Bet. 2002/03:KU24

Konstitutionsutskottets betänkande

2002/03:KU24

Normgivning

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas elva motionsyrkanden

från den allmänna motionstiden rörande

rättsinformationssystem, kommunala

författningssamlingar, lagreglering av kommunal

verksamhet, barn- och ungdomsperspektiv i

beslutsfattande, klassperspektiv i utrednings- och

beredningsprocessen samt införlivande av

internationella konventioner. Samtliga motioner

avstyrks med hänvisning bl.a. till pågående

utredningsarbete eller till att gällande regelverk

anses vara tillfyllest.

I betänkandet finns två reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.Förenklat rättsinformationssystem och

kommunala författningssamlingar

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K221

yrkandena 1-3 och 2002/03:K371.

2.Lagreglering av kommunal verksamhet

Riksdagen avslår motion 2002/03:K304 yrkandena 1

och 2.

3.Barn- och ungdomsperspektiv i

beslutsfattande

Riksdagen avslår motion 2002/03:K383 yrkandena 5

och 6.

Reservation 1 (mp)

4.Klassperspektiv i utrednings- och

beredningsprocessen

Riksdagen avslår motion 2002/03:K426.

5.Införlivande av internationella

konventioner

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju278 yrkandena

1 och 3.

Reservation 2 (v)

Stockholm den 18 februari 2003

På konstitutionsutskottets vägnar

Gunnar Hökmark

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar

Hökmark (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala

Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Pär Axel

Sahlberg (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson

(v), Mats Berglind (s), Henrik S Järrel (m), Anders

Bengtsson (s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren

(c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius

(m), Billy Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp) och

Tuve Skånberg (kd).

2002/03

KU24

Utskottets överväganden

Rättsinformationssystem och

kommunala författningssamlingar

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionsyrkanden rörande

rättsinformations-systemet med hänvisning

till pågående planering och arbete inom

Statskontoret. Utskottet avstyrker också ett

motionsyrkande rörande lagreglering av

kommunala författningssamlingar med

hänvisning till den frivilliga ordning som

gäller.

Gällande bestämmelser

Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra

författningar stadgar att författningar som har

beslutats av riksdagen eller regeringen eller av en

myndighet under regeringen eller riksdagen skall

kungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2

§. Enligt 2 § samma lag undantas bl.a. författningar

som av sekretesskäl inte får lämnas ut till envar,

författningar som endast reglerar en statlig

myndighets inre förhållanden eller förhållandet

mellan statliga myndigheter inbördes och inte

innehåller något av väsentligt intresse för

utomstående. Regeringen får föreskriva att vissa

föreskrifter inte behöver kungöras på det sätt som

annars gäller. Det gäller t.ex. lokala

trafikföreskrifter och föreskrifter om högsta

tillåtna hastighet. Kungörelser sker i Svensk

författningssamling, i författningssamlingar för

centrala myndigheter under regeringen, eller i

länens författningssamlingar. Enligt 10 § lagen om

kungörande av lagar och andra författningar gäller

om kungörande av kommunal författning vad som är

särskilt föreskrivet. Härmed avses, enligt

förarbetena, dels föreskrifter i vissa

specialförfattningar om att vissa kommunala

föreskrifter skall tas in i länets

författningssamling, dels de allmänna

kommunallagsreglerna om tillkännagivanden av

kommunala beslut på kommunernas anslagstavlor.

Enligt rättsinformationsförordningen (1999:175),

som trädde i kraft den 1 maj 1999, skall det

offentliga rättsinformationssystemet innehålla

Svensk författningssamling (SFS) som den kungörs,

referensregister över författningar i SFS och

grundförfattningarna i SFS i deras lydelse med

införda ändringar. Vidare skall systemet innehålla

de gällande förordningar som kungörs i andra

författningssamlingar än SFS. Systemet skall också

innehålla sådana gällande föreskrifter som är

beslutade av myndigheter under regeringen och som

skall kungöras enligt lagen (1976:633) om kungörande

av lagar och andra författningar. I systemet skall

det ingå förarbeten i form av bl.a.

kommittédirektiv, förordningsmotiv,

utredningsbetänkanden och propositioner. Det skall

även finnas uppgifter om vägledande avgöranden av

domstolar och myndigheter. Även de överenskommelser

som skall publiceras i Sveriges internationella

överenskommelser (SÖ) skall ingå (3-8 §§).

Samordningsmyndigheten får besluta att även annat

material får ingå i systemet (9 §). Enligt

förordningen är Regeringskansliet och de offentliga

organ vilkas material publiceras i

rättsinformationssystemet ansvariga för att

informationen tillgänglig i systemet är aktuell,

tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven enligt

förordningen. Statskontoret är samordningsmyndighet

för rättsinformationssystemet (15 §).

Motioner

I motion 2002/03:K221 av Ragnwi Marcelind (kd)

föreslås tillkännagivande om behovet av ett

förenklat rättsinformationssystem som gör det

möjligt att överskåda ett visst område med

regleringar av olika dignitet, vare sig

bestämmelserna finns i lagar, förordningar,

myndighetsföreskrifter eller kommunala författningar

(yrkande 1), om behovet av att fastställa vilka

kvalitetskrav för rättsinformation som skall vara

uppfyllda (yrkande 2) och om behovet av att

tydliggöra ansvarsförhållandet inom

bemyndigandekedjor (yrkande 3). Motionären anför att

rättsinformationssystemet i dag inte är uppbyggt på

sådant sätt att det går att överskåda vad som gäller

inom ett område. Det saknas beslut om hur systemet

skall drivas vidare och vilka kvalitetskrav som

skall vara uppfyllda. Ansvarsförhållandena är

oklara. Det går inte att utan ingående kunskaper

följa bemyndigandekedjorna.

I motion 2002/03:K371 av Ingvar Svensson m.fl.

(kd) föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

kommunala författningssamlingar. Enligt motionärerna

är utvecklingen av informationssamhället och

medborgarnas ökade krav på och intresse av att kunna

granska de rättsliga grunderna för olika beslut

faktorer som förstärker behovet av att ställa krav

på kommunerna att upprätta kommunala

författningssamlingar.

Bakgrund

Rättsinformationssystemet

Sverigedirekt och rättsinformationssystemet

samordnas sedan den 1 januari 2003 inom ramen för

Statskontorets verksamhet. Rättsinformationssystemet

är dock en separat tjänst.

I regeringens skrivelse Ett nytt offentligt

rättsinformationssystem (1998/99:17), som baserades

på rapporten Ett offentligt rättsinformationssystem

(Ds 1998:10), presenterade regeringen översiktligt

sin syn på ett nytt offentligt

rättsinformationssystem. Enligt regeringens mening

skall staten svara för en kontinuerlig grundservice

på rättsinformationens område med hjälp av

informationsteknik. Staten skall också ha ett ansvar

för att rättsinformationen finns elektroniskt

tillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt

och svara för att det finns grundläggande standarder

för märkning, strukturering och sökning av

informationen. Varje offentligt organ som ger ut

viss rättsinformation skall ansvara för att den är

korrekt och aktuell. Om riksdagens och kommunernas

medverkan skulle regleras i författning och göras

obligatorisk, skulle det krävas reglering i lag.

