Bet. 2002/03:KUU3

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande

2002/03:KUU3

EU:s rättsliga frågor i ett framtidakonstitutionellt fördrag

Sammanfattning

I betänkandet tar utskottet upp vissa rättsliga

frågor i Europeiska unionen (EU). Betänkandet lämnas

mot bakgrund av diskussionerna i det pågående

Europeiska konventet.

Utskottet menar att samarbetet när det gäller

rättsliga och inrikes frågor tillhör de områden som

det är viktigt att Europeiska unionen i väl

avgränsade delar utvecklar såväl beslutsformer som i

förlängningen effektiviteten. Reformeringen av

arbetsformerna inom den nuvarande tredje pelaren bör

vara ett prioriterat område, och förslaget om slopad

pelarstruktur som väckts under konventet öppnar upp

för förbättringar. Det är emellertid, enligt

utskottets mening, viktigt att överstatlighet och

harmonisering väljs på områden där det med de

metoderna går att vinna något som inte går att nå

annars. Harmonisering har inget egenvärde i sig. Det

är också viktigt att utvidgning av EU-

institutionernas kompetens kan ske endast efter

fördragsändringar.

Utskottet tar därefter upp följande ämnen:

- Beslutsformer

- Rättssäkerhet och demokratisk kontroll

- Straffrättsligt samarbete

- Polis- och åklagarsamarbete

- Behörigheten för Europeiska gemenskapernas domstol

Utskottet instämmer på de flesta punkterna i

justitieutskottets yttrande (2002/03:JuU2y).

I betänkandet behandlas en motion vari yrkas att

Europol och Eurojust byggs upp till effektiva

organisationer. Motionsyrkandet avstyrks med

hänvisning till den pågående fördragsöversynen.

Till betänkandet har fogats 3 reservationer och 5

särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Europol och Eurojust

Riksdagen avslår motion 2002/03:U323 yrkande

16.

Reservation 1 (m)

Reservation 2 (v) - motiv.

Reservation 3 (mp) - motiv.

Stockholm den 22 maj 2003

På sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets

vägnar

Urban Ahlin

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban

Ahlin (s), Göran Lennmarker (m), Gunnar Hökmark (m),

Göran Magnusson (s), Carl B Hamilton (fp), Birgitta

Ahlqvist (s), Ingvar Svensson (kd), Helene Petersson

(s), Inger Segelström (s), Tobias Krantz (fp),

Kerstin Lundgren (c), Anders Bengtsson (s), Nils

Fredrik Aurelius (m), Ronny Olander (s), Gustav

Fridolin (mp), Kaj Nordquist (s) och Alice Åström

(v).

2002/03

KUU3

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

avgav i mars 2003 ett betänkande om ett antal

institutionella EU-frågor (bet. 2002/03:KUU1

Europeiska unionens framtidsfrågor - ett

konstitutionellt fördrag för EU).I detta betänkande

tar utskottet upp vissa rättsliga frågor i

Europeiska unionen (EU). Betänkandet utarbetades

lämnas mot bakgrund av diskussionerna i det pågående

Europeiska konventet, det särskilda forum som

debatterar EU:s framtidsfrågor. Konventet skall

enligt planeringen avsluta sitt arbete före

Europeiska rådets möte i Thessaloniki den 20 juni

2003. Därefter kommer diskussionerna om ett framtida

konstitutionellt fördrag att föras vidare till en

regeringskonferens. Regeringen kommer inför

regeringskonferensen att lämna en skrivelse till

riksdagen. Mot bakgrund av att det inte nu finns

några formliga förslag för riksdagen att ta

ställning till lämnar utskottet i betänkandet mer

principiellt hållna ställningstaganden. Riksdagen

får anledning att återkomma till frågorna bl.a. när

regeringens skrivelse skall behandlas under hösten.

I betänkandet behandlas motion 2002/03:U323

yrkande 16 av Bo Lundgren m.fl. (m) från allmänna

motionstiden hösten 2002. I motionen yrkas att

Europool och Eurojust byggs upp till effektiva

organisationer.

Den 10 april 2003 anordnades en utfrågning om

rättssäkerhet och beslutsformer i EU:s tredje pelare

av det sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet, justitieutskottet samt EU-nämnden.

Utskrift från utfrågningen bifogas detta betänkande.

En andra utfrågning i samma ämne kommer att hållas

den 22 maj 2003hölls den 22 maj 2003. Utskrifter

från utfrågningarna bifogas detta betänkande. (???)

Justitieutskottet har yttrat sig i frågor som rör

utvidgat polissamarbete och straffrättsligt

samarbete inom EU. Yttrandet bifogas (yttr.

2002/03:JuU2y).

Utskottet tar i detta betänkande huvudsakligen upp

konstitutionella aspekter på EU-samarbetet inom det

rättsliga området.

InledningBakgrund

Rättsliga och inrikes frågor (RIF) växte fram som

ett samarbetsområde på 1970-talet mellan

medlemsländerna i dåvarande EG. Syftet var att

bekämpa gränsöverskridande brottslighet och vidta

andra åtgärder för att kompensera för befarade

negativa bieffekter av den fria rörligheten för

personer mellan länderna. Sedan EU-

Maastrichfördraget är RIF en formell del av EU-

samarbetet och innefattar frågor som asyl- och

invandringspolitik, civilrätt, polis- och

tullsamarbete samt straffrätt. Asyl- och

migrationspolitik samt civilrätt ingår numera i EU:s

första pelare medan samarbetet kring polisiära och

straffrättsliga frågor fortfarande sker inom ramen

för tredje pelaren.

Det rättsliga samarbetet inom EU har emellanåt

kritiserats för att vara ineffektivt.

Beslutsprocesserna i tredje pelaren, med krav på

enhällighet och i vissa fall nationell ratifikation,

har ansetts vara omständliga. Krav har därför

ställts på mer effektiva beslutsformer, i praktiken

genom att beslut kan fattas med kvalificerad

majoritet i ministerrådet. I betänkande 2001/02:KUU2

(s. 61) uttalade sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet att ett exempel där omröstning med

kvalificerad majoritet kan övervägas är vissa

sakfrågor i tredje pelaren.

I debatten om EU:s framtid har formerna för det

rättsliga samarbetet uppmärksammats, och i

Laekendeklarationen från december 2001, där en mängd

aspekter inom skilda områden tas upp, ställs

följande fråga:

"Vill vi integrera mer av det polisiära och

straffrättsliga samarbetet till gemenskapen?"

I konventet har således det rättsliga samarbetet diskuterats,

främst i termer av "ett område med frihet, säkerhet

och rättvisa", och en särskild arbetsgrupp har

behandlat dessa frågor. Arbetsgruppen framhöll i sin

slutrapport[1] att gränsöverskridande brottslighet,

asylpolitik och kontroll av unionens yttre gränser

inte kan hanteras effektivt av stater som agerar på

egen hand. Den institutionella ramen, med en

uppdelning i pelare och i olika fördrag, har enligt

arbetsgruppen försvårat arbetet i EU och alla

bestämmelser om ett europeiskt område med frihet,

säkerhet och rättvisa bör följaktligen sammanföras i

en enda avdelning i fördraget.

Konventet har ställt sig bakom denna slutsats och

kommer att föreslå att den nuvarande uppdelningen av

EU-samarbetet i tre pelare avskaffas. De nuvarande

pelarna förs in under samma institutionella ram.

Detta innebär dock inte i sig att samma

beslutsmetoder måste tillämpas på samtliga frågor. I

konventet har det således ofta framförts att

åtminstone vissa delar av samarbetet på det

rättsliga området även framdeles bör vara föremål

för andra beslutsformer än den form som synes bli

den dominerande, dvs. dagens

medbeslutandeförfarande.

I mars 2003 presenterade konventets presidium

förslag till artiklar i det konstitutionella

fördraget rörande ett område med frihet, säkerhet

och rättvisa.[2] Presidiet föreslog således en

sammanhållen avdelning i fördraget kring dessa

frågor. I avdelning I1, som innehåller de

grundläggande bestämmelserna i det konstitutionella

fördraget, föreslogs en särskild artikel om ett

område med frihet, säkerhet och rättvisa. Presidiets

förslag debatterades i plenum den 3 april 2003, och

i slutet av maj förväntas presidiet komma med en ny

version av dessa artiklar, tillsammans med

omarbetade versioner av de övriga artiklar som

debatterats i plenum.

Det rättsliga sSamarbetet inom den

nuvarande tredje pelaren

I avdelning IVI, artiklarna 29-42, i fördraget om

Europeiska unionen (FEU) finns de bestämmelser om

rättsliga och inrikes frågor som handlar om

polissamarbete och straffrättsligt samarbete.

Bestämmelserna påverkar inte medlemsstaternas ansvar

för att upprätthålla lag och ordning samt att skydda

den inre säkerheten (artikel 33).

I artikel 29 anges att unionens mål skall vara att

ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område

med frihet, säkerhet och rättvisa genom att utforma

gemensamma insatser på områdena polissamarbete och

straffrättsligt samarbete samt genom att förebygga

och bekämpa rasism och främlingsfientlighet.

Målet skall uppnås genom förebyggande och

bekämpande av brottslighet, vare sig denna är

organiserad eller ej, särskilt terrorism,

människohandel och brott mot barn, olaglig

narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption

och bedrägeri. Som medel för att uppnå detta mål

nämns bl.a. närmare samarbete mellan

medlemsstaternas polismyndigheter, både direkt och

genom Europol, mellan rättsliga myndigheter genom

Eurojust och genom tillnärmning av straffrättsliga

regler när det är nödvändigt.

För att främja samarbetet inom de områden som

anges i avdelning 4VI i FEU skall rådet på lämpligt

sätt vidta åtgärder som bidrar till att unionens mål

uppnås. För detta ändamål får rådet efter initiativ

från en eller flera medlemsstater eller kommissionen

genom enhälligt beslut bl.a. anta rambeslut och

beslut som inte har direkt effekt i medlemsstaterna.

Rambeslut - till skillnad från beslut - medför en

tillnärmning av medlemsstaternas författningar.

Rambeslut är folkrättsligt bindande för

medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall

uppnås, men inte avseende hur implementeringen skall

göras (artikel 34). Innan rådet fattar beslut om

antagande av ett rambeslut eller ett beslut skall

Europaparlamentet höras. Europaparlamentet skall

avge sitt yttrande inom en tidsfrist som inte får

vara kortare än tre månader. Om något yttrande inte

avges inom denna tid får rådet fatta beslut om

antagande av det rättsliga instrumentet (artikel

39).

Det straffrättsliga samarbetet inom unionen

omfattar samarbete mellan behöriga myndigheter i

medlemsstaterna - för svenskt vidkommande i första

hand polis, åklagare och domstolar - avseende

rättsliga förfaranden och verkställighet av beslut.

Vidare omfattar samarbetet utlämning mellan

medlemsstaterna samt frågor om behörighetskonflikter

och förenlighet av medlemsstaternas regelverk.

Slutligen omfattar samarbetet gradvisa beslut om

åtgärder som fastställer minimiregler avseende

brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad

brottslighet, terrorism och narkotikahandel (artikel

31.1).

Vad gäller polissamarbetet inom unionen skall

rådet främja detta bl.a. genom samarbete genom

Europol. Europol skall ges möjlighet att underlätta

och stödja förberedelse samt främja samordning och

utförande av utredningsinsatser av medlemsstaternas

polis. Operativa insatser skall ledas av de berörda

medlemsstaternas egna myndigheter. Europol har en

stödjande funktion i dessa fall. Europol skall också

kunna anmoda medlemsstaternas behöriga myndigheter

att genomföra och samordna utredningar i särskilda

fall (artikel 30).

Rådet skall uppmuntra att samarbete sker genom

Eurojust, samarbetsorganet för medlemsstaternas

nationella åklagarmyndigheter, och bl.a. möjliggöra

för Eurojust att underlätta en god samordning mellan

dem. Eurojust skall vidare stödja brottsutredningar

som gäller grov gränsöverskridande brottslighet, i

synnerhet om den är organiserad (artikel 31.2).

Samarbetet inom Europol regleras i

Europolkonventionen medan Eurojust inrättats genom

ett beslut av rådet.

EG-domstolen får, om medlemsstaterna godtagit

domstolens behörighet i denna del, meddela

förhandsbesked om giltigheten och tolkningen av

bl.a. rambeslut och beslut som antagits enligt

bestämmelserna i avdelning 4VI i FEU samt om

åtgärderna för att genomföra dessa i medlemsstaterna

(artikel 35). Sverige har avgett en förklaring som

innebär att EG-domstolen har behörighet att pröva

dessa frågor.

**FOOTNOTES**

[1]: Dokument CONV 426/02, återfinns på:

http://register.consilium.eu.int/pdf/su/02/cv00/00426s2.pdf

[2]: Dokument CONV 614/03, återfinns på:

http://european-

convention.eu.int/docs/Treaty/cv00614.SV03.pdf

Utskottet

Ett område med frihet, säkerhet och

rättvisa

Inledning

Inom Europeiska unionen har man samarbetat inom det

rättsliga området i ett par decennier.

Effektiviteten har dock ifrågasatts, och i konventet

har frågan om samarbetets former tagits upp.

Konventet kan förväntas föreslå att en särskild

avdelning i fördraget rörande ett område med frihet,

säkerhet och rättvisa införs. Presidiet har

föreslagit artiklar för denna avdelning, där frågor

som kontroll vid yttre gränser, asyl och invandring

tas upp, inklusive en artikel om solidaritet och

rättvis ansvarsfördelning även i finansiellt

hänseende mellan medlemsstaterna. En fråga som

orsakat debatt i konventet är ett förslag om att

bestämmelser skall antas avseende alla nödvändiga

åtgärder för att stegvis upprätta ett gemensamt

system för integrerad förvaltning av gränserna.

Vidare behandlas i förslaget civilrättsligt

samarbete, t.ex. anförs att beslut (om lagar och

ramlagar) inom familjerättens område även

fortsättningsvis bör kräva enhällighet i rådet, med

undantag för beslut om föräldraansvar som skall

antas enligt det så kallade lagstiftningsförfarandet

(motsvarande dagens medbeslutandeförfarande).

Straffrättsligt samarbete, åklagarsamarbetet Euro-

just, en europeisk åklagarmyndighet samt

polissamarbete, inklusive Europol, tas också upp i

förslaget.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan ta upp:

Ett inledande omdöme om att tredjepelarsamarbetet inte alltid

fungerat så effektivt, nya former kan behövas?

Uppfattning om att pelarstrukturen upphör?

Kriterier för vad som ska behandlas på EU-nivå:

gränsöverskridande fenomen, t.ex. gränsöverskridande

brottslighet.

Solidaritetsklausulen vid asyl och invandring.

Presidiets förslag om "integrerad förvaltning av

gränserna". Skrivningen i presidiets förslag är lite

oklar, utskottet kan diskutera hur frågan ska

hanteras.

Civilrättsligt och straffrättsligt samarbete,

finns något att säga om harmonisering samt

ömsesidigt erkännande?

Problematisera europeisk åklagare?

Samarbetet beträffande rättsliga och inrikes frågor,

dvs. asyl- och invandringsfrågor, gränskontroll,

polis- och tullsamarbete, bedrägeribekämpning,

narkotikafrågor samt civil- och straffrättsligt

samarbete tillhör, enligt utskottets mening, de

politikområden som det är viktigt att Europeiska

unionen i väl avgränsade delar utvecklar såväl

beslutsformer som i förlängningen effektiviteten.

Samarbetet inom den tredje pelaren tillkom för att

garantera ett smidigt införande av fri rörlighet för

personer inom den gemensamma marknaden genom att man

också kunde besluta om s.k. kompensatoriska

åtgärder. Syftet var att bekämpa gränsöverskridande

brottslighet och vidta andra åtgärder för att

kompensera för befarade negativa bieffekter av den

fria rörligheten för personer mellan länderna. Det

finns uppenbart goda skäl att samarbeta inom

unionen, t.ex. mellan medlemsstaternas

polismyndigheter för att bekämpa gränsöverskridande

brottslighet, för att nå det mål om ett "området för

frihet, säkerhet och rättvisa" som fastslogs i

Amsterdamfördraget och som unionen arbetat vidare

med i olika sammanhang, inte minst genom de s.k.

Tammerforsslutsatserna som antogs under Finlands

ordförandeskap hösten 1999.

Det är i denna anda som Sverige har arbetat aktivt

för att föra upp brottsförebyggande frågor på EU:s

dagordning. Det ledde bl.a. till att rådet under

Sveriges ordförandeperiod beslutade att inrätta ett

europeiskt nätverk för förebyggande av brottslighet

(2001/427/RIF) och ett finansieringsprogram för

brottsförebyggande frågor, Hippokrates

(2001/515/RIF).

Utvecklingen av samarbetet har gått i överstatlig

riktning. Sedan Maastrichfördraget är rättsliga och

inrikes frågor en formell del av EU-samarbetet och

innefattar frågor som asyl- och invandringspolitik,

civilrätt, polis- och tullsamarbete samt straffrätt.

Asyl- och migrationspolitik samt civilrätt ingår

numera i EU:s första pelare medan samarbetet kring

polisiära och straffrättsliga frågor fortfarande

sker inom ramen för tredje pelaren. Det finns,

enligt utskottet, skäl att överväga vissa

ytterligare förändringar i överstatlig riktning.

Samarbetet inom tredje pelaren har ibland gått

alltför långsamt, och det finns en uppenbar risk för

att utvidgningen kommer att kunna leda till ökade

svårigheter att utveckla samarbetet på det rättsliga

och inrikes området om man inte reformerar

beslutsformerna. Att avskaffa pelarstrukturen öppnar

för möjligheten att införa sådana inslag.

Reformeringen av arbetsmetoderna inom det

rättsliga och inrikes samarbetet bör enligt

utskottets mening vara en prioriterad fråga. För

Sveriges del kom prioriteringen för övrigt till

uttryck i den s.k. Hagaprocessen som Sverige

lanserade under sin ordförandeperiod. Hagaprocessen

syftade till att effektivisera processen och

beslutsstrukturerna. Detta skulle ske bl.a. genom

att fokusera på prioriterade sakområden, öka

förutsebarheten och samordningen i samband med

initiativ, förbättrad långsiktig planering, färre

arbetsgrupper, mer projektbaserat arbete och en

översyn av resurserna på såväl nationell som

överstatlig nivå.

Effektivare beslutsformer framstår som nödvändiga,

men utskottet vill i det sammanhanget också peka på

nödvändigheten av försiktighet. Harmonisering av

t.ex. familjerätt och straffrätt har inget värde i

sig. Harmonisering och överstatlighet är bara

önskvärd i den mån som man därigenom kan vinna något

som inte annars går att nå. På familjerättens område

kan nämnas förslaget om barns umgängesrätt när

barnets föräldrar bor i olika länder: en umgängesdom

skall kunna verkställas direkt i annan medlemsstat

utan att man först måste anlita något särskilt

förfarande för godkännande i verkställighetsstaten

(Bryssel II a). På straffrättens område gäller det

områden som trafficking, narkotikabrott och

miljöbrott när syftet är att undvika att det inom

den inre marknaden uppstår frihamnar för allvarlig

brottslighet. På andra områden, såsom yttre

gränskontroll och handläggning av asylansökningar,

är det däremot svårare att se nödvändigheten av

rättslig harmonisering och överstatligt

beslutsfattande.

En viktig utgångspunkt i EU-arbetet och i den

fortsatta debatten om EU:s framtid och legitimitet

är, enligt utskottet, det förhållandet att

medlemsstaterna är avtalsslutande parter i de

grundläggande fördrag som reglerar EU:s verksamhet.

EU är i grunden ett mellanstatligt samarbete som -

vilket utskottet tidigare påpekat (bet. 2000/01:KUU1

och 2001/02:KUU2 ) - bygger på principen om

tilldelade befogenheter. Det är medlemsstaterna

själva som disponerar fördragen och som har det

avgörande inflytandet över EU:s utveckling. Det nya

konstitutionella fördraget som är under utarbetande

förändrar inte detta förhållande. Därav följer att

det också är mycket angeläget att det nya fördraget

innehåller tydliga bestämmelser om

kompetensfördelningen mellan unionens institutioner

och medlemsstaternas kompetens. Detta gäller

naturligtvis alla politikområden som regleras i

fördraget, men det är särskilt viktigt på områden

som i hög grad berör frågor som ligger inom ramen

för den nationella suveräniteten. Det är därför,

enligt utskottet, angeläget att fördraget - särskilt

på det straffrättsliga området - inte ger EU:s

institutioner någon självständig möjlighet till

utvidgning av unionens kompetens. En sådan

utvidgning bör endast kunna ske genom enhälligt

beslut och ratificeras som en fördragsändring.

Enligt utskottet bör inte heller - som

konventspresidiet föreslår - en motsvarighet till

den nuvarande s.k. generalklausulen i artikel 308 i

EG-fördraget kunna tillämpas på det straffrättsliga

området.

Metoder för avgränsning av kompetensen

Inledning

En viktig slutsats av konventets arbete är att pelarstrukturen

bör upphävas. Således slås EU-fördraget och EG-

fördraget ihop till ett fördrag, men detta behöver

inte innebära att områden som nu ligger i tredje

pelaren blir föremål för samma beslutsformer som

dagens förstapelarfrågor. Det finns fortfarande

möjlighet att ha olika beslutsformer för olika delar

av EU-samarbetet.

Avskaffandet av pelarstrukturen kan få till

konsekvens att bestämmelser som avsetts för EG-

fördraget nu kommer att tillämpas också på de

politikområden som ligger i EU-fördraget. Ett

exempel är dagens artikel 308 i EG-fördraget, den så

kallade flexibilitetsklausulen, som med presidiets

förslag ska kunna tillämpas på hela det rättsliga

samarbetet.

Presidiets förslag inom det straffrättsliga

området kritiserades i konventets debatt för

oklarhet på några punkter. Ett förslag innebär att

Europaparlamentet och rådet får, i enlighet med

lagstiftningsförfarande, anta ramlagar som

innehåller minimiregler om fastställande av

straffbarhet och påföljder inom områden av särskilt

allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande

inslag till följd av karaktären eller effekterna av

brotten eller av ett särskilt behov av att lagföra

dem gemensamt. Efter att ett antal områden har

räknats upp heter det att med hänsyn till

utvecklingen av brottslighet får rådet genom

enhällighet och Europaparlamentets samtycke

fastställa andra områden av brottslighet som

uppfyller de nyss nämnda kriterierna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan ta upp:

Resonemang kring effekter av pelarstrukturens

avskaffande och möjligen flexibilitetsklausulen

(dagens artikel 308 EG).

Frågan om att EU:s kompetens inte ska kunna

utvidgas av EU själv genom gummiparagrafer; EU ska

inte ha "kompetenskompetens.

Utskottet kan, utan att diskutera enskilda fall,

understryka vikten av att det är tydligt vilka

kompetenser som överlåts till EU.

Utskottet kan nämna att det redan idag finns olika

beslutsformer inom första pelaren; rådet har en

starkare ställning inom jordbrukspolitiken och i

EMU-frågor än på många andra politikområden i första

pelaren, där Europaparlamentet är jämställd

lagstiftare med rådet.

Beslutsformer

Inledning

Konventets presidium föreslår att

lagstiftningsproceduren (motsvarande dagens

medbeslutandeförfarande) skall tillämpas på fler

områden än i dag. Proceduren innebär att

Europaparlamentet är jämställd lagstiftare med rådet

och att rådet beslutar med kvalificerad majoritet.

För vissa frågor föreslås dock att rådet skall

besluta (enhällighet eller med kvalificerad

majoritet) medan Europaparlamentet har yttranderätt

i stället för medbeslutanderätt.

Beslutsformer m.m.

Konventspresidiets förslag innebär att

pelarstrukturen avskaffas och att det

straffrättsliga samarbetet, i vid bemärkelse,

förändras från att vara mellanstatligt till att få

tydliga överstatliga inslag. Något förenklat kan

förslaget beskrivas som att de frågor som nu

omfattas av den nuvarande tredje pelaren överförs

till den första pelaren. Vissa särbestämmelser bl.a.

vad avser initiativrätten och beslutsfattandet,

jämfört med gemenskapsrätten i övrigt, kommer dock

alltjämt att finnas.

För närvarande fattas beslut i rådet som rör det

straffrättsliga samarbetet med enhällighet efter det

att Europaparlamentet haft möjlighet att yttra sig.

Sverige representeras i rådet av företrädare för

regeringen. Kravet på enhällighet i rådet för att en

rättsakt, vanligen ett rambeslut, skall antas

innebär att samtliga medlemsstater har vetorätt.

Denna används inte i praktiken men är naturligtvis

något som har betydelse för förhandlingsarbetet.

Om den föreslagna rättsakten kräver

lagstiftningsåtgärder i Sverige måste regeringen

inhämta riksdagens godkännande innan den röstar för

att rättsakten skall antas i rådet (se RF 10 kap. 2

§). Rörande dessa rättsakter lämnar

regeringsrepresentanter en s.k. parlamentarisk

granskningsreservation under förhandlingarna. Detta

innebär att regeringen inte kan ingå någon för

Sverige bindande överenskommelse förrän riksdagen

lämnat sitt godkännande. Såsom praxis i Sverige har

utbildats föreslår regeringen i en

godkännandeproposition att riksdagen godkänner ett

utkast till rambeslut. I ärendet redovisas

lagstiftningsbehovet. Regeringen återkommer till

riksdagen efter rambeslutets antagande i ett senare

ärende med förslag till lagändringar. Denna ordning

blir inaktuell om konventspresidiets förslag antas.

