Bet. 2002/03:KU21

Konstitutionsutskottets betänkande

2002/03:KU21

Frågor om kommunal kompetens

Sammanfattning

I betänkandet behandlas motioner från allmänna

motionstiden 2002.

Motionerna avser

· en översyn av likställighetsprincipen

· stöd till enskilt företagande

· kommunal näringsverksamhet och laglighetsprövning

av sådan verksamhet

· krav på överklaganden av kommunala beslut

· vitesföreläggande mot kommuner och

· ekonomiskt stöd till barnomsorg.

Utskottet avstyrker samtliga motioner. Fem

reservationer har avgivits.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Likställighetsprincipen

Riksdagen avslår motion 2002/03:N345 yrkande

20.

Reservation 1 (c)

2. Stöd till enskilt företagande

Riksdagen avslår motion 2002/03:K317.

3. Kommunal näringsverksamhet

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K305,

2002/03:K312 och 2002/03:N211 yrkande 4.

Reservation 2 (m, fp)

4. Laglighetsprövning

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K243,

2002/03:Fi285 yrkande 4 och 2002/03:N395 yrkande

4.

Reservation 3 (m, fp, kd)

5. Krav på överklagande av kommunala

beslut

Riksdagen avslår motion 2002/03:K353.

6. Vitesföreläggande för kommuner

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju234 yrkande

8.

Reservation 4 (fp)

7. Ekonomiskt stöd till enskild

barnomsorg

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K306,

2002/03:K364 och 2002/03:K409.

Reservation 5 (m, kd, c, mp)

Stockholm den 20 februari 2003

På konstitutionsutskottets vägnar

Gunnar Hökmark

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar

Hökmark (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena

Bargholtz (fp), Pär Axel Sahlberg (s), Kenth

Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson

(v), Mats Berglind (s), Henrik S Järrel (m), Tobias

Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson

(s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson

(s), Gustav Fridolin (mp), Inger Jarl Beck (s) och

Christer Adelsbo (s).

2002/03

KU21

Redogörelse för ärendet

Ärendet består av motioner från allmänna

motionstiden 2002 med sammanlagt 13 yrkanden.

Motionerna är förtecknade i bilaga.

Motioner av liknande innehåll som i detta

betänkande behandlades under föregående riksmöte

tillsammans med regeringens proposition 2001/02:80 i

konstitutionsutskottets betänkande 2001/02:KU14

Demokrati för det nya seklet.

Utskottets överväganden

Kommunal verksamhet och

laglighetsprövning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motioner om

inskränkningar i och närmare reglering av

kommunernas möjligheter att bedriva

näringsverksamhet, om förstärkning av

möjligheterna till laglighetsprövning av

sådan verksamhet samt om förtydligande av

kommuners möjlighet att stödja enskilt

företagande. Utskottet avstyrker vidare

motioner om översyn av

likställighetsprincipen, om krav på

överklaganden av kommunala beslut och om

möjlighet att förelägga kommuner vite.

Jämför reservationerna 1 (c), 2 (m, fp), 3

(m, fp, kd) och 4 (fp).

Gällande ordning

Kommunallagen (1991:900) är indelad i tio kapitel.

Inledningsparagrafen innehåller bestämmelserna att

Sverige är indelat i kommuner och landsting samt att

dessa på demokratins och den kommunala

självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som

anges i kommunallagen eller i särskilda

föreskrifter. Första kapitlet innehåller utöver

bestämmelserna om indelningen i kommuner och

landsting även en bestämmelse om kommunmedlemskap.

Andra kapitlet innehåller bestämmelser om

kommunernas och landstingens befogenheter. I tredje

kapitlet regleras kommunernas och landstingens

organisation och verksamhetsformer. Bestämmelser om

de förtroendevalda finns i fjärde kapitlet, om

fullmäktige i femte kapitlet, om styrelsen och

övriga nämnder i sjätte kapitlet samt om

medbestämmandeformer i sjunde kapitlet. Åttonde

kapitlet innehåller bestämmelser om ekonomisk

förvaltning. Bestämmelser om revision finns i nionde

kapitlet. Slutligen finns i tionde kapitlet

bestämmelser om laglighetsprövning.

Som grundprinciper för kommunernas kompetens

gäller lokaliseringsprincipen,

likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.

Dessa principer har getts uttryck i 1991 års

kommunallag.

Enligt den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 §

kommunallagen får kommuner och landsting själva ha

hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse

som har anknytning till kommunens eller landstingets

område eller deras medlemmar och som inte skall

handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat

landsting eller någon annan. Paragrafen ger uttryck

bl.a. åt lokaliseringsprincipen.

Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och

landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte

finns sakliga skäl för något annat.

Likställighetsprincipen innebär att det inte utan

stöd av speciallag är tillåtet för kommuner och

landsting att särbehandla kommunmedlemmar eller

grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv

grund. Likställighetsprincipen gäller bara gentemot

kommunens eller landstingets egna medlemmar.

Självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8

kap. 3 c § kommunallagen, där det föreskrivs att

kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter

än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller

nyttigheter som kommunen eller landstinget

tillhandahåller.

Förutom de nu nämnda principerna brukar också som

principer för den kommunala kompetensen nämnas

förbudet mot att ge understöd åt enskilda, förbudet

mot att driva spekulativa företag och förbudet mot

beslut med retroaktiv verkan.

Bestämmelser om näringsverksamhet m.m. finns i 2

kap. 7 och 8 §§ kommunallagen.

Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen får kommuner och

landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan

vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla

allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt

medlemmarna i kommunen eller landstinget.

Allmänintresset är utgångspunkten för bedömningen av

det tillåtna, dvs. att en verksamhet eller en

anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen

eller landstinget. I praktiken finns det inget

hinder för att även andra än dessa utnyttjar

anläggningarna eller tjänsterna.

Bestämmelsen att verksamheten skall drivas utan

vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga

principen om förbud mot spekulativa företag.

Principen innebär att en kommun eller ett landsting

inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen

syftar till att ge ekonomisk vinst. Något absolut

förbud mot vinst i en verksamhet finns dock inte. I

vilken utsträckning verksamheten får ge överskott

och hur detta skall användas får bedömas med

tillämpning av självkostnadsprincipen, som finns

inskriven i 8 kap. 3 c § kommunallagen.

I förarbetena till kommunallagen (prop.

1990/91:117 s. 151 f.) uttalas att kommunerna har en

oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden

som vanligen ses som en del av näringslivet. Hit hör

t.ex. verksamheter inom kommunikationsväsende och

energiförsörjning, som ofta kallas sedvanlig

kommunal affärsverksamhet. Bostadsföretag, el-, gas-

och värmeverk, renhållningsverk och trafikföretag

anses som exempel på sedvanlig kommunal

affärsverksamhet, medan den del av näringslivet, som

av tradition är förbehållen den enskilda

företagsamheten, kan kallas det egentliga

näringslivet. Inom denna sektor får kommunerna inte

bedriva verksamhet eller göra andra ingripanden

annat än under mycket speciella förhållanden.

Enligt 2 kap. 8 § kommunallagen får kommuner och

landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja

näringslivet i kommunen eller landstinget, medan

individuellt stöd till enskilda näringsidkare får

lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.

Åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen

eller landstinget är bl.a. att tillhandahålla mark

och teknisk service till företagen. Inget hindrar

att en generell lågprislinje tillämpas vid

upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella

prisförmåner får inte förekomma. Generellt sett är

det inte en uppgift för kommunerna eller landstingen

att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får

emellertid tillgodose hantverkets och den mindre

industrins behov av lokaler under förutsättning att

verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i

allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt

anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag.

I förarbetena till kommunallagen (a. prop. s. 152

f.) lämnas vissa exempel på vad som kan anses falla

inom undantagsområdet för stöd till enskilda

näringsidkare. Om en viss verksamhet, trots att den

normalt faller utanför den kommunala kompetensen,

har anknytning till redan befintlig eller erkänd

kommunal verksamhet, kan det te sig opraktiskt eller

verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten.

När det enskilda initiativet viker eller faller bort

på ett visst serviceområde som normalt hävdas av den

privata företagsamheten kan det uppkomma ett

rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars

skulle betraktas som otillåtna. Denna kompetensgrund

har särskild betydelse i glesbygdsområden, där

kommunen kan vilja upprätthålla en viss kommersiell

servicenivå i fråga om livsmedelsaffärer eller

bensinstationer. Många kommuner har sett sig

föranlåtna att göra ekonomiska insatser för att

trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana

insatser kan vara kompetensenliga när det står klart

att enskilda företag och personer inte är beredda

att göra de nödvändiga insatserna.

Om synnerliga skäl skulle anses föreligga i ett

enskilt fall måste också EG:s regler om stöd till

näringslivet beaktas. Dessa innehåller ett

principiellt förbud mot stöd som kan riskera att

snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden.

Bestämmelser om kommunernas kompetens finns också

i särskilda kompetensutvidgande lagar, såsom lagen

(1968:131) om vissa kommunala befogenheter inom

turistväsendet, lagen (1970:663) om vissa kommunala

befogenheter i fråga om sysselsättning för

handikappade och lagen (1993:406) om kommunalt stöd

till boendet samt lagar som gäller för särskilda

förvaltningsgrenar. Sådana grenar är främst områdena

vatten och avlopp, el, det sociala området, hälso-

och sjukvård, skolväsendet, renhållning och

avfallshantering samt plan- och byggväsendet.

Kommuner och landsting får enligt 3 kap. 16 §

kommunallagen efter beslut av fullmäktige lämna över

vården av en kommunal angelägenhet till ett

aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening,

en ideell förening, en stiftelse eller en enskild

individ. Som förutsättning gäller att någon särskild

ordning inte har föreskrivits för handhavandet av

angelägenheten. Vården av en angelägenhet som

innefattar myndighetsutövning får överlämnas endast

om det finns stöd för det i lag. Den överlämnade

verksamheten skall falla inom den kommunala

kompetensen.

Bestämmelser om laglighetsprövning av kommunala

beslut finns i 10 kap. kommunallagen. Institutet

laglighetsprövning ersätter det som tidigare

kallades kommunalbesvär.

Kännetecknande för laglighetsprövningen är bl.a.

att de beslut som överklagas endast kan angripas på

de grunder som anges i kommunallagen och att

prövningen är begränsad till lagligheten av ett

beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig från

förvaltningsbesvär, som kan avse både laglighets-

och lämplighetsfrågor. Förvaltningsbesvär används i

allmänhet beträffande beslut som har karaktär av

myndighetsutövning.