Detta borde enligt regeringen av praktiska skäl

undvikas. En bättre ordning vore enligt regeringen

att riksdagens och kommunernas medverkan finge bygga

på frivillighet och regleras i avtal mellan de

inblandade parterna.

Rättsinformationssystemet har en decentraliserad

struktur. Detta innebär att de myndigheter som

deltar ansvarar för sin information och för att den

görs elektroniskt tillgänglig. Sökning i

rättsinformationssystemet sker genom ingångssidan

Lagrummet (www.lagrummet.gov.se) på Internet.

Rättsinformationssystemets organisatoriska struktur

regleras i rättsinformationsförordningen.

Statskontoret är sedan den 1 januari 2003

samordningsmyndighet för systemet och därigenom

ansvarigt för bl.a. frågor om samordning,

standarder, sammanlänkning och gemensamma

säkerhetsfrågor.

Inom Regeringskansliet pågick under våren 2002

arbete med en förstudie om förutsättningar för en

successiv utveckling av rättsinformationssystemet.

Studien syftade till att utröna vilka åtgärder som

är mest lämpade för att rättsinformationssystemet

successivt skall kunna utvecklas till ett system som

i möjligaste mån tillgodoser systemets målgrupper -

enskilda och den offentliga sektorn. En arbetsgrupp

benämnd Gulag (Gruppen för utveckling av Lagrummet)

lämnade den 31 maj 2002 en slutrapport

(FA2001/1663/ARK/B) i förstudien för en successiv

utveckling av rättsinformationssystemet.

Arbetsgruppen konstaterade bl.a. att regeringen i

sin skrivelse (skr. 1998/99:17) slagit fast att

rättsinformationssystemet skall vara

decentraliserat, dvs. att varje offentligt organ som

ger ut viss rättsinformation skall ansvara för att

den sprids elektroniskt och att den är korrekt och

aktuell. Arbetsgruppen konstaterade vidare att

regeringens skrivelse bl.a. innehöll en

kravbeskrivning i vilken regeringen beskrev de

långsiktiga ambitionerna med systemet. Beskrivningen

innefattade bl.a. kravet att det på sikt skulle bli

möjligt att göra fritextsökningar och strukturerade

sökningar över hela systemet samtidigt, samt att det

skall finnas bra länkningsmöjligheter. Arbetsgruppen

tvingades konstatera att det, såvitt känt, i dag

inte finns någon teknisk lösning som gör det möjligt

att göra strukturerade sökningar i olika typer av

databaser som finns placerade på olika platser i

landet. Den möjlighet som finns är att kopior av

myndigheternas information samlas in till en central

databas, där sökningen sker. Arbetsgruppens slutsats

blev således att den tekniska utvecklingen inte nått

så långt att ambitionerna i skrivelsen var möjliga

att förverkliga. Arbetsgruppen lade vidare fram ett

antal förslag på konkreta åtgärder för att göra

webbplatsen mer pedagogisk och bättre strukturerad.

Arbetsgruppen valde dock att inte föreslå några

aktiviteter för genomförande eftersom

uppdragsgivaren för studien (chefen för

Regeringskansliet Arkiv och Bibliotek) inte längre

formellt har något ansvar för frågorna.

I Riksdagens revisorers förstudie Ordning på

rätten - reglerna som följer på lagarna och

informationen om vad som gäller (förstudie

2001/02:21) konstaterades att det inom riksdagen

under sommaren 1994 genomfördes en del förberedande

arbete för att upprätta ett bemyndiganderegister.

Registret föll dock på att det inte fanns

information om hur regeringen och myndigheterna

använt riksdagens normgivningsbemyndiganden. Frågan

aktualiserades enligt förstudien igen i samband med

arbetet inför det nya rättsinformationssystemet. Det

finns dock ännu inte något särskilt

bemyndiganderegister. Det beror enligt förstudien på

att det i arbetet med rättsinformationssystemet

hittills bara byggts ett länksystem till

myndigheterna. Varje myndighet måste göra sina

författningar tillgängliga och sökbara, något som

ännu inte görs på ett enhetligt sätt. Det finns

alltså inte något söksystem som gör det möjligt att

följa vilken fortsatt lagstiftning -

regeringsförordningar eller myndighetsföreskrifter -

en lag resulterat i.

Enligt inhämtade uppgifter från Statskontoret

planeras för närvarande en utveckling och

förbättring av rättsinformationssystemet, bl.a. på

områden rörande pedagogik och innehåll. Frågor om

bemyndigandekedjor och sökvägar är under beaktande.

Kommunala författningssamlingar

I motsats till vad som gäller på det statliga

området finns inte någon generell skyldighet för

kommuner och landsting att i en författningssamling

kungöra författningar som har beslutats av dem. I

propositionen om kungörande av lagar och andra

författningar (prop. 1975/76:112) anfördes att det

inte fanns anledning att föreslå bindande

bestämmelser om en författningssamling för kommunala

författningar i allmänhet. Svenska Kommunförbundet

hade, enligt propositionen, förklarat sig berett att

rekommendera kommunerna att fortlöpande ge ut

tryckta författningssamlingar och utfärda riktlinjer

för deras innehåll och utformning. Föredragande

statsråd ansåg att en sådan rekommendation fick

anses innefatta tillräckliga garantier för att

tillfredsställande kommunala författningssamlingar

skulle komma till stånd. Riksdagen (bet. KU

1975/76:51) hade inget att erinra mot propositionen

i denna del.

Med anledning av uttalandena i den nämnda

propositionen utfärdade Svenska Kommunförbundet år

1977 ett cirkulär med riktlinjer för kommunala

författningssamlingar. Landstingsförbundet utfärdade

samma år en skrivelse om kommunala

författningssamlingar med likartat innehåll. Inom

dåvarande Civildepartementet inrättades i början av

1993 en informell arbetsgrupp med uppgift att

överväga frågan om publicering av kommunernas och

landstingens författningar. Resultatet av arbetet

redovisades i februari 1995 i skriften Kommunala

författningssamlingar (Ds 1995:7). Arbetsgruppen

föreslog bl.a. att det skulle finnas en

författningssamling för varje kommun och landsting.

Kravet på författningssamlingar skulle dock inte

gälla författningar som var sekretessbelagda eller

som endast berörde en kommunal myndighets inre

förhållanden eller förhållandet mellan kommunala

myndigheter inbördes. Förslaget har

remissbehandlats. Av remissammanställningen framgår

att en knapp majoritet av de instanser som yttrat

sig var positiva till förslaget. Regeringen har ännu

inte lagt fram något förslag till riksdagen med

anledning av den nämnda departementspromemorian. I

ett interpellationssvar (ip. 1996/97:233) som

lämnades i riksdagen den 17 april 1997 anförde

inrikesminister Jörgen Andersson bl.a. att det i

dagens ansträngda ekonomiska läge inte fanns

tillräckligt starka skäl att vidta åtgärder i fråga

om kommunala författningssamlingar. Ett krav på

kommunala författningssamlingar skulle enligt

inrikesministern nämligen innebära ett nytt

åliggande för kommunerna som staten på grund av

finansieringsprincipen måste kompensera kommunerna

för. Regeringen har valt att ge andra angelägna

kommunala åtaganden och åligganden en högre

prioritet. Det arbete som pågår inom

Regeringskansliet med ett moderniserat

rättsdatasystem skulle dock enligt inrikesministern

kunna vara ett led i att få de kommunala

författningarna mer överblickbara och

lättillgängliga.