Enligt konventspresidiets utkast till förslag

skall nuvarande rättsliga instrument ersättas med

lagar och ramlagar. I likhet med dagens rambeslut

binder ramlagar medlemsstaterna avseende de mål som

skall uppnås men överlåter till medlemsstaterna att

bestämma hur detta skall ske; härför krävs alltså

nationell lagstiftning. Lagar däremot är direkt

tillämpliga. Beslut fattas enligt förslaget i de

flesta fall med kvalificerad majoritet i rådet och

med medbeslutande av Europaparlamentet. -

Konventspresidiet föreslår, i ett nyligen framlagt

dokument, vad gäller beslut som skall fattas med

kvalificerad majoritet i rådet, att förslaget skall

stödjas av en majoritet av medlemsstaterna som

företräder minst tre femtedelar av unionens

befolkning för att det skall bli antaget (se artikel

17 b i CONV 691/03). Utkastet till förslag skiljer

sig från vad som bestämdes genom Nicefördraget genom

att vägningen av medlemsstaternas röster i rådet tas

bort och att de befolkningsrika medlemsstaterna ges

ett större inflytande.

Konventspresidiets utkast till förslag avseende

beslutsformerna som rör det straffrättsliga

samarbetet innebär att regeringen inte längre

behöver begära godkännande av riksdagen innan en ny

rättsakt antas. Riksdagens formella inflytande över

lagstiftningen på detta område minskar. Samtidigt

ökar Europaparlamentets inflytande. Situationen blir

med andra ord likartad den som i dag gäller inom

första pelaren.

Samtidigt skall framhållas att besluten, liksom i

dag, skall föregås av sedvanligt informations- och

samrådsförfarande gentemot riksdagen i enlighet med

10. kap 6 § regeringsformen och 10 kap. 5 §

riksdagsordningen.

I sammanhanget bör nämnas att vissa åtgärder för

att på unionsnivå genomföra beslut och konventioner

som rör det straffrättsliga samarbetet i dag

beslutas med kvalificerad majoritet i rådet utan

hörande av Europaparlamentet (artikel 34.2 c och d i

FEU). Vidare bör påpekas att det i det nuvarande

fördraget finns en möjlighet att genom enhälligt

beslut i rådet, efter att ha hört Europaparlamentet,

besluta att frågor som rör det straffrättsliga

samarbetet skall omfattas av det beslutsförfarande

som konventspresidiet nu föreslår (artikel 42 i

FEU). Av artikeln framgår också att rådet skall

rekommendera medlemsstaterna att anta ett sådant

beslut i enlighet med deras konstitutionella

bestämmelser. Slutligen bör nämnas att

regeringsformen efter den senaste ändringen tillåter

överförande av kompetens till EU på detta

områderiksdagen att inom ramen för samarbete i

Europeiska unionen överlåta beslutanderätt som inte

rör principerna för statsskicket (se RF 10 kap. 5 §,

prop. 2001/02:124, bet. 2001/02:KU18, bet.

2002/03:KU6, SFS 2002:903).

Initiativrätten

Kommissionen och enskilda medlemsstater har i dag

initiativrätt rörande det straffrättsliga

samarbetet. För svenskt vidkommande är det

regeringen, inte riksdagen, som har denna

initiativrätt. Om riksdagen vill att regeringen

skall utnyttja sin initiativrätt kan detta uppnås

genom ett tillkännagivande från riksdagens sida.

Konventspresidiets utkast till förslag innebär

ingen förändring för kommissionen i denna del. Vad

gäller medlemsstaternas initiativrätt inskränks den

genom att ett initiativ måste ha stöd av minst en

fjärdedel av medlemsstaterna för att bli behandlat.

Justitieutskottets yttrande

Beträffande beslutsformer m.m. anför

Justitieutskottet i sitt yttrande

(2002/03:JuU2y) att frågan om de framtida

beslutsformerna för det straffrättsliga samarbetet

innehåller en rad komplicerade problemställningar.

Den av konventspresidiet föreslagna beslutsordningen

- kvalificerad majoritet i rådet och med

medbeslutande av Europaparlamentet - skall tillämpas

på majoriteten av de EU-frågor utskottet i dag

handlägger. Man kan förvänta sig att besluten enligt

den föreslagna nyordningen som regel får formen av

ramlagar.

En grundläggande princip för det rättsliga

samarbetet inom unionen är den om ömsesidigt

erkännande av domar och beslut. Oavsett hur de

framtida beslutsformerna kommer att se ut är det

därför viktigt att insatser görs för att öka

förtroendet mellan medlemsstaternas myndigheter för

varandras rättssystem.

Framtidens EU kommer att bestå av 25 eller fler

medlemsstater. Reformeras inte beslutsformerna finns

det en uppenbar risk för att samarbetet på viktiga

områden, t.ex. vad gäller operativt samarbete,

allvarligt försvåras.

Den allvarliga gränsöverskridande brottsligheten

utgör ett hot mot både enskilda individer och, i

förlängningen, hela samhället. För att effektivt

bekämpa gränsöverskridande brottslighet krävs

gränsöverskridande operativa insatser.

Brottslighetens internationalisering talar alltså

för att det på unionsnivå måste finnas effektiva

verktyg för att bekämpa denna typ av brottslighet.

Vad som nu anförts kan anföras som argument för

ett visst inslag av överstatlighet när det gäller

det straffrättsliga samarbetet. Majoritetsbeslut i

rådet tillämpas för närvarande i frågor som gäller

t.ex. den inre marknaden. Det har kunnat genomföras

utan allvarliga nackdelar för Sverige. Det nuvarande

enhällighetskravet kan å ena sidan vara ett sätt att

skydda legitima nationella särdrag. Å andra sidan

kan vetorätten, av nationella skäl, användas för att

blockera nödvändiga reformer.

Ett argument mot att överföra delar av det

straffrättsliga samarbetet till att omfattas av

unionskompetensen är att riksdagens inflytande

minskar i de delarna. Vidare innebär utkastet till

förslag avseende omröstningsreglerna i rådet att

inflytandet ökar för befolkningsrika medlemsstater

på bekostnad av medlemsstater med liten befolkning.

Justitieutskottet ställer sig tveksamt till

konventspresidiets utkast till förslag om vad som

skall avses med begreppet kvalificerad majoritet.

Den frågan bör bli föremål för ytterligare

överväganden.

En viktig utgångspunkt är att det, oavsett vilken

framtida beslutsform som kommer att väljas, inte

råder några oklarheter om huruvida det är

medlemsstaterna eller unionen som har kompetens att

vidta åtgärder i en viss fråga. Det är viktigt att

de nationella parlamenten vet i vilken utsträckning

och rörande vilka specifika frågor som kompetens

överförts till EU med det nya fördraget. I denna

fråga återstår mycket arbete med artiklarna i

konventspresidiets utkast till förslag.

Frågor om hur vi i Sverige organiserar vårt

rättsväsende bör vara en angelägenhet för riksdagen

och inte överlåtas till EU. Sådana frågor bör alltså

inte omfattas av unionens kompetens.

Beträffande initiativrätten anför justitieutskottet

att förslag i rådet, enligt utskottets mening, i

första hand bör läggas fram av kommissionen.

Medlemsstaternas initiativrätt bör ses som ett

komplement.

Vad gäller initiativrätten kan konstateras att

framför allt vissa ordförandeskap använt den för att

driva nationella frågor på EU-nivå. Detta har ibland

blockerat arbetet med frågor av större relevans för

unionen som helhet. När ordförandeskapet sedan

övertas av en annan medlemsstat, med andra

prioriteringar, riskerar frågan att tappa styrfart

utan att för den skull bli helt avskriven från

unionens dagordning. I praktiken innebär utkastet

till förslag att förankringsprocessen måste börja

innan förslaget läggs fram. I ett

effektivitetsperspektiv finns det å ena sidan skäl

som talar för en inskränkning av medlemsstaternas

initiativrätt. En bibehållen initiativrätt kan å

andra sidan vara ett medel för medlemsstaterna att i

så stor utsträckning som möjligt kunna behålla

kontrollen över utvecklingen av sitt eget

rättsväsende.

Utskottet känner sig inte helt övertygat om att

just en fjärdedel av medlemsstaterna skall stå bakom

ett förslag, vilket i praktiken innebär 7 länder av

25 medlemsstater. Man kan tänka sig situationen att

regeringarna i Sverige, Danmark och Finland vill

lägga fram ett nordiskt förslag. Det är inte möjligt

enligt konventspresidiets utkast till förslag.

Utskottets ställningstagande

KUU kan ta upp:

Principer för användning av omröstning med kvalificerad

majoritet samt medbeslutande

("lagstiftningsförfarande"). Fokus på principer

snarare än på enskilda fördragsartiklar.Utskottet

instämmer i justitieutskottets yttrande i denna del.

Rättssäkerhet och demokratisk

kontroll

Inledning

Frågor om rättssäkerhet och demokratisk kontroll är

av stor vikt i diskussionen kring rättsligt

samarbete. I konventets arbetsgrupp om ett område

med frihet, säkerhet och rättvisa framhölls att

förändringarna inom området kommer att leda till ett

ökat ansvar för Europaparlamentet, men de nationella

parlamenten bör ha fortsatt stor betydelse.

I presidiets förslag till artiklar på området

nämns redan i den föreslagna första delen av

fördraget de nationella parlamentens roll. De

nationella parlamenten skall kunna delta i ett

utvärderingssystem rörande genomförandet av unionens

politik och vara knutna till den politiska

kontrollen av Europols verksamhet. Parlamenten skall

också kunna delta i utvärderingen av Eurojusts

verksamhet.

Konventspresidiet föreslår att det skall införas

en fördragsreglerad möjlighet för de nationella

parlamenten att granska kommissionens förslag med

beaktande av subsidiaritets- och

proportionalitetsprincipen. Syftet är att undvika

att på unionsnivå reglera förhållanden som bättre

regleras på nationell nivå. De nationella

parlamenten skulle alltså enligt utkastet till

förslag få granska kommissionens förslag för att

inom en viss tid meddela kommissionen skriftligt om

den anser att förslaget kränker

subsidiaritetsprincipen. Under tiden får inga

åtgärder vidtas med förslagetrådet inte avgöra

ärendet. Om minst en fjärdedel av de nationella

parlamenten anser att förslaget kränker

subsidiaritetsprincipen skall kommissionen ompröva

sitt förslag. Efter omprövningen kan kommissionen

besluta att antingen stå fast vid sitt förslag,

ändra det eller dra tillbaka det. Kommissionen skall

motivera sitt beslut. Den föreslagna

subsidiaritetskontrollen skall även omfatta

initiativ på detta område från en grupp av

medlemsstater.

Den föreslagna ordningen innebär inte med

automatik att kommissionens förslag har fallit även

om ett tillräckligt stort antal medlemsstater

nationella parlament anser att

subsidiaritetsprincipen kränks. Om kommissionen

väljer att lägga fram sitt förslag efter

omprövningen medför omröstningsreglerna att

förslaget ändå kan komma att röstas igenom i rådet.

Förslaget antas om det stöds av en majoritet av

medlemsstaterna som företräder tre femtedelar av

unionens befolkning. De stater som anser att

förslaget kränker subsidiaritetsprincipen blir då

överröstade. För att förslaget skall genomföras

krävs dock att Europaparlamentet godkänner detta.

Konventspresidiets utkast till förslag i denna

del innebär således att de nationella

parlamenten får en fördragsreglerad rätt att

kontrollera kommissionens förslag i vissa

hänseenden. Omröstningsreglerna i rådet enligt

konventspresidiets utkast till förslag innebär

emellertid att kommissionens förslag kan komma

att genomföras även om en stor grupp

medlemsstater tar avstånd ifrån förslaget.

Justitieutskottets yttrande

I sitt yttrande anför justitieutskottet beträffande

de nationella parlamentens roll att det är i princip

positivt att de nationella parlamenten ges en

fördragsreglerad rätt att göra en

subsidiaritetskontroll av kommissionens förslag. Som

redovisats ovan innebär konventspresidiets utkast

till förslag inte att ett kommissionsförslag med

någon automatik stoppas om tillräckligt många

nationella parlament anser att förslaget kränker

subsidiaritetsprincipen. Om kommissionen ändå väljer

att lägga fram sitt förslag efter omprövningen

innebär omröstningsreglerna i rådet att

befolkningsrika medlemsstater har större möjlighet

än medlemsstater med liten befolkning att få gehör

för invändningar om att förslaget strider mot

subsidiaritetsprincipen. Enligt utskottet finns det

skäl att ytterligare överväga hur kontrollen av att

subsidiaritetsprincipen inte kränks skall utformas.

Vidare kan övervägas vilken effekt ett konstaterande

av att subsidiaritetsprincipen kränks skall ha på

kommissionens förslag. Det bör också ifrågasättas om

det ankommer på unionen att besluta vilket svenskt

organ som skall svara för kontrollen.

Om konventspresidiets utkast till förslag

genomförs i denna del kommer det att ställa andra

krav på hur riksdagen skall arbeta med EU-frågor.

Detta är en fråga som kräver omfattande

överväganden. En av flera tänkbara förändringar är

att fackutskotten övertar EU-nämndens uppgifter

avseende frågorna inom respektive beredningsområde.

Utskottets ställningstagande

När det gäller de nationella parlamentens roll för

att kontrollera subsidiaritetsprincipen har

utskottet redan behandlat frågan i betänkande

2002/03:

KUU1. Utskottet välkomnade där en tydligare roll för

de nationella parlamenten i granskningen av

subsidiariteten och anförde att en ordning med

yttranden direkt från de nationella parlamenten kan

vara ett sådant inslag. Utskottet vidhåller denna

uppfattning och har inga invändningar mot de förslag

i denna riktning som diskuteras i konventet.

Utskottet vill vidare, när det gäller EU-nämndens

uppgifter, erinra om att riksdagen på förslag från

Riksdagskommittén (förs. 2000/01:RS1, bet.

2000/01:KU23) har beslutat om riktlinjer för

riksdagens arbete med EU-frågor. Riktlinjerna bildar

tillsammans med regeringsformens och

riksdagsordningens bestämmelser grunden för arbetet

och innebär att det är EU-nämndens uppgift att

samråda med regeringen inför ministerrådsmötena. Som

utskottet ser det är frågan om vilka konsekvenser

som införandet av subsidiaritetskontrollen i EU kan

tänkas komma att få för riksdagens arbete med EU-

frågor för tidigt väckt.

Straffrättsligt samarbete

Inledning

Samarbetet inom det straffprocessrättsliga området

bygger bl.a. på principen om ömsesidigt erkännande

av medlemsstaternas domar och beslut. Inom den

materiella straffrätten arbetar man med

tillnärmning, t.ex. i form av "minsta gemensamma

maximistraff", men även med gemensamma

brottsbeskrivningar. Beslut fattas i form av

rambeslut och kräver alltså enhällighet.

Konventspresidiet föreslår att samarbetet också i

fortsättningen skall bygga på den grundläggande

principen om ömsesidigt erkännande i fråga om

straffprocessrätten. I utkastet till förslag anges

också att behörighetskonflikter mellan

medlemsstaterna skall förebyggas och lösas, att

utbildning av domare och domarpersonal skall främjas

och att samarbetet mellan myndigheterna i

medlemsstaterna skall främjas inom ramen för

lagföring och verkställighet av beslut. Ramlagar

skall enligt utkastet till förslag beslutas av rådet

med kvalificerad majoritet och med medbeslutande av

Europaparlamentet.

Vidare föreslås att rådet i syfte att stärka

förtroendet mellan medlemsstaternas myndigheter på

angivet sätt skall få fatta beslut om ramlagar med

minimiregler bl.a. om tillåtlighet av bevis och

fastställande av personers rättigheter vid det

straffrättsliga förfarandet med iakttagande av de

grundläggande rättigheterna. Det skall också vara

möjligt att i samma syfte anta minimiregler på andra

områden av det straffprocessuella förfarandet. Detta

kräver i sådana fall enhällighet och samtycke av

Europaparlamentet.

När det gäller den materiella straffrätten

föreslår konventspresidiet en ordning med ramlagar

med minimiregler om fastställande av straffbarhet

och påföljder inom områden av särskilt allvarlig

brottslighet med gränsöverskridande inslag. Detta

gäller en rad i utkastet till förslag uppräknade

brott, nämligen terrorism, människohandel, sexuellt

utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig

narkotikahandel, olaglig vapenhandel, penningtvätt,

korruption, förfalskning av betalningsmedel, IT-

brottslighet och organiserad brottslighet, den s.k.

listan. Rådet ges också en möjlighet att i

enhällighet och med Europaparlamentets samtycke

ytterligare utvidga listan med andra brott som

uppfyller de inledningsvis angivna kraven.

Till sist föreslås också att ramlagar skall få

beslutas inom områden av brottslighet som skadar ett

gemensamt intresse som omfattas av unionens politik

om straffrättsliga påföljder visar sig nödvändiga

för att politiken skall genomföras effektivt.

Det nu sagda innebär att ramlagar enligt utkastet

till förslag kan beslutas dels beträffande brott som

finns på listan, dels beträffande ännu inte närmare

angivna brott som skadar unionens gemensamma

intressen. Ramlagar beslutas med majoritetsbeslut.

För att utvidga listan (brott som i första hand

riktar sig mot tredje man) krävs enhällighet.

Justitieutskottets yttrande

Genom en fortsatt tillnärmning av medlemsstaternas

straff- och straffprocessrätt minskar möjligheterna

att använda sig av den fria rörligheten för att begå

brott, det blir svårare för gärningsmännen att hitta

safe havens. För att effektivt kunna bekämpa den

allvarliga gränsöverskridande brottsligheten kan det

därför, anför justitieutskottet i sitt yttrande, å

ena sidan, finnas skäl för en viss harmonisering av

delar av straffrätten. Å andra sidan kan

möjligheterna för medlemsstaterna att vidmakthålla

sina unika rättstraditioner minska vid en övergång

till överstatlighet.

Det fortsatta samarbetet på det straffrättsliga

området bygger, i likhet med vad som gäller i dag,

på principen om ömsesidigt erkännande. I

konventspresidiets utkast till förslag ingår

komponenter som möjliggör tillnärmning av vissa

straff- och straffprocessrättsliga frågor, vilket

kan öka förtroendet för andra medlemsstaters

rättsordningar och därigenom få till stånd en utökad

tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande.

Konventspresidiets utkast till förslag innebär bl.a.

å ena sidan att det blir möjligt att införa vissa

minimiregler till skydd för den enskilde genom

beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Å andra

sidan kan utkastet till förslag på sikt medföra

förhållandevis stora förändringar för den svenska

straffprocessrätten. Detta får ses som en konsekvens

av behovet av att stärka samarbetet mot vissa

brottstyper inom unionen.

Påföljderna för vissa brott är mer ingripande i

ett antal av unionens medlemsstater än de påföljder

som följer av den svenska straffrätten. Ökad

tillnärmning på detta område kan också minska

Sveriges möjligheter att behålla egna regler rörande

t.ex. verkställighet av fängelsestraff och

villkorlig frigivning samt straffbarhetsålder.

Rörande lagstiftning i allmänhet och i synnerhet

sådan som innefattar ingripanden mot enskilda från

samhällets sida är det viktigt att lagstiftningen är

klar och tydlig för att i största möjliga

utsträckning undvika tolknings- och

gränsdragningsproblem. Vid en eventuell övergång

från mellanstatligt samarbete till överstatligt

sådant på det straffrättsliga området är det, som

anförts ovan, viktigt att det klart framgår vilken

kompetens som tillfaller EU respektive de enskilda

medlemsstaterna. Skrivningar av typen "underlätta

varje annat samarbete", "andra specifika delar" och

"alla andra i följande punkt ej angivna åtgärder"

bör därför så långt som möjligt undvikas. Artiklar

med sådana skrivningar behöver omarbetas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet, som instämmer i justitieutskottets

yttrande i denna del, vill också erinra om vad

utskottet anfört under rubriken Ett område för

frihet, säkerhet och rättvisa vad gäller

kompetenskompetens. Vad utskottet där anförde har

särskild betydelse för förslaget om den s.k. listan.

Det är enligt utskottets mening viktigt att en

utvidgning av listan förutsätter nationell

ratificering innan den kan träda i kraft.

Polis- och åklagarsamarbete

Inledning

Enligt FEU skall polis- och åklagarsamarbetet inom

unionen syfta till att förebygga och bekämpa

brottslighet vare sig denna är organiserad eller ej.

Vissa brott, t.ex. olaglig narkotikahandel,

människohandel, korruption och bedrägeri, anses

särskilt angelägna att bekämpa. Samarbetet skall ske

dels genom direkt samarbete mellan de nationella

polis- och åklagarmyndigheterna, dels genom Europol

och Eurojust.

Ramarna för Europols och Eurojusts verksamhet slås

fast i FEU (art. 30 och 31). I övrigt regleras, som

framgått tidigare, Europols verksamhet i

Europolkonventionen medan Eurojusts verksamhet

regleras i ett rådsbeslut.

Europols huvuduppgift är att svara för en

omfattande kriminalunderrättelseverksamhet och att

på olika sätt främja samarbete mellan de nationella

polismyndigheterna för att förebygga, upptäcka och

utreda brott. Det finns också utrymme för visst

operativt samarbete. Detta utförs i sådana fall av

den aktuella medlemsstatens polis, men

Europolpersonal kan delta.

Eurojusts huvuduppgift är att stödja utredningar

som gäller grov gränsöverskridande brottslighet och

att främja samarbetet mellan de nationella

åklagarmyndigheterna. Verksamheten har inga

operativa inslag.

Det finns ingen fördragsreglerad rätt för de

nationella parlamenten att granska Europol och

Eurojust. Däremot skall Europaparlamentet varje år

få en rapport om deras respektive verksamhet.

Rapporterna avfattas av rådet.

Konventspresidiet föreslår att polissamarbetet i

stort skall ha samma utformning som för närvarande.

Däremot öppnar man för att rådet, efter hörande av

Europaparlamentet, enhälligt skall kunna anta lagar

och ramlagar för att fastställa villkoren för och

gränserna inom vilka de behöriga myndigheterna kan

ingripa på en annan medlemsstats territorium i

förbindelse och i samförstånd med myndigheterna i

den staten i vilken ingripandet sker.

I fråga om Europol föreslås ett nytt

beslutsförfarande. Europols verksamhet skall sålunda

enligt utkastet till förslag inte längre regleras av

en konvention utan av en unionslag som beslutas med

kvalificerad majoritet i rådet och med medbeslutande

av Europaparlamentet i enlighet med vad som framgått

i det föregående. Det slås redan i fördraget fast

att alla Europols operativa insatser skall

genomföras i samverkan och samförstånd med organen i

den eller de medlemsstater som berörs.

Tvångsåtgärder skall endast få genomföras av berörda

nationella myndigheter.

Enligt utkastet till förslag skall alltså en

unionslag antas som skall innehålla närmare

bestämmelser om Europols uppgifter och struktur m.m.

I unionslagen skall vidare den granskning regleras

som Europaparlamentet redan med gällande regler

skall utföra av Europols verksamhet. De nationella

parlamenten skall knytas till den granskningen. I

konventspresidiets utkast till förslag finns ingen

beskrivning av hur och på vilket sätt

Europaparlamentet skall granska Europol eller vilken

roll de nationella parlamenten skall ha i

granskningen.

I fråga om regleringen av Eurojusts verksamhet

föreslås en motsvarande ordning med en grundläggande

reglering i fördraget och en unionslag. Enligt

utkastet till förslag skall Eurojust vid sidan av

att främja samarbetet mellan de nationella

åklagarmyndigheterna kunna inleda och samordna

straffrättsliga förfaranden som genomförs av

nationella myndigheter. Formella processrättsliga

åtgärder skall vidtas av behörig nationell personal.

Eurojusts uppgifter skall också omfatta lämplig

övervakning av Europols verksamhet. I unionslagen

skall regler tas in om villkoren för

Europaparlamentets och de nationella parlamentens

deltagande i utvärderingen av Eurojusts verksamhet.

I konventspresidiets utkast till förslag saknas

också här beskrivningar av hur den parlamentariska

tillsynen skall gå till.

Vidare föreslår konventspresidiet, vilket är en

nyhet jämfört med dagens regler, att det får

inrättas en kommitté med uppgift att på ett

övergripande plan säkerställa samordningen av

åtgärder som vidtas av medlemsstaternas myndigheter

för att främja och stärka det operativa samarbetet

inom EU vad gäller den inre säkerheten.

Slutligen föreslår konventspresidiet, vilket också

är en nyhet jämfört med dagens fördrag, att det

skall införas en rättslig grund för att genom

enhälligt beslut i rådet och med Europaparlamentets

samtycke inrätta en europeisk åklagarmyndighet inom

Eurojust. Den europeiska åklagarmyndigheten skall

vara behörig att utreda, lagföra och väcka åtal

avseende grova brott som påverkar flera

medlemsstater och rörande brott mot unionens

finansiella intressen. Åtal skall väckas och drivas

av den europeiska åklagarmyndigheten vid behöriga

nationella domstolar i medlemsstaterna. I en

unionslag skall bl.a. de processrättsliga reglerna

för den europeiska åklagarmyndigheten regleras,

inklusive bestämmelser om tillåtande av bevisning,

och regler för domstolskontroll av den europeiska

åklagarmyndigheten.

Justitieutskottets yttrande

Ett utökat samarbete avseende operativt polisarbete

mot gränsöverskridande brottslighet är, enligt

justitieutskottet (yttr. 2003/03:JuU2y) positivt.

Ett effektivt bekämpande av gränsöverskridande

brottslighet förutsätter att det finns ett

fungerande samarbete mellan medlemsstaternas

åklagar- och polisorganisationer. Det kan därför

finnas skäl för viss överstatlighet även på detta

område. Tvångsåtgärder mot enskilda i Sverige bör

utföras av företrädare för svenska myndigheter.

Detta är även innebörden av konventspresidiets

utkast till förslag rörande operativa insatser där

Europol och Eurojust är involverade. Det är positivt

att det införs en fördragsreglerad parlamentarisk

gransknings- respektive utvärderingsfunktion av

Europols och Eurojusts verksamhet. De närmare

reglerna för denna parlamentariska

granskningsfunktion skall regleras i en unionslag.

Det kan övervägas om det redan i fördraget närmare

borde anges vilken uppgift de nationella parlamenten

respektive Europarlamentet skall ha i granskningen

respektive utvärderingen och vad syftet skall vara.