Varje medlem av en kommun eller ett landsting har

rätt att få lagligheten av kommunens eller

landstingets beslut prövad genom att överklaga

beslutet hos länsrätten. Lagligheten av

kommunalförbunds beslut får överklagas på samma

sätt. De beslut som får överklagas är dels beslut av

fullmäktige, dels beslut av en nämnd eller ett

partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent

förberedande eller rent verkställande art, och dels

de beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i

enlighet med 9 kap. 15 § kommunallagen. Detsamma

gäller beslut av motsvarande organ i

kommunalförbund. Beslut fattade av kommunala företag

ingår således inte bland dem som kan överklagas.

Överklagande skall göras skriftligt. Den som

överklagar skall ange vilket beslut som överklagas

och de omständigheter som överklagandet stöds på.

Om det i lag eller annan författning finns

särskilda föreskrifter om överklagande gäller inte

föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen. Sådana

bestämmelser finns i bl.a. plan- och bygglagen

(1987:10) och vallagen (1972:620).

Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 §

kommunallagen upphävas om det inte har tillkommit i

laga ordning, om beslutet hänför sig till något som

inte är en angelägenhet för kommunen eller

landstinget, om det organ som har fattat beslutet

har överskridit sina befogenheter eller om beslutet

strider mot lag eller annan författning.

När det gäller möjligheterna till sanktioner vid

domstolstrots och lagtrots av en kommun anförde

konstitutionsutskottet i samband med behandlingen av

förslaget till ny kommunallag (prop. 1990/91:117,

bet. 1990/91:KU38 s. 92) att det var angeläget att

frågorna om ett sanktionssystem fick sin lösning

snarast och förordade att regeringen på lämpligt

sätt skulle bereda dessa frågor. Vissa

sanktionsmöjligheter infördes senare i lagen

(1993:387) om stöd och service till vissa

funktionshindrade (LSS) och i socialtjänstlagen

(2001:453). Sedan den 1 juli 2002 finns nya

bestämmelser om kommunalt domstolstrots dels i LSS

och socialtjänstlagen, dels i kommunallagen (prop.

2001/02:122, bet. 2001/02:KU27, rskr. 2001/02:271,

SFS 2002:437-439).

Ändringarna i kommunallagen innebär främst att

beslut om rättelse av ett redan verkställt beslut

skall meddelas utan oskäligt dröjsmål samt därutöver

att de kommunala revisorerna har fått vidgade

möjligheter att granska ärenden som rör

myndighetsutövning mot enskilda och att ett beslut

som kan överklagas genom laglighetsprövning får

verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte

särskilda skäl talar emot det. Ändringarna i LSS och

i socialtjänstlagen innebär att en särskild avgift

skall kunna åläggas kommuner och landsting som

dröjer alltför länge med att verkställa domar

angående insatser enligt dessa lagar. Frågor om

särskild avgift, som får bestämmas till lägst tio

tusen kronor och högst en miljon kronor, skall

prövas av länsrätten efter ansökan av länsstyrelsen.

Motioner

Likställighetsprincipen

I motion 2002/03:N345 av Maud Olofsson m.fl. (c)

yrkande 20 begärs ett tillkännagivande om att

likabehandlingsprincipen i kommunallagen bör ses

över för att tillåta större lokal variation och

lokala lösningar. Principen hindrar enligt

motionärerna kommunerna från att ge specifik service

till invånarna i kommunens ytterområden, exempelvis

snöröjning under vintermånaderna. De anser att

principen i stället bör utgå från att de lokalt

förtroendevalda fattar väl avvägda beslut och att

principen bör ta sikte på att förhindra avarter

snarare än att ta bort möjligheten till lokal

variation.

Stöd till enskilt företagande

I motion 2002/03:K317 av Ingemar Vänerlöv (kd)

begärs ett tillkännagivande om förtydligande av

bestämmelserna i 1 kap. 1 § och 2 kap. 8 §

kommunallagen om kommuners möjlighet att underlätta

för företag i den egna kommunen. Tydliggörandet bör

avse vad som ligger inom det kommunala

kompetensområdet och var gränsen går för begreppet

"stödja enskilt företag" och en tydligare definition

av vad som i sammanhanget menas med "synnerliga

skäl".

Näringsverksamhet och laglighetsprövning

I motion 2002/03:K243 av Per Unckel m.fl. (m)

föreslås att riksdagen begär att regeringen lägger

fram förslag till förstärkt möjlighet för

medborgarna att laglighetspröva verksamhet som

bedrivs av kommuner och landsting.

Det framstår enligt motionärerna som en klar brist

att medborgarna inte har möjlighet att via

laglighetsprövning få prövat om kommunpolitikerna

följer kommunallagen i den verksamhet som

organiseras i bolagsform, som bara bör användas som

en övergångsform inför en privatisering. Möjligheten

att laglighetspröva kommunala beslut bör därför

utvidgas till att gälla även beslut och verksamheter

i bolag där kommuner utövar ett bestämmande

inflytande. Om en kommunal enhet inleder en

försäljningsverksamhet på den öppna marknaden utan

något formellt beslut om saken, finns det inte något

beslut att laglighetspröva. Om en kommun anslår

pengar till ett kommunalt bolag som efter en månad

visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt,

kan beslutet inte längre överklagas, eftersom ett

beslut skall överklagas inom tre veckor efter det

att protokollet över beslutet har justerats. Ett

ytterligare problem är enligt motionärerna att en

kommun inte kan tvingas att rätta sig efter ett

beslut i ett laglighetsprövningsärende, och om det

inte rör sig om myndighetsutövning finns ingen

straffrättslig eller civilrättslig sanktion att

tillgripa mot kommunen.