I rapporten Ett offentligt rättsinformationssystem

(Ds 1998:10) föreslogs bl.a. att kommunala

föreskrifter av betydelse för allmänheten borde vara

med i rättsinformationssystemet på frivillig basis.

De enskilda kommunerna borde enligt förslaget ha

informationsansvaret för sina föreskrifter. Som skäl

för bedömningen angavs bl.a. att ett viktigt steg

för att öka tillgängligheten av kommunernas

föreskrifter vore att hålla

rättsinformationssystemet öppet för dessa

föreskrifter. En sådan ordning skulle kunna

stimulera de enskilda kommunerna att göra sina

föreskrifter elektroniskt tillgängliga, vilket även

skulle kunna öka benägenheten att ge ut tryckta

författningssamlingar. Vissa grundläggande krav på

föreskrifterna skulle kunna höja kvaliteten och öka

enhetligheten bland de kommunala föreskrifterna.

I Riksdagens revisorers förstudie 2001/02:21

uttalas bl.a. att hanteringen av kommunala

författningar ofta kommer upp i Regeringskansliets

arbete med demokratifrågor, rättssäkerhetsfrågor och

i samband med frågor rörande ingripanden mot

kommuner. Enligt uppgifter från Regeringskansliet

skulle det inom många kommuner fordras ett mycket

omfattande arbete innan det skulle gå att föra

informationen vidare till rättsinformationssystemet.

Tidigare behandling

Justitieutskottet behandlade frågan om ett nytt

offentligt rättsinformationssystem i betänkande

1998/99:JUU11 i samband med behandlingen av

regeringens skrivelse Ett nytt offentligt

rättsinformationssystem (1998/99:17).

Justitieutskottet föreslog utan särskild kommentar i

denna del att skrivelsen skulle läggas till

handlingarna.

Konstitutionsutskottet erinrade i betänkande

1992/93:KU1 om att det sedan 1986, efter initiativ

av utskottet, fanns en förteckning över riksdagens

normgivningsbemyndiganden, och att förteckningen

hade upprättats av Statsrådsberedningen. Utskottet

ansåg att förteckningen utgjorde en god grund för

undersökningar av hur riksdagens

normgivningsbemyndiganden tillämpas, men att den

kunde förbättras. Riksdagens revisorers förslag

1991/92:19 rörande riksdagen och normgivningen

innefattade bl.a. förslag om ett datorbaserat

rättsinformationssystem vari bl.a. kommuner och

landsting skulle vara skyldiga att förteckna och

publicera författningar samt att

Statsrådsberedningens redogörelse över bemyndiganden

som årligen lämnades till konstitutionsutskottet

skulle förbättras liksom återrapporteringen till

riksdagen om normgivningen. Revisorernas förslag

till förbättringar på området rörande

bemyndigandekedjor var enligt utskottet värda att

beakta, och frågor om sådana förbättringar borde

liksom tidigare behandlas i utskottets

granskningsbetänkanden. Utskottet ansåg att det för

riksdagen skulle vara värdefullt att få uppgifter om

riksdagens normgivningsbemyndiganden och om hur

dessa används disponerade utskottsvis. Utskottet såg

därför positivt på förslaget framlagt i motion K29

om att inom riksdagen lägga upp ett utskottsvis

systematiserat informationssystem för överblick över

riksdagens normgivningsbemyndiganden och

föreskrifter som meddelats med stöd av dessa

bemyndiganden. Frågan hade emellertid enligt

utskottet ett nära samband med hur uppföljningen och

utvärderingen av riksdagens beslut i övrigt borde

bedrivas. Denna fråga var föremål för överväganden

inom Riksdagsutredningen. Utskottet ansåg därför att

riksdagen borde ge talmanskonferensen till känna vad

utskottet anfört om ett inom riksdagen utskottsvis

fört register över riksdagens

normgivningsbemyndiganden.

I betänkande 1994/95:KU27 anförde

konstitutionsutskottet att det efter initiativ av

utskottet sedan år 1986 funnits en förteckning över

riksdagens normgivningsbemyndiganden. Förteckningen

har upprättats av Statsrådsberedningen efter

kontakter med utskottets kansli. Förteckningen hade

förts departementsvis varje år och brukade redovisas

i utskottets granskningsbetänkande. Förteckningen

utgjorde, enligt utskottet, en god grund för

undersökningar av hur riksdagens

normgivningsbemyndiganden tillämpas. Utskottet

hänvisade vidare till det redovisade

tillkännagivandet. Arbetet med att utforma detta

informationssystem pågick fortfarande vid tidpunkten

då betänkande 1994/95:KU27 behandlades.

Konstitutionsutskottet konstaterade hösten 1992

(bet. 1992/93:KU1) att kommunerna, trots utfärdade

riktlinjer, publicerat författningar endast i mycket

begränsad omfattning. Med anledning av Riksdagens

revisorers förslag 1991/92:19 uttalade utskottet att

regeringen borde låta frågan om publicering av

kommunernas och landstingens författningar bli

föremål för överväganden i något lämpligt sammanhang

och att detta borde ges regeringen till känna.

Riksdagen följde utskottet (rskr. 1992/93:5).

Konstitutionsutskottet behandlade åter frågan om

kommunala författningssamlingar våren 2000 i

betänkande 1999/2000:KU13. Utskottet konstaterade

att regeringen inom ramen för arbetet med ett nytt

rättsinformationssystem vidtagit åtgärder som var

ägnade att underlätta för och stimulera kommuner och

landsting att tillhandahålla sina författningar i

elektronisk form. Utskottet ansåg att den ordning

som bygger på kommunernas frivilliga medverkan var

bra och att de formella krav som ställdes på de

dokument som skulle ingå i systemet var välgrundade.

Det var utskottets förhoppning att samtliga kommuner

och landsting efter hand skulle komma att ansluta

sig till rättsinformationssystemet.

Utskottets ställningstagande

Enligt utskottets mening bör Statskontorets pågående

planering och utveckling av

rättsinformationssystemet avvaktas. Motion K221

yrkandena 1-3 (kd) avstyrks. Utskottet vidhåller sin

tidigare ståndpunkt avseende kommunala

författningssamlingar, dvs. att den ordning som

bygger på kommunernas frivilliga medverkan är

tillfyllest. Motion K371 (kd) avstyrks.

Lagreglering av kommunal verksamhet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker ett motionsyrkande

rörande konsekvensbeskrivning avseende den

kommunala självstyrelsen med hänvisning till

gällande regler, och avstyrker ett

motionsyrkande rörande lag-reglering av

kommunal verksamhet med hänvisning till att

pågående utredning rörande struktur och

uppgiftsfördelning inom

samhällsorganisationen bör avvaktas.

Gällande bestämmelser

I 1 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs bl.a. att

all offentlig makt i Sverige utgår från folket, att

den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett

representativt och parlamentariskt statsskick och

genom kommunal självstyrelse. Enligt 7 § samma

kapitel skall det i riket finns primärkommuner och

landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av

valda församlingar. I samma paragraf föreskrivs att

kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina

uppgifter. Enligt den allmänna kompetensregeln i 2

kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och

landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av

allmänt intresse som har anknytning till kommunens

eller landstingets område eller deras medlemmar och

som inte skall handhas enbart av staten, en annan

kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall

i ett betänkande bl.a. redovisas om förslagen har

betydelse för den kommunala självstyrelsen.