Också här aktualiseras frågan om arbetsfördelningen

mellan riksdagen och regeringen och om det bör

ankomma på unionen att besluta härom.

Konventspresidiets utkast till förslag rörande en

europeisk åklagarmyndighet kräver omfattande

ytterligare överväganden.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i justitieutskottets yttrande i

denna del.

Behörigheten för Europeiska

gemenskapernas domstol

Inledning

Domstolens behörighet enligt gemenskapsrätten

omfattar bl.a. frågor om huruvida en medlemsstat

underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt

fördraget (fördragsbrottstalan), lagenligheten av

rättsakter (ogiltighetstalan) och om

Europaparlamentet, rådet eller kommissionen

underlåtit att vidta åtgärder enligt fördraget

(passivitetstalan). Domstolen får vidare på begäran

av en nationell domstol meddela förhandsavgöranden

om gemenskapsrättens tolkning och i vissa fall dess

giltighet. Domstolens behörighet rörande frågor som

omfattas av det nuvarande straffrättsliga samarbetet

är som ovan redovisats (se ovan s. 3) inskränkt

jämfört med vad som gäller avseende

gemenskapsrätten.

Konventspresidiets utkast till förslag innebär - i

likhet med vad som gäller i dag - att domstolen inte

skall vara behörig att pröva frågor som rör polis-

och ordningsfrågor som sorterar under nationell

rätt. Undantaget från domstolens behörighet omfattar

såväl frågor om en insats giltighet och dess

proportionalitet som medlemsstaternas ansvar att

upprätthålla lag och ordning samt att skydda statens

inre säkerhet.

Vad gäller frågor som rör insatser av nationell

polis eller andra nationella brottsbekämpande organ

som görs med tillämpning av unionsrätt skall

domstolen vara behörig att besluta om tillämpning av

denna unionsrätt.

Justitieutskottets yttrande

Domstolen bör, menar justitieutskottet (yttr.

2002/03:JuU2y), i likhet med vad som gäller i dag,

vara behörig att döma i unionsrättsliga frågor. Om

konventspresidiets utkast till förslag leder till

fördragsändringar kommer domstolens kompetens alltså

även att omfatta frågor som rör det straffrättsliga

samarbetet. För svenskt vidkommande innebär detta

att fler frågor på detta område kommer att kunna

prövas av domstolen. Det är viktigt att domstolens

kompetens tydligt framgår av det framtida fördraget.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i justitieutskottets yttrande i

denna del.

MotionenEffektivisering av Europol

och Eurojust

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker en motion om effektivisering av

Europol och Eurojust med hänvisning till den

pågående fördragsöversynen.

Motionen

I motion 2002/03:U323 (m) yrkande 16 framhålls

vikten av att Europol och Eurojust byggs upp till

effektiva organisationer.

Justitieutskottets yttrande

Mot bakgrund av den pågående fördragsöversynen

finner justitieutskottet i sitt yttrande inte att

det föreligger skäl för något uttalande från

riksdagens sida. Utskottet avstyrker motion

2002/03:U323 i här behandlad del. En avvikande

mening har fogats till yttrandet av företrädare för

Moderata samlingspartiet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i justitieutskottets yttrande

och avstyrker motionen med hänvisning till den

pågående fördragsöversynen.

Reservationerer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationerer. I rubriken anges inom parentes

vilken punkt i utskottets förslag till

riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Europol och Eurojust (punkt 1) (m)

av Göran Lennmarker, Gunnar Hökmark och Nils

Fredrik Aurelius (alla m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen ger regeringen som sin mening till känna

vad i motionen anförs om vikten av att bygga upp

Europol och Eurojust till effektiva organisationer.

Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:U323

yrkande 16.

Ställningstagande

Vi anser att betänkandet i avsnittet Motionen borde

ha följande lydelse: Konventspresidiets utkast till

förslag innehåller delar som kan leda till att

Europol och Eurojust blir effektiva verktyg i kampen

mot den allvarliga gränsöverskridande

brottsligheten. Den allvarliga gränsöverskridande

brottsligheten utgör dock ett sådant hot mot

enskilda individer att omedelbara åtgärder krävs för

att effektivisera dessa unionsorgan.

Riksdagen bör alltså uppmana regeringen att vidta

lämpliga åtgärder inom EU.

2. Europol och Eurojust (punkt 1, motiveringen)

(v)

av Alice Åström (v).

Ställningstagande beträffande behörigheten för

Europeiska gemenskapernas domstol

I denna fråga avviker inte Vänsterpartiets åsikt

från liggande förslag. Det är viktigt att de

nationella domstolarna behåller kontrollen över

polis- och ordningsfrågor samtidigt som det är

rimligt att förhandsbesked skall kunna begäras när

det gäller unionsrätt.

Ställningstagande beträffande befogenhetsfrågor

- skall åtgärder vidtas av EU eller av

medlemsstaterna?

Givetvis är det mycket viktigt att det klart framgår

hur avgränsningen skall ske. Oavsett detta kommer

den rent nationella lagstiftningen, och inte minst

enskilda medborgare, att påverkas av ökad

överstatlighet även om avgränsningen blir tydlig.

Överstatlighet kommer, såväl för de nationella

lagstiftarna som för medborgarna, att innebära en

sämre överblick över lagstiftningen.

Rättsosäkerheten kommer att öka.

Ställningstagande beträffande polis- och

åklagarsamarbete

Vi anser att det givetvis är viktigt att utveckla

ett väl fungerande samarbete på såväl åklagar- som

polissidan, men detta samarbete skall struktureras

på mellanstatlig basis. När det gäller rådets

möjligheter att enhälligt anta lagar, efter hörande

av Europaparlamentet, och att fastställa villkoren

för ingripande på annan medlemsstats territorium

lämnar man helt det nationella parlamentet utanför i

en fråga som rör tvångsåtgärder på det egna

territoriet. Detta är givetvis helt oacceptabelt.

När det gäller granskningen av Europol och Eurojust

är det tydligt att förslaget är ett hafsverk. Det

framgår inte vilken roll de nationella parlamenten

skall ha, hur granskningen skall gå till,

befogenheter för granskningen eller varför

Europaparlamentet skall ha en framträdande roll i

granskningen. Slutligen, när det gäller den kommitté

som skall ha till uppgift att säkerställa

samordningen som vidtas av medlemsstaternas

myndigheter så ställer Vänsterpartiet sig starkt

frågande till vad denna kommitté egentligen skall ha

för uppgifter. Vilka skall ingå och vad skall

målsättningen vara?

3. Europol och Eurojust (punkt 1, motiveringen)

(mp)

av Gustav Fridolin (mp).

Ställningstagande beträffande ett område med

frihet, säkerhet och rättvisa

Harmoniseringen och överstatligheten inom de

rättsliga och inrikes frågorna har minskat Sveriges

möjlighet att på ett självständigt sätt bygga upp

ett alternativ för omvärlden i fråga om solidarisk

flyktingpolitik, effektivt och humant polis- och

straffrättsarbete och gränskontroller som försvårar

för droger att komma in i landet. Därför är

Miljöpartiet starkt skeptiskt till samarbete inom

dessa politikområden.

Miljöpartiet de gröna tror inte heller på de

kompensatoriska åtgärder som finns och planeras inom

EU. Vi är positiva till den fria rörligheten för

personer inom unionen, och vill utvidga den till

hela Europa, men anser inte att man från centralt

håll i unionen skall beskära den genom s.k.

kompensatoriska åtgärder. Vi ser inte de goda skäl

som utskottsmajoriteten anför för att inom EU

organisera samarbete mellan medlemsstaternas

polismyndigheter utan tror att detta kan ske inom

andra, mer mellanstatliga, samarbetsorgan.

Utskottsmajoriteten anför, helt riktigt, att

utvecklingen av RIF-samarbetet har gått i

överstatlig riktning. Miljöpartiet är av ovan

anförda skäl starkt kritiskt till detta och delar

inte majoritetens bedömning att det finns "skäl att

överväga vissa ytterligare förändringar i

överstatlig riktning". Tvärtom tror vi att världen

behöver stater som Sverige som kan visa på

möjligheten att föra en human flyktingpolitik,

möjligheten att vara effektiva samtidigt som man är

humana i polisarbetet och möjligheten att ha

gränskontroller mot droginförsel.

Av det ovan skrivna framgår, enligt min mening,

att Miljöpartiet inte välkomnar ett frångående från

pelarstrukturen då detta öppnar för ytterligare

överstatlighet.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett

följande särskilda yttranden.

I rubriken anges inom parentes vilken punkt i

utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas

i avsnittet.

1. Beslutsformer (mp)

av Gustav Fridolin (mp).

Detta är frågor som med fördel i huvudsak handhas av

justitieutskottet, och jag välkomnar därför att det

i sitt yttrande till det sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottet i de flesta frågor lämnar öppet

för olika ståndpunkter som kan framkomma i den

politiska debatten. Jag vill dock i detta sammanhang

klargöra att Miljöpartiet inte delar JuU:s och KUU:s

majoritets analys att "brottslighetens

internationalisering talar (...) för att det på

unionsnivå måste finnas effektiva verktyg för att

bekämpa (...) brottslighet", då vi tror att

polissamarbete kan ske inom andra, mindre

överstatliga, samarbetsorgan. Vi avfärdar också

tanken på varje beslutsfattande med annat än

enhällighet i dessa frågor och ser farhågor i en

utveckling som innebär att lagar skall kunna bli

bindande utan att passera nationella parlament.

2. Rättssäkerhet och demokratisk kontroll (mp)

av Gustav Fridolin (mp).

Detta är frågor som med fördel i huvudsak handhas av

justitieutskottet och jag välkomnar därför att det i

sitt yttrande till det sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottet i de flesta frågor lämnar öppet

för olika ståndpunkter som kan framkomma i den

politiska debatten. Vad gäller förslagen om en från

de nationella parlamenten initierad kontroll av

subsidiaritetsprincipen har Miljöpartiet i

betänkande 2002/03:KUU1 klargjort sitt

ställningstagande. Vi har i andra sammanhang

klargjort vår kritik mot EU-nämnden och hur vi anser

att riksdagen skall behandla EU-frågor.

3. Straffrättsligt samarbete (mp)

av Gustav Fridolin (mp).

Detta är frågor som med fördel i huvudsak handhas av

justitieutskottet och jag välkomnar därför att det i

sitt yttrande till det sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottet i de flesta frågor lämnar öppet

för olika ståndpunkter som kan framkomma i den

politiska debatten. Jag vill dock i detta sammanhang

klargöra att Miljöpartiet inte godkänner

harmonisering av straffrätten och understryka den

del av justitieutskottens yttrande som handlar om

vikten av att tydligt klargöra EU:s kompetens.

4. Polis- och åklagarsamarbete (mp)

av Gustav Fridolin (mp).

Detta är frågor som med fördel i huvudsak handhas av

justitieutskottet och jag välkomnar därför att det i

sitt yttrande till det sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottet i de flesta frågor lämnar öppet

för olika ståndpunkter som kan framkomma i den

politiska debatten. Jag vill dock i detta sammanhang

klargöra att Miljöpartiet inte delar JuU:s och KUU:s

majoritets analys att "ett utökat samarbete avseende

operativt polissamarbete mot gränsöverskridande

brottslighet är (...) positivt". Miljöpartiet anser

inte att Europol skall ha operativ befogenhet i de

enskilda medlemsländerna. Vi tror inte heller på

överstatlighet inom detta område utan tror att det

är viktigt att betona enskilda staters roll att, i

samarbete med andra, bekämpa alla typer av

brottslighet.

5. Behörigheterna för Europeiska gemenskapernas

domstol (mp)

av Gustav Fridolin (mp).

Detta är frågor som med fördel i huvudsak handhas

av justitieutskottet och jag välkomnar därför att

det i sitt yttrande till det sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet i de flesta

frågor lämnar öppet för olika ståndpunkter som kan

framkomma i den politiska debatten. Jag vill dock i

detta sammanhang klargöra att Miljöpartiet ställer

sig tveksamt till att EG-domstolen skall ges

kompetens på frågor som rör det straffrättsliga

samarbetet.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Motion från allmänna motionstiden

2002/03:U323 av Bo Lundgren m.fl. (m):

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om vikten av att

bygga upp Europol och Eurojust till effektiva

organisationer.

Bilaga 2

Justitieutskottets yttrande

2002/03:JuU2y

Utvidgat polissamarbete och

straffrättsligt samarbete inom EU

Till det sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottet

Sammanfattning

I yttrandet redovisar justitieutskottet vissa

allmänt hållna synpunkter som bör beaktas i det

fortsatta konvents- och förhandlingsarbetet inom EU.

Utskottet behandlar också en motion om effektivare

polis- och åklagarsamarbete. Motionsyrkandet

avstyrks med hänvisning till den pågående

fördragsöversynen.

Inledning

Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

har berett justitieutskottet tillfälle att yttra sig

över framtidskonventets presidiums förslag till ett

nytt konstitutionellt fördrag för EU i de delar som

berör justitieutskottets beredningsområde samt ett

motionsyrkande från den allmänna motionstiden som

rör Europols och Eurojusts effektivitet, motion

2002/03:U323 (m) yrkande 16.

Konventspresidiets förslag innebär

sammanfattningsvis att pelarstrukturen inom EU

avskaffas och att det nuvarande samarbetet inom

unionen rörande frågor som faller inom

justitieutskottets beredningsområde förändras från

att vara huvudsakligen mellanstatligt till att få

tydliga överstatliga inslag där huvudregeln blir att

nya rättsakter - lagar och ramlagar - antas genom

beslut i rådet med kvalificerad majoritet och med

medbeslutande av Europaparlamentet. -

Medlemsstaternas nationella parlament ges möjlighet

att granska förslag från kommissionen mot bakgrund

av subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.

Om minst en fjärdedel av de nationella parlamenten

anser att subsidiaritetsprincipen kränks skall

kommissionen ompröva sitt förslag. De nationella

parlamenten ges även en roll i den parlamentariska

granskningen av Eurojust och Europol.

Konventspresidiets förslag redovisas på ett

övergripande plan. Anledningen till detta är att

förslaget är ett första utkast - fler än 700

ändringförslag har därefter lämnats av

konventsledamöterna - och att flera av de förslagna

artiklarna uppenbarligen behöver justeras på olika

sätt. Justitieutskottet har mot bakgrund av bl.a.

detta förhållande valt att inte gå in i detalj på de

olika förslagen utan att framföra vissa för

utskottets beredningsområde relevanta synpunkter

inför det fortsatta arbetet med ett nytt fördrag för

EU. - Yttrandet innebär inte att de i utskottet

representerade partierna har tagit ställning i sak

till de behandlade förslagen.

Det rättsliga samarbetet inom den

nuvarande tredje pelaren

I avdelning VI, artiklarna 29-42, i Fördraget om

Europeiska unionen (FEU) finns de bestämmelser om

rättsliga och inrikes frågor som handlar om

polissamarbete och straffrättsligt samarbete.

Bestämmelserna påverkar inte medlemsstaternas ansvar

för att upprätthålla lag och ordning samt att skydda

den inre säkerheten (artikel 33).

I artikel 29 anges att unionens mål skall vara att

ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område

med frihet, säkerhet och rättvisa genom att utforma

gemensamma insatser på områdena polissamarbete och

straffrättsligt samarbete samt genom att förebygga

och bekämpa rasism och främlingsfientlighet.

Målet skall uppnås genom förebyggande och

bekämpande av brottslighet, vare sig denna är

organiserad eller ej, särskilt terrorism,

människohandel och brott mot barn, olaglig

narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption

och bedrägeri. Som medel för att uppnå detta mål

nämns bl.a. närmare samarbete mellan

medlemsstaternas polismyndigheter, både direkt och

genom Europol, mellan rättsliga myndigheter genom

Eurojust och genom tillnärmning av straffrättsliga

regler när det är nödvändigt.

För att främja samarbetet inom de områden som

anges i avdelning VI i FEU skall rådet på lämpligt

sätt vidta åtgärder som bidrar till att unionens mål

uppnås. För detta ändamål får rådet efter initiativ

från en eller flera medlemsstater eller kommissionen

genom enhälligt beslut bl.a. anta rambeslut och

beslut som inte har direkt effekt i medlemsstaterna.

Rambeslut - till skillnad från beslut - medför en

tillnärmning av medlemsstaternas författningar.

Rambeslut är bindande för medlemsstaterna när det

gäller de resultat som skall uppnås, men inte

avseende hur implementeringen skall göras (artikel

34). Innan rådet fattar beslut om antagande av ett

rambeslut eller ett beslut skall Europaparlamentet

höras. Europaparlamentet skall avge sitt yttrande

inom en tidsfrist som inte får vara kortare än tre

månader. Om något yttrande inte avges inom denna tid

får rådet fatta beslut om antagande av det rättsliga

instrumentet (artikel 39).

Det straffrättsliga samarbetet inom unionen

omfattar samarbete mellan behöriga myndigheter i

medlemsstaterna - för svenskt vidkommande i första

hand polis, åklagare och domstolar - avseende

rättsliga förfaranden och verkställighet av beslut.

Vidare omfattar samarbetet utlämning mellan

medlemsstaterna samt frågor om behörighetskonflikter

och förenlighet av medlemsstaternas regelverk.

Slutligen omfattar samarbetet gradvisa beslut om

åtgärder som fastställer minimiregler avseende

brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad

brottslighet, terrorism och narkotikahandel (artikel

31.1).

Vad gäller polissamarbetet inom unionen skall

rådet främja detta bl.a. genom samarbete genom

Europol. Europol skall ges möjlighet att underlätta

och stödja förberedelse samt främja samordning och

utförande av utredningsinsatser av medlemsstaternas

polis. Operativa insatser skall ledas av de berörda

medlemsstaternas egna myndigheter. Europol har en

stödjande funktion i dessa fall. Europol skall också

kunna anmoda medlemsstaternas behöriga myndigheter

att genomföra och samordna utredningar i särskilda

fall (artikel 30).

Rådet skall uppmuntra att samarbete sker genom

Eurojust, samarbetsorganet för medlemsstaternas

nationella åklagarmyndigheter, och bl.a. möjliggöra

för Eurojust att underlätta en god samordning mellan

dem. Eurojust skall vidare stödja brottsutredningar

som gäller grov gränsöverskridande brottslighet, i

synnerhet om den är organiserad (artikel 31.2).

Samarbetet inom Europol regleras i

Europolkonventionen medan Eurojust inrättats genom

ett beslut av rådet.

EG-domstolen får, om medlemsstaterna godtagit

domstolens behörighet i denna del, meddela

förhandsbesked om giltigheten av och tolkningen av

bl.a. rambeslut och beslut som antagits enligt

bestämmelserna i avdelning VI i FEU samt om

åtgärderna för att genomföra dessa i medlemsstaterna

(artikel 35). Sverige har avgett en förklaring som

innebär att EG-domstolen har behörighet att pröva

dessa frågor.

Konventspresidiets utkast till

förslag avseende det framtida

polissamarbetet och det

straffrättsliga samarbetet inom EU

Beslutsformer m.m.

Konventspresidiets förslag innebär att

pelarstrukturen avskaffas och att det straffrättliga

samarbetet, i vid bemärkelse, förändras från att

vara mellanstatligt till att få tydliga överstatliga

inslag. Något förenklat kan förslaget beskrivas som

att de frågor som nu omfattas av den nuvarande

tredje pelaren överförs till den första pelaren.

Vissa särbestämmelser bl.a. vad avser

initiativrätten och beslutsfattandet, jämfört med

gemenskapsrätten i övrigt, kommer dock alltjämt att

finnas.

För närvarande fattas beslut i rådet som rör det

straffrättsliga samarbetet med enhällighet efter det

att Europaparlamentet haft möjlighet att yttra sig.

Sverige representeras i rådet av företrädare för

regeringen. Kravet på enhällighet i rådet för att en

rättsakt, vanligen ett rambeslut, skall antas

innebär att samtliga medlemsstater har vetorätt.

Denna används inte i praktiken men är naturligtvis

något som har betydelse för förhandlingsarbetet.

Om den föreslagna rättsakten kräver

lagstiftningsåtgärder i Sverige måste regeringen

inhämta riksdagens godkännande innan den röstar för

att rättsakten skall antas i rådet (se RF 10 kap. 2

§). Rörande dessa rättsakter lämnar

regeringsrepresentanter en s.k. parlamentarisk

granskningsreservation under förhandlingarna. Detta

innebär att regeringen inte kan ingå någon för

Sverige bindande överenskommelse förrän riksdagen

lämnat sitt godkännande. Såsom praxis i Sverige har

utbildats föreslår regeringen i en

godkännandeproposition att riksdagen godkänner ett

utkast till rambeslut. I ärendet redovisas

lagstiftningsbehovet. Regeringen återkommer till

riksdagen efter rambeslutets antagande i ett senare

ärende med förslag till lagändringar. Denna ordning

blir inaktuell om konventspresidiets förslag antas.

Enligt konventspresidiets utkast till förslag

skall nuvarande rättsliga instrument ersättas med

lagar och ramlagar. I likhet med dagens rambeslut

binder ramlagar medlemsstaterna avseende de mål som

skall uppnås men överlåter till medlemsstaterna att

bestämma hur detta skall ske; härför krävs alltså

nationell lagstiftning. Lagar däremot är direkt

tillämpliga. Beslut fattas enligt förslaget i de

flesta fall med kvalificerad majoritet i rådet och

med medbeslutande av Europaparlamentet. -

Konventspresidiet föreslår, i ett nyligen framlagt

dokument, vad gäller beslut som skall fattas med

kvalificerad majoritet i rådet, att förslaget skall

stödjas av en majoritet av medlemsstaterna som

företräder minst tre femtedelar av unionens

befolkning för att det skall bli antaget (se artikel

17b i CONV 691/03). Utkastet till förslag skiljer

sig från vad som bestämdes genom Nicefördraget genom

att vägningen av medlemsstaternas röster i rådet tas

bort och att de befolkningsrika medlemsstaterna ges

ett större inflytande.

Konventspresidiets utkast till förslag avseende

beslutsformerna som rör det straffrättsliga

samarbetet innebär att regeringen inte längre

behöver begära godkännande av riksdagen innan en ny

rättsakt antas. Riksdagens formella inflytande över

lagstiftningen på detta område minskar. Samtidigt

ökar Europaparlamentets inflytande. Situationen blir

med andra ord likartad den som i dag gäller inom

första pelaren.

I sammanhanget bör nämnas att vissa åtgärder för

att på unionsnivå genomföra beslut och konventioner

som rör det straffrättsliga samarbetet i dag

beslutas med kvalificerad majoritet i rådet utan

hörande av Europaparlamentet (artikel 34.2 c och d i

FEU). Vidare bör påpekas att det i det nuvarande

fördraget finns en möjlighet att genom enhälligt

beslut i rådet, efter att ha hört Europaparlamentet,

besluta att frågor som rör det straffrättsliga

samarbetet skall omfattas av det beslutsförfarande

som konventspresidiet nu föreslår (artikel 42 i

FEU). Slutligen bör nämnas att regeringsformen efter

den senaste ändringen tillåter överförande av

kompetens till EU på detta område (se RF 10 kap. 5

§, prop. 2001/02:124, bet. 2001/02:KU18, bet.

2002/03:KU6, SFS 2002:903).

Initiativrätten

Kommissionen och enskilda medlemsstater har i dag

initiativrätt rörande det straffrättsliga

samarbetet. För svenskt vidkommande är det

regeringen, inte riksdagen, som har denna

initiativrätt. Om riksdagen vill att regeringen

skall utnyttja sin initiativrätt kan detta uppnås

genom ett tillkännagivande från riksdagens sida.

Konventspresidiets utkast till förslag innebär

ingen förändring för kommissionen i denna del. Vad

gäller medlemsstaternas initiativrätt inskränks den

genom att ett initiativ måste ha stöd av minst en

fjärdedel av medlemsstaterna för att bli behandlat.

De nationella parlamentens

subsidiaritetskontroll

För närvarande finns inga bestämmelser i FEU om de

nationella parlamentens deltagande i normgivningen.

Formerna för godkännande av olika åtaganden är

därmed en nationell angelägenhet.

Konventspresidiet föreslår att det skall införas

en fördragsreglerad möjlighet för de nationella

parlamenten att granska kommissionens förslag med

beaktande av subsidiaritets- och

proportionalitetsprincipen. Syftet är att undvika

att på unionsnivå reglera förhållanden som bättre

regleras på nationell nivå. De nationella

parlamenten skulle alltså enligt utkastet till

förslag få granska kommissionens förslag för att

inom en viss tid meddela kommissionen skriftligt om

den anser att förslaget kränker

subsidiaritetsprincipen. Under tiden får inga

åtgärder vidtas med förslaget. Om minst en fjärdedel

av de nationella parlamenten anser att förslaget

kränker subsidiaritetsprincipen skall kommissionen

ompröva sitt förslag. Efter omprövningen kan

kommissionen besluta att antingen stå fast vid sitt

förslag, ändra det eller dra tillbaka det.

Kommissionen skall motivera sitt beslut. Den

föreslagna subsidiaritetskontrollen skall även

omfatta initiativ på detta område från en grupp av

medlemsstater.

Den föreslagna ordningen innebär inte med

automatik att kommissionens förslag har fallit även

om ett tillräckligt stort antal medlemsstater anser

att subsidiaritetsprincipen kränks. Om kommissionen

väljer att lägga fram sitt förslag efter

omprövningen medför omröstningsreglerna att

förslaget ändå kan komma att röstas igenom i rådet.

Förslaget antas om det stöds av en majoritet av

medlemsstaterna som företräder tre femtedelar av

unionens befolkning. De stater som anser att

förslaget kränker subsidiaritetsprincipen blir då

överröstade. För att förslaget skall genomföras

krävs dock att Europaparlamentet godkänner detta.

Konventspresidiets utkast till förslag i denna del

innebär således att de nationella parlamenten får en

fördragsreglerad rätt att kontrollera kommissionens

förslag i vissa hänseenden. Omröstningsreglerna i

rådet enligt konventspresidiets utkast till förslag

innebär emellertid att kommissionens förslag kan

komma att genomföras även om en stor grupp

medlemsstater tar avstånd från förslaget.