Liknande synpunkter men med tonvikt på frågan om

möjlighet över huvud taget för kommuner att bedriva

affärsverksamhet framförs också i motioner från

enskilda moderata ledamöter. I motion 2002/03:K312

av Cristina Husmark Pehrsson (m) begärs ett

tillkännagivande om en översyn av kommunallagen.

Motionären begär att eventuella oklarheter vad

gäller det negativa i att kommuner konkurrerar med

privat företagsamhet undanröjs. I motion

2002/03:K305 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m)

föreslås att riksdagen begär att regeringen lägger

fram förslag till ändring i kommunallagen så att

näringsverksamhet inte i någon form får bedrivas av

kommuner och landsting.

I motion 2002/03:N211 av Tobias Krantz (fp)

yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att det för

all kommunal verksamhet som erbjuder kommersiellt

gångbara varor eller tjänster åt allmänheten bör

krävas tillstånd från länsstyrelsen.

I motion 2002/03:N395 av Alf Svensson m.fl. (kd)

yrkande 4 föreslås att riksdagen begär att

regeringen lägger fram förslag till ändring av

kommunallagen i syfte att underlätta prövning av

kommunal näringsverksamhet. Motionärerna anser att

lagen bör ses över och att det bör göras lättare för

företag att överklaga kommunala beslut om stöd i

olika former till företag - besluten bör kunna

prövas i domstol. Motionärerna anför att det är

mycket svårt att överklaga ett kommunalt beslut som

innebär stöd till en konkurrent, att det är omöjligt

om företaget som drabbas inte är kommunmedlem i

kommunallagens mening och att det över huvud taget

inte går att överklaga om beslutet om stöd fattats

av ett kommunalt bolag.

Samma synpunkter framförs i motion 2002/03:Fi285 av

Olle Sandahl m.fl. (kd) yrkande 4. Motionärerna

föreslår att riksdagen begär att regeringen skall

lägga fram förslag till ändringar av kommunallagen i

syfte att göra det lättare för företag att överklaga

kommunala beslut om stöd i olika former till

företag.

Krav på överklaganden av kommunala beslut

I motion 2002/03:K353 av Catharina Bråkenhielm (s)

begärs ett tillkännagivande om större krav på

överklaganden av kommunala beslut. Motionären anför

att det stora antalet överklaganden av kommunala

beslut kostar samhället stora resurser och att den

kommunala utvecklingen i många fall försvåras genom

att angelägna projekt fördröjs. Utan att rätten att

överklaga inskränks bör kraven på definition av

yrkandet och angivande av laglig grund i

överklagandena likställas med de krav som ställs i

civilrättsliga mål vid tingsrätterna.

Vitesföreläggande mot kommuner

I motion 2002/03:Ju234 av Johan Pehrson m.fl. (fp)

yrkande 8 begärs ett tillkännagivande om

vitesföreläggande av kommuner. Vite bör enligt

motionärerna kunna föreläggas kommuner som inte

uppfyller socialtjänstlagens intentioner i arbetet

med att skydda våldsutsatta kvinnor.

Tidigare utskottsbehandling

Utskottet behandlade frågor om kommunal

näringsverksamhet och om laglighetsprövning senast i

sitt betänkande 2001/02:KU14. Utskottet hänvisade

där till tidigare bedömningar.

Dessa bedömningar avsåg bl.a. frågor om

omfattningen av kommunal affärsverksamhet och om

formen för kommunal verksamhet. Med hänvisning till

tidigare ställningstaganden i hithörande frågor fann

utskottet dels att det inte finns skäl att införa

regler som förbjuder eller begränsar kommunala

företag, dels att den kommunala verksamheten bör

bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning,

dock att det också kan finnas skäl som talar för

bolagsformen. Utskottet fann inte heller skäl att

frångå tidigare ställningstaganden som innebär att

utskottet anser att verksamhetens speciella

förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör

vara utgångspunkten för organisatoriska

överväganden, att det inte fanns skäl att föreslå

ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten

att bilda bolag eller om avveckling av kommunala

bolag och att det inte behövs några ytterligare

preciseringar av kommunallagens regler om den

kommunala kompetensen beträffande kommunal

näringsverksamhet.

Bedömningarna avsåg vidare frågor om

laglighetsprövning av kommunal näringsverksamhet.

Med hänvisning till tidigare uttalanden ansåg

utskottet att bedömningen av huruvida en verksamhet

i ett kommunalt företag ligger inom ramen för den

kommunala kompetensen primärt är en uppgift för

styrelsen samt att härutöver en politisk prövning

sker av ägaren, kommunen eller landstinget, som

genom de av fullmäktige valda ombuden vid

bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att t.ex.

ändra inriktningen av verksamheten, om den inte

uppfyller vissa formella krav. Utskottet fann att

den beskrivna ordningen i de allra flesta fall

fungerar på ett tillfredsställande sätt, en ordning

som stämmer helt överens med bolagsformens principer

vad gäller styrning av verksamheten och

ansvarsfördelningen. En möjlighet till

laglighetsprövning ansågs strida mot de nyss nämnda

grundläggande villkoren för en verksamhet som

bedrivs i bolagsform. Med hänsyn till vad utskottet

anfört om laglighetsprövning fann utskottet liksom

vid tidigare behandling av denna fråga att det inte

fanns skäl att ta upp en sakdiskussion om ett

sanktionssystem.