Motionen

I motion 2002/03:K304 av Marietta de Pourbaix-Lundin

(m) föreslås att alla kommande regeringsförslag som

berör kommunal verksamhet skall innehålla en

redovisning av på vilket sätt den kommunala

självstyrelsen påverkas (yrkande 1), samt att en

genomgång bör göras av befintlig lagstiftning i

syfte att vidta sådana ändringar som på berörda

områden återupprättar den kommunala självstyrelsen

(yrkande 2). Motionären anför att riksdag och

regering inte kan fortsätta att via lagstiftning

detaljstyra både vad kommunerna skall ha för

verksamhet och hur den skall utformas och bedrivas.

Detta om utgångspunkten är att det även framöver

skall finnas en kommunnivå med kommunalpolitiker som

har utrymme att fatta lokalt varierade och

förankrade beslut.

Bakgrund

I förarbetena till 1974 års regeringsform uttalas

bl.a. att staten och kommunerna generellt sett

samverkar på skilda områden och i olika former för

att uppnå gemensamma samhälleliga mål och att det

varken är lämpligt eller möjligt att dra orubbliga

och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal

självstyrelsesektor (prop. 1973:90 s. 190 f.).

Närmare bestämmelser om kommunernas befogenheter

finns i kommunallagen. I förarbetena till

kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 23) uttalas

bl.a. att bestämmelsen om självstyrelse i grunden

handlar om en princip för relationen mellan staten

och den kommunala nivån och att denna princip gäller

för all kommunal verksamhet. Vidare uttalas att den

kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total och

att graden av självstyrelse ytterst avgörs av

formerna för samverkan mellan staten och den

kommunala sektorn.

I Kommittéhandboken (Ds 2000:1) återfinns bl.a. en

checklista med frågor vilka anges kan vara till

ledning vid analys av om förslag i betänkanden har

betydelse för den kommunala självstyrelsen. I

checklistan nämns bl.a. frågor rörande förslagens

betydelse för den lokala demokratin och för

uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun och om

förslagen innebär statlig regelstyrning eller

tillsyn över den kommunala verksamheten.

Tidigare behandling

Demokratiutredningen anförde i slutbetänkandet En

uthållig demokrati! - Politik för folkstyrelse på

2000-talet (SOU 2000:1) att den kommunala

självstyrelsen bör ges en starkare grundlags- och

lagreglering med möjligheter till rättsprövning för

att säkra kommunernas handlingsutrymme. Utredningen

ansåg att ytterligare ansträngningar måste göras för

att bringa ökad klarhet i ansvarsfördelningen mellan

statliga organ och mellan dessa och kommunerna.

Regelverken måste vara tydligare, spelreglerna

klarare och styrningen konsekvent.

Frågan om ett starkare lagligt skydd för den

kommunala självstyrelsen behandlades ingående av

konstitutionsutskottet i betänkande 2000/01:KU12.

Utskottet avstyrkte i betänkandet bl.a. en motion

(m) liknande den nu aktuella. Utskottet erinrade om

skyldigheten att i utredningsbetänkanden redovisa

framlagda förslags betydelse för den kommunala

självstyrelsen. Vidare erinrade utskottet om

uttalanden i förarbetena till regeringsformen (prop.

1973:90 s. 190 f.) om att förhållandet mellan

kommunerna och statsmakterna, och därmed den

kommunala självstyrelsen, präglas av en helhetssyn,

att det sålunda generellt sett gäller att staten och

kommunerna samverkar på skilda områden och i olika

former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål och

att det, om man utgår från detta synsätt, varken är

lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra

orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring

en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och

befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste

i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i

takt med samhällsutvecklingen. Utskottet uttalade

även att frågan om förtydliganden av eller ändringar

i grundlagsbestämmelserna om den kommunala

självstyrelsen och beskattningsrätten utreddes år

1996 utan att förslaget ledde till lagstiftning.

Konstitutionsutskottet behandlade frågan om

konsekvensbeskrivningar avseende den kommunala

självstyrelsen i betänkande 2001/02:KU29, vari ett

yrkande (m) om att regeringsförslag som berör

kommunal verksamhet skulle innehålla en redovisning

av på vilket sätt den kommunala självstyrelsen

påverkades av detsamma avstyrktes med hänvisning

till gällande regler.

Genom beslut vid regeringssammanträde den 23

januari 2003 tillkallades en parlamentarisk kommitté

med uppdrag att se över strukturen och

uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen.

Enligt kommittédirektivet (2003:10) skall arbetet

bedrivas i två etapper. I den första etappen skall

bl.a. kommittén identifiera, belysa och övergripande

analysera de samhällsförändringar som inverkar på

och skulle kunna föranleda förändringar av

strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen

mellan staten, landstingen och kommunerna. Kommittén

skall i sitt arbete utgå från en övergripande

beskrivning av rådande struktur och

uppgiftsfördelning, där såväl brister som

förtjänster med nuvarande ordning identifieras. För

den första etappen skall kommittén redovisa ett

delbetänkande senast den 15 december 2003.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande

om konsekvensanalyser i fråga om den kommunala

självstyrelsen och avstyrker därmed motion K304

yrkande 1 (m). När det gäller frågan om

detaljstyrning av kommunen anser utskottet att den

pågående utredningen rörande struktur och

uppgiftsfördelning inom samhällsorganisationen bör

avvaktas, varför motion K304 yrkande 2 (m) avstyrks.

Barn- och ungdomsperspektiv i

beslutsfattande

Utskottets förslag i korthet

Utskottet vidhåller sitt tidigare

ställningstagande och avstyrker

motionsyrkandena beträffande barn- och

ungdomsperspektiv och barnkonsekvensanalyser

i beslutsfattande på samtliga nivåer.

Jämför reservation 1 (mp).

Barnkonventionen

Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets

rättigheter (barnkonventionen) efter ett beslut i

riksdagen den 21 juni 1990 (prop. 1989/90:107, rskr.

1989/90:350). Riksdagen godkände i mars 1999

regeringens förslag till en strategi för att

förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i

Sverige (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr.

1998/99:171). Barnkonventionen innehåller olika slag

av rättigheter, dels medborgerliga och politiska

rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella

rättigheter. Med barn avses, enligt konventionen,

varje människa under 18 år, om inte barnet blir

myndigt tidigare enligt den lag som gäller för

barnet. Barnkonventionen är en bindande

överenskommelse mellan de stater som har ratificerat

den. Staterna är förpliktigade att vidta alla

lämpliga åtgärder för att genomföra konventionen.

Det är staten som är ansvarig för att

förpliktelserna fullföljs och som har att svara för

tillkortakommanden i landet i förhållande till

konventionen. Såväl domstolar och myndigheter som

kommuner och landsting skall ta hänsyn till de

rättigheter som fastslås i barnkonventionen.

Barnkonventionens intentioner skall beaktas i olika

verksamheters beslut. Barnombudsmannen (BO) har som

myndighet ett särskilt ansvar att följa Sveriges

åtagande enligt barnkonventionen och har en viktig

uppgift när det gäller att driva på genomförandet av

den på alla nivåer i samhället.