Straffrättsligt samarbete

Samarbetet inom det straffprocessrättsliga området

bygger bl.a. på principen om ömsesidigt erkännande

av medlemsstaternas domar och beslut. Inom den

materiella straffrätten arbetar man med

tillnärmning, t.ex. i form av "minsta gemensamma

maximistraff" men även med gemensamma

brottsbeskrivningar. Beslut fattas i form av

rambeslut och kräver alltså enhällighet.

Konventspresidiet föreslår att samarbetet också i

fortsättningen skall bygga på den grundläggande

principen om ömsesidigt erkännande i fråga om

straffprocessrätten. I utkastet till förslag anges

också att behörighetskonflikter mellan

medlemsstaterna skall förebyggas och lösas, att

utbildning av domare och domarpersonal skall främjas

och att samarbetet mellan myndigheterna i

medlemsstaterna skall främjas inom ramen för

lagföring och verkställighet av beslut. Ramlagar

skall enligt utkastet till förslag beslutas av rådet

med kvalificerad majoritet och med medbeslutande av

Europaparlamentet.

Vidare föreslås att rådet i syfte att stärka

förtroendet mellan medlemsstaternas myndigheter på

angivet sätt skall få fatta beslut om ramlagar med

minimiregler bl.a. om tillåtlighet av bevis och

fastställande av personers rättigheter vid det

straffrättsliga förfarandet med iakttagande av de

grundläggande rättigheterna. Det skall också vara

möjligt att i samma syfte anta minimiregler på andra

områden av det straffprocessuella förfarandet. Detta

kräver i sådana fall enhällighet och samtycke av

Europaparlamentet.

När det gäller den materiella straffrätten

föreslår konventspresidiet en ordning med ramlagar

med minimiregler om fastställande av straffbarhet

och påföljder inom områden av särskilt allvarlig

brottslighet med gränsöverskridande inslag. Detta

gäller en rad i utkastet till förslag uppräknade

brott, nämligen terrorism, människohandel, sexuellt

utnyttjande av kvinnor och barn, olaglig

narkotikahandel, olaglig vapenhandel penningtvätt,

korruption, förfalskning av betalningsmedel, IT-

brottslighet och organiserad brottslighet, den s.k.

listan. Rådet ges också en möjlighet att i

enhällighet och med Europaparlamentets samtycke

ytterligare utvidga listan med andra brott som

uppfyller de inledningsvis angivna kraven.

Till sist föreslås också att ramlagar skall få

beslutas inom områden av brottslighet som skadar ett

gemensamt intresse som omfattas av unionens politik

om straffrättsliga påföljder visar sig nödvändiga

för att politiken skall genomföras effektivt.

Det nu sagda innebär att ramlagar enligt utkastet

till förslag kan beslutas dels beträffande brott som

finns på listan, dels beträffande ännu inte närmare

angivna brott som skadar unionens gemensamma

intressen. Ramlagar beslutas med majoritetsbeslut.

För att utvidga listan (brott som i första hand

riktar sig mot tredje man) krävs enhällighet.

Polis- och åklagarsamarbete

Enligt FEU skall polis- och åklagarsamarbetet inom

unionen syfta till att förebygga och bekämpa

brottslighet vare sig denna är organiserad eller ej.

Vissa brott, t.ex. olaglig narkotikahandel,

människohandel, korruption och bedrägeri, anses

särskilt angelägna att bekämpa. Samarbetet skall ske

dels genom direkt samarbete mellan de nationella

polis- och åklagarmyndigheterna, dels genom Europol

och Eurojust.

Ramarna för Europols och Eurojusts verksamhet slås

fast i FEU (art. 30 och 31). I övrigt regleras, som

framgått tidigare, Europols verksamhet i

Europolkonventionen medan Eurojusts verksamhet

regleras i ett rådsbeslut.

Europols huvuduppgift är att svara för en

omfattande kriminalunderrättelseverksamhet och att

på olika sätt främja samarbete mellan de nationella

polismyndigheterna för att förebygga, upptäcka och

utreda brott. Det finns också utrymme för visst

operativt samarbete. Detta utförs i sådana fall av

den aktuella medlemsstatens polis, men

europolpersonal kan delta.

Eurojusts huvuduppgift är att stödja utredningar

som gäller grov gränsöverskridande brottslighet och

att främja samarbetet mellan de nationella

åklagarmyndigheterna. Verksamheten har inga

operativa inslag.

Det finns ingen fördragsreglerad rätt för de

nationella parlamenten att granska Europol och

Eurojust. Däremot skall Europaparlamentet varje år

få en rapport om deras respektive verksamhet.

Rapporterna avfattas av rådet.

Konventspresidiet föreslår att polissamarbetet i

stort skall ha samma utformning som för närvarande.

Däremot öppnar man för att rådet, efter hörande av

Europaparlamentet, skall kunna enhälligt anta lagar

och ramlagar för att fastställa villkoren för och

gränserna inom vilka de behöriga myndigheterna kan

ingripa på en annan medlemsstats territorium i

förbindelse och i samförstånd med myndigheterna i

den staten i vilken ingripandet sker.

I fråga om Europol föreslås ett nytt

beslutsförfarande. Europols verksamhet skall sålunda

enligt utkastet till förslag inte längre regleras av

en konvention utan av en unionslag som beslutas med

kvalificerad majoritet i rådet och med medbeslutande

av Europaparlamentet i enlighet med vad som framgått

i det föregående. Det slås redan i fördraget fast

att alla Europols operativa insatser skall

genomföras i samverkan och samförstånd med organen i

den eller de medlemsstater som berörs.

Tvångsåtgärder skall endast få genomföras av berörda

nationella myndigheter.

Enligt utkastet till förslag skall alltså en

unionslag antas som skall innehålla närmare

bestämmelser om Europols uppgifter och struktur m.m.

I unionslagen skall vidare regleras den granskning

som Europaparlamentet redan med gällande regler

skall utföra av Europols verksamhet. De nationella

parlamenten skall knytas till den granskningen. I

konventspresidiets utkast till förslag finns ingen

beskrivning av hur och på vilket sätt

Europaparlamentet skall granska Europol eller vilken

roll de nationella parlamenten skall ha i

granskningen.

I fråga om regleringen av Eurojusts verksamhet

föreslås en motsvarande ordning med en grundläggande

reglering i fördraget och en unionslag. Enligt

utkastet till förslag skall Eurojust vid sidan av

att främja samarbetet mellan de nationella

åklagarmyndigheterna kunna inleda och samordna

straffrättsliga förfaranden som genomförs av

nationella myndigheter. Formella processrättsliga

åtgärder skall vidtas av behörig nationell personal.

Eurojusts uppgifter skall också omfatta lämplig

övervakning av Europols verksamhet. I unionslagen

skall tas in regler om villkoren för

Europaparlamentets och de nationella parlamentens

deltagande i utvärderingen av Eurojusts verksamhet.

I konventspresidiets utkast till förslag saknas

också här beskrivningar av hur den parlamentariska

tillsynen skall gå till.

Vidare föreslår konventspresidiet, vilket är en

nyhet jämfört med dagens regler, att det får

inrättas en kommitté med uppgift att på ett

övergripande plan säkerställa samordningen av

åtgärder som vidtas av medlemsstaternas myndigheter

för att främja och stärka det operativa samarbetet

inom EU vad gäller den inre säkerheten.

Slutligen föreslår konventspresidiet, vilket också

är en nyhet jämfört med dagens fördrag, att det

skall införas en rättslig grund för att genom

enhälligt beslut i rådet och med Europaparlamentets

samtycke inrätta en europeisk åklagarmyndighet inom

Eurojust. Den europeiska åklagarmyndigheten skall

vara behörig att utreda, lagföra och väcka åtal

avseende grova brott som påverkar flera

medlemsstater och rörande brott mot unionens

finansiella intressen. Åtal skall väckas och drivas

av den europeiska åklagarmyndigheten vid behöriga

nationella domstolar i medlemsstaterna. I en

unionslag skall regleras bl.a. de processrättsliga

reglerna för den europeiska åklagarmyndigheten,

inklusive bestämmelser om tillåtande av bevisning,

och regler för domstolskontroll av den europeiska

åklagarmyndigheten.

Behörigheten för Europeiska gemenskapernas

domstol

Domstolens behörighet enligt gemenskapsrätten

omfattar bl.a. frågor om en medlemsstat underlåtit

att uppfylla en skyldighet enligt fördraget

(fördragsbrottstalan), lagenligheten av rättsakter

(ogiltighetstalan) och om Europaparlamentet, rådet

eller kommissionen underlåtit att vidta åtgärder

enligt fördraget (passivitetstalan). Domstolen får

vidare på begäran av en nationell domstol meddela

förhandsavgöranden om gemenskapsrättens tolkning och

i vissa fall dess giltighet. Domstolens behörighet

rörande frågor som omfattas av det nuvarande

straffrättsliga samarbetet är som ovan redovisats

(se ovan s. 3) inskränkt jämfört med vad som gäller

avseende gemenskapsrätten.

Konventspresidiets utkast till förslag innebär - i

likhet med vad som gäller i dag - att domstolen inte

skall vara behörig att pröva frågor som rör polis-

och ordningsfrågor som sorterar under nationell

rätt. Undantaget från domstolens behörighet omfattar

såväl frågor om en insats giltighet och dess

proportionalitet som medlemsstaternas ansvar att

upprätthålla lag och ordning samt att skydda statens

inre säkerhet.

Vad gäller frågor som rör insatser av nationell

polis eller andra nationella brottsbekämpande organ

som görs med tillämpning av unionsrätt skall

domstolen vara behörig att besluta om tillämpning av

denna unionsrätt.

Utskottets överväganden

Konventspresidiets utkast till förslag

Beslutsformer m.m.

Frågan om de framtida beslutsformerna för det

straffrättsliga samarbetet innehåller en rad

komplicerade problemställningar. Den av

konventspresidiet föreslagna beslutsordningen -

kvalificerad majoritet i rådet och med medbeslutande

av Europaparlamentet - skall tillämpas på

majoriteten av de EU-frågor utskottet i dag

handlägger. Man kan förvänta sig att besluten enligt

den föreslagna nyordningen som regel får formen av

ramlagar.

En grundläggande princip för det rättsliga

samarbetet inom unionen är den om ömsesidigt

erkännande av domar och beslut. Oavsett hur de

framtida beslutsformerna kommer att se ut är det

därför viktigt att insatser görs för att öka

förtroendet mellan medlemsstaternas myndigheter för

varandras rättssystem.

Framtidens EU kommer att bestå av 25 eller fler

medlemsstater. Reformeras inte beslutsformerna finns

det en uppenbar risk att samarbetet på viktiga

områden, t.ex. vad gäller operativt samarbete,

allvarligt försvåras.

Den allvarliga gränsöverskridande brottsligheten

utgör ett hot mot både enskilda individer och, i

förlängningen, mot hela samhället. För att effektivt

bekämpa gränsöverskridande brottslighet krävs

gränsöverskridande operativa insatser.

Brottslighetens internationalisering talar alltså

för att det på unionsnivå måste finnas effektiva

verktyg för att bekämpa denna typ av brottslighet.

Vad som nu anförts kan anföras som argument för

ett visst inslag av överstatlighet när det gäller

det straffrättsliga samarbetet. Majoritetsbeslut i

rådet tillämpas för närvarande i frågor som gäller

t.ex. den inre marknaden. Den har kunnat genomföras

utan allvarliga nackdelar för Sverige. Det nuvarande

enhällighetskravet kan emellertid vara ett sätt att

skydda legitima nationella särdrag. Å andra sidan

kan vetorätten, av nationella skäl, användas för att

blockera nödvändiga reformer.

Ett argument mot att överföra delar av det

straffrättsliga samarbetet till att omfattas av

unionskompetensen är att riksdagens inflytande

minskar i de delarna. Vidare innebär utkastet till

förslag avseende omröstningsreglerna i rådet att

inflytandet ökar för befolkningsrika medlemsstater

på bekostnad av medlemsstater med liten befolkning.

Utskottet ställer sig tveksamt till

konventspresidiets utkast till förslag om vad som

skall avses med begreppet kvalificerad majoritet.

Den frågan bör bli föremål för ytterligare

överväganden.

En viktig utgångspunkt är att det, oavsett vilken

framtida beslutsform som kommer att väljas, inte

råder några oklarheter om det är medlemsstaterna

eller unionen som har kompetens att vidta åtgärder i

en viss fråga. Det är viktigt att de nationella

parlamenten vet i vilken utsträckning och rörande

vilka specifika frågor som kompetens överförts till

EU med det nya fördraget. I denna fråga återstår

mycket arbete med artiklarna i konventspresidiets

utkast till förslag.

Frågor om hur vi i Sverige organiserar vårt

rättsväsende bör vara en fråga för riksdagen och

inte överlåtas till EU. Sådana frågor bör alltså

inte omfattas av unionens kompetens.

Initiativrätten

Enligt utskottets mening bör förslag i rådet i

första hand läggas fram av kommissionen.

Medlemsstaternas initiativrätt bör ses som ett

komplement.

Vad gäller initiativrätten kan konstateras att

framför allt vissa ordförandeskap använt den för att

driva nationella frågor på EU-nivå. Detta har ibland

blockerat arbetet med frågor av större relevans för

unionen som helhet. När ordförandeskapet sedan

övertas av en annan medlemsstat, med andra

prioriteringar, riskerar frågan att tappa styrfart

utan att för den skull bli helt avskriven från

unionens dagordning. I praktiken innebär utkastet

till förslag att förankringsprocessen måste börja

innan förslaget läggs fram. Från ett

effektivitetsperspektiv finns det sålunda skäl som

talar för en inskränkning av medlemsstaternas

initiativrätt. En bibehållen initiativrätt kan å

andra sidan vara ett medel för medlemsstaterna att i

så stor utsträckning som möjligt kunna behålla

kontrollen över utvecklingen av sitt eget

rättsväsende.

Utskottet känner sig inte helt övertygat om att

just en fjärdedel av medlemsstaterna skall stå bakom

ett förslag, vilket i praktiken innebär 7 länder med

25 medlemsstater. Man kan tänka sig situationen att

regeringarna i Sverige, Danmark och Finland vill

lägga fram ett nordiskt förslag. Det är inte möjligt

enligt konventspresidiets utkast till förslag.

De nationella parlamentens

subsidiaritetskontroll

Det är i princip positivt att de nationella

parlamenten ges en fördragsreglerad rätt att göra en

subsidiaritetskontroll av kommissionens förslag. Som

redovisats ovan innebär konventspresidiets utkast

till förslag inte att ett kommissionsförslag med

någon automatik stoppas om tillräckligt många

nationella parlament anser att förslaget kränker

subsidiaritetsprincipen. Om kommissionen ändå väljer

att lägga fram sitt förslag efter omprövningen

innebär omröstningsreglerna i rådet att

befolkningsrika medlemsstater har större möjlighet

än medlemsstater med liten befolkning att få gehör

för invändningar om att förslaget strider mot

subsidiaritetsprincipen. Enligt utskottet finns det

skäl att ytterligare överväga hur kontrollen av att

subsidiaritetsprincipen inte kränks skall utformas.

Vidare kan övervägas vilken effekt ett konstaterande

av att subsidiaritetsprincipen kränks skall ha på

kommissionens förslag. Det bör också ifrågasättas om

det ankommer på unionen att besluta vilket svenskt

organ som skall svara för kontrollen.

Om konventspresidiets utkast till förslag

genomförs i denna del kommer det att ställa andra

krav på hur riksdagen skall arbeta med EU-frågor.

Detta är en fråga som kräver omfattande

överväganden. En av flera tänkbara förändringar är

att fackutskotten övertar EU-nämndens uppgifter

avseende frågorna inom respektive beredningsområde.

Straffrättsligt samarbete

Genom en fortsatt tillnärmning av medlemsstaternas

straff- och straffprocessrätt minskar möjligheterna

att använda sig av den fria rörligheten för att begå

brott, det blir svårare för gärningsmännen att hitta

"safe havens". För att effektivt kunna bekämpa den

allvarliga gränsöverskridande brottsligheten kan det

därför finnas skäl till en viss harmonisering av

delar av straffrätten. Å andra sidan kan

möjligheterna för medlemsstaterna att vidmakthålla

sina unika rättstraditioner minska vid en övergång

till överstatlighet.

Det fortsatta samarbetet på det straffrättsliga

området bygger, i likhet med vad som gäller i dag,

på principen om ömsesidigt erkännande. I

konventspresidiets utkast till förslag ingår

komponenter som möjliggör tillnärmning av vissa

straff- och straffprocessrättsliga frågor, vilket

kan öka förtroendet för andra medlemsstaters

rättsordningar och därigenom få till stånd en utökad

tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande.

Konventspresidiets utkast till förslag innebär bl.a.

att det blir möjligt att införa vissa minimiregler

till skydd för den enskilde genom beslutsfattande

med kvalificerad majoritet. Å andra sidan kan

utkastet till förslag på sikt medföra förhållandevis

stora förändringar för den svenska

straffprocessrätten. Detta får ses som en konsekvens

av behovet att stärka samarbetet mot vissa

brottstyper inom unionen.

Påföljderna för vissa brott är mer ingripande i

ett antal av unionens medlemsstater än de som följer

av den svenska straffrätten. Ökad tillnärmning på

detta område kan också minska Sveriges möjligheter

att behålla egna regler rörande t.ex. verkställighet

av fängelsestraff och villkorlig frigivning samt

straffbarhetsålder.

Rörande lagstiftning i allmänhet och i synnerhet

sådan som innefattar ingripanden mot enskilda från

samhällets sida är det viktigt att lagstiftningen är

klar och tydlig för att i största möjliga

utsträckning undvika tolknings- och

gränsdragningsproblem. Vid en eventuell övergång

från mellanstatligt samarbete till överstatligt

sådant på det straffrättsliga området är det, som

anförts ovan, viktigt att det klart framgår vilken

kompetens som tillfaller EU respektive de enskilda

medlemsstaterna. Skrivningar av typen "underlätta

varje annat samarbete", "andra specifika delar" och

"alla andra i följande punkt ej angivna åtgärder"

bör därför så långt som möjligt undvikas. Artiklar

med sådana skrivningar behöver omarbetas.

Polis- och åklagarsamarbete

Ett utökat samarbete avseende operativt polisarbete

mot gränsöverskridande brottslighet är positivt. Ett

effektivt bekämpande av gränsöverskridande

brottslighet förutsätter att det finns ett

fungerande samarbete mellan medlemsstaternas

åklagar- och polisorganisationer. Det kan därför

finnas skäl till viss överstatlighet även på detta

område. - Tvångsåtgärder mot enskilda i Sverige bör

utföras av företrädare för svenska myndigheter.

Detta är även innebörden av konventspresidiets

utkast till förslag rörande operativa insatser där

Europol och Eurojust är involverade. Det är positivt

att det införs en fördragsreglerad parlamentarisk

gransknings- respektive utvärderingsfunktion av

Europols och Eurojusts verksamhet. De närmare

reglerna för denna parlamentariska

granskningsfunktion skall regleras i en unionslag.

Det kan övervägas om det redan i fördraget närmare

borde anges vilken uppgift de nationella parlamenten

respektive Europarlamentet skall ha i granskningen

respektive utvärderingen och vad syftet skall vara.

- Också här aktualiseras frågan om

arbetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen

och om det bör ankomma på unionen att besluta härom.

Konventspresidiets utkast till förslag rörande en

europeisk åklagarmyndighet kräver omfattande

ytterligare överväganden.

Behörigheten för Europeiska gemenskapernas

domstol

Domstolen bör, i likhet med vad som gäller i dag,

vara behörig att döma i unionsrättsliga frågor. Om

konventspresidiets utkast till förslag leder till

fördragsändringar kommer domstolens kompetens alltså

även att omfatta frågor som rör det straffrättsliga

samarbetet. För svenskt vidkommande innebär detta

att fler frågor på detta område kommer att kunna

prövas av domstolen. Det är viktigt att domstolens

kompetens tydligt framgår av det framtida fördraget.

Motionen

I motion 2002/03:U323 (m) yrkande 16 framhålls

vikten av att Europol och Eurojust byggs upp till

effektiva organisationer. Mot bakgrund av den

pågående fördragsöversynen finner utskottet inte att

det föreligger skäl för något uttalande från

riksdagens sida. Utskottet avstyrker motion

2002/03:U323 i här behandlad del.

Stockholm den 15 maj 2003

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan

Pehrson (fp), Susanne Eberstein (s), Alice Åström

(v), Margareta Sandgren (s), Lennart Nilsson (s),

Helena Zakariasén (s), Ragnwi Marcelind (kd), Jeppe

Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp), Johan

Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson

(m), Joe Frans (s), Kerstin Andersson (s), Hillevi

Engström (m) och Catharina Bråkenhielm (s).

Avvikande mening

Europol och Eurojust

av Jeppe Johnsson (m), Cecilia Magnusson (m) och

Hillevi Engström (m).

Vi anser att justitieutskottets yttrande i avsnittet

Motionen borde ha följande lydelse:

Konventspresidiets utkast till förslag innehåller

delar som kan leda till att Europol och Eurojust

blir effektiva verktyg i kampen mot den allvarliga

gränsöverskridande brottsligheten. Den allvarliga

gränsöverskridande brottsligheten utgör dock ett

sådan hot mot enskilda individer att omedelbara

åtgärder krävs för att effektivisera dessa

unionsorgan.

Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

bör alltså uppmana regeringen att vidta lämpliga

åtgärder inom EU.

Bilaga 3

Offentlig utfrågning

EU-nämndens offentliga utfrågning i samarbete

med det sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet samt justitieutskottet den

10 april 2003

"Rättssäkerhet och beslutsformer i EU:s

tredje pelare - om framtidskonventets idéer"

Medverkande:

Departementsråd Peter Strömberg, Justitiedepartementet

Sören Lekberg (s), riksdagsrepresentant i konventet

Ingvar Svensson (kd), riksdagsrepresentant i

konventet

Docent Petter Asp, Uppsala Universitet

Riksåklagare Klas Bergenstrand

Statssekreterare Dan Eliasson, Justitiedepartementet

Ordförande Inger Segelström (s): Jag vill hälsa alla

välkoma till denna offentliga utfrågning om EU:s

framtidskonvent, som ska handla om rättssäkerhet och

beslutsformer i nuvarande tredje pelaren. Arrangörer

är EU-nämnden, justitieutskottet och det sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet. Susanne

Eberstein från justitieutskottet och jag kommer att

dela på ordförandeskapet och försöka hålla ordning

på mötet, tider och sådana saker.

Vi tre som är arrangörer gör detta för att vi

tycker att det är viktigt att riksdagen följer med

och diskuterar vad som händer i konventet och

framför allt vad som kan påverka vårt arbete. Vi

tycker att det ska bli en mycket spännande förmiddag

att få lyssna på de talare som vi har bjudit in. Jag

vill hälsa alla välkomna.

Vi börjar med det första anförandet, av

departementsrådet Peter Strömberg,

Justitiedepartementet. Varsågod, Peter!

Departementsrådet Peter Strömberg,

Justitiedepartementet: Tack för inbjudan. Mitt namn

är Peter Strömberg. Jag är departementsråd på

Justitiedepartementet och dessutom departementets

internationella chefsförhandlare, vilket betyder att

jag har övergripande ansvar för den

förhandlingsverksamhet som bedrivs inom ramen för

Justitiedepartementets verksamhetsområde. Fokus är

naturligtvis särskilt på EU-området och då speciellt

tredjepelarfrågorna.

Jag har blivit ombedd att i dag redogöra lite för

hur dagens verklighet ser ut, vad som händer och

vilka regler som gäller för att teckna en bakgrund

för diskussionen.

Vi har inom unionen en bild av tre pelare, som ett

grekiskt tempel. Man har en bottenplatta med

gemensamma fördrag och bestämmelser, så har man tre

verksamhetsområden som innefattar pelarna, och sedan

har man en överbyggnad i form av de gemensamma

institutionerna: rådet, parlamentet och

kommissionen.

Det är stora skillnader mellan beslutsfattandet

och den ordning som gäller inom de tre pelarna. Den

tredje pelaren karakteriseras av ett mellanstatligt

beslutsfattande och ett mellanstatligt förfarande

över huvud taget. Första pelaren, som innefattar

frågor om tullunionen och den inre marknaden med

mera, innebär en överstatlig beslutsordning -det vi

brukar kalla för gemenskapsrätten.

Vad är det då för skillnad mellan dessa? Ur

konstitutionell synvinkel har det på det

mellanstatliga tredjepelarområdet inte skett någon

överföring av beslutskompetens till

rådsinstitutionerna från riksdagen eller regeringen.

Det har däremot skett beträffande de områden som

figurerar inom den så kallade första pelaren, inom

gemenskapsrätten.

Man kan också beskriva överstatligheten som att

man där har ett företräde för gemenskapsrätten. Jag

tar några axplock av det hela. Omröstnings- och

beslutsförfarandet sker med kvalificerad majoritet.

De rättsakter och beslut - det vill säga direktiv

och förordningar - som antas har i vissa fall direkt

effekt i medlemsstaterna. Man har en

genomförandekontroll av domstolen och kommissionen,

och kommissionen har en exklusiv initiativrätt i

dessa frågor. Det är de grundläggande skillnaderna.

Jag ska gå in lite närmare på hur motsvarigheterna

ter sig inom ramen för tredje pelaren.

När man tittar på totaliteten av allt det jag nu

nämnde kan man konstatera att man inom första

pelaren så att säga har en överstatlig regim. Varje

enskilt moment av detta innefattar inte

överstatlighet. Beslutsfattande med kvalificerad

majoritet behöver till exempel inte nödvändigtvis

göra det, men när detta kombineras med annat så är

totaliteten överstatlig. Var gränserna exakt går kan

man diskutera. Jag tänkte inte gå in närmare på

detta.