Utskottet vidhöll dessa bedömningar vid den

senaste behandlingen av frågorna. Reservationer

avgavs av m och fp respektive av m, kd och fp.

Utskottet fann inte heller skäl att begära ett

sådant förtydligande av lagtexten om stöd till

enskilt företagande som hade begärts i en motion.

Utskottets ställningstagande

Som framhållits ovan innebär likställighetsprincipen

att kommuner och landsting inte utan stöd av

speciallag får särbehandla kommunmedlemmar eller

grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv

grund. För att särbehandlingen skall strida mot

likställighetsprincipen skall det vara fråga om en

"obehörig" särbehandling. Innebörden av att

kommunerna och landstingen skall iaktta objektivitet

och rättvisa i sin behandling av kommunmedlemmarna

kan vara olika inom olika verksamhetsområden (se

prop. 1990/91:117 s. 149). Särbehandling kan således

få ske när det finns sakliga skäl för det. Vad som

är sakliga skäl kan i sista hand få avgöras av

domstol. Utskottet finner inte skäl till någon sådan

översyn som begärs i motion 2002/03:N345 (c) yrkande

20. Motionsyrkandet avstyrks.

Utskottet finner, liksom under föregående

riksmöte, inte heller skäl till något sådant

förtydligande av lagtexten om stöd till enskilt

företagande som begärs i motion 2002/03:K317 (kd).

Motionen avstyrks.

Liksom vid tidigare bedömning av frågor om

omfattningen av kommunal affärsverksamhet och om

formen för kommunal verksamhet anser utskottet dels

att det inte finns skäl att införa regler som

förbjuder eller begränsar kommunala företag, dels

att den kommunala verksamheten bör bedrivas i

nämndform i största möjliga utsträckning men att det

också kan finnas skäl som talar för bolagsformen.

Utskottet finner inte heller skäl att frångå

bedömningen att verksamhetens speciella

förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör

vara utgångspunkten för organisatoriska

överväganden, att det inte finns skäl att föreslå

ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten

att bilda bolag eller om avveckling av kommunala

bolag och att det inte behövs några ytterligare

preciseringar av kommunallagens regler om den

kommunala kompetensen beträffande kommunal

näringsverksamhet. Utskottet avstyrker med det

anförda motionerna 2002/03:K305 (m), 2002/03:K312

(m) och 2002/03:N211 (fp) yrkande 4.

Utskottet anser vidare med hänvisning till

tidigare uttalanden i frågor om laglighetsprövning

av kommunal näringsverksamhet att bedömningen av

huruvida en verksamhet i ett kommunalt företag

ligger inom ramen för den kommunala kompetensen

primärt är en uppgift för företagets styrelse samt

att härutöver en politisk prövning sker av ägaren,

dvs. kommunen eller landstinget, som genom de av

fullmäktige valda ombuden vid bolagsstämma kan ge

styrelsen direktiv om att t.ex. ändra inriktningen

av verksamheten om den inte uppfyller vissa formella

krav. Utskottet finner att denna ordning, som

stämmer helt överens med bolagsformens principer vad

gäller styrning av verksamhet och ansvarsfördelning,

i de allra flesta fall fungerar på ett

tillfredsställande sätt. En möjlighet till

laglighetsprövning får anses strida mot de nämnda

grundläggande villkoren för en verksamhet som

bedrivs i bolagsform.

Utskottet avstyrker mot bakgrund av det anförda

motionerna 2002/03:K243 (m), motion 2002/03:Fi285

(kd) yrkande 4 och 2002/03:N395 (kd) yrkande 4.

I fråga om tanken i motion 2002/03:K353 (s) om

högre krav på överklaganden av kommunala beslut vill

utskottet först erinra om gällande bestämmelser för

olika slag av processer. Grunderna för att kunna

upphäva ett kommunalt beslut vid laglighetsprövning

är att det inte har tillkommit i laga ordning, att

det hänför sig till något som inte är en

angelägenhet för kommunen eller landstinget, att det

organ som har fattat beslutet har överskridit sina

befogenheter eller att beslutet strider mot lag

eller annan författning. Som ovan redovisats skall

laglighetsprövning av kommunala beslut begäras

skriftligt och den som överklagar skall ange vilket

beslut som överklagas och de omständigheter som

överklagandet stöds på. En ansökan om stämning i

tvistemål vid en tingsrätt skall innehålla ett

bestämt yrkande, en utförlig redogörelse för de

omständigheter som åberopas till grund för yrkandet,

bevisuppgift och om det behövs uppgift om de

omständigheter som gör rätten behörig. Om

stämningsansökningen inte uppfyller föreskrifterna

skall rätten förelägga käranden att avhjälpa

bristen. Ett överklagande av förvaltningsbeslut vid

förvaltningsdomstol skall innehålla uppgift om

vilket beslut som överklagas samt klagandens yrkande

och de omständigheter som åberopas till stöd för

yrkandet. Därutöver bör lämnas bevisuppgift. Om

överklagandehandlingen är så ofullständig att den

inte kan läggas till grund för prövning i sak, skall

rätten förelägga sökanden eller klaganden att inom

viss tid avhjälpa bristen, och om så inte sker kan

överklagandet avvisas. Ett sådant föreläggande får i

ärenden om laglighetsprövning inte gälla sådana

brister i överklagandehandlingen som består i att

den inte anger den eller de omständigheter som

överklagandet stöds på. Klaganden kan i dessa fall

inte efter klagotidens utgång anföra ytterligare

omständigheter till stöd för sitt överklagande.