Motionen

I motion 2002/03:K383 av Gustav Fridolin (mp)

föreslås att riksdagen skall ge regeringen till

känna vad i motionen föreslås om barn- och

ungdomsperspektiv i beslutsfattande på samtliga

nivåer (yrkande 5). Motionären anför att barn- och

ungdomsperspektiv bör finnas i verksamheten och

beslutsfattandet på nationell, regional och kommunal

nivå, att barns och ungdomars intressen skall

tillgodoses och deras känsla av delaktighet i

samhällsbyggandet stärkas. Vidare föreslås i

motionen att riksdagen begär att regeringen

återkommer med förslag om krav på

barnkonsekvensanalyser i allt beslutsfattande på

kommunal, regional och nationell nivå (yrkande 6).

Bakgrund

Den parlamentariskt sammansatta Barnkommittén

konstaterade i sitt betänkande Barnets bästa i

främsta rummet (SOU 1997:116) att svensk

lagstiftning och praxis i huvudsak överensstämde med

barnkonventionens bestämmelser och intentioner.

Kommittén pekade samtidigt på att det var angeläget

att bestämmelserna verkligen tillämpades och att

konventionen genomfördes på alla nivåer.

Den av riksdagen antagna nationella strategin för

att förverkliga FN:s barnkonvention om barnets

rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182, bet.

1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171) innehåller bl.a.

uttalanden om att konventionen skall vara ett aktivt

instrument och genomsyra allt beslutsfattande i

Regeringskansliet som rör barn, att

barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga

beslut som rör barn och att kommuner och landsting

bör inrätta system för att kunna följa hur barnets

bästa förverkligas i det kommunala arbetet.

I regeringens demokratiproposition (prop.

2001/02:80 Demokrati för det nya seklet, s. 35)

uttalades bl.a. att medborgarnas möjligheter att

påverka den politiska processen skall bli mer

jämlika än de är i dag och att det krävs

kraftansträngningar för att bekämpa det utanförskap

som framför allt många ungdomar, arbetslösa och

personer med utländsk bakgrund känner. En viktig

förutsättning för att demokratin skall vara hållbar

är att den förankras bland barn och ungdomar samt

att deras deltagande i samhället utvecklas och

uppmuntras.

I regeringens skrivelse 2001/02:166 Barnpolitiken

- arbetet med strategin för att förverkliga FN:s

konvention om barnets rättigheter, beskrevs arbetet

med att förverkliga FN:s konvention om barnets

rättigheter i Sverige med utgångspunkt i den av en

enhällig riksdag i mars 1999 antagna strategin. I

skrivelsen redovisades vad som dittills uppnåtts och

vilken inriktning regeringen avser att ha i det kom-

mande arbetet med att stärka barns och ungas

rättigheter. Regeringen hänvisade i skrivelsen till

demokratipropositionen där regeringen fört fram

tankar om barns och ungas rätt till delaktighet och

inflytande. En prioriterad fråga framöver är

således, enligt skrivelsen, att utveckla metoder för

att ta till vara och uppmuntra barns och ungas

engagemang. Särskild tyngd bör enligt regeringen

läggas vid att utveckla metoder för att förankra ett

demokratiskt medvetande bland barn och unga.

Regeringen framhöll avsikten att kontinuerligt -

vartannat år - i skrivelse till riksdagen redogöra

för arbetet inom politikområdet barnpolitik.

Tidigare behandling

Frågan om ett barn- och ungdomsperspektiv och

barnkonsekvensanalyser i beslutsfattande behandlades

av konstitutionsutskottet i betänkande 2001/02:KU14.

Utskottet erinrade i betänkandet om att regeringen i

demokratipropositionen framhållit att det är

angeläget att det i den kommunala verksamheten finns

ett barn- och ungdomsperspektiv. Utskottet ansåg

inte att något tillkännagivande till regeringen om

behovet av ett sådant perspektiv och om

barnkonsekvensanalyser behövdes. Mot bakgrund av

detta avstyrktes yrkanden (mp) med samma innehåll

som de nu aktuella yrkandena 5 och 6 i motion

2002/03:K383.

Frågan om barnkonsekvensanalyser i beslutsfattande

behandlades av konstitutionsutskottet även i

betänkande 2001/02:KU15, vari ett motionsyrkande

härom avstyrktes. Utskottet anförde att det av den

nationella handlingsplanen för mänskliga fri- och

rättigheter framgick att barnkonventionen skall vara

ett aktivt instrument och genomsyra allt

beslutsfattande i Regeringskansliet som rör barn,

att barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga

beslut som rör barn, och att kommuner och landsting

bör inrätta system för att kunna följa hur barnets

bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Enligt

utskottets mening saknades mot denna bakgrund

anledning att göra ett tillkännagivande till

regeringen om att barnkonsekvensanalyser skall ingå

som en naturlig del av beslutsunderlag och att

barnbilagor skall ingå i kommunala budgetar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande

och avstyrker således motion K383 yrkandena 5 och 6

(mp).

Klassperspektiv i utrednings- och

beredningsprocessen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker ett motionsyrkande om

klassperspektiv i utrednings- och

beredningsprocessen med hänvisning till

tidigare ställningstagande.

Gällande bestämmelser

I 1 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att den

offentliga makten skall utövas med respekt för alla

människors lika värde och för den enskilda

människans frihet och värdighet. Vidare föreskrivs

att det allmänna skall verka för att alla människor

skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i

samhället och att det allmänna skall motverka

diskriminering av människor på grund av kön,

hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig

eller religiös tillhörighet, funktionshinder,

sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som

gäller den enskilde som person. Enligt europeiska

konventionen för de mänskliga rättigheterna skall

åtnjutande av de fri- och rättigheter som anges i

konventionen säkerställas utan någon åtskillnad

såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk,

religion, politisk eller annan åskådning, nationellt

eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell

minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i

övrigt (art. 14). I kommittéförordningen (1998:1474)

anges att om förslagen i ett betänkande påverkar

kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner,

landsting, företag eller andra enskilda, skall en

beräkning av dessa konsekvenser redovisas i

betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska

konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Om ett

förslag har betydelse för brottsligheten och det

brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och

offentlig service i olika delar av landet, för små

företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga

eller villkor i övrigt i förhållande till större

företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män

eller för möjligheterna att nå de

integrationspolitiska målen skall detta redovisas i

betänkandet.

Regeringen utfärdade den 31 januari 2002 direktiv

till en parlamentarisk kommitté under benämningen En

sammanhållen diskrimineringslagstiftning (dir.

2002:11). I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att

överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering

som omfattar alla eller flertalet

diskrimineringsgrunder och samhällsområden.

Kommittén skall redovisa uppdraget senast den 1

december 2004.

Motionen

I motion 2002/03:K426 av Anders Ygeman och Maria

Hassan (s) föreslås att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

klassperspektiv i utrednings- och

beredningsprocessen. Motionärerna anför att statens

utredningar alltid bör följas upp med analyser av

förslagen ur köns-, klass-, integrations- och

barnperspektiv för att öka rättvisan och jämlikheten

i samhället.

Tidigare behandling

Konstitutionsutskottet behandlade en motion rörande

klassperspektiv i utrednings- och

beredningsprocessen i betänkande 2000/01:KU5.