Om vi nu tittar närmare på den tredje pelaren -

det rättsliga och inrikes samarbetet, det samarbete

som rör polisiära och rättsliga frågor - vad

innefattar då den för någonting? Man kan börja med

att konstatera att i samband med att

Amsterdamfördraget trädde i kraft förde man från

tredje pelaren bort frågor som rör migration, asyl,

gränskontroll, visering etcetera, och även

civilprocessuella frågor. Dessa fördes från den

dåvarande tredje pelaren över till den första

pelaren och ingår nu i den överstatliga

gemenskapsrätten.

Inom de områden som är kvar samarbetar vi

mellanstatligt. Vi har polissamarbete - det är

frågan om operativt samarbete à la Schengen och det

är frågan om Europol. Vi har rättsligt samarbete,

som man kallar det. Ett exempel på sådant samarbete

är den europeiska arresteringsordern. Ömsesidig

rättslig hjälp, verkställighet av straff - till

exempel böter, som diskuteras just nu - och Eurojust

är andra exempel på sådant som regleras inom den

del av tredje pelaren som handlar om rättsligt

samarbete. Man har också en del som handlar om

straffrättslig harmonisering. Där handlar det till

exempel om barnpornografifrågor, terrorism,

människohandel och trafficking. Det visar vad vi rör

oss på för områden.

I tredje pelaren fattar man beslut med enhällighet

i princip i alla frågor. Staterna har vetorätt. I

den första pelaren, inom gemenskapsrätten, är

huvudregeln kvalificerad majoritet i omröstningar. I

tredje pelaren har medlemsstaterna var för sig en

egen, fri initiativrätt. De får lägga fram förslag

till rättsakter. I den första pelaren är det

kommissionen som har initiativrätten som en exklusiv

behörighet. I den tredje pelaren finns en mekanism

där man konsulterar och hör parlamentet, men inte

mer än så. I första pelaren har parlamentet

medbeslutanderätt och deltar i lagstiftningen i

princip som en jämbördig partner med rådet.

Vilka beslutsinstrument förekommer då i dagens

tredje pelare? Det finns rambeslut och det finns

beslut. Båda dessa ska enligt fördragets

föreskrifter vara bindande, men de ska inte ha

direkt effekt. Det innebär i korthet att enskilda

inte kan grunda rättighetsanspråk direkt på vad som

står i ett rambeslut eller ett beslut.

Rambesluten ska användas för att tillnärma och

harmonisera medlemstaternas lagstiftning, men de

beslut som fattas ska genomföras genom nationell

lagstiftning. Det är precis på samma sätt som med

direktiven inom den första pelaren, det

gemenskapsrättsliga området. Men det finns inte

någon allmän regel som ger dessa beslutsformer -

rambesluten och besluten inom tredje pelaren - något

företräde framför nationell rätt, vilket det finns

fast domstolspraxis om när det gäller motsvarande

beslut inom första pelaren.

Det förekommer också beslutande genom konventioner

i tredje pelaren. De fungerar precis som vilka andra

konventioner som helst.

Domstolens roll skiljer sig också mellan första

och tredje pelaren. I tredje pelarens finns det

möjlighet att lämna över en rätt till EG-domstolen

att meddela förhandsavgöranden. Sverige har gjort

det. Några länder har avstått från att låta

domstolen göra det. Domstolen får inte lägga sig i

polis- eller åklagaroperativ verksamhet. Den får

granska lagenlighet av rambeslut och beslut, och den

får avgöra tvister om tolkning mellan

medlemsstaterna. Domstolen har alltså en ganska

inskränkt roll när det gäller regelövervakningen i

förhållande till vad som är fallet inom första

pelaren.

Jag vill också tala lite om riksdagens roll och om

hur det har fungerat under förhandlingarnas gång och

efter förhandlingarna. Det jag säger gäller också

vanliga beslut, men jag tar rambesluten som

utgångspunkt. Rambesluten skiljer sig från

direktiven i det avseendet att de inte ska ha direkt

effekt. Regeln om gemenskapsrättens företräde gäller

som jag sade inte på tredje pelarens område. Det

betyder att de ur vår synvinkel är fattade på ett

område där vi inte har överlåtit beslutskompetens.

Då följer man vanliga regler om internationella

överenskommelser, det vill säga att det är

regeringen som ingår överenskommelsen. Men

regeringen måste naturligtvis ha riksdagens

godkännande om överenskommelsen innefattar ett

åtagande om ändring av lag, om den berör ett annat

område som riksdagen ska besluta om eller om den

annars är av större vikt. Det är de vanliga

reglerna.

Eftersom rambesluten enligt fördragen blir

bindande direkt när regeringen har röstat ja i rådet

lägger regeringen fram en så kallad

parlamentsreservation när den politiska

överenskommelsen är klar. Det sker alltså när alla

rådsmedlemmar är ense om hur rambeslutet ska se ut -

när beslutet är färdigförhandlat men innan det

formellt är antaget. Därefter inleds genast

processen med att få beslutet godkänt av riksdagen

genom ett formellt beslut i kammaren. Det görs i de

fall rambeslutet innefattar ett åtagande om

lagändring etcetera, annars ligger det ju under

regeringens kompetens. När riksdagen har givit sitt

godkännande röstar regeringen ja i rådet, och

rambeslutet antas formellt.

Detta förfarande ska man skilja från det normala

samråds- och informationsförfarande som finns

föreskrivet i 10 kap. 6 § regeringsformen och i

riksdagsordningen, där det stadgas att samråd och

information med EU-nämnden ska ske inför

förhandlingar i rådet. Det här är något annat. Jag

tänker i det här sammanhanget inte gå in närmare på

det vanliga samrådsförfarandet med EU-nämnden.

Vi har en fast riksdagspraxis om godkännandet av

rambeslut. Riksdagen har i ett antal fall godkänt

att regeringen inte har lagt fram något konkret

lagförslag utan bara begärt ett godkännande av

överenskommelsen som sådan för att sedan kunna

återkomma med ett lagförslag. Men ibland är

lagstiftningen av så okomplicerad karaktär att man

faktiskt kan lägga fram det genast. Så var det till

exempel när riksdagen godkände beslutet om Eurojust.

Ur en förhandlingssynvinkel finns det ganska goda

skäl för en sådan här ordning. Man har ett mycket

stort skyndsamhetskrav på sig från unionens övriga

medlemsländer att kunna fatta beslutet formellt. Den

svenska parlamentsreservationen innebär i princip

att man lägger ett veto mot antagande av beslutet

till dess att riksdagen har sagt ja. Det innebär att

man inte kan komma i gång med genomförande i andra

länder. Det är därför mycket angeläget att den här

tiden blir ganska kort.

Till sist vill jag komma med en reflexion i frågan

om enhällighet och majoritetsomröstning. Använder vi

oss i det här sammanhanget av den vetorätt som

Sverige som medlemsstat har? Svaret är både ja och

nej. Man kan säga att vi gör det varje gång vi

lägger en parlamentsreservation, men då är det inte

en politisk markering. Alla vet att den svenska

regeringen har gått med på beslutet politiskt och

att man inte går till riksdagen med ett beslut som

inte har majoritet. Det har inte hänt i de här

sammanhangen i alla fall. Frågan är så att säga

avgjord i förhållande till rådet. Man den andra

formen av vetorätt, den politiska vetorätten, har

formellt aldrig använts någon gång. Man har haft

nytta av den i förhandlingssituationer, till exempel

vad gäller skyddet av tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagens reglering. Där vet alla

medlemsstater att det blir tvärstopp om inte Sverige

får som man vill. Då har man fått gehör för detta.

I de flesta andra frågor har man förhandlat sig fram

och kompromissat sig fram. Det är sällsynt att någon

blockerar, men kompromisserna är många, och det kan

ibland leda till att man klagar på att besluten blir

en aning urvattnade.

Ordföranden: Tack för det, Peter. Om du stannar kvar

i talarstolen finns det utrymme för ledamöter att

ställa frågor.

Johan Linander (c): Tack så mycket. De första

frågorna ska som jag förstår det gälla den nuvarande

situationen. Som det ser ut nu är den rådande

ordningen att departementet först kommer till

riksdagen med rambeslutet för godkännande. Först

senare kommer förslag om lagändring. Som jag ser det

är det inte riktigt tillfredsställande att vi som

riksdag inte vet riktigt vilka ändringar i svensk

lag som behövs för att rambeslutet senare ska kunna

uppfyllas.

Frågan är om departementet har för avsikt att

fortsätta jobba så, eller om ni också skulle tycka

att det vore bättre om man kunde lägga fram ett

förslag om lagändring i samband med att rambeslutet

godkänns i riksdagen.

Peter Strömberg: Det var en svår fråga, och den får

som vanligt besvaras både med ja och nej.

Regeringen gör alltid en mycket noggrann beskrivning

av den lagstiftning som man tänker sig behöva för

att genomföra åtagandena i det rambeslut som man

vill att riksdagen ska godkänna, men det är inte

utmejslat i detalj, så att man har konkreta

bestämmelser, paragrafer och ändringsförslag.

Regeringen har hittills menat att det är viktigt att

behålla skyndsamheten i processen, så att man inte

uppehåller alla andra medlemsländer. Man har en

förväntan på sig att en ingången överenskommelse

kommer att genomföras så snart som möjligt.

Naturligtvis vore det önskvärt att få in så mycket

lagstiftning som möjligt innan beslutet ska antas,

och regeringen gör ju det i de fall det är möjligt.

Men i vissa fall är lagstiftningsproceduren tekniskt

så komplicerad att regeringen inte anser att det är

rimligt att uppehålla det formella antagandet av

rambeslutet under den tid som detta kan ta. Då

försöker man beskriva det så tydligt det någonsin är

möjligt för att ge riksdagen en klar och tydlig bild

av vad åtagandet innefattar och sedan komma

tillbaka.

Detta förfarande har riksdagen godkänt vid ett antal

tillfällen, så jag kan inte tänka mig att regeringen

kommer att göra några stora avsteg från det. Om det

finns möjligheter lägger man fram

lagstiftningsförslag direkt. Det kommer sådana

exempel också.

Beatrice Ask (m): Jag vill bara ställa en konkret

fråga för att få detta fastlagt. Innebär det du har

redovisat vad vi förmodligen redan vet, nämligen att

riksdagen inte kan invända mot följdlagstiftning när

rådet har fattat ett beslut? Riksdagen har alltså

bara en formell möjlighet att fatta beslut, men det

politiska beslutet är redan fattat i och med att

rambeslutet är antaget, eller hur?

Peter Strömberg: Formellt sett kan riksdagen göra

det. I praktiken är väl möjligheterna mindre. Men

det går också att komma med sådana invändningar som

innebär att man lagstiftar på ett annat sätt för att

uppnå samma mål. Det finns inget som hindrar det.

Men riksdagen har politiskt bundit sig och Sverige

genom antagandet av själva rambeslutet.

Alice Åström (v): Jag har en följdfråga till detta.

Det talades om att det i sammanhang där det är

tekniskt komplicerat inte går att lägga fram en

lagstiftning vid samma tidpunkt. I den normala

lagstiftningsprocessen i svårare ärenden går i

princip all lagstiftning till Lagrådet för

granskning. Man granskar om förslagen står i

konflikt med våra grundlagar, andra internationella

överenskommelser och ser på många grundläggande

frågor. Lagrådets granskning är ofta ett bra

underlag för riksdagen. Men när det gäller

rambesluten och den beskrivande lagstiftningen

kommer Lagrådets granskning aldrig med, vilket gör

det mycket svårare.

Hur ser man från regeringshåll på att Lagrådets

funktion egentligen minimeras när

lagstiftningsfrågorna lyfts upp till EU-nivå?

Peter Strömberg: Det är naturligtvis en

komplikation. Man har ett förslag om hur

lagstiftningen i grova drag ska se ut men inte något

konkret lagförslag. Det är riktigt att Lagrådet inte

brukar höras inför framläggande av

rambeslutspropositioner. Nu har jag inte riktigt

klart för mig i vilken mån man kan och ska göra det.

Jag vet att man inte är tvungen att göra det, men

huruvida det är lämpligt kan man diskutera.

Gunnar Hökmark (m): När det gäller denna fråga

tycker jag att det är anmärkningsvärt att man från

regeringens sida inte har tagit upp hur man ska göra

för att undvika att riksdagen ställs inför ett fait

accompli. Det här förfarandet fungerar så länge det

är möjligt, men plötsligt kommer man att köra in i

väggen. Med de former vi har i riksdagen är kravet

att stifta lag vår viktigaste uppgift. Det har

funnits en allmän insikt om att man måste leva upp

till de gemensamma mål och förutsättningar som har

funnits inom ramen för EU-arbetet.

Vi kommer nu mer och mer att befinna oss i en

normalprocess där just det som också är föremål för

diskussion i konventet, nämligen

subsidiaritetsprincipen och de nationella

parlamentens roll, sätts i förgrunden. Det är klart

att det finna andra metoder att närma sig riksdagen

än att komma i efterhand. Det finns möjlighet att på

olika sätt redovisa inriktningen av lagstiftningen

och att se till att diskussionen förs, så att

regeringen vet vilket mandat den faktiskt har.

Förs det inte någon diskussion om att man ska se

till att gå till riksdagen först för att få ett

tydligt mandat och veta vad man kan gå med på i

rådet, i stället för att komma tillbaka och ställa

riksdagen inför vad som i praktiken är ett fait

accompli och sedan hoppas att det ska fungera som

det tidigare har fungerat? Jag tror mig med viss

säkerhet kunna säga att det inte alltid kommer att

fungera på samma sätt som förut.

Peter Strömberg: Jag vill påstå att detta sker i

mycket stor utsträckning. Vi har ju i

Justitiedepartementets förhandlingsarbete ett mycket

nära samarbete och samråd med justitieutskottet.

Några gånger har vi i förhandlingssituationer haft

ett extrainkallat möte med EU-nämnden, där man har

gett en bild av förhandlingssituationen och en

ganska noggrann redovisning av det

lagstiftningsbehov som kan aktualiseras. Men det

finns inga formella möjligheter att med nuvarande

arbetsordning inhämta något förhandsgodkännande, om

detta nu skulle vara önskvärt.

Jag vill påstå att vi hittills har gjort så gott

vi kan. Vi avhjälper den här bristen genom att

skriva så utförliga, tydliga och klara

godkännandepropositioner som någonsin är möjligt.

Riksdagen har därmed en reell möjlighet att ta

ställning till vad som ska komma.

Så har vi gjort inte bara när det gäller

rambesluten. Det var samma sak inför

Schengengenomförandet. Hela det jättekomplicerade

lagstiftningspaketet beskrevs i en så kallad

godkännandeproposition först, och sedan följde en

ganska omfattande lagstiftning. Metoden är inte på

något sätt inskränkt till rambesluten.

Den väg vi har framför oss att gå är nog att göra

godkännandepropositionerna så utförliga och så bra

som de någonsin kan bli.

Lennart Hedquist (m): Jag tycker att det har

framstått som otillfredsställande att man inte har

lagen färdig i anslutning till att man presenterar

rambeslutet. Den praxis som har utvecklats är alltså

olycklig.

Nu sägs det att det ibland är komplicerat att

åstadkomma lagförslaget samtidigt. Då är min fråga:

Vilka hinder föreligger för att presentera

lagförslaget samtidigt? Är det personella resurser

på Regeringskansliet det handlar om, eller är det

rena handläggningsrutiner som orsakar detta?

Min andra fråga gäller närmast detta med

inkopplandet av Lagrådet.

I vilken utsträckning föreligger i dag något hinder

för att riksdagen hör Lagrådet i anslutning till

beredning av ärendet? I vilken utsträckning

föreligger hinder för riksdagsutskott att höra

Lagrådet? Jag har fått en sådan bild att det inte är

något hinder för att även riksdagsutskottet, om

regeringen inte har kommit med lagförslaget och det

därmed har granskats av Lagrådet, hör Lagrådet.

Peter Strömberg: De hinder som föreligger för att

redan i samband med godkännande av en proposition

presentera ett fullständigt lagförslag ligger i den

beredningsmekanism, det remissförfarande, som krävs

för själva lagstiftningen. Det innebär att det drar

ut på tiden så länge att man, med riksdagens

godkännande, har ansett att det är av intresse att

få till stånd ett snabbt antagande formellt i rådet

av produkten. Vi har accepterat det skyndsamhetskrav

som ligger i det. Det handlar om några månader i den

processen. En lagstiftningsprocedur, för att

genomföra ett större lagstiftningspaket, går inte på

den korta tiden. Det är den verklighet som ligger

bakom.

Huruvida det finns några strikt formella hinder mot

att höra Lagrådet inför ett rambeslut måste jag

tyvärr avstå från att besvara.

Ordföranden: Vi tackar departementsrådet Peter

Strömberg för att han kom hit och startade med en

lägesbeskrivning av hur det ser ut i dag.

Vi går vidare till nästa del som handlar om nya

beslutformer, effektivitet och rättssäkerhet. Vi får

höra Sören Lekberg och Ingvar Svensson som bägge två

är våra riksdagsrepresentanter i konventet.

Sören Lekberg (s), riksdagsrepresentant i konventet:

Jag ska vara mycket kortfattad. Jag och Ingvar

Svensson delar på det här ämnesområdet.

Jag vill direkt anknyta till den diskussion som

var tidigare här om hur läget är i dag på det

rättsliga och inrikes området inom EU. Innan dess

ska jag rekapitulera vad konventet håller på med.

Konventet arbetar med att försöka förenkla EU:s

fördrag. En uppgift som vi har från Europeiska

rådet, från både Nice och Laeken, är att försöka få

fram ett sammanhållet fördrag. Vi ska också titta på

kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och

unionen. Vi har kommit ganska långt på det området

nu. Vi har framme konturerna, och mer därtill, av

ett sammanhållet fördrag som ska ersätta de fördrag

som vi i dag har på EU-området. Ni känner ju till

hur de ser ut i dag, hur svåröverskådliga de är.

Men nu är det på väg att växa fram ett

konstitutionellt fördrag som består av tre delar. En

inledande konstitutionell del som beskriver målen

för EU, EU:s värderingar etc., institutionerna och

sedan en del med de olika politikområdena, där just

området för rättsliga frågor är ett politikområde.

Genomgående tema är att åstadkomma transparens och

enkelhet i beslutsförfarandet. Det ska tydligt

framgå vilka kompetenser unionen har, vilka

kompetenser man delar med medlemsstaterna osv.

Det har varit utgångspunkten, och jag tror

faktiskt att konventet kommer att lyckas med detta.

En sak som gäller lagstiftningsförfarandet över

huvud taget i unionen är att vi är inne på att byta

namn på detta med förordning och direktiv, som kan

vara lite förvirrande för en svensk. Det är på väg

att få heta lag, EU-lag respektive EU-ramlag. EU-

ramlag kommer att vara den dominerande

lagstiftningsformen, vilket innebär att det blir ett

utrymme för medlemsstaterna när de ska genomföra

ramlagarna att anpassa dem efter nationella

förhållanden.

Vi kommer in på en annan viktig fråga, som jag tror

att man ska hålla i huvudet och som jag hela tiden

försöker hålla i mitt huvud. Det är att det är

medlemsstaterna som ger unionen befogenheter. Det är

inte tvärtom. EU ska inte självt ge sig några

befogenheter, utan det är medlemsstaterna som gör

det. Sedan har man gemensamma institutioner där man

gemensamt fattar besluten. Det är också

medlemsstaterna som finansierar unionen och som

bestämmer nivån på medlemsavgiften.

Vi har i konventsarbetet arbetat ingående med de

olika delfrågorna. Vi har haft arbetsgrupper som har

handlat om att förenkla fördraget. Vi har haft en

arbetsgrupp om EU som juridisk person, vi har en om

stadgan om de grundläggande rättigheterna. Där

deltog Ingvar Svensson, som kommer att utveckla

detta senare. Vi har haft en särskild arbetsgrupp om

de rättsliga och inrikes frågorna, där jag hade

förmånen att delta.

På det rättsliga området fick vi höra av Peter

Strömberg hur utvecklingen har varit, att det från

början inte var något samarbete alls, sedan kom

Maastricht, vi fick en möjlighet att samarbeta

närmare men det skedde inom konventioners ram till

en början, de är väldigt tröga och långsamma. Man

skulle förbättra det genom att initiera detta med

rambeslut, som innebär att länderna förbinder sig

att göra saker och ting, men det är fortfarande inte

bindande på något sätt, utan det beror på farten i

respektive land. Dessutom har man konstaterat att

det går alldeles för långsamt. Vi hade en erfarenhet

av det för några år sedan när toppmötet i Tammerfors

kom fram till att EU skulle ta itu med

gränsöverskridande brottslighet. Det började stolt

och fint, men sedan tog det slut, det stannade upp

helt och hållet. Som en följd av den 11 september

tog det fart igen. Det var alltså yttre händelser

som gjorde att processen startade igen.

Vad man nu diskuterar inom ramen för konventet är

att försöka få den här processen snabbare, dvs. att

få den att likna det som är det normala

lagstiftningsförfarandet, med rådet och i vissa fall

medbeslutande från parlamentet. Jag ska inte gå in

på alla detaljer i förslaget, utan jag ska

koncentrera mig på det som jag tycker är

principiellt, och det är att i det fördrag som vi

har sett utkastet till finns en lista över

allvarliga gränsöverskridande brott. Man ska kunna

gemensamt lagstifta emot de brotten. Det öppnas en

möjlighet för att rådet tillsammans med

Europaparlamentet och på förslag av kommissionen ska

fatta beslut om ramlagar på detta område. Men det

finns kvar en initiativrätt för medlemsstaterna.

Det beror på att det här har varit ett

mellanstatligt område, och för att acceptera att det

går över till överstatlighet måste även

medlemsstaterna ha kvar en initiativrätt. Det är det

som ingår i presidiets förslag.

Det ska vara en lista som är klart definierad. Jag

har tillsammans med andra lagt in ändringsförslag.

Vi tycker att den här listan är lite för

opreciserad. Den är lite för flexibel enligt vår

mening som ger utrymme för att lägga till mer saker

på den. Det vill inte vi, utan vi vill ha den klart

definierad. Om sedan listan ska utökas eller

revideras är det Europeiska rådet som i enhällighet

ska fatta beslut om det, och sedan ska det

ratificeras på samma sätt som vi ratificerar

fördragsändringar. Då får man helt klart för sig vad

EU ska göra på det här området.

De gummiskrivningar som finns dels på listan, dels

på förfarandereglerna vill vi alltså ta bort.

Vi är heller inte förtjusta i idén med en

europeisk åklagare. Nu kan man säga att det förslag

som ligger innebär inte att man ska införa en sådan,

utan man öppnar den möjligheten. Om man så skulle

önska skulle Europeiska rådet med enhällighet kunna

besluta om att införa en europeisk åklagare.

Jag ska sluta med att nämna de nationella

parlamentens roll. Som ni har hört talas om har det

i konventet diskuterats och föreslagits en möjlighet

för de nationella parlamenten att på ett mera

ingående sätt reagera över kommissionsförslag. Det

kan man i och för sig göra i dag, och Sveriges

riksdag har den möjligheten. Men det här innebär att

när ett lagförslag läggs på bordet ska det gå en sex

veckors period innan någonting får göras i unionen

med förslaget. Under den tiden ska nationella

parlament analysera detta förslag, och om de tycker

att det strider mot subsidiaritetsprincipen ska de

reagera och skriva till EU:s institutioner. Om mer

än en tredjedel av de nationella parlamenten är emot

förslaget ska kommissionen på allvar överväga sitt

förslag. Det innehåller ingen sanktion på att om

ytterligare ett visst antal är emot förslaget ska

det dras tillbaka, utan det ska allvarligt

övervägas. Men jag kan säga att får man en reaktion

från en tredjedel av de nationella parlamenten i

medlemsstaterna måste kommissionen verkligen

överväga om den ska gå vidare med lagförslaget.

På samma sätt är det med frågorna på RIF-rådet. De

ska behandlas på likartat sätt. Här har presidiet i

konventet, för att förstärka detta, sagt att det

inte räcker med en tredjedel utan det ska vara 25 %

av de nationella parlamenten. Man har alltså lagt in

en säkerhetsventil där.

Ordföranden: Tack för det. Nu ska vi få lyssna på

Ingvar Svensson, som också sitter som vår

representant i konventet.

Ingvar Svensson (kd), riksdagsrepresentant i

konventet: Det har fallit på min lott att titta lite

på skyddet för fri- och rättigheterna inom unionen.

I det nuvarande EU-fördraget artikel 6:2 finns en

hänvisning till Europakonventionen och

medlemsstaternas konstitutionella regler på det här

området. Det har förekommit en debatt under en

längre tid om unionsmedborgarnas fri- och

rättigheter i förhållande till EU-institutionerna.

Det ledde fram till att man faktiskt tillkallade ett

konvent för ett par år sedan just för att titta på

fri- och rättighetsfrågorna. I det konventet var

Göran Magnusson och Lars Tobisson ordinarie

ledamöter, och där var Kenneth Kvist och jag

suppleanter. Fast det arbetet höll vi på ett

betydligt större avstånd än det nuvarande

konventsarbetet. Vi hade inte samma understöd i

riksdagen, och det var helt andra regelverk.

Dessutom kan man säga att erfarenheten från det

konventet inte var så positiv, så jag var relativt

negativ till att skapa ett nytt konvent. Men

dessbättre har mina farhågor inte besannats när det

gäller det senare.

I detta konvent arbetades det fram en

grundläggande stadga för mänskliga rättigheter.

Egentligen är det väldigt konstigt att använda ordet

stadga om någonting som sedan blir en politisk

deklaration, men det är den vokabulär som vi

använder i den svenska debatten. Där hade man

förebilder - och Göran Magnusson skulle kunna

berätta väldigt mycket mer om detta - och de

förebilderna finns i Europakonventionen och i andra

internationella konventioner. Det intressanta är att

man i den här stadgan blandar substantiella

rättigheter med mera allmänna principer. Vi har det

också i vår regeringsform, i första kapitlet, i

andra paragrafen, där vi har den så kallade

målsättningsstadgan, som man inte kan använda som

utgångspunkt för rättsliga processer, åtminstone

inte direkt. Möjligtvis kan den påverka domsluten

indirekt.

