva är misstänkta

för brott. Den utvidgade personkretsen i artikel

40.1 påverkar inte detta förhållande.

Regeringen föreslår vidare ett nytt stycke i 4 §

lagen (2000:343) om internationellt polisiärt

samarbete som innebär att personkretsen som kan bli

föremål för gränsöverskridande övervakning utökas.

Den utökade personkretsen avser personer som inte är

misstänkta för brott som kan leda till utlämning,

när övervakning av en sådan person är en nödvändig

del i en utredning och det finns starka skäl att

anta att åtgärden kan medverka till att identifiera

eller spåra en misstänkt gärningsman.

Brottskatalogen i 4 § utvidgas i fråga om

gränsöverskridande övervakning utan föregående

samtycke, om saken är så brådskande att sam-

tycke inte kan inhämtas i förväg, och vissa

brottsrubriceringar ändras i enlighet med

utkastet till beslut om ändring av artikel 40.7

i Schengenkonventionen. Vidare anges

uttryckligen att gränsöverskridande övervakning

utan föregående samtycke endast får ske beträf-

fande en misstänkt gärningsman.

Utskottets ställningstaganden

I motion Ju10 (mp) yrkas avslag på propositionen.

Motionärerna anför att den internationella

brottsligheten visserligen kräver polisiärt

samarbete över gränser men att detta samarbete borde

bedrivas mellanstatligt. Mot den bakgrunden yrkas

avslag på propositionen. Motionärerna har också

synpunkter på enskildheter i de föreslagna

bestämmelserna.

I propositionen anför regeringen att syftet med

utkastet till beslut om ändringar av artikel 40.1

och 40.7 är att förbättra möjligheten att utreda

gränsöverskridande brottslighet. Enligt regeringen

ger förslaget sammantaget ett operativt mervärde för

polisen i dess brottsbekämpande arbete som väl

motiverar den relativt begränsade

integritetskränkning som ligger i den utökade

möjligheten att använda gränsöverskridande

övervakning. Därmed likställs också nationella och

gränsöverskridande utredningar. Regeringen

understryker även att, i de fall fara i dröjsmål

föreligger, listan över straffbara handlingar för

vilka förhandsgodkännande inte behöver inhämtas

endast får åberopas gentemot personer misstänkta för

brott. Dessutom kan övervakningen alltid avbrytas om

en behörig svensk myndighet begär det. Regeringen

anser av dessa skäl att Sverige bör verka för att

beslutet antas (prop. s. 12).

De föreslagna ändringarna i 4 § lagen om

internationellt polisiärt samarbete följer av de

föreslagna ändringarna i Schengenkonventionen.

Utskottet finner inte anledning till någon annan

bedömning än regeringen. Utskottet tillstyrker

propositionen och avstyrker motion Ju10.

Vidare bör noteras att gränsöverskridande

övervakning sker inom ramen för en brottsutredning

som pågår i en främmande stat och riktar sig mot den

som misstänks för delaktighet i brott som

utredningen avser. Övervakningen kan komma att

innefatta myndighetsutövning i Sverige (bet.

1999/2000:Ju17 s. 27 f). Det nu aktuella utkastet

till beslut innebär alltså att viss

myndighetsutövning överlåts till främmande stat. För

att överlåta myndighetsutövning till främmande stat

krävs att riksdagen beslutar därom på det sätt som

anges i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen,

dvs. med tre fjärdedels majoritet eller i den

ordning som stadgas för ändring av grundlag.

**FOOTNOTES**

[1]: Enligt bestämmelserna i rådets gemensamma åtgärd 98/733/RIF av den

21 december 1998 om att göra deltagande i kriminell organisation i

Europeiska unionens medlemsstater till ett brott (se skr. 1998/99:60 s.

265).

[2]: Enligt rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om

bekämpande av terrorism (se prop. 2001/02:135, bet. 2001/02:Ju22 samt

prop. 2002/03:38 och bet. 2002/03:Ju12).

Reservation

Godkännande av ändring i Schengenkonventionen

m.m.

av Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag borde ha följande

lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2002/03:66. Därmed

bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju10.

Ställningstagande

Schengensamarbetet påstås bidra till att förverkliga

den fria rörligheten för personer i och med att den

förhindrar att internationell brottslighet drar

nytta av att personkontrollen vid nationsgränserna

mellan Schengenstaterna har upphört. Tanken kan te

sig god och verksamheten behjärtansvärd med hänsyn

till behovet av att motverka gränsöverskridande

brottslighet. Jag anser dock att Schengensamarbetet

innefattar komponenter som inger betänkligheter vad

gäller det nationella självbestämmandet,

rättssäkerheten, individens integritet och insyn och

öppenhet i den polisiära verksamheten. För att

bekämpa den internationella brottsligheten krävs

visserligen polisiärt samarbete över gränser, men

detta samarbete skall enligt min mening bedrivas

mellanstatligt.

Den föreslagna ändringen i artikel 40.1 i

Schengenkonventionen innebär att den redan

existerande möjligheten att bedriva

gränsöverskridande spaning mot misstänkta skall

omfatta även icke misstänkta. Den personkrets som

kan komma att bli föremål för gränsöverskridande

spaning är inte närmare definierad i

ändringsförslaget. Enligt min mening är den krets

som kan komma att omfattas av bestämmelsen alltför

vid och oklar. Jag delar inte heller regeringens

uppfattning att polisiär övervakning av icke

misstänkta utgör en relativt begränsad

integritetskränkning.