För överklagande av förvaltningsbeslut gäller på

motsvarande sätt som i tvistemål vid allmän domstol

att yrkande skall anges. Även de omständigheter som

åberopas till stöd för yrkandet skall anges. Enligt

utskottets uppfattning kan de krav som gäller för

ansökan om stämning i tvistemål inte föras över till

överklaganden av kommunala beslut genom begäran om

laglighetsprövning. Motionen avstyrks.

Som redovisas ovan infördes så sent som under

förra året bestämmelser som gör det möjligt att

påföra kommuner en särskild avgift vid vissa fall av

domstolstrots. Att initiera åtgärder av det slag som

begärs i motion 2002/03:Ju234 (fp) yrkande 8 - att

vite skulle kunna föreläggas kommuner som inte

uppfyller socialtjänstlagens intentioner i arbetet

med att skydda våldsutsatta kvinnor - skulle enligt

utskottets uppfattning föra alltför långt. Motionen

avstyrks i berörd del.

Ekonomiskt stöd till barnomsorg

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motioner om möjlighet för

kommuner att ge enskilda stöd till

barnomsorg.

Jämför reservation 5 (m, kd, c, mp).

Gällande ordning

I föregående avsnitt har redogjorts för principerna

för den kommunala kompetensen.

Motioner

I tre motioner förs fram förslag om möjlighet för

kommunerna att ge enskilda stöd till barnomsorg.

I motion 2002/03:K364 av Ingvar Svensson m.fl.

(kd) föreslås att riksdagen skall begära att

regeringen lägger fram förslag till en lag som

innebär att kommunerna skall ha den generella rätten

att fördela sina egenfinansierade

barnomsorgssubventioner på ett rättvist sätt till

varje barn och på ett sådant sätt att föräldrar kan

erhålla den faktiska valfriheten att bedöma och

genomföra den barnomsorg som bäst lämpar sig för det

barn de har ansvar för. Motionärerna hänvisar till

att Regeringsrätten i tidigare beslut (RÅ 1991 ref.

19) ansett att den allmänt vedertagna grundsatsen

när det gäller den kommunala kompetensen är att en

kommun inte utan stöd i lag eller författning får

lämna understöd till enskilda personer och att

bidrag som t.ex. vårdnadsersättning eller barnbidrag

således inte får lämnas av en kommun utan stöd i

speciallagstiftning. Motionärerna anför att

nuvarande barnomsorgssubventioner från kommuner till

föräldrar med barn i daghemsåldern ensidigt gynnar

vissa barn och att det rimliga borde vara att

kommunerna skall ha den generella rätten att fördela

sina egna medel, dvs. den del som inte finansieras

av staten, till barnomsorgssubventioner. Det bör

kunna ske på ett rättvist sätt för varje barn och på

ett sådant sätt att föräldrar kan erhålla den

faktiska valfriheten att bedöma och att genomföra

den barnomsorg som bäst lämpar sig för det barn de

har ansvar för. Motionärerna anser det klart att det

råder en konflikt mellan den princip som

Regeringsrätten åberopat och den

likställighetsprincip som gäller generellt i

kommunal verksamhet.

Ett liknande yrkande framställs i motion

2002/03:K409 av Inger Davidson och Åsa Domeij (kd,

mp). Motionärerna anser att riksdagen skall begära

att regeringen lägger fram förslag till sådan

ändring i kommunallagen att kommunerna får generell

rätt att fördela sina egna subventioner till

barnomsorg på ett sådant sätt att det utifrån

föräldrarnas önskemål kommer alla barnfamiljer till

del. De hänvisar till folkomröstningar i Uppvidinge

och Karlstads kommuner, som utfallit i en klar

majoritet för en sådan reform.

I motion 2002/03:K306 av Marietta de Pourbaix-

Lundin (m) föreslås att riksdagen skall begära att

regeringen lägger fram förslag till lagstiftning som

möjliggör att ett antal kommuner (bl.a. Uppvidinge

kommun) på försök får införa kommunalt

vårdnadsbidrag.

Tidigare utskottsbehandling

Utskottet behandlade med anledning av motioner

frågan om ekonomiskt stöd till barnomsorg senast i

sitt betänkande 2001/02:KU14. Utskottet vidhöll där

den bedömning som utskottet gjort i betänkande

2000/01:KU6, där utskottet i sin bedömning hänvisat

till att kommunernas skyldigheter i fråga om

barnomsorg i första hand framgår av

socialtjänstlagen och skollagen. Deras möjligheter

att sörja för barnomsorg i vidare omfattning

begränsas av föreskrifterna i kommunallagen om

kommunernas befogenheter. En allmänt vedertagen

grundsats när det gäller den kommunala kompetensen

är, framhöll utskottet, att en kommun inte utan stöd

i lag eller författning får lämna understöd till

enskilda personer. Om kommunernas befogenheter

skulle vidgas i den riktning som motionerna syftade

till, måste det följaktligen till en ändring av

föreskrifterna i kommunallagen eller särskild

lagstiftning. Utskottet påpekade att kommunallagens

bestämmelser om kommunernas befogenheter är

generellt bestämmande för vilka uppgifter kommunerna

kan ta sig an i skilda hänseenden. Dessa

bestämmelser borde enligt utskottet inte ändras utan

ingående överväganden i ett vidare sammanhang.