Men principerna är blandade med rättigheter. Jag

kan ta ett exempel från den stadga som antogs i Nice

2000 som en pliktdeklaration, alltså inte juridiskt

bindande. Där står det att inga får dömas till döden

eller avrättas. Det är ju en substantiell rättighet.

Sedan finns mera principiellt inriktade rättigheter,

så kallade principer. Var och en har rätt till

utbildning och tillträde till yrkesutbildning och

fortbildning. Var och en har rätt att arbeta och

utöva ett fritt valt eller accepterat yrke. Det

finns fler sådana här luddigheter i denna stadga.

I samband med Nicefördraget sade man att frågan om

stadgan skulle bli juridiskt bindande skulle utredas

till den kommande regeringskonferensen 2004. När

sedan konventet tillsattes fick man två uppgifter,

nämligen att dels titta på om man kunde göra stadgan

rättsligt bindande för unionen, dels titta på

möjligheten att ansluta unionen till

Europakonventionen. Jag hamnade i den arbetsgrupp

som sysslade med dessa frågor, och jag återkommer

strax till Europakonventionen. När vi började

diskussionen var det en ganska negativ stämning

gentemot anslutningen av unionen till

Europakonventionen. Jag återkommer till den frågan.

När det gäller stadgan om mänskliga rättigheter

var frågan hur vi skulle hantera den på bästa sätt.

Alla var egentligen överens om att vi inte kunde

öppna den vid de olika artiklarna, för då skulle vi

börja från scratch och därmed få ett väldigt tufft

arbete att hantera det hela. Så småningom

utkristalliserades ett initiativ främst från

britternas sida som jag och irländarna och även

ordföranden stödde, nämligen att vi skulle titta på

de allmänna bestämmelserna i slutet av stadgan, de

så kallade horisontella artiklarna, och se om man

kunde hitta en lösning som löste upp konflikten

mellan rättigheter och principer.

För övrigt kan man säga att de allmänna

bestämmelserna begränsar stadgans inflytande rent

rättsligt. Man säger att de inte får tillämpas i

strid till exempel med Europakonventionen, och de

ska vara i överensstämmelse med de nationella

konstitutionella bestämmelserna. Man kunde ha gjort

ännu fler förbättringar för att klargöra detta. En

väldigt viktig bestämmelse är den som är tillagd av

arbetsgruppen i 52:5, där man säger att om det är

principer som hanteras måste de följas av

följdlagstiftning innan de ska kunna användas i en

juridisk process. Det där är väldigt viktigt att

fastslå, man kan inte ställa krav på t.ex. arbete

utan vidare, utan det måste finnas en

följdlagstiftning som följer upp principen innan att

den ska kunna tillämpas rent rättsligt. Det löste ut

en del av problematiken, och vi kunde enas i

arbetsgruppen. Även konventet har välkomnat de här

justeringarna i de allmänna bestämmelserna för att

göra stadgan rättsligt bindande.

Det finns olika uppfattningar om man ska ha in den

som en del av fördraget eller ett protokoll till

fördraget. Men i juridisk mening innebär det ingen

förändring därvidlag. Det är mera en statusfråga.

Arbetsgruppen har också tittat på

Europakonventionen. Som sagt var man väldigt negativ

till en början. Vi har fått hjälp av både

riksdagstjänstemän och Regeringskansliet i vårt

arbete. Regeringskansliet arbetade fram ett väldigt

bra arbetsdokument omkring anslutningen till

Europakonventionen, där man också pekade på det

problem som gällde speciellt för britternas del; de

har inte ratificerat alla tilläggsprotokoll. Detta

problematiserade en hel del, och Lena Hjelm-Wallén

och jag lade in detta som ett gemensamt dokument

till arbetsgruppen. Hade jag inte ställt upp på det

hade det inte behandlats av arbetsgruppen, så det

var en väldigt viktig förutsättning för att få in

det i arbetet. Annars hade det blivit ett allmänt

bidrag som hade hamnat i de väldiga högarna.

Det möttes av väldigt stort och positivt intresse

när det kom därför att det hade problematiserat

anslutningen till Europakonventionen och pekade på

möjligheterna. Arbetsgruppen enades utan större

diskussioner om att ställa sig bakom den

inriktningen. Det såg vi från svenskt håll som en

väldigt stor framgång. Även i konventet har man när

man diskuterat detta ställt sig bakom dokumentet.

Det finns föreslaget i artikelförslagen från

presidiet i konventet att man ska ge möjlighet till

ministerrådet att ansluta unionen till

Europakonventionen. Det förutsätter att EU blir en

juridisk person. Det debatterade vi i kammaren i

går.

Ibland talas det om att det finns konkurrerande

rättssystem. Jag fick själv lära mig en del under

det här arbetet om förhållandet mellan domstolarna.

Europadomstolen i Strasbourg är inte någon

överdomstol till de nationella domstolarna och

skulle inte heller bli det i förhållande till EG-

domstolen. Den har att tolka rättsfall i förhållande

till Europakonventionen, och sedan avger den ett

utlåtande. Men den har inga sanktionsmöjligheter,

det är alltså ingen överprövningsdomstol i

förhållande till de nationella domstolarna eller EG-

domstolen. Men däremot har de länder som har

anslutit sig till Europakonventionen förbundit sig

att följa domstolens utslag, men det är en annan

sak. Det är alltså folkrättsligt moraliskt bindande

förhållande som man har i det avseendet. Där har det

ibland rått lite oklarheter i den svenska

diskussionen. De är inte konkurrerande system i

sammanhanget.

Ordföranden: Tack för det. Nu lämnar jag ordet

fritt.

Joe Frans (s): Sören Lekberg nämnde att man kommer

att flytta gränsöverskridande brott från dagens

tredje pelare till första pelaren. Då vill jag veta

om det finns andra liknande frågor som kommer att

flyttas. Vad gäller beslutsprocessen senare i rådet:

Är det enbart enhällighet i de frågorna som blir

kvar?

Det finns en del som talar om att man ska ha en

gemensam europeisk gränspolis. Det skulle vara

intressant att få veta dina synpunkter på det.

Ingvar Svensson nämnde konkurrerande lagstiftningar.

Kan du tydliggöra vad som händer under mellantiden

då följdlagstiftningen inte är klar än?

Rangwi Marcelind (kd): Sören Lekberg inledde med att

säga att uppdraget var att förenkla fördraget, och

där får man ha en stor pedagogisk förmåga för att

kunna förenkla detta som är så svårförståeligt. På

det rättsliga området är det oerhört viktigt att vi

som nation ändå har möjlighet att fatta beslut i

frågor där vi tycker att vi har den bästa

lagstiftningen. När man tittar på den grupp som

arbetade med subsidiaritetsfrågorna och som lämnade

sin slutrapport i oktober 2002 kan man se att där

fanns en stor enighet om att subsidiaritetsprincipen

bör beaktas bättre. Dessutom var det en stor enighet

om att förbättringarna inte fick förlänga, försena

eller blockera lagstiftningen.

Då blir min följdfråga: Hur ska

subsidiaritetskontrollen gå till? Hur ska man kunna

säkerställa att subsidiaritetsprincipen respekteras?

Hur ska det gå till vid varje lagstiftningstillfälle

när det står att det bör innehålla ett så kallat

subsidiaritetskort? Det här är jätteviktigt för

rättsområdet.

Göran Magnusson (s): Med tillåtelse från ordföranden

ska jag lämna en kort kommentar till den föregående

diskussionen om rambeslutshanteringen. Det kom inte

fram att riksdagen numera har en möjlighet att

förhandsgodkänna en nästan färdigförhandlad

överenskommelse som handlar om rambeslut. Det

tillhör bilden av möjligheter.

Jag har inte någon direkt fråga, men jag blev

apostroferad av Ingvar Svensson kring stadgefrågan,

och jag vill lämna ett par kommentarer. Oberoende av

om EU:s rättighetsstadga tas in i fördraget eller

görs till en bilaga till fördraget - hur det nu kan

vara tänkt - så kommer den som politisk deklaration

och som ett faktum att kunna spela en roll för hur

domstolen i Luxemburg dömer i olika sammanhang. Den

domstolen är alltså fri att använda den här

rättighetsstadgan oberoende av vilken ställning den

till sist får i regeringskonferensen.

Sedan vill jag peka på vikten av anslutningen av EU

till Europakonventionen om mänskliga rättigheter och

grundläggande friheter. Där är inte problemet bara

att EU måste skaffa sig en juridisk personlighet som

kan göra det, utan sett ur stadgans och ur

Europarådets synpunkt är det också nödvändigt att

möjliggöra för en juridisk person att ansluta sig

till den stadgan. Den är för närvarande förbehållen

bara stater. Det är en rad olika tekniska problem

som måste lösas. Men det är också nödvändigt att

lösa denna fråga därför att konkurrensen mellan

domstolarna, som ju förr eller senare kommer att

uppstå, hittills har klarats på det sättet att

domstolen i Luxemburg de facto har accepterat den

syn och de utslag som domstolen i Strasbourg har

gjort. Över tid och längd kommer detta inte att

fungera, utan man måste lösa anslutningsfrågan

enligt min mening.

Sören Lekberg (s): Joe Frans frågade om listan över

europeiska brott. Det är redan i dag en ganska

komprimerad lista, men i den artikel som presidiet

har föreslagit finns en strecksats som ger utrymme

att tolka in fler brott än de som är beskrivna i den

tidigare delen i artikeln. Där har vi lagt in ett

ändringsförslag att ta bort den meningen så att det

helt klart ska framgå av listan vilka brott det är.

Det ska alltså vara grova internationella

narkotikabrott, det ska vara trafficking med män och

kvinnor etc. Om man vill revidera listan måste

Europeiska rådet med enhällighet besluta om att man

ska göra detta. Och det ska i sin tur godkännas av

medlemsstaternas parlament. Då har man en säkerhet.

Jag vill tillägga att jag tror att det är

nödvändigt, om vi ska komma åt denna brottslighet,

att göra någonting på det här området. Erkänner vi

att det är EU som ska ta itu med detta måste vi

också acceptera de beslutsformer som finns inom

unionen, att det är normala kvalificerade

majoriteter i rådet, att man ger medbeslutande åt

parlamentet. Det är i alla fall min uppfattning.

Sedan tog du upp gränspolisfrågan. Den har fått

stort utrymme. Det är en del förespråkande länder

som har talat så mycket om en gemensam gränspolis.

Nu står det inte riktigt så i det utkast som kommer.

Vi har reagerat mot detta, och i den allmänna

debatten på konventet var majoriteten för att man

inte vill ha en gemensam gränspolis. Vad man talar

om i stället är att samarbeta och kanske ha

solidaritet som innebär att man hjälper de länder

som har en lång yttre gräns så att de kan finansiera

sin egen gränspolis så att den blir effektiv.

Redan i dag ska en subsidiaritetskontroll utövas.

Riksdagen kommer i kontakt med den i form av de

faktapromemorior som regeringen är nödsakad att ge

ut då det gäller viktiga lagförslag. Där sker en

genomgång av rättslig grund och så vidare. Men vad

det nu kommer att bli fråga om och som jag tror

kommer att bli den stora effekten av detta, är att

varje nationellt parlament nu tvingas att granska

varje lagförslag som kommissionen lägger fram och

göra en bedömning av om det verkligen är i

överensstämmelse med principen eller inte. Är det

inte det har man möjlighet att lämna ett yttrande

till EU:s institutioner.

Blir det upp till en tredjedel av antalet nationella

parlament måste kommissionen verkligen överväga det

hela. Det var tal om att om två tredjedelar säger

nej skulle kommissionen förkasta förslaget, men en

del sade då att en kommission som får så många emot

sig med automatik kommer att dra tillbaka sitt

förslag. Jag tror alltså att det här kan bli så att

säga en verksam beståndsdel i fortsättningen.

Ingvar Svensson (kd): Först förstod jag inte Joe

Frans fråga om följdlagstiftningen, men sedan slog

det mig att han förmodligen syftade på principerna i

stadgan och den bestämmelse som jag pekade på att

arbetsgruppen hade föreslagit, nämligen att det

skulle vara en följdlagstiftning om det skulle

gälla.

Vad händer under mellantiden, frågade Joe Frans.

Det händer ingenting, för om det inte finns en sådan

följdlagstiftning kan man inte använda de här

principerna för rättsliga processer. Först när det

finns en följdlagstiftning kommer de att vara

användbara i en rättslig process.

Göran Magnusson har rätt i analysen när det gäller

rambesluten. Vi har nu förändrat regeringsformen så

att regeringen kan gå in tidigare, även om det

kanske ibland är mera en teoretisk möjlighet. På

längre sikt kommer situationen också att förändras

om den inställning som konventets majoritet - får

jag förmoda - står bakom att man ska ändra hela

systemet för beslut, nämligen lagar och ramlagar.

De nuvarande direktiven kommer då att jämställas med

rambeslut inom det här området. De här

frågeställningarna kan man ta upp också när det

gäller direktiv i förhållande till rambesluten, för

de är ju väldigt likartade även om de i dag ligger

inom olika pelare.

Göran Magnusson har klart rätt i att en politisk

deklaration om de mänskliga fri- och rättigheterna,

precis som målsättningsstadgandena i

regeringsformen, indirekt kan påverka i

domstolsutslag. De kan inte direkt användas av dem

som är drabbade för att ställa krav, men de kan

givetvis påverka ett utfall i en process. Jag vill i

det sammanhanget också säga att det enligt min

personliga åsikt är väldigt viktigt att göra den här

stadgan juridiskt bindande. Du täcker igen ett hål i

unionsmedborgarens möjlighet att när han känner sig

kränkt av unionsinstitutionerna åberopa ett skydd,

och att då ha en juridiskt bindande stadga är något

positivt för unionsmedborgarna.

När det gäller Europakonventionen är det riktigt att

det är två parter, och det förutsätter att

Europarådet accepterar att släppa in EU med vad

detta innebär. Såvitt jag förstår är det inte någon

tanke om att EU ska ingå i Europarådet, men själva

anslutningen till konventionen är så att säga en

rättslig procedur. I förslaget till fördrag sägs det

att unionen kan eller får ansluta sig till

Europakonventionen, men alla vi svenska delegater

har krävt att det ska stå att vi ska söka

anslutning. Nu tänkte jag, som jobbar mycket med

konstitutionella frågor, att man inte kan skriva så

där i ett konstitutionellt fördrag, men det har man

tydligen gjort tidigare i EU-fördrag. Har man väl

anslutit sig är det väldigt konstigt att det står

"ska söka", men då gör man vid nästa fördragsändring

så att man tar bort den klausulen.

Gustav Fridolin (mp): Jag har två frågor. Den ena

rör den något oprecisa listan över vilka

gränsöverskridande brott som unionen ska ägna sig åt

att beivra. En parallell som möjligtvis haltar något

är den lista över delade befogenheter som har

diskuterats tidigare och som också Sverige menar

varit för oprecis. Man har fått ett löfte, och det

har funnits en plan om att man senare ska upprätta

ett klarläggande av exakt vilka områden inom dessa

befogenheter som EU ska ha kompetens över.

Finns det när det gäller den svenska synen på listan

över gränsöverskridande brott några möjligheter till

framgång på så sätt att det mer kommer att

preciseras vilka brott det rör?

Det var den första frågan. Den andra gäller att det

kanske mest omdiskuterade spörsmålet inom det

rättsliga området har varit värnandet av asylrätten

och flyktingpolitiken. Jag tror att vi kan vara

ganska eniga om detta, åtminstone utåt sett. Där har

den svenska synen traditionellt varit att man ska

riva den mur som vissa av oss hävdar finns runt EU

och som gör att människor tvingas smuggla sig in i

unionen och dör i containrar vid gränserna. Ni har

hört historierna tidigare. Det förekommer också en

viss jakt efter flyktingar inom unionen. Jag vill

fråga på vilket sätt man menar att den svenska synen

har gett avtryck på de skrivningar som finns i dag.

Råder det inte en risk för att när man gör

omröstningar med kvalificerad majoritet, om det nu

blir så, en svensk mer human flyktingpolitik kan

tänkas omöjliggöras av detta?

Tobias Krantz (fp): Tack för en intressant

genomgång! Jag skulle vilja ställa en väldigt enkel

fråga, som jag tycker behöver klargöras. Vilka nya

överstatliga befogenheter får EU genom de

fördragsskrivningar som nu finns liggande i

konventet? Det talas här om att det när det gäller

asylpolitik och vissa andra områden ska det finnas

kvalificerad majoritet och medbeslutande för

parlamentet. Vilka nya områden är det som EU genom

de här nya fördragsskrivningarna skaffar sig?

Mats Einarsson (c): Jag ska kort återkomma till

frågan om förhållandet mellan stadgan och

Europakonventionen. Vi diskuterade också detta i

kammaren i går, och det finns kanske anledning att

återkomma till det. Ingvar Svensson påpekar att det

i stadgan sägs att den inte får tillämpas eller

tolkas i strid med Europakonventionen. Det är gott

och väl, men då uppkommer följande fråga: Om någon

anser att så ändå har skett, det vill säga att

Luxemburg har gjort ett domslut i strid med

Europakonventionen, vem avgör i så fall om det

faktiskt föreligger en diskrepans eller inte?

Svensson har helt rätt när han säger att

Strasbourgdomstolen inte är överordnad Luxemburg.

Nej, just det! Det är det som lite grann skapar

problemet, i synnerhet om man kan tänka sig

åtminstone hypotetiskt att såväl Luxemburg som

Strasbourg fattar beslut i samma ärende eller

åtminstone i ett likartat ärende. Såvitt jag förstår

är det i praktiken omöjligt att lösa denna konflikt.

Beatrice Ask (m): Jag har tre korta frågor. Den

första är delvis föranledd av Sören Lekberg. Vad

gäller den här listan: Hur troligt är det att vi

vinner gehör för att ta bort den där

gummiparagrafen? Vilken är inställningen hos de

andra länderna?

Jag har också en fråga som ansluter till det: Har ni

diskuterat den diskrepans som finns mellan

kompetensområdet när det gäller listan och det som

den berör och vad Europol och Eurojust sysslar med?

De har ju betydligt vidare kompetensbefogenheter.

Har man en helhetssyn när det gäller EU:s arbete på

det här området? Risken är ju stor att man kommer

att arbeta med olika avgränsningar i vad EU får

syssla med och inte. Det diskuteras väldigt lite om

det.

Den tredje frågan gäller bara ett förtydligande som

jag skulle vilja ha. När det gäller initiativrätten

för medlemsstaterna är det väl knappast en stat som

kan ta initiativ utan det är en begränsning. Man

måste ju hitta kompisar. Hur många är det som man

ska hitta? Jag har missat det.

Kerstin Lundgren (c): Ordförande! Jag har bara en

väldigt liten fråga i sammanhanget, men den är

intressant med tanke på att vi diskuterar hur

riksdagen ska kunna vara delaktig och att det är

viktigt att det finns en tidsrymd som är tillräcklig

för att riksdagen ska kunna arbeta på rimliga

grunder. Jag undrar om sexveckorsperioden efter det

att lagförslag lagts på bordet och då ingenting får

hända: Hur har man resonerat för att landa just på

sex veckor, och har det någon betydelse för vad som

anses vara rimlig tid för parlamentens arbete när

det gäller övriga områden i förhållande till EU?

Johan Linander (c): Jag återkommer till gemensam

tull. I artikel 10 står det: stegvis införa ett

gemensamt system för integrerad förvaltning av de

yttre gränserna. Jag tolkar detta som ett steg mot

en gemensam tull. Har ni lagt in ändringsförslag på

denna punkt, och i så fall: Vilket stöd känner ni

att ni har för detta ändringsförslag?

Carl B Hamilton (fp): Jag lade märke till någonting

som Sören Lekberg sade. På något sätt luktade det

gammal EU-nämndsordförande om konstaterandet att det

verkligen blir bett i de nationella parlamentens

subsidiaritetskontroll om det är som du sade, att de

är tvungna att yttra sig. Men vad händer om de inte

gör det? Blåser de en chans att yttra sig, eller är

det så att processen i EU då stannar upp och går i

baklås? Måste man vänta tills andra parlament har

yttrat sig? Det är naturligtvis då som det blir en

väldig press.

Gunilla Carlsson (m): Något som vi inte har

diskuterat är den öppna samordningen. Jag tycker

ändå att det finns anledning att ställa en fråga om

ni tycker att det är bra att den finns. Den kommer

ju inte att kunna regleras av konventet, för den

finns egentligen inte, men varhelst människor och

politiker träffas hittar man på nya jippon. Jag

tycker att det här är ett bekymmer, för det ger ett

sken av att EU har en kompetens som man inte har i

olika samarbeten.

Lägg detta till den andra frågan, som handlar om

länder som vill gå vidare och integrera samarbetet.

Det pågår nu initiativ på utrikes- och

säkerhetsområdet mellan fyra rätt viktiga länder,

som ska träffas den 29:e. Diskuteras på något sätt

möjligheterna eller avgränsningarna för hur mycket

man får använda unionens kapacitet?

Det sista handlar om rambeslut. Sören Lekberg

skulle ju prata just om effektivitet och

rättssäkerhet i beslutsformerna. Vi har haft mycket

av strider om rambesluten just därför att de kanske

inte är så väl förankrade. Det kommer väl att leda

till att vi inte kommer att behöva hantera den här

frågan, för besluten ska ju förberedas på ett och

samma sätt genom EU-kommissionen. Eller har jag

tolkat detta fel?

Sedan vill jag bara göra en kommentar vad gäller

listan. Jag har faktiskt svårt att se mervärdet av

att medlemsstater ska schackra med att definiera

brott. Om vi nu ska gå vidare med att göra det här

enklare och låta kommissionen få större möjligheter

på det här området, ska man bara för en liten bit

förbehålla sig rätten att definiera området? Jag

vill ställa frågan om det blir görligt och om man

inte bygger in ett annat spänningsmoment. Jag vill

göra en liknelse med när man byggde upp den inre

marknaden. Vad hade hänt om medlemsstaterna där

hade fått vara med om att definiera vad som är

snedvridande konkurrens, otillåtna statsstöd eller

någonting annat?

Jag vill att man tänker ett varv till när man nu

försöker att utveckla, förtydliga eller mer eller

mindre dölja listan. Det finns olika synpunkter på

om man behöver den här listan och över huvud taget

den här makten hos staterna. Det är en öppen fråga.

Ordföranden: Jag lämnar nu ordet till er som ska

svara. Ni får väl dela upp svaren så som ni tycker

kan vara lämpligt.

Sören Lekberg (s): Gustav Fridolin tog upp en fråga

som jag tror har bäring på en del andra frågor,

nämligen hur framgångsrika vi nu är med våra

ändringsförslag. Vi har lagt in ändringsförslag, och

vi har haft en allmän plenardebatt om det. Nu bereds

de olika ändringsförslagen, och presidiet kommer så

småningom med ett ytterligare förslag. De reviderar

alltså sitt förslag, och då får vi se vilket intryck

det har gett. Sedan ska vi göra en slutlig

bedömning. Ingenting är ju klart förrän allting är

klart. Konventet är en sak. Konventets resultat ska

överlämnas till Europeiska rådet, och sedan ska det

bli en reguljär regeringskonferens, som beslutar med

enhällighet. Där har medlemsstaterna möjlighet att

"säga sitt" och att kunna stoppa de saker som de

inte tycker ska finnas med.

Det är processen framöver. Men man ska naturligtvis

vara klar över att om det här konventet med den

sammansättning som det har når enhällighet eller

stor konsensus blir det ganska vägledande. Därför

lägger vi i det här skedet ned väldigt mycket jobb,

så att det påverkar utvecklingen.

När det gäller asylpolitiken är det riktigt att den

nu förs över till att bli överstatlig. Det var ett

beslut som togs för några år sedan. Det togs i Nice,

och i samband med det sade man att de frågorna ska

över till första pelaren. Det beslutet har dock inte

formellt tagits ännu i Europeiska rådet, där det ska

fattas med enhällighet. Det kan vi alltså redan i

dag göra.

Vad vi har varit eniga om från de svenska

deltagarnas sida är att lägga in om att det handlar

om minimistandarder, så att man också kan lägga till

nationella villkor med utgångspunkt i att det ska

kunna vara en humanare hantering om vi så vill.

Tobias Krantz frågade vad det exakt är som vi för

över till EU. Det är det som nu står i det här

utkastet. Det är begränsade delar av straffrätten.

Jag betonar att vi är väldigt noga med att de ska

vara gränsöverskridande och bara detta. Vi har även

med asyl- och immigrationsområdet, som jag nyss

nämnde. Vi har också civilrätten med ett undantag

som vi vill ha, nämligen att det när det gäller

familjerättsområdet ska råda enhällighet.

Mats Einarsson tog upp den delikata frågan om

domstolarnas roll i stadgan, som Ingvar Svensson får

ta sig an.

Beatrice Ask tog upp Europol och Eurojust. Det är

ju samarbetsområden, och hur de är reglerade finns

med här. Vi har också där understrukit att det inte

får vara för extensivt på det området. Vi är noga

med att inga främmande plötsligt skulle kunna börja

inleda förhör i Sverige, påbörja förundersökningar

och så vidare. Det är vi noga med.

Du nämnde initiativrätten. Det var en del i att få

länderna att acceptera att man lämnar över de här

straffrättsliga frågorna till det gemensamma

området. Man vill ha kvar initiativrätten som man i

dag har då det gäller rambeslutshanteringen. Här är

det medlemsstaterna som tar initiativ och så vidare

i samarbete med kommissionen. Men för att det inte

skulle bli blockerande och kaotiskt har man satt upp

en tröskel vid 25 %.

Kerstin Lundgren frågade om sexveckorsperioden är

rimlig och vad man bygger den på. Det finns sedan

tidigare ett Amsterdamprotokoll om nationella

parlament och som talar om att handlingarna ska

komma över. Läggs det då lagförslag får man inte

börja hantera dem inom sex veckor för att de

nationella parlamenten ska ha möjligheter att sätta

sig in i de här frågorna.