När det gäller ändringen av artikel 40.7 anser jag

att bestämmelsen inte bör omfatta gärningar som

faller under rådets rambeslut om bekämpning av

terroristbrott. Anledning är främst att rambeslutet

om terrorism och den svenska följdlagstiftningen

innehåller oklarheter och svåra

gränsdragningsproblem. Rambeslutet är inte av sådan

kvalitet att det bör läggas till grund för

gränsöverskridande polisiär verksamhet. En följd av

detta ställningstagande är att också de föreslagna

ändringarna i lagen om internationellt polisiärt

samarbete bör avslås.

På grund av vad jag ovan anfört anser jag att

regeringens proposition bör avslås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2002/03:66 har regeringen

(Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen

1. godkänner det inom Europeiska unionen upprättade

utkastet till beslut om ändring i artikel 40.1

och 40.7 i konventionen om tillämpning av

Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis

avskaffande av kontroller vid de gemensamma

gränserna,

2.

3. antar regeringens förslag till lag om ändring i

lagen (2000:343) om internationellt polisiärt

samarbete.

4.

Följdmotion

2002/03:Ju10 av Leif Björnlod m.fl. (mp):

Riksdagen avslår proposition 2002/03:66 Sveriges

antagande av beslut om ändring av artikel 40.1 och

40.7 i Schengenkonventionen samt ändring

i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt sam-

arbete.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen

(2000:343) om internationellt

polisiärt samarbete

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (2000:343) om

internationellt polisiärt samarbete skall ha

följande lydelse.

-----------------------------------------------------

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

-----------------------------------------------------

4 §

Om det i en stat som avses med bestämmelsen i 1 §

första stycket pågår en utredning om ett brott som

kan föranleda utlämning, får utländska tjänstemän

fortsätta en i sin stat påbörjad övervakning av en

misstänkt gärningsman in på svenskt territorium, om

en behörig svensk myndighet samtycker till det.

-----------------------------------------------------

Under de

förutsättningar som anges

i första stycket får

sådan fortsatt

övervakning även ske be-

träffande en annan person

än en misstänkt

gärningsman, om det är

nödvändigt för den pågå-

ende utredningen och det

finns starka skäl att

anta att åtgärden kan

medverka till att

identifiera eller spåra

en misstänkt gärningsman.

-----------------------------------------------------

Övervakningen får ske Övervakningen av en

utan föregående samtycke, misstänkt gärningsman får

om saken är så brådskande ske utan föregående

att samtycke inte kan samtycke, om saken är så

inhämtas i förväg och den brådskande att samtycke

utländska utredningen inte kan inhämtas i

avser misstanke om sådana förväg och den utländska

brott som sägs i artikel utredningen avser miss-

40.7 i Schengenkonventio- tanke om sådana brott som

nen, nämligen mord, dråp, sägs i artikel 40.7 i

våldtäkt, mordbrand, Schengenkonventionen,

penningförfalskning, grov nämligen mord, dråp,

stöld och grovt häleri, grovt sexualbrott,

utpressning, människorov mordbrand, penning-

och tagande av gisslan, förfalskning och

olaglig människohandel, förfalskning av

olaglig handel med betalningsmedel, grov

narkotika och psykotropa stöld, grovt häleri, pen-

ämnen, brott mot ningtvätt, grovt bedrä-

lagbestämmelser angående geri, utpressning,

vapen och sprängämnen, människorov och tagande

ödeläggelse genom av gisslan, olaglig

användande av sprängämnen människohandel,

samt olaglig transport av människosmuggling,

giftigt och skadligt olaglig handel med

avfall. För att narkotika och psykotropa

övervakningen skall få ämnen, brott mot lag-

ske utan föregående bestämmelser angående

samtycke krävs också att vapen och sprängämnen,

överskridandet av gränsen ödeläggelse genom

i samband med användande av sprängäm-

övervakningen anmäls till nen, olaglig transport av

en behörig svensk giftigt och skadligt

myndighet så snart det avfall, olaglig handel

kan ske, och att den med nukleära och

utländska myndigheten radioaktiva ämnen, sådan

utan dröjsmål begär brottslighet som avses i

bistånd i utredningen. rådets gemensamma åtgärd

98/733/RIF av den 21

december 1998 om att göra

deltagande i en kriminell

organisation i Europeiska

unionens medlemsstater

till ett brott samt

terroristbrott enligt

rådets rambeslut

2002/475/RIF av den 13

juni 2002 om bekämpande

av terrorism. För att

övervakningen skall få

ske utan föregående

samtycke krävs också att

överskridandet av gränsen

i samband med

övervakningen anmäls till

en behörig svensk

myndighet så snart det

kan ske, och att den

utländska myndigheten

utan dröjsmål begär

bistånd i utredningen.

-----------------------------------------------------

Övervakningen skall Övervakningen skall

genast upphöra om en genast upphöra om en

behörig svensk myndighet behörig svensk myndighet

begär det. Övervakning begär det. Övervakning

som sägs i andra stycket som sägs i tredje stycket

skall även upphöra om skall även upphöra om

samtycke inte har lämnats samtycke inte har lämnats

inom fem timmar från inom fem timmar från

gränsöverskridandet. gränsöverskridandet.

-----------------------------------------------------

Denna lag träder i kraft den dag regeringen

bestämmer.

Bilaga 3

Utkast till rådets beslut om ändring av

bestämmelserna i artikel 40.1 och 40.7 i

konventionen om tillämpning av

Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om

gradvis avskaffande av kontroller vid de

gemensamma gränserna