Utskottet var inte berett att med anledning av vad

som anförts i motionerna förorda några sådana

ändringar. Inte heller fanns det enligt utskottets

mening skäl att överväga särskild lagstiftning för

att vidga kommunernas befogenheter på det sätt som

motionärerna önskade. - Reservationer avgavs av dels

m, dels kd, c och mp.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare framhållit framgår

kommunernas skyldigheter i fråga om barnomsorg i

första hand av socialtjänstlagen (2001:453) och

skollagen (1985:1100), och deras möjligheter att

sörja för barnomsorg i vidare omfattning begränsas

av föreskrifterna i kommunallagen (1991:900) om

kommunernas befogenheter. En allmänt vedertagen

grundsats när det gäller den kommunala kompetensen

är att en kommun inte utan stöd i lag eller

författning får lämna understöd till enskilda

personer. Om kommunernas befogenheter skulle vidgas

i den riktning som motionerna syftar till, måste det

följaktligen till en ändring av föreskrifterna i

kommunallagen eller särskild lagstiftning. Som

utskottet också påpekat tidigare är kommunallagens

bestämmelser om kommunernas befogenheter generellt

bestämmande för vilka uppgifter kommunerna kan ta

sig an i skilda hänseenden, och dessa bestämmelser

bör inte ändras utan ingående överväganden i ett

vidare sammanhang. Utskottet har inte varit berett

att med anledning av vad som anförts i motionerna

förorda några sådana ändringar. Inte heller har det

enligt utskottets mening funnits skäl att överväga

särskild lagstiftning för att vidga kommunernas

befogenheter på det sätt som motionärerna önskat.

Utskottet vidhåller denna bedömning som gjordes

senast under förra riksmötet. Motionerna

2002/03:K306 (m), 2002/03:K364 (kd) och 2002/03:K409

(kd, mp) avstyrks.

Utskottet

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationer. I rubriken anges inom

parentes vilken punkt i utskottets förslag

till riksdagsbeslut som behandlas i

avsnittet.

1. Likställighetsprincipen (punkt 1)

av Kerstin Lundgren (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen ger regeringen som sin mening till känna

vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller

riksdagen motion 2002/03:N345 yrkande 20.

Ställningstagande

Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och

landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte

finns sakliga skäl för något annat. Jag anser att

likställighetsprincipen, som den är utformad, kan

hindra kommunerna från att ge specifik service till

invånarna i kommunens ytterområden, exempelvis

snöröjning under vintermånaderna. Bestämmelserna bör

utgå från att de lokalt förtroendevalda fattar väl

avvägda beslut och ta sikte på att förhindra avarter

snarare än att ta bort möjligheten till lokal

variation.

Bestämmelsen bör därför ses över så att större

lokal variation och lokala lösningar tillåts.

Riksdagen bör ge regeringen detta till känna som sin

mening.

2. Kommunal näringsverksamhet (punkt 3)

av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp),

Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp) och Nils

Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen ger regeringen som sin mening till känna

vad som anförs i reservation 2. Därmed bifaller

riksdagen motion 2002/03:K312 samt delvis motionerna

2002/03:K305 och 2002/03:N211 yrkande 4.

Ställningstagande

I dag förekommer det att kommunal näringsverksamhet

konkurrerar ut företag genom att skattemedel kan

användas för att bedriva viss verksamhet. Detta

anser vi inte vara acceptabelt.

Konkurrensrådet - som skapats för att på

frivillighetens bas fungera som ett

konfliktlösningsforum och vid behov avge

rekommendationer i enskilda ärenden - fungerar inte.

Det visar bl.a. att flera aktörer inte rättat sig

efter de rekommendationer som rådet lämnat.

Dagens regelverk räcker inte till för att hindra

kommuner och landsting att ge sig in på affärsmässig

verksamhet som inte ligger inom vad som kan anses

vara kommunala uppgifter. Vi anser därför att en

översyn bör göras av kommunallagen i syfte att

formulera tydligare regler och komma till rätta med

de negativa konsekvenserna av kommuners konkurrens

med privat företagsamhet.

Regeringen bör låta se över reglerna och återkomma

till riksdagen med förslag i de angivna avseendena.

Riksdagen bör ge regeringen det anförda till känna

som sin mening.

3. Laglighetsprövning (punkt 4)

av Gunnar Hökmark (m), Helena Bargholtz (fp),

Ingvar Svensson (kd), Henrik S Järrel (m), Tobias

Krantz (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna

vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller

riksdagen motionerna 2002/03:K243, 2002/03:Fi285

yrkande 4 och 2002/03:N395 yrkande 4.

Ställningstagande

I motionerna framhålls att laglighetsprövning av en

kommunal verksamhets kompetensenlighet endast kan

ske i direkt anslutning till kommunens, t.ex.

fullmäktiges, beslut om att en verksamhet skall

bedrivas på visst sätt. En verksamhet kan inte

överklagas. Det innebär bl.a. att tiden för att

överklaga ett beslut om anslag kan hinna gå ut innan

den verksamhet utformas som anslaget avser. Det är

inte heller möjligt att få en laglighetsprövning

till stånd av beslut som fattas av kommunala bolag.

Än mindre kan verksamheten i kommunala bolag

laglighetsprövas. Några sanktioner för det fall då

kommunen inte rättar ett upphävt beslut finns inte.

Den angivna ordningen är enligt vår mening inte

tillfredsställande. Reglerna i kommunallagen för

laglighetsprövning bör därför ändras så att det blir

möjligt för förvaltningsdomstolarna att pröva

kompetensenligheten i verksamhet som kommunala

företag bedriver och lagligheten av beslut som

fattats av kommunala bolag. Vidare bör ett

straffrättsligt sanktionssystem införas.