I den arbetsgrupp som har arbetat med nationella

parlament har vi sagt att det inte räcker med bara

sex veckor formellt i rådet, utan inte heller rådets

arbetsgrupper får börja jobba med frågorna. Vi

tycker att det är en rimlig tid. Man borde på sex

veckor kunna bilda sig en uppfattning om ifall det

strider mot subsidiariteten eller inte.

Johan Linander tog upp gränspolisen. Jag, Lena

Hjelm-Wallén och Ingvar Svensson har tolkat det här

så att det inte är fråga om någon gemensam

gränspolis. Därmed har vi inte lagt fram något

ändringsförslag för att ta bort en sådan. Vi vill i

stället ha markerat att det handlar om gemensam

samordning och den typen av frågor, inte att det ska

anställas EU-gränspoliser som ska ha EU-lön och så

vidare. Det är inte fråga om det.

Carl B Hamiltons fråga om subsidiaritetskontrollen

förstod jag inte riktigt. Det är inte så att man

behöver invänta. Det är en sexveckorsperiod då

jobbet med frågan ligger nere i rådet. Under den

perioden har de nationella parlamenten möjlighet att

reagera. Reagerar de inte och är de inte en

tredjedel rullar det vidare. Så är det.

Gunilla Carlsson gav uttryck för de uppfattningar

som man väldigt mycket möter i konventet och i

arbetsgrupperna, att man helt och hållet borde

överlämna det här till unionen att sköta. Jag märker

när jag är hemma en helt annan uppfattning, att man

är väldigt försiktig med detta och att det här

egentligen är nationella frågor. Men vi tycker att

om vi ska komma åt den här brottsligheten måste vi

utnyttja EU-samarbetet för det. Då ska det dock vara

fråga om avgränsade brott. Det får inte vara den

allmänna generalklausulen som skulle ge Europeiska

unionen möjlighet att gå in i vilka brott som helst

och fatta beslut.

I den arbetsgrupp som ägnade sig åt detta var vi

väldigt noga med det här. Vi tittade bland annat på

Förenta staterna, där det är väldigt noggrant

reglerat vad som är federalt brott och vad som är

delstatligt brott. Samma sak måste det ju vara i

Europeiska unionen.

Ordföranden: Ingvar Svensson får tyvärr fatta sig

kort.

Ingvar Svensson (kd): Ja, tiden har gått, och jag

ska bli väldigt kortfattad. Mats Einarsson frågade

vem som avgör. Ja, det är bara under mellantiden,

innan EU har blivit anslutet till

Europakonventionen, som den här typen av problem

uppstår. Men det är redan nu så att EG-domstolen i

frågor som har anknytning till detta tittar väldigt

noga på hur Strasbourgdomstolen har bedömt liknande

ting. Jag håller med om att det kan vara ett

övergångsproblem, men det är inget stort problem. I

arbetsgruppen hade vi också besök av representanter

för båda domstolarna, och de såg inte någon

problematik i detta.

Komplementära rättigheter i stadgan som inte ligger

inom Europakonventionen faller inte under EG-

domstolens domvärjo. Men de nationella domstolarna

får kanske den viktigaste rollen i det här

sammanhanget. Det är inte avgjort hur EG-domstolen,

som vi fortfarande kallar den, ska agera i

förhållande till de här frågorna utan det

viktigaste finns i det rättsligt bindande som kan

prövas även av de nationella domstolarna.

Ordföranden: Jag tackar Sören Lekberg och Ingvar

Svensson för deras inlägg. Vi går snabbt vidare till

nästa punkt. Vi tar alltså inte någon paus. Jag

överlämnar ordförandeskapet till Susanne Eberstein.

Ordförande Susanne Eberstein (s): Jag lämnar ordet

till docent Petter Asp.

Docent Petter Asp, Uppsala universitet: Jag vill

först tacka för att jag har blivit inbjuden. Jag har

blivit ombedd att kommentera framtidskonventets

idéer och förslag i ett rättstillämpningsperspektiv.

I programmet anges att jag ska kommentera förslagets

konsekvenser för rättstillämpningen i Sverige. Noga

taget är det väl bara halva sanningen. Som kommer

att framgå av det som jag ska säga är det min

uppfattning att konsekvenserna på lagstiftningsnivå

är nog så viktiga som de som kommer att uppstå på

rättstillämpningsnivå.

Jag kommer först att kort peka ut de punkter som

jag har valt att kommentera. Man kan väl säga att

jag är väldigt selektiv. Jag kommer i huvudsak att

fokusera på harmoniseringen av den materiella

straffrätten. Jag vill innan jag sätter i gång också

reservera mig så till vida att när man talar om vad

konsekvenserna kommer att bli på ett så här tidigt

stadium, är det naturligtvis ganska mycket av

spekulation. Dels kan jag ha missförstått vad man

har avsett, dels kan mycket hända än.

En första punkt som jag kommer att anknyta till är

naturligtvis vad som kallas nedmonteringen av

trepelarstrukturen. Enligt förslagen kommer

straffrätten inte längre att ligga i en i princip

mellanstatlig tredje pelare utan den kommer att

hamna inom det som tidigare har betecknats som

första pelaren. Vi tar så att säga ett steg från

mellanstatlighet till överstatlighet. Vi kommer

därigenom också att gå från mellanstatligt samarbete

genom rambeslut, beslut och konventioner till

beslutsfattande på EU-nivå som gäller direktiv och

förordningar eller med den nya terminologin ramlagar

och lagar.

De frågor som jag vill ställa är dels om det här

innebär att EU-rätten kommer att få lika stor

betydelse i straffrättstillämpningen som den

faktiskt har fått på områden som tidigare har legat

i första pelaren, dels vad det innebär på ett

institutionellt plan. Jag går dock bara in på vissa

punkter.

Om vi inleder med att se närmare på vad

nedmonteringen av trepelarstrukturen innebär för

straffrättstillämpningen kan vi konstatera att det

finns vissa grundläggande skillnader mellan den

första och den tredje pelaren. Peter Strömberg var

ganska mycket inne på dem. Den viktigaste skillnaden

i ett rättstillämpningsperspektiv är sannolikt att i

den första pelaren spelar principerna om direkt

effekt, EG-rättens företräde i kombination med

möjligheterna för nationella domstolar att begära

förhandsavgöranden en väsentlig roll. Genom de här

principerna kommer EG-rätten ned på

rättstillämpningsnivå, det vill säga att svenska

domstolar tillämpar EG-rätten på olika sätt.

På tredjepelarområdet är det väsentligt

annorlunda. Där gäller att instrumenten inte kan

tillämpas direkt utan alltid måste omsättas. Det

stadgas uttryckligen vad gäller rambeslut i

fördraget, och det gäller också i konventioner. Inom

tredje pelaren kan alltså rättstillämpare på ett

helt annat sätt än inom första pelaren hålla sig

till den svenska genomförandelagstiftningen.

Om man nu bryter ned trepelarstrukturen, som det

är tänkt, skulle man kunna föreställa sig att det

skulle innebära att straffrättstillämpningen kommer

att påverkas på ett sätt som påminner om det som har

skett i första pelaren, men jag skulle vilja

ifrågasätta om det inte finns vissa faktorer som

talar emot en sådan slutsats, åtminstone vad gäller

den materiella straffrätten, det vill säga

definitionen av brott och så vidare.

Av förslaget framgår att när det gäller

harmoniseringen av den nationella straffrätten har

man tänkt sig att byta ut rambesluten som tillämpas

nu mot direktiv eller, med den nya terminologin,

ramlagar. Vad skulle det egentligen innebära? Rent

tekniskt kan man säga att rambesluten redan i dag

påminner väldigt mycket om direktiven i första

pelaren. Båda instrumenten är bindande för

medlemsstaterna med avseende på de mål som ska

uppnås, men de lämnar form och tillvägagångssätt åt

medlemsstaterna. Det är alltså ett beslutsfattande i

två nivåer, så att säga. Man ger ett

lagstiftningsuppdrag åt medlemsstaterna.

Den enda riktigt centrala skillnaden är väl just

att direktiv i första pelaren under vissa

förutsättningar kan ha direkteffekt medan rambeslut

inte har sådan direkteffekt, det vill säga de måste

alltid implementeras i medlemsstaterna för att kunna

tillämpas.

Det jag skulle vilja påpeka nu är att när det

gäller den materiella straffrätten får den här

skillnaden inte så väldigt stor betydelse, eftersom

EG-domstolen, bland annat av rättssäkerhetsskäl, men

också på grund av EG-rättsliga hänsynstaganden, har

slagit fast att direktiv, eller de framtida

ramlagarna, inte kan åberopas av staten mot en

enskild. På den materiella straffrättens område

kommer man alltså inte heller efter att man har

övergått från rambeslut till direktiv eller ramlagar

att kunna grunda straffansvar direkt på ett

direktiv. Det faktum att man flyttar in straffrätten

på det överstatliga området får alltså inte det

genomslag i rättstillämpningen som EG-rätten kan ha

på många andra områden.

Det gäller åtminstone inte om direktivet innebär

att man på nationell nivå ska ingripa med straff,

det vill säga att direktivet kräver en viss nivå av

straff, en viss nivå av kriminalisering. I den mån

ett straffrättsligt direktiv eller en straffrättslig

ramlag innehåller bestämmelser som hindrar

bestraffning, det vill säga innehåller

ansvarsfrihetsregler, förbud mot att bestraffa vissa

saker, kommer övergången från tredje till första

pelaren att innebära en viss förändring. Sådana

ansvarsfrihetsregler - om de nu alls förekommer -

kommer till skillnad mot vad som gäller i dag i

rambeslut att kunna ges direkt effekt och hindra

tillämpningen av nationella straffbestämmelser i

svenska domstolar.

I det sammanhanget bör man hålla i minnet dels att

sådana här regler om ansvarsfrihet och så vidare lär

bli väldigt sällsynta, eftersom hela arbetet är

inriktat på att skapa miniminivåer. Arbetet är

inriktat på att främja brottsbekämpningen i någon

mening. Dels bör man hålla i minnet att sådana

regler som hindrar tillämpningen av den nationella

straffrätten förekommer redan i dag inom den första

pelaren, alltså regler som rör fri rörlighet och så

vidare kan i dag hindra tillämpningen av den

nationella straffrätten. Så det är inte fråga om

någon principiell nyhet i den delen.

Sammantaget kan jag alltså när det gäller den

materiella straffrätten säga att jag är långt ifrån

säker på att övergången från rambeslut till

direktiv, övergången från mellanstatlighet till

överstatlighet, kommer att innebära någon mer

revolutionerande förändring på

rättstillämpningsnivå. Man kan uttrycka det så att

de allra mest centrala och utmärkande elementen i

EG-rätten inte får genomslag fullt ut på den

materiella straffrättens område.

Det jag har sagt nu med stöd av de rapporter och

förslag som finns tillgängliga, och som låg på ett

bord utanför salen, bygger på att en eventuell

harmonisering av straffrätten kommer att ske genom

direktiv eller ramlagar och inte genom förordningar

eller lagar, som det ska kallas i fortsättningen.

Teoretiskt är det fullt tänkbart att EU utöver det

här med direktiven skulle kunna ges kompetens att

utfärda direkt tillämpliga förordningar med

straffbestämmelser i som sedan direkt ska tillämpas

av nationella domstolar. Om det skulle bli så kan

man tala om en verklig övernationell straffrätt, och

då kan man tala om en lätt revolution av den svenska

straffrätten som vi känner den i dag. Men såvitt jag

kan bedöma är det inte vad man strävar mot,

åtminstone inte i dagsläget. Men det är en viktig

poäng. Så länge man håller sig till direktiv och

ramlagar blir förändringen på rättstillämpningsnivå

inte så jättestor. Skulle man däremot börja köra med

förordningar och lagar är det en mycket stor

förändring.

Innan jag avslutar den här punkten vill jag betona

att det jag har sagt gäller harmonisering av den

materiella straffrätten. På andra områden, till

exempel när det gäller internationella

straffprocessrätten, alltså utlämning, överlämnande,

internationell rättslig hjälp och så vidare, är

situationen delvis annorlunda. Dels ska man enligt

förslagen, såvitt jag kan förstå, kunna använda

förordningar. Dels kan de här reglerna i vissa fall

ges direkteffekt, alltså tillämpas direkt av

domstolarna, eftersom de inte alltid är betungande

mot den enskilde. I de delarna är det fullt tänkbart

att det här får ganska stora konsekvenser också på

rättstillämpningsnivån.

Sedan tänkte jag bara kort säga ett par saker om

förändringarna på lagstiftningsnivå. Först vill jag

uppmärksamma att nedmonterandet av

trepelarstrukturen och överförandet av

beslutsbefogenheter - det här är helt självklart

naturligtvis - kommer att innebära att de nationella

parlamenten får betydligt mindre att säga till om än

de har i dag. Både rambeslut och konventioner måste

på delvis olika sätt godkännas av den svenska

riksdagen för att bli bindande för Sverige,

åtminstone om rättsakten innebär något väsentligt.

Den yttersta beslutanderätten ligger ändå, även om

det kanske inte alltid är så i praktiken, hos

riksdagen. Om kompetens överförs till EU får inte

riksdagen den här rollen. Det blir fråga om att

riksdagen, på sätt som i dag sker inom första

pelaren, får försöka samverka med och påverka

regeringen på olika sätt. I viss mån får man en roll

också vad gäller hanterandet av

subsidiaritetsprincipen. Men helt klart är väl att

man får en väsentligt mindre roll. Jag tycker att

man i alla fall kan väcka frågan i vilken

utsträckning det är rimligt och bra att

strafflagstiftning i praktiken tillkommer utan

riktig medverkan av parlamentariskt valda

församlingar.

En liten punkt som också förtjänar uppmärksamhet

är den föreslagna övergången från beslutanderätt med

enhällighet till beslut med kvalificerad majoritet.

Såvitt jag kan bedöma är det inte helt orättvist att

säga att en medlemsstat redan i dag i ganska

begränsad utsträckning kan utnyttja den vetorätt som

ligger i kravet på enhällighet. I förhandlingar i

Bryssel måste man så att säga välja sina strider.

Man kan inte bråka om allt som man skulle vilja

bråka om eller som man borde bråka om. Ser man det

på det sättet är det klart att de faktiska

möjligheterna att säga nej till olika initiativ,

förslag och utkast minskar med en övergång från

enhällighet till kvalificerad majoritet. Det är väl

också så att har man en vetorätt kan man påverka

ganska starkt i förhandlingarna. Peter var inne på

det. Är det kvalificerad majoritet krävs det en

klick av medlemsstater för att kunna påverka i

förhandlingarna på det viset.

Det här ökar naturligtvis möjligheterna att få

saker gjorda. Det är alldeles klart. När det gäller

det straffrättsliga området skulle jag bara vilja

peka på den risk som bottnar i att samarbetet är

inriktat på miniminivåer. När det gäller

kriminalpolitiken kan man lugnt säga att EU i sig

och många medlemsstater i Europa har en mer

repressivt inriktad kriminalpolitik än vi har i

Sverige och delvis i de övriga nordiska länderna.

När man ska harmonisera och tillskapa minimiregler i

Europa är det rätt givet att man inte utgår från de

länder som har så att säga den minst repressiva

attityden, utan man vill flytta upp nivån. Det leder

till en väldigt ensidig kriminalpolitik. Jag skulle

nog vilja hävda att riskerna för att den svenska,

och som jag uppfattar den ganska rationella och

humana kriminalpolitiken, riskerar att gå förlorad

på sikt i ett samarbete. Den risken förstärks om man

övergår till kvalificerad majoritet. Det blir helt

enkelt svårare att i förhandlingar putsa och få

förslagen mer aptitliga.

Det finns mycket mer att säga och mycket mer att

diskutera, men jag nöjer mig här och tackar för

uppmärksamheten.

Ordföranden: Tack så mycket, Petter Asp! Jag är glad

om du stannar på podiet. Vi har redan nu några som

vill ställa frågor. Men vi kommer först att lämna

ordet till Klas Bergenstrand, vår riksåklagare.

Riksåklagare Klas Bergenstrand: Fru ordförande! Jag

har sett min uppgift här i dag inte så mycket eller

kanske inte alls vara att recensera eller ge några

synpunkter på den politiska processen att utvidga,

förändra och utveckla Europeiska unionen utan

snarare att ge en lägesrapport från den mer

praktiskt operativa nivån. Som företrädare för en

organisation som varje dag arbetar i en helt ny

miljö vill jag säga att det är en utomordentligt

dramatisk, positiv och helt riktig utveckling som

har skett de allra senaste åren, framför allt på

straffprocessrättens område.

Fram till mitten av 90-talet eller till och med

sekelskiftet levde vi som åklagare kvar i den värld

som mycket präglades av staternas suveränitet och

rätt att själva bestämma över straffprocessen och

brottsbekämpningen inom respektive land. Men

därefter har dramatiska förändringar alltså

inträffat som jag vill säga generellt sett är mycket

bra.

Vi har hört här och ni känner väl till att de här

förändringarna tar sikte både på ett nytt regelverk

och på nya institutioner, på nya samarbetsformer på

det praktiska planet. Allt detta har alltså

dramatiskt förändrat förutsättningarna för

brottsbekämpning för åklagare och även för andra

aktörer inom det här området. Det är en utveckling,

kan jag säga, som har gått oerhört snabbt. Jag ska

inte recensera den utvecklingen utan bara ge några

små inblickar i hur det praktiska arbetet ser ut i

dag och kanske också göra några reflexioner över hur

vi egentligen vill se arbetet utvecklas framöver.

Det är min uppfattning, och jag tror att alla delar

den, att det här inte på något sätt är slutet på en

utvecklingsprocess. Det är definitivt början på en

process som rimligen bör leda fram till ännu bättre

förutsättningar för ett arbete med

brottsbekämpningen över och utanför gränserna, vill

jag säga.

Utvecklingen har alltså gällt att förändra och

harmonisera regelverket. Jag ska inte uppehålla mig

så mycket vid det utan bara konstatera att vi i dag

har nya förutsättningar att arbeta på ett effektivt

och rationellt sätt när det gäller internationell

rättslig hjälp. Vi har fått nya möjligheter att

hantera också utlämningsärenden, och vi har i Europa

fått en utveckling som rätt så mycket liknar den

nordiska utvecklingen, som vi är vana att hantera

och har levt med under många, många år.

Vi har också fått institutioner som på olika sätt

ska medverka till den här utvecklingen och som är

viktiga beståndsdelar i processen. Eurojust har

nämnts. Där har Sverige från början varit aktivt

därför att Eurojust tillkom precis när vi var

ordförandeland. Vi lade ned mycket energi från

åklagarväsendets sida, kan jag säga, på att ge den

här institutionen rätt inriktning och bra praktiska

förutsättningar att arbeta. Vi har också fått en

vice ordförande som är svensk åklagare, så vi tycker

att vi har kommit väl in i det arbetet.

Vi har i kombination med Eurojust också fått ett

europeiskt rättsligt nätverk som bygger på det som

är viktigt, nämligen direkta kontakter med operativt

verksamma åklagare. Man skaffar sig alltså både

kunskaper och erfarenheter, personlig kunskap och

kännedom om andra länders rättssystem, och får också

personliga kontakter med kolleger i andra länder.

Det är en utomordentligt bra institution, vill jag

påstå.

Vi har i kombination med detta, vilket också är en

ny utveckling, även lärt känna varandra på

verksledningsnivå. Jag och mina kolleger i Europa

träffas regelbundet för att diskutera olika

utvecklingsfrågor. Det är inte bara vi som gör det

utan de här institutionerna och vi själva anordnar

mängder av kontaktpunkter och mötesplatser för

åklagare som är operativt verksamma. Vi har möten

där vi diskuterar gemensamma rättsliga frågor, vi

har språkutbildning och vi har rader av seminarier

och andra kontakter också. Allt detta medverkar

också till att de nya instrumenten fungerar på ett

praktiskt och operativt effektivt sätt. Jag vill med

all respekt säga, och så måste det vara så klart,

att de beslut som fattas och de regelverk som på

olika sätt tas fram i Bryssel naturligtvis är

förutsättningen för att få en bra operativ

verksamhet. Men erfarenheterna från alla områden,

inte minst från det polisiära området, är att ska

det här fungera på ett bra sätt i praktiken, ja, då

krävs det närmast ett personligt förtroende för den

kollega ute i Europa som man samarbetar med i ett

visst ärende.

Tiden är knapp men jag skulle vilja göra några små

reflexioner om den fortsatta utvecklingsprocessen.

Först och främst vill jag bara säga att man ska se

upp lite grann med farten och hastigheten. Det

nämndes här att utvecklingen har varit snabb och att

det är bra. Men jag ska också, som en liten

observation, säga att man inte bara ska fatta den

här typen av stora beslut utan de ska också omsättas

i praktiken. Det krävs administrativa rutiner. Det

kräver utbildning och det kräver att man skapar

kontakter. Det här tar tid.

Vi har nu under mycket kort tid fått olika

kombinationer av regelverk och institutioner. Ibland

kan i varje fall vi som arbetar praktiskt med det

här fundera lite grann på vilken väg vi ska använda.

Ska vi använda oss av Eurojust, som är en kontaktyta

mellan åklagare, numera stationerad i Haag, eller

ska vi använda oss av det rättsliga nätverk som

finns för att byta information med varandra och

bedriva utredningar eller ska vi, vilket också är

tillåtet, ta direktkontakt mellan åklagare i Sverige

och i andra europeiska länder. Frågan uppkommer

sedan också lite grann hur de här olika instituten

och instrumenten ska samverka med varandra. Det är

lätt hänt att man i den här hastigheten inte tänker

riktigt på hur gränsytorna mellan de olika

instrumenten ser ut, vilket man ska prioritera, när

man ska använda olika typer av instrument och hur de

ska samverka med varandra. Vi kan se att det just

pågår en ganska intensiv diskussion exempelvis om

samverkan mellan nätverken och Eurojust.

En annan liten reflexion som jag tycker är värd

att nämna här är att hela den här utvecklingen

bygger på att man har tillit till och förtroende för

varandras rättssystem. Det är väl enkelt uttryckt så

att de rättssystem som geografiskt sett är närmast

har man störst förtroende för, känner man kanske

också mest och har haft mest kontakter med. Ju

längre bort de finns desto mer tveksam är det klart

att man börjar känna sig till hur det egentligen är

med olika typer av beslut. Man förstår kanske inte

riktigt de materiella rättsliga bestämmelserna bakom

ett visst beslut. Man har ibland kanske inte riktigt

förtroende för eller i varje fall inte kunskap om

hur rättsordningen i sig ser ut.

Den här känslan kan jag säga finns bland alla

praktikerna när man träffas för att diskutera

utvecklingen i Europa. Ett bra exempel som

diskuteras just nu runt om i olika sammanhang är den

europeiska arresteringsordern, som väldigt mycket

bygger just på att man antar och godtar en gemensam

europeisk standard och att man känner säkerhet och

trygghet inför beslut av rättsliga myndigheter i

medlemsländerna. Jag kan inte peka på några fel

någonstans, men jag säger att den känslan finns i

varje fall: Är det verkligen så att alla domstolar,

alla åklagare och kanske också alla andra rättsliga

myndigheter i hela Europeiska unionen har samma höga

standard som vi har här i Sverige? För det har vi

ju. Det kanske är så, men jag kan förutse att det

säkerligen kan bli diskussioner och det kan bli

debatter om just den typen av frågor också. Här tror

jag att man får vara lite uppmärksam från

beslutsfattarnas sida. Ska de här systemen fungera

på ett bra sätt krävs det att man har förtroende

för, att man känner tillit till och att man också

har kunskap om varandras rättssystem.

En annan liten observation som man i det här

sammanhanget kan nämna är att de här institutionerna

på något sätt har en inbyggd kraft att kunna bli

ganska starka i sig själva. Jag vill inte direkt

påstå att de utvecklas mot en byråkrati, men man ska

vara väldigt uppmärksam på att det vi som praktiker

behöver inte så att säga är komplicerade

konstruktioner med en stor överbyggnad, utan vi vill

ha möjligheter att driva operativa frågor, alltså

förundersökningar och utredningar, på ett enkelt och

obyråkratiskt sätt. Jag kan säga att det alltid

finns tendenser i den här typen av internationella

institutioner och organisationer att utveckla sig på

andra områden. Det kan jag säga att vi är mycket

uppmärksamma på. Vår åklagare i Eurojust har det

under observation hela tiden, och jag vill hävda att

där ser vi inga sådana faror ännu. Men de finns

någonstans där, det ligger på lut att man utvecklar

sig från den rent operativa verksamheten över till

kanske helt andra frågor också.

Sedan bara en synpunkt som, det ska jag säga, inte

gäller Sverige, för vi har mycket bra kontakter med

vårt fackdepartement och deltar i arbetsgrupp och

expertgrupp också i Bryssel. Men jag kan ju se lite

grann när jag möter mina kolleger ute i Europa att

det ibland finns ett ganska långt avstånd mellan de

som ska tillämpa de nya systemen och de som en gång

i tiden var med och utarbetade dem. En allmän önskan

som kom fram bland annat vid ett möte som vi hade i

Visby mellan europeiska riksåklagare var att man

kanske i större utsträckning och på ett tidigt

stadium borde lyssna på och ta med experter och

operativa åklagare när det gäller att utveckla de

nya systemen och institutionerna också i Europa.

Men generellt sett vill jag säga det att det är en

utomordentligt bra utveckling. Jag tror inte att det

finns någon som önskar sig tillbaka till den värld

som gällde tidigare, där man på ett mycket invecklat

och komplicerat sätt måste resonera med varandra

över gränserna via de diplomatiska kanalerna. Det är

en riktig utveckling. Den går fort, men jag tror i

och för sig att det är bra.

Ordföranden: Tack för de observationerna,

riksåklagaren. Var snäll och sitt fram vid podiet!

Vi har lite tidsnöd, och jag vädjar till de fem

frågeställare som anmält sig att vara mycket

kortfattade så att vi också har möjlighet att

genomföra den sista programpunkten.