Utskottet erinrade i betänkandet om

kommittéförordningens krav avseende det i motionen

anförda. Utskottet anförde vidare att regeringen

regelmässigt redovisar fördelningspolitiska analyser

i de ekonomisk-politiska propositionerna. Utskottet

fann mot bakgrund härav inte någon åtgärd från

riksdagen nödvändig och avstyrkte motionen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande

och avstyrker därför motion K426 (s).

Införlivande av internationella

konventioner

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motion 2002/03:Ju278

yrkandena 1 och 3 med hänvisning till att

svensk lagstiftning stämmer överens med

konventionerna samt att Sveriges åtagande i

enlighet med konventionerna kontinuerligt

beaktas. Inkorporering av de angivna

konventionerna anses inte vara behövlig.

Jämför reservation 2 (v).

Motionen

I motion 2002/03:Ju278 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

föreslås i yrkande 1 att riksdagen skall ge

regeringen till känna som sin mening vad i motionen

anförs om inkorporering med svensk rätt av vissa MR-

konventioner inom ramen för FN (internationell

konvention om medborgerliga och politiska

rättigheter, internationell konvention om

avskaffande av alla former av rasdiskriminering,

konvention om avskaffande av all slags

diskriminering av kvinnor, konvention mot tortyr och

annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning och konvention om barnets

rättigheter), samt i yrkande 3 ett tillkännagivande

om att regeringen bör genomföra de lagändringar och

andra konkreta åtgärder som FN:s MR-kommittéer

rekommenderar. Motionärerna anför att den

dualistiska principen beträffande tillämpligheten av

internationella konventioner som tillämpas i

Sverige, vilken innebär att domstolar och

myndigheter har att - i den mån tolkningsutrymme

finns - tolka gällande lagstiftning

fördragskonformt, är otillfredsställande. När det

gäller vissa grundläggande MR-konventioners

ställning i svensk rätt har Sverige regelmässigt

utsatts för allvarlig kritik från de organ som

övervakar konventionernas tillämpning för att

konventionerna inte gjorts tillämpliga i svensk rätt

och därmed möjliga att åberopa inför domstolar och

myndigheter. För direkt tillämplighet av

konventionerna krävs att konventionerna görs till

svensk lag genom inkorporering.

Transformationsmetoden har ofta visat sig vara

ofullkomlig då det är svårt att skaffa en överblick

över vilka lagar som behöver ändras, och på vilket

sätt, för att uppfylla konventionsåtagandet. Vidare

anför motionärerna att det regelmässigt brukar

riktas kritik från MR-kommittéerna mot Sverige för

att konventionerna inte uppfyllts på vissa punkter,

ofta i kombination med rekommendationer om att

lagstiftning eller andra åtgärder bör vidtas. Kritik

framförs också ofta i anslutning till behandlingen

av enskilda fall. Så har t.ex. FN:s kommitté mot

tortyr vid inte mindre än nio tillfällen kritiserat

Sverige för att ha beslutat om avvisningar trots att

det förelegat risk för tortyr. Det saknas enligt

motionärerna vilja att göra något effektivt mot

missförhållandena. Någon annan förklaring står

knappast till buds beträffande de ständigt upprepade

konventionsstridiga avvisningsbesluten. I

regeringens skrivelse 2001/02:83 En nationell

handlingsplan för de mänskliga rättigheterna lämnas

felaktiga uppgifter om att Sverige alltid rättar sig

efter beslut av Europadomstolen och CAT-kommittén.

Så är icke fallet. Regeringen bör ta kritiken från

FN:s MR-kommittéer på största allvar, inte enbart

genom att uttrycka detta i skrift utan även genom

att genomföra de lagändringar och andra konkreta

åtgärder som kommittéerna rekommenderar.

Bakgrund

Det är vanligt att tala om två olika system för att

införliva internationella konventionsförpliktelser i

det nationella rättssystemet - monistiska och

dualistiska rättssystem. I de stater som brukar

hänföras till monistiska, gäller som allmän

statsrättslig princip att ingångna konventioner

automatiskt blir en del av den nationella rätten.

Den internationella konventionen skall således

direkt tillämpas av domstolar och andra myndigheter

på samma sätt som nationellt stiftad lag. Detta är

förhållandet i bl.a. USA och flertalet av de

europeiska staterna. I de flesta monistiska stater

anses också en ratificerad internationell konvention

ha företräde framför nationellt stiftad lag. I en

dualistisk stat, till vilka räknas bl.a. de nordiska

länderna, Storbritannien och Tyskland, krävs

särskild lagstiftning för att konventionen skall

gälla internrättsligt. Om ingen särskild

lagstiftningsakt har vidtagits blir konventionen

endast indirekt gällande som utfyllnad till

nationella rättsregler. Vid en konflikt mellan en

bestämmelse i en konvention och den nationella

lagstiftningen är det den nationella lagstiftningen

som gäller. När regeringen eller svenska

förvaltningsmyndigheter ingår internationella

överenskommelser av offentligrättslig natur är det

den svenska staten som bär det folkrättsliga

ansvaret för att förpliktelserna uppfylls.

Konventionerna ställer krav på att de som

ratificerat konventionerna rapporterar om hur de

efterlevs. Rapportering skall ske mellan vartannat

och vart femte år beroende på konvention. Olika

departement är ansvariga för rapporterna som skall

lämnas över till de olika konventionskommittéerna.

Nationella handlingsplanen för de mänskliga

rättigheterna

Regeringen framhöll i skrivelse En nationell

handlingsplan för de mänskliga rättigheterna

(2001/02:83), avlämnad till riksdagen den 24 januari

2002, bl.a. följande. Sverige är bundet av olika

konventioner som tillförsäkrar enskilda olika

rättigheter gentemot statsmakten. Dessa rättigheter

berör olika samhällsområden och anger vilka normer

som statsmakten måste hålla sig inom. Den

bakomliggande tanken med att upprätta en nationell

handlingsplan för de mänskliga rättigheterna är

således att det är statens ansvar att de mänskliga

rättigheterna respekteras och tillgodoses. I första

hand ligger ansvaret hos varje stats regering, men

även den statliga och kommunala förvaltningen har

ett ansvar. Genom denna första handlingsplan för

mänskliga rättigheter lägger regeringen grunden för

ett mer samlat synsätt på frågorna i Sverige.

Genomförandet av handlingsplanen skall ske inom en

treårsperiod. Regeringen har för avsikt att efter

genomförandet av de åtgärder som redovisas i

handlingsplanen i december 2004 påbörja arbetet med

ytterligare en handlingsplan. Erfarenheterna från

arbetet med den första handlingsplanen kommer

givetvis att ha betydelse för det fortsatta arbetet

med mänskliga rättigheter. För detta krävs bl.a.

attitydförändringar och utbildning. Regeringens

nationella handlingsplan är ett uttryck för den

politiska viljan att se till att de mänskliga

rättigheterna respekteras i enlighet med den svenska

grundlagen och våra internationella åtaganden samt

att skyddet för dessa rättigheter kontinuerligt

förbättras. De åtgärder som aviseras i

handlingsplanen syftar till både kortsiktiga och

långsiktiga förändringar i denna riktning.

I handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna

behandlades bl.a. kritik och synpunkter som

framförts mot Sverige av olika MR-kommittéer. I

skrivelsen angavs bl.a. följande. Sveriges

förpliktelser vad avser de mänskliga rättigheterna

granskas i flera olika internationella fora. Sverige

får ibland ta emot kritik eller synpunkter på hur

Sverige bättre kan förverkliga någon fri- eller

rättighet. När kritik uttalas eller när en dom

avkunnas till statens nackdel tar regeringen detta

på det största allvar. Regeringen följer noga upp

den kritik som riktas mot Sverige vad avser

åtaganden om mänskliga rättigheter. Sedan slutet av

1980-talet har ett antal klagomål riktats mot

Sverige vid Europakommissionen och Europadomstolen,

av utlänningar som nekats uppehållstillstånd. I

klagomålen mot Sverige anförs ofta att utlänningen,

om han eller hon återsänds till sitt hemland, kommer

att utsättas för tortyr. I den svenska

utlänningslagen (1989:529) finns ett absolut förbud

mot att avvisa eller utvisa en person som riskerar

dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr eller att

utsättas för annan omänsklig eller förnedrande

behandling eller bestraffning. Den som riskerar

sådan behandling skall beviljas uppehållstillstånd

här i landet som skyddsbehövande. Ärenden där tortyr

åberopas är ofta svåra att utreda och innefattar

komplicerade frågor om bevisvärdering. Som exempel

kan nämnas att den som har blivit torterad kan ha

svårt för att sakligt redogöra för vad han eller hon

har varit utsatt för. Inte sällan finns den

bevisning som åberopas i ärendet i ett annat land.

FN:s tortyrkommitté (CAT-kommittén) har uttalat

kritik mot Sverige i åtta fall. Sverige har hittills

inte fällts i Europadomstolen i något ärende

avseende artikel 3 i Europakonventionen (förbud mot

tortyr m.m.). En förutsättning för att CAT-kommittén

skall kunna pröva klagomål från enskilda är att

staten i fråga har accepterat den individuella

klagorätten. Många stater som är anslutna till

tortyrkonventionen har inte gjort detta.

Europadomstolen däremot är behörig att pröva

klagomål från enskilda mot samtliga stater som är

anslutna till Europakonventionen.

I flera länder med en utvecklad rättsordning och

en rättssäker asylprocess ökar antalet ärenden som

förs till dessa internationella övervakningsorgan.

Ökningen gäller framför allt ärenden hos CAT-

kommittén. Detta kan ses som en naturlig följd av

att förutsättningarna för att juridiskt driva en sak

vidare genom stöd av aktiva juridiska ombud är

större i dessa länder. Andra länder som har eller

har haft individuella ärenden i CAT-kommittén är

t.ex. Frankrike, Schweiz och Kanada. Regeringen ser

allvarligt på den kritik som CAT-kommittén riktat

mot Sverige och fäster stor vikt vid rätten för

enskilda att klaga hos internationella

övervakningsorgan. Det görs en noggrann analys av

varje ärende där kritik har uttalats mot Sverige,

och på olika sätt förbättras rutinerna för

handläggning och bedömning av asylärenden där tortyr

kan ha förekommit. Sverige rättar sig alltid efter

beslut som fattas av Europadomstolen och CAT-

kommittén. Ingen avvisning har skett i de fall där

Sverige har kritiserats. Migrationsverket och

Utlänningsnämnden arbetar redan i dag aktivt med

internutbildning, seminarier och andra åtgärder för

att uppmärksamma ärenden där det åberopas risk för

tortyr. I Migrationsverkets vision anges att verket

värnar mänskliga rättigheter och står för humanitet

och respekt, rättssäkerhet och engagemang.

Regeringen avser att i sin mål- och resultatdialog

med Migrationsverket och Utlänningsnämnden aktivt

följa hur myndigheterna lever upp till visioner och

verksamhetsmål för att låta perspektivet med

mänskliga rättigheter genomsyra riktlinjer för

handläggning och beslutsfattande.

Tidigare behandling

I proposition 1970:87 angående godkännande av

konvention om avskaffande av rasdiskriminering m.m.

föreslogs att konventionen skulle godkännas och att

befintlig lagstiftning skulle ändras på sådant sätt

att möjligheterna att straffrättsligt ingripa mot

sådan diskriminering skulle öka, vilket innebar att

tillämpningsområdet för bestämmelserna i

brottsbalken och tryckfrihetsförordningen om hets

mot folkgrupp behövde vidgas i detta hänseende.

Lagutskottet anförde bl.a. att det tillstyrkte att

riksdagen skulle godkänna konventionen och den i

propositionen föreslagna ändringen av 16 kap. 8 §

brottsbalken. Konstitutionsutskottet tillstyrkte

ändring i tryckfrihetsförordningen (utlåtande

1970:31).

I proposition 1971:125 angående godkännande av tre

internationella överenskommelser på området för de

mänskliga rättigheterna m.m. (vari bl.a.

konventionen om medborgerliga och politiska

rättigheter ingick) uttalades att flertalet

bestämmelser utan svårighet kunde accepteras, men

att på någon punkt full överensstämmelse mellan

svensk rätt och konventionsbestämmelserna inte

förelåg. Förbehåll i samband med ratificering av

konventionen ansågs dock vara tillräckligt. Det

hemställdes bl.a. att riksdagen skulle godkänna den

internationella konventionen om medborgerliga och

politiska rättigheter med vissa förbehåll.

Utrikesutskottet behandlade ärendet och fann inte

anledning att erinra mot propositionen (bet.

UU1971:13).

I proposition 1979/80:147 om godkännande av

Förenta nationernas konvention om avskaffande av all

slags diskriminering av kvinnor konstaterades att

samtliga remissinstanser tillstyrkt, eller inte haft

invändningar mot, att Sverige skulle ratificera

konventionen. Föredragande statsrådet föreslog att

Sverige kunde tillträda FN-konventionen utan att

utnyttja de möjligheter till förbehåll som medgavs i

konventionen. Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte

propositionen (bet. AU1979/80:30).

I proposition 1985/86:17 om godkännande av FN-

konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning

anfördes att någon situation där Sverige skulle

kunna sägas bryta mot konventionen inte behövde

uppkomma och att den praktiska slutsatsen torde vara

att något behov av lagstiftning inte förelåg.

Utrikesutskottet behandlade frågan och anförde att

tillträdet till konventionen inte skulle behöva

föranleda ändringar i gällande svensk lagstiftning.

Utskottet tillstyrkte propositionen (bet.

UU1985/86:11)

I proposition 1989/90:107 om godkännande av FN-

konventionen om barnets rättigheter anfördes att

tillträdet till konventionen inte skulle föranleda

några ändringar i gällande lagstiftning. I

propositionen föreslogs att konventionen skulle

antas med ett förbehåll för artikel 37 c rörande

bl.a. att frihetsberövade barn skall hållas åtskilda

från vuxna om det inte anses vara till barnets bästa

att inte göra detta. I socialutskottets betänkande

1989/90:SoU28 behandlades propositionen.

Socialutskottet tillstyrkte i huvudsak förslaget,

men ansåg att något förbehåll mot artikel 37 punkt c

inte skulle göras. Riksdagen följde utskottet

(rskr. 1989/90:350).

I samband med frågan om inkorporering av

barnkonventionen i svensk rätt 1994/95 avlämnade

konstitutionsutskottet ett yttrande till

socialutskottet (1995/96:KU2y).