Regeringen bör låta se över reglerna och återkomma

till riksdagen med förslag i de angivna avseendena.

Riksdagen bör ge regeringen det anförda till känna

som sin mening.

4. Vitesföreläggande för kommuner (punkt 6)

av Helena Bargholtz (fp) och Tobias Krantz (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna

vad som anförs i reservation 4. Därmed bifaller

riksdagen motion 2002/03:Ju234 yrkande 8.

Ställningstagande

Kommuner som inte uppfyller socialtjänstlagens

intentioner i arbetet med att skydda våldsutsatta

kvinnor bör enligt vår mening kunna föreläggas vite.

Regeringen bör tillsätta en utredning för att uppnå

detta syfte.

5. Ekonomiskt stöd till enskild barnomsorg

(punkt 7)

av Gunnar Hökmark (m), Ingvar Svensson (kd),

Henrik S Järrel (m), Kerstin Lundgren (c), Nils

Fredrik Aurelius (m) och Gustav Fridolin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 7 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna

vad som anförs i reservation 5. Därmed bifaller

riksdagen motionerna 2002/03:K364 och 2002/03:K409

och delvis motion 2002/03:K306.

Ställningstagande

Subsidiaritetsprincipen skall vara en vägledande

princip i fördelningen av ansvar mellan olika nivåer

i samhället. Inom ramen för det kommunala

självstyret är det således viktigt att säkerställa

att kommunerna och därmed medborgarna får utrymme

att själva forma hur de kommunala resurserna skall

användas för att uppnå välfärdsmål inom t.ex.

barnomsorgen. Det rimliga borde vara att kommunerna

skall ha den generella rätten att fördela sina egna

barnomsorgssubventioner så att det kommer alla barn

till del på ett rättvist sätt. Nuvarande system

gynnar ensidigt vissa barn och verksamhetsformer.

Varje kommun måste själv kunna besluta utifrån

medborgarnas mandat, också att öka valfriheten och

rätten för föräldrarna att ordna den barnomsorg som

bäst lämpar sig för det barn de har ansvar för. I en

sådan rätt bör kunna ligga möjligheten att

exempelvis ge föräldrar som väljer att vårda sina

barn i det egna hemmet ersättning som kommunala

dagbarnvårdare. Denna möjlighet för kommunerna kan

öppnas på flera sätt, t.ex. genom att införa ett

"frikommunförsök" inom barnomsorgen eller

försöksverksamhet i ett antal kommuner.

För att vidga den kommunala kompetensen på det

sätt utskottet förordar bör regeringen lägga fram

förslag till relevant lagstiftning. Riksdagen bör

som sin mening ge regeringen detta till känna.

bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden

2002/03:K243 av Per Unckel m.fl. (m):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag

till förstärkt möjlighet för medborgarna att

laglighetspröva verksamhet som bedrivs av kommuner

och landsting i enlighet med vad som anförs i

motionen.

2002/03:K305 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag

till ändring i kommunallagen så att

näringsverksamhet inte i någon form får bedrivas av

kommuner och landsting i enlighet med vad som anförs

i motionen.

2002/03:K306 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag

till särskild lagstiftning som möjliggör att ett

antal kommuner på försök får införa kommunalt

vårdnadsbidrag (bl.a. Uppvidinge kommun) i enlighet

med vad som anförs i motionen.

2002/03:K312 av Cristina Husmark Pehrsson (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om en översyn av

kommunallagen.

2002/03:K317 av Ingemar Vänerlöv (kd):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om lagförtydligande om

kommuners möjlighet att underlätta för företag i den

egna kommunen (1 kap. 1 § och 2 kap. 8 §

kommunallagen).

2002/03:K353 av Catharina Bråkenhielm (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om större krav på

överklaganden av kommunala beslut.

2002/03:K364 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag

till en lag som innebär att kommunerna skall ha den

generella rätten att fördela sina egenfinansierade

barnomsorgssubventioner på ett rättvist sätt till

varje barn och på ett sådant sätt att föräldrar kan

erhålla den faktiska valfriheten att bedöma och

genomföra den barnomsorg som bäst lämpar sig för det

barn de har ansvar för.

2002/03:K409 av Inger Davidson och Åsa Domeij (kd,

mp):

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag

till sådan ändring i kommunallagen att kommunerna

får generell rätt att fördela sina egna subventioner

till barnomsorg på ett sådant sätt att det utifrån

föräldrarnas önskemål kommer alla barnfamiljer till

del.

2002/03:Fi285 av Olle Sandahl m.fl. (kd):

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram

förslag till ändring av kommunallagen i syfte att

göra det lättare för företag att överklaga

kommunala beslut om stöd i olika former till

företag.

2002/03:Ju234 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om vitesföreläggande

av kommuner.

2002/03:N211 av Tobias Krantz (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att det för all

kommunal verksamhet som erbjuder kommersiellt

gångbara varor eller tjänster åt allmänheten bör

krävas tillstånd från länsstyrelsen.

2002/03:N345 av Maud Olofsson m.fl. (c):

20. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att se över

likabehandlingsprincipen i kommunallagen för att

tillåta större lokal variation och lokala

lösningar.

2002/03:N395 av Alf Svensson m.fl. (kd):

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram

förslag till ändring av kommunallagen i syfte att

underlätta prövning av kommunal näringsverksamhet.