Göran Lennmarker (m): Jag sitter också i konventet

så jag vill göra följande kommentarer:

Först och främst är hela konventets idé att de

olika rättssystemen kommer att fortsätta att finnas.

Det finns ingen ambition att skapa ett europeiskt

rättssystem. Common law, romersk rätt och vad det nu

är vi har som bas kommer att fortsätta för evigt.

Ja, i alla fall så länge detta konvents resultat

fortgår. Det vill säga det handlar inte om detta.

Amato, som har lett dessa möten, berättade om hur

man i Italien försökte kombinera två rättssystem.

Det går åt pipan, som han säger. Vi ska ha våra

långa rättstraditioner. Dem kommer vi att leva med.

Det handlar mer om att tackla just de problem man

ibland har när man har skilda synsätt på straff. Där

är Sverige normalt inne på att öka straffen. Det

gäller trafficking, knarket - Holland och Danmark

och haschet, ni vet. Vi har miljöbrott där vi ibland

har en känsla av att det är för låga straffsatser.

Så normalt är Sverige inne på att få upp

straffsatserna på vissa brott av den här typen som

ses som lindriga eller inga brott alls i vissa

länder. Spontant finns det en harmonisering redan.

På större delen av straffområdet finns det en

spontan harmonisering därför att man betraktar brott

relativt lika.

Låt mig också säga att det stora är att vi får in

Europaparlamentet i lagstiftningen. Det tycker jag

är det kvalitativt absolut viktigaste kravet att ett

parlament ordentligt behandlar lagstiftningen.

Erfarenheten vi har, inte minst efter det som följde

efter den 11 september, är att vi inte har

tillräcklig kvalitet i den europeiska

lagstiftningen. Vi måste ha ett parlament som

ordentligt granskar allting.

Låt mig också säga att det inte finns någon idé om

att vi skulle ha ett särskilt EU-rättssystem, alltså

den amerikanska modellen med ett federalt

rättssystem och delstatliga. Det finns alltså inte

utan det finns nationella system.

Ordföranden: Ingen fråga, det var bara en inblick i

evigheten.

Gustav Fridolin (mp): Jag har två frågor till Petter

Asp. Den första ligger möjligen något utanför det

område som du naturligt brottas med men som du

berörde när du höll ditt anförande. Det handlar om

det problem som jag och Miljöpartiet också ser och

har påtalat, att straffrätten kan komma att missa

den parlamentariska vägen, så att säga, och inte gå

genom ett parlament, åtminstone inte på det sätt som

vi är vana vid. Då undrar jag, om du gör en kort

analys: Var tror du att systemet kommer att behöva

förändras? Är det någonstans på den överstatliga

nivån man kommer att se det här problemet och

försöka förändra det, blir det på den nationella

nivån man anpassar sig genom att tänka sig att en

regering måste vara en majoritetsregering eller

kommer man på annat sätt att försöka få ett bredare

folkligt stöd för de linjer man möjligtvis driver i

ministerrådet?

Den andra frågan rör det du avslutade med, att det

här skulle kunna innebära en risk för att den mer

rationella och humana synen på straffrätt som vi har

i Sverige kan tänkas urholkas vad det lider. Du

nämnde det, men du kom liksom aldrig riktigt in på

hur stor risken är och vilken tidsrymd du talar om

när du gör ett sådant uttalande. Det skulle jag

vilja att du utvecklade något.

Joe Frans (s): Lite kort bara. Gäller konsekvenserna

för den nationella lagstiftningen och riksdagens

roll, som du var inne på, Petter Asp, enbart det

straffrättsliga området eller gäller det civilrätten

över huvud taget om man undantar familjerätten?

Till Klas Bergenstrand: Hur ser du på förhållandet

mellan Eurojust och Europol? Det finns ju länder,

som Frankrike, som exempelvis pratar om att man ska

kunna övervaka Europols förundersökningsverksamhet.

Kan du kommentera det?

Alice Åström (v): Min fråga till Petter Asp handlar

om vilken påverkan detta har på rättstillämpningen.

Ofta hamnar vi i diskussioner om pelarstrukturer och

vad det formellt är. Men om man lägger ihop det här

med den samtidigt allt snabbare harmoniseringen blir

min fråga, utifrån ett individperspektiv: Hur

påverkas den rättstillämpning och rättstradition som

bygger på att det ska finnas en förutsägbarhet,

likhet inför lagen och rättssäkerhet av att man

bygger mycket på ett ömsesidigt förtroende för

varandras rättssystem, när vi egentligen har ganska

skilda rättssystem? Hur kan det här påverka de

enskilda individerna? Det är ju de som det här ändå

påverkar i allra högsta grad och inte bara oss som

lagstiftare.

Tobias Krantz (fp): Mina synpunkter gäller det

Petter Asp pratade om. Du sade att du var orolig för

den parlamentariska beredningen av de här frågorna.

Jag tycker att det finns mycket av missförstånd i

svensk debatt. När man diskuterar att frågor flyttas

över till europeisk nivå fokuserar man alltid på att

den svenska riksdagen får minskat inflytande. I

själva verket får alla nationella instanser minskat

inflytande eftersom ett beslut följaktligen flyttas

från en nivå till en annan. Också den svenska

regeringen får förstås minskat inflytande om man

flyttar beslut från nationell nivå till europeisk

nivå.

I själva verket tycker jag att det finns större

möjligheter, ungefär som Göran Lennmarker också var

inne på, att bereda det här parlamentariskt genom

att Europaparlamentet kommer in, genom att man för

in det här i den normala överstatliga beslutsgången.

De nationella parlamentens uppgift måste

huvudsakligen vara att bevaka i det här fallet

ministerrådets beslutsfattande och se till att de

positioner som den svenska regeringen intar är så

väl förankrade i riksdagen som möjligt. Det måste

väl vara där som de nationella parlamenten

huvudsakligen ska komma in.

Ordföranden: Jag tackar för det. Ni får två minuter

var på er för att svara på dessa frågor som

egentligen skulle kräva en hel vecka.

Petter Asp: Med bara två minuter till förfogande vet

jag inte riktigt hur jag ska börja. Jag kan börja

med Gustav Fridolin. Du talade bland annat om

repression och om hur stora riskerna egentligen är.

Det beror lite på hur fort man går fram och hur

mycket man gör. Blir det så att en väldigt stor del

av straffrätten kommer att ligga i Bryssel tror jag

att det finns en risk att vi kommer att se ganska

stor påverkan. Är det en mindre del är det klart att

det kanske blir öar i ett större hav.

Frågan om parlamentens inblandning och var man ska

göra förändringar avstår jag från att svara på så

här kort tid.

Joe Frans! Det jag sade gällde bara straffrätten.

Alice Åström tar upp tanken på ömsesidigt förtroende

och ömsesidigt erkännande, vilket i och för sig

syftar på rätt mycket. Det kan för den enskilde

innebära att man får längre till den instans som har

fattat det beslut som man drabbas av. Man kan

drabbas av ett beslut fattat i Italien. Det är klart

att det i praktiken kan påverka ens möjligheter. Det

är svårt att ringa upp och fråga vad det betyder.

Det blir på visst sätt kanske svårare att

ifrågasätta beslut. Det är väl en naturlig följd av

avståndet mellan beslutande och verkställande

myndigheter.

Dessutom kan man ibland känna att det går för fort

fram när det gäller principen om ömsesidigt

erkännande, som Klas var inne lite på. Det

förtroende som man vill visa varandra finns inte

alltid på lägre nivåer, alltså det förtroende som

man visar vid ett förhandlingsbord i Bryssel

motsvaras inte alltid av de reella förhållandena.

Det tror jag att man kan säga utan att sticka ut

hakan alltför mycket.

Demokratifrågan och parlamentens inblandning tror

jag att jag avstår från att kommentera. Det är lite

kort tid för att det ska bli meningsfullt.

Klas Bergenstrand: Kort svar till Joe Frans. Jag vet

att det finns många förslag om en utveckling av

Eurojust ända fram till att bli en kärna för den

europeiske åklagaren. För mig som praktiker kan jag

säga att utgångspunkten är att Eurojust är en

mötesplats för operativt verksamma åklagare, numera

i Haag. Tyngdpunkten ska enligt min uppfattning

ligga just i att man byter information. Man

samordnar utredningar med varandra. Där tycker jag

att man ligger just i dag, och jag skulle gärna

vilja se att den kärnuppgiften först utvecklas på

ett bra sätt. Sedan kan man säkert tänka sig också

andra uppgifter. Jag har ingen egen klar uppfattning

om man exempelvis ska kontrollera Europol eller

inte. Jag vill satsa på den rent operativa

verksamheten under överskådlig tid framåt.

Ordföranden: Jag tackar så hemskt mycket för det.

Jag överlämnar nu ordet till statssekreteraren på

Justitiedepartementet Dan Eliasson.

Statssekreterare Dan Eliasson,

Justitiedepartementet: Tack så mycket, fru

ordförande, för inbjudan att komma hit och resonera

med er om framtidsfrågorna när det gäller de

rättsliga frågorna och inrikes frågor. Jag har varit

statssekreterare på Justitiedepartementet sedan

ungefär två år tillbaka. Dessförinnan var jag

ansvarig för de internationella frågorna på

departementet ett antal år. Jag har jobbat på hel-

eller deltid med EU-frågor sedan 1987. Jag har

alltså sett den utveckling som har skett i Sverige

när det gäller vårt förhållningssätt till den

europeiska integrationen och unionen. Jag har sett

och jag har känt den oro som har präglat många av

oss när det gällt de steg vi skulle ta på

integrationens väg i EU när vi blev medlemmar: EES-

avtalet, medlemskap, Amsterdam, Nice och nu det här.

Samtidigt har jag också sett och känt de möjligheter

som integrationen har gett oss när vi har utnyttjat

dem.

Jag kommer ihåg 1995, och hur tveksamma och

misstänksamma vi var mot Europol. Vad är det här för

någonting egentligen? sade vi. Ett internationellt

polisorgan! Det dröjde ett eller två år tills vi

sade att Europol är slagskeppet när det gäller att

bekämpa den internationella brottsligheten i Europa.

Det tog inte lång stund förrän vi var en av

initiativtagarna till Eurojust. Sverige är faktiskt

en av initiativtagarna tillsammans med Frankrike,

Belgien och Portugal till att skapa Eurojust. Det är

egentligen en ganska fantastisk utveckling.

Nu står vi inför en situation där vi på nytt ska

ta någon typ av kvalitativt och kvantitativt steg.

Vi känner en viss berättigad oro: Vad leder det här

till? Men jag är övertygad om att när vi nu tar ett

steg, hur stort det än blir, så kommer vi att skapa

oerhört goda förutsättningar för ett tryggare

Sverige och Europa.

Jag går nu över till dagens diskussion, och jag

ska säga några korta ord om utgångspunkterna. Jag

har också några ord om behovet av framsteg på RIF-

området. Vägen framåt, viss överstatlighet och visst

beslutande med kvalificerad majoritet blir det också

några ord om. Slutligen ska jag säga lite grann om

tydliga gränser för samarbetet.

Om vi börjar med utgångspunkterna för diskussionen

så skulle jag vilja måla en bild som jag tror är

ganska talande. Jag tänker nämna narkotikan. I stort

sett all narkotika som finns i Sverige kommer

utomlands ifrån. En stor del - vi vet inte exakt hur

mycket - kommer från eller genom dagens eller

morgondagens EU-länder. Vi tittar i den undre

världen i våra större städer och vi konstaterar att

det finns stora internationella kopplingar. Vi

tittar på våra fängelser i Sverige och vi ser att

nog finns det internationella kopplingar även där.

Detta talar naturligtvis för ett fördjupat och

förbättrat samarbete inom unionen. Det är en

utgångspunkt. Brottsligheten blir naturligtvis

alltmer internationell, och detta bara accentueras.

En annan punkt är att vi svenskar blir alltmer

rörliga. Vi reser utomlands, vi studerar utomlands,

vi turistar utomlands och vi jobbar utomlands. Vi

har kopplingar inom unionen till varandra. Det finns

olika system och olika tvister. Det är klart att

våra rättssystem måste fungera nära ihop så att vi

kan kräva våra rättigheter och så att de

skyldigheter som vi har kan utkrävas av oss oavsett

om vi rör oss över gränserna.

Det är också en fråga om rättssäkerhet. Vi

svenskar fokuserar mycket på rättssäkerhet i

Sverige, men beakta all den rörelse som sker från

Sverige - runtom i Europa! Har inte vi behov av att

också aktivt jobba för rättssäkerhetsfrågor runtom i

Europa? Det är trots allt inte bara till fromma för

andra länders medborgare, utan också våra egna

medborgare när vi hamnar någonstans utomlands i

tvist eller i delo med rättsvårdande myndigheter.

Det finns ett egenvärde där också.

Det finns även en annan sak, som jag tror att

Riksåklagaren var inne på. Det är oerhört viktigt

att vi ytterligare kan bygga upp det ömsesidiga

förtroendet mellan de rättstillämpande myndigheter

som nu håller på att byggas upp inom unionen. Det

behövs regler till stöd för att kunna utveckla det

här ytterligare. Det är helt uppenbart.

Detta leder oss till att resonera lite grann om

behovet av framsteg på området för rättsliga och

inrikes frågor. Uppfattningen måste nog vara att vi

måste fördjupa samarbetet i många frågor. Det finns

några uppgifter som är särskilt angelägna för

unionen. Jag tror att en av nyckelfrågorna, som

också Riksåklagaren var inne på, är att vi måste se

till att vi ytterligare fördjupar samarbetet mellan

de brottsbekämpande myndigheterna. En förutsättning

för att vi ska kunna bekämpa gränsöverskridande

brottslighet är framför allt ett fungerande

operativt samarbete mellan våra polismyndigheter.

Jag som kommer från Dalarna brukar säga att det ska

vara lika lätt för polisen i Borlänge att samarbeta

med polisen i Barcelona som det är att samarbeta med

polisen i Stockholm. Det är väl ganska självklart,

när vi rör oss så mycket - bortsett från

språkbarriären, som man naturligtvis får jobba med.

En annan fråga som måste effektiviseras är

Eurojust och Europol. Vi måste vidareutveckla det

här till ytterligare effektiva verktyg för

koordinering av åklagar- och polissamarbetet. Vi är

en bra bit på väg, men vi kan bli ännu bättre på

det.

Jag går nu över till principen om ömsesidigt

erkännande. Ni vet att det egentligen finns två,

eller kanske tre, skolor inom unionen för hur vi ska

fördjupa samarbetet. En del vill ha en enhetlig

rättsordning bland alla länder. Andra länder vill

att vi ska bygga broar mellan de olika

rättskulturerna. En tredje skola, som vi kanske

tillhör, är mer en kombination av de första två. Den

innebär att man inte ska vara så dogmatisk med

uniformering av lagstiftning och inte heller alltför

dogmatisk med att bara bygga broar. Vi ska i stället

söka oss fram praktiskt för varje ämnesområde.

Det finns väl också skäl för en viss

straffrättslig harmonisering. Gränsöverskridande

brottslighet kan i vissa fall kräva

gränsöverskridande straffbestämmelser. Ska vi komma

åt människohandel så måste nog brottsrekvisiten vara

enhetliga och tillräckligt vidsträckta för att bli

effektiva. Vi tycker att det är ofantligt jobbigt

med människohandel. Många av de kvinnor som är

utsatta kommer hit. Men människohandeln har ju många

gånger inte sitt ursprung i Sverige. Handeln kanske

sker här, men kvinnorna kommer från andra länder.

Det är klart att det finns ett behov av att

harmonisera lagstiftningen med de länderna för att

komma åt problematiken i ursprungsländerna.

Vilken är då vägen framåt? Viss överstatlighet och

visst beslutande med kvalificerad majoritet, står

det i mitt manuskript här. Det är väl en bra

sammanfattning av vad jag tror är vägen framåt.

Det är uppenbart att utvidgningen innebär att vi

förutom ett större antal medlemsstater får mer

komplicerade beslutsstrukturer. Jag har suttit med i

nästan alla rådsmöten med RIF-rådet sedan 1995. Jag

har varit med i K4-kommittén och artikel 36-

kommittén, som det hette, inför och under det

svenska ordförandeskapet och lett det arbetet. Det

är helt uppenbart att det krävs effektiviseringar.

Det går tungt. Det går inte snabbt. En del hävdar

att det går framåt för fort ibland. Jag vill nog

hävda att det skulle kunna gå ännu snabbare på vissa

områden. Sedan finns det en del centrala frågor som

man naturligtvis måste vara försiktig med, men vissa

saker i tredje pelaren går otroligt långsamt, skulle

jag vilja säga. Här är det klart att QMV kommer att

vara en viktig del.

Det är inte okomplicerat att gå från enhällighet

till QMV på en del områden - vilka måste vi

naturligtvis resonera om. Kvalificerad majoritet

innebär de facto att man kan bli överröstad. Men om

vi tittar på Sveriges medlemskap sedan 1995 och ser

hur vi har utvecklat den inre marknaden och varit

med på det arbetet så ser vi att QMV fungerar ganska

bra för oss i Sverige. Vi lyckas i grund och botten

klara hem de centrala värden som vi vill värna. Det

finns någon typ av inbyggt samförstånd inom EU när

det gäller att vi naturligtvis måste ha förståelse

för när något land har stora politiska eller

rättsliga problem i en viss fråga. Man försöker

hitta lösningar på det. Jag tror att så skulle bli

fallet också om man gick över till QMV på en del av

de frågor som finns inom tredje pelaren.

Jag tror alltså inte att det behöver vara så

dramatiskt i praktiken. Det handlar om förtroende,

och det handlar också om självförtroende - vår egen

möjlighet att klara av förhandlingar. Jag tycker att

vi kan ha ganska gott självförtroende i Sverige

givet den historia vi har sedan 1995 på det här

området.

Om man ska gå över till QMV så tror jag att det är

viktigt att man avgränsar QMV-områdena väldigt

tydligt. Jag tror inte att någon av oss vill ha en

ordning där vi inte kan ha kontroll på de

ämnesområden som vi skickar över till EU, om jag

uttrycker mig lite vanvördigt, för att tillsammans

med andra länder vara med och besluta om med QMV.

Det måste i så fall vara mycket väl definierat.

Slutligen, fru ordförande, finns det några gränser

för samarbetet där vi måste vara tydliga och där vi

inte ska släppa i väg vårt beslutsfattande. Jag

tycker att frågor som myndighetsutövning gentemot

enskilda är ett sådant område. När polis ska ingripa

och när brottsbekämpande myndighet ska ingripa mot

en enskild så tycker vi nog att det är bra och rätt

att det är svensk myndighet som gör det. Mycket

talar för att vi ska ha den gränsen kvar.

Hur vi organiserar vårt rättsväsende är en annan

sådan gräns som är viktig. Jag tror att man ska vara

försiktig med att släppa i väg tillskapande av nya

myndigheter hursomhelst inom unionen på det här

området. Här har vi värden att värna i Sverige. Vi

ska se till att vi själva kan bestämma över detta

och inte blir överkörda på något sätt.

Fru ordförande! Vi kommer att navigera mellan de

tydliga behoven av att fördjupa samarbetet givet

brottslighetens utveckling, den tyngre struktur som

kommer att finnas efter utvidgningen och de tydliga

avgränsningar som vi måste ha i framtiden. Det är

någonstans däremellan som vi ska hitta de nya

fördragsbestämmelserna. Konventet har några förslag

på området. Jag tror att de slutliga bestämmelserna

kommer att se delvis annorlunda ut, och vi behöver

diskutera det här i Sverige. Men en rörelse och ett

delvis bejakande av tendenserna i konventet tror jag

är rätt.

Ordföranden:

Om det finns någon som kanske inte vet vad QMV är så ska vi

säga att det betyder kvalificerad majoritet.

Joe Frans (s):

Vi har ju hört andras synpunkter här när det gäller

gränspolisen och Eurojusts och Europols förhållande.

Det kan vara bra att få din bild tydliggjord för

oss.

Dan Eliasson:

När det gäller gränspolis finns det all anledning att

tillsammans utveckla metodik, utrustning och

gemensamt regelverk. Men just själva

myndighetsutövningen - myndighet mot enskild - är

sådant som vi tycker alltid ska vara förbehållet

nationell gränsmyndighet i Sverige, i huvudsak

polis.

Vi tycker att vi ser att frågan om europeisk

gränspolis försvinner mer och mer från dagordningen.

Det skulle vara intressant att höra en reflexion

från dem som sitter i konventet. Är detta verkligen

uppe på allvar eller inte? Jag tycker att det verkar

börja försvinna.

Det är samma sak när det gäller Europol och

Eurojust. Vi tycker inte att faktisk

myndighetsutövning som riktar sig mot enskild är en

fråga där vi ska ha europeiska myndigheter som

beslutar, utan det kan skötas genom våra nationella

myndigheter. När man däremot pratar om vilka

brottstyper de ska hålla på med, hur det hela ska

förvaltas och hur den inre strukturen på Eurojust

ska se ut, om det ska finnas en eller två biträdande

chefer där och så vidare så tror jag att vi med

ganska gott samvete kan lämna över det till beslut

fattade med kvalificerad majoritet. Det samma gäller

Europol. Det är inte frågan om att skapa en operativ

polisstyrka i dag, utan det är snarare frågan om att

ha en gemensam kriminalunderrättelsetjänst och att

bearbeta strömningar och kunskap och skicka ärenden

där nationella poliser kan göra ingripanden mot den

internationella brottsligheten på nationell nivå

tillbaka till dem. Jag tror alltså att vi ligger

ganska rätt i de frågorna.

Göran Lennmarker (m):

Först vill jag instämma i det mycket centrala som du sade,

nämligen att det är den nationella myndigheten som

den enskilde träffar och har kontakt med.

Gränspolisstyrkan finns inte där, men den inbjuder

till missförstånd. Därför har jag lagt fram ett

förslag om att man uttryckligen ska tala om att det

inte ska vara en gemensam gränspolis. Det strider ju

mot principerna om att EU inte har nationell och

lokal förvaltning, utan den går alltid genom

medlemsstaterna.

Vad som däremot kan tumma på det är idén om en

europeisk åklagare. Vi är åtskilliga som inte vill

se en sådan, utan vi menar att det hela alltid ska

ske via nationella åklagare. Där står det och väger

i konventet, men gränspolisstyrkan är borta - det

var mycket tydligt i den senaste debatten.

Du pratade också om den tydliga gränsen.

Åtskilliga av oss har föreslagit att alla

gummiparagraferna ska bort. Först räknar man upp vad

som är konsekvens och sedan lägger man till något

och säger att man därutöver skulle kunna göra något

och så vidare. Det måste vi ha bort.

Jag vill också ha bort Europeiska rådets möjlighet

att själv ta steg framåt. Antingen har vi det i

fördraget eller också har vi det inte i fördraget.

Om man vill utöka kompetensen så ska man ändra

fördraget, enligt min mening. Därför har jag också

lagt fram förslag om att Europeiska rådets roll ska

bort just på den gamla tredjepelarsamordningen.

Ordföranden:

Har Dan Eliasson någon reflexion?

Dan Eliasson:

Nej, det här var väl snarast förtydliganden som var till hjälp

för oss alla när det gäller att förstå den här

processen.

Johan Linander (c):

Du säger att du vill ha det på ett visst sätt. Men jag kan

också ana i det du säger att du inte är riktigt nöjd

med förslaget som det ligger. Det är för mycket av

gummiparagraf och det kan utveckla sig självt för

mycket på det här området. Samtidigt tycker jag att

jag förstår vad du säger, nämligen att ni vill ha en

förändring från departementets och regeringens sida

när detta kommer upp i regeringsförhandlingar om det

inte har blivit någon förändring sedan tidigare.

Har jag tolkat det som du säger på ett riktigt sätt?

Dan Eliasson:

Ja, det tycker jag att du har gjort. Jag tror att det skulle

kännas svårt för det stora flertalet av oss, både

från regeringens sida och här i kammaren, att gå ut

och torgföra en ordning där vi inte riktigt vet vad

vi överlåter till EU, även om ju vi är en del av EU.

Vi säger ju ofta att EU inte är vi, men vi är ju

naturligtvis en del av beslutsfattandet inom EU. Om

vi inte klart och tydligt har klart för oss vad som

överlåts så är det inte bra. Därför är det i alla

fall i ett regeringsperspektiv positivt att

konstatera att konventsledamöterna har lagt fram

förslaget om att stryka gummiparagraferna, som

skulle innebära en otydlighet när det gäller det

överlåtna området.

Det ska bli intressant att se hur det blir på allvar

sedan när de federalt inriktade staterna i Europa

ska ta tag i de här frågorna och se hur

gummiparagraferna ser ut. Vi vet ju hur jobbig

maktfördelningsläran inom en federal stat är.

Transponera den på det europeiska planet, så blir

det tio potentialer svårare. Jag tror att flera

länder kommer att ha problem med gummiparagraferna,

så jag tror att Sverige kommer att ha starkt stöd

för det här. Det är min gissning i dagsläget. Men

det har varit svårt att sia om konventet. Några

länders representanter som vi vet är väl kopplade

till regeringarna har överraskat oss lite grann på

det här området. Jag trodde nog att det skulle sitta

fast lite hårdare i mellanstatlighet hos några

länder än vad det egentligen verkar göra. Men ännu

är inte sista ordet sagt. Man har inte varit i

l Assemblée nationale i Frankrike ännu till exempel.

Jag misstänker att det finns synpunkter där också.

Ordföranden:

Vi tackar statssekreteraren för den här gången. Vi har säkert

anledning att återkomma.

Det här är den första tredjepelarutfrågning som vi

har. Det är viktigt att vi alla är informerade,

engagerade och ifrågasättande när det gäller vad som

händer. Jag tycker att detta har givit en ordentlig

försmak och mersmak, så jag hoppas att ni kommer på

vår nästa hearing, som ska bli lite mer detaljerad

när det gäller tredjepelarfrågorna. Den anordnas den

22 maj i förstakammarsalen.

Jag tackar alla som har hjälpt oss på vägen och

jag tackar alla närvarande för i dag för en bra

hearing.