Konstitutionsutskottet anförde att vid

transformering omarbetas den internationella

överenskommelsen eller de delar som saknar

motsvarighet i svensk rätt till svensk

författningstext. Inkorporering innebär att det i

lag eller annan författning föreskrivs att

konventionens bestämmelser direkt gäller i Sverige.

Utskottet hade tidigare (bet. KU 1984/85:5 och yttr.

1984/85:4y) uttalat att båda metoderna fick anses

godtagbara från konstitutionell synpunkt. Det fick

avgöras från fall till fall vilken metod som skulle

användas. Utskottet hade dessutom tidigare uttalat

(bet. 1989/90:KU18) att om en konvention saknar

svensk autentisk text bör huvudregeln vara att

transformationsmetoden används. I yttrandet

hänvisade konstitutionsutskottet också till 1973 års

fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75), som

pekat på att texterna i konventioner om mänskliga

rättigheter är svåröverskådliga och svårtillgängliga

och ofta bygger på en terminologi som varken är

enhetlig eller anpassad till svensk

lagstiftningsteknik. Utskottet underströk att

inkorporeringen av Europakonventionen angående skydd

för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna bl.a. motiverats med att den intog en

sådan särställning bland konventionerna om mänskliga

rättigheter att den i inkorporeringshänseende borde

behandlas på annat sätt än övriga konventioner

(prop. 1993/94:117 s. 34, bet. 1993/94:KU24).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla att det

självfallet måste vara Sveriges skyldighet att

uppfylla internationella åtaganden. Som redovisats i

det föregående har i Sverige enligt praxis två

metoder tillämpats för införlivande av

internationella konventioner, transformering och

inkorporering. Utskottet har tidigare uttalat att

båda metoderna kan anses godtagbara från

konstitutionell synpunkt (KU 1984/85:5 och

1984/85:4y). Vilken metod som skall användas får

avgöras från fall till fall. Av tidigare redogörelse

framgår att utskottet uttalat att om en konvention

saknar svensk autentisk text bör huvudregeln vara

att transformationsmetoden används. När särskilda

skäl talar för det kan även inkorporeringsmetoden

godtas. I regel bör då krävas en omsorgsfullt

utarbetad officiell översättning. Så bör

ovillkorligen vara fallet om författningen riktar

sig till en bredare allmänhet. I nu föreliggande

motioner aktualiseras frågan om införlivande i

svensk rätt av ett flertal FN-konventioner om

mänskliga rättigheter. Utskottet har tidigare

intagit den ståndpunkten att konventioner om

mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses

lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar

och myndigheter. I samband med beredningen av

förslaget om inkorporering av Europakonventionen

angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna framhölls att denna

emellertid intog en sådan särställning bland

konventionerna om mänskliga rättigheter att den i

inkorporeringshänseende borde behandlas på annat

sätt än övriga konventioner (prop. 1993/94:117 s.

34). Enligt utskottets mening saknas anledning att

frångå ståndpunkten att konventioner om mänskliga

rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för

direkt tillämpning av svenska domstolar och

myndigheter. Vad gäller de i motionerna angivna FN-

konventionerna saknas skäl att anse att dessa, såsom

Europakonventionen, intar en särställning i

inkorporeringshänseende. Utskottet är därför inte

berett att förorda en inkorporering av de angivna

konventionerna. Däremot vill utskottet framhålla att

det är av väsentlig betydelse att det fortlöpande

sker en kontroll av att svensk lagstiftning och

praxis stämmer överens med ingångna konventioners

bestämmelser. Motion 2002/03:Ju278 yrkandena 1 och 3

(v) avstyrks.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken

punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som

behandlas i avsnittet.

1. Barn- och ungdomsperspektiv i

beslutsfattande (punkt 3)

av Gustav Fridolin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 3

borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller

riksdagen motion 2002/03:K383 yrkandena 5 och 6.

Ställningstagande

I den aktuella motionen aktualiseras i

yrkandena 5 och 6 frågor om barn- och

ungdomsperspektiv i beslutsfattande på samtliga

nivåer samt krav på barnkonsekvensanalyser i

allt beslutsfattande på samtliga nivåer. Det är

inte tillräckligt att ange att barnkonventionen

skall genomsyra beslutsfattande i

Regeringskansliet som rör barn och att

barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga

beslut. Barn- och ungdomsperspektiv och

barnkonsekvensanalyser bör ingå i

beslutsfattande på alla nivåer i samhället så

att barns och ungdomars intressen bättre

tillgodoses och deras känsla av delaktighet i

samhällsbyggandet stärks. Regeringen bör verka

för att regleringar kommer till stånd som

garanterar det i motionsyrkandena anförda.

2. Införlivande av internationella konventioner

(punkt 5)

av Mats Einarsson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller

riksdagen motion 2002/03:Ju278 yrkandena 1 och 3.

Ställningstagande

I nu föreliggande motion aktualiseras i yrkandena 1

och 3 frågan om införlivande i svensk rätt av ett

flertal FN-konventioner rörande mänskliga

rättigheter. Jag kan peka på flera allvarliga fall

där Sveriges åtaganden enligt konventionerna inte

uppfyllts. Ytterligare transformeringsåtgärder kan

inte anses tillräckliga för att säkerställa att

Sverige följer sina konventionsåtaganden. I stället

bör konventionernas status och betydelse i svensk

rätt markeras genom en inkorporering. Endast genom

denna metod får konventionerna fullt genomslag i

svensk rättstillämpning. Jag anser därför att en

utredning bör tillsättas med uppgift att lägga fram

ett förslag om inkorporering av de i motionen

angivna FN-konventionerna. Mot bakgrund av att det

för närvarande förekommer allvarliga brister i

Sveriges efterlevnad av konventionen är det

angeläget att utredningsarbetet bedrivs skyndsamt.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna

motionstiden

2002/03:K221 av Ragnwi Marcelind (kd):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om behovet av ett förenklat

rättsinformationssystem som möjliggör att det går

att se vad som gäller inom ett område, vare sig

bestämmelserna finns i lag, förordning,

myndighetsskrift eller i kommunal författning.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om behovet av att

fastställa vilka kvalitetskrav för rättsinformation

som skall vara uppfyllda.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om behovet av att

tydliggöra ansvarsförhållandena inom

bemyndigandekedjor.

2002/03:K304 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att alla kommande

regeringsförslag som berör kommunal verksamhet skall

innehålla en redovisning av på vilket sätt den

kommunala självstyrelsen påverkas.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om en genomgång av

befintlig lagstiftning i syfte att vidta sådana

ändringar som på berörda områden återupprättar den

kommunala självstyrelsen.

2002/03:K371 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om kommunala författningssamlingar.

2002/03:K383 av Gustav Fridolin (mp):

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om barn- och ungdomsperspektiv i

beslutsfattandet på samtliga nivåer.

6. Riksdagen begär att regeringen återkommer med

förslag om krav på barnkonsekvensanalyser i allt

beslutsfattande på samtliga beslutsnivåer.

2002/03:K426 av Anders Ygeman och Maria Hassan (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om klassperspektiv i utrednings- och

beredningsprocessen.

2002/03:Ju278 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om inkorporering med svensk rätt av

vissa MR-konventioner.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen

som sin mening vad i motionen anförs om

att regeringen bör genomföra de

lagändringar och andra konkreta åtgärder

som FN:s MR-kommittéer rekommenderar.