Bet. 2002/03:LU15

Lagutskottets betänkande

2002/03:LU15

Effektivare pantbrevshantering, m.m.

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2002/03:57 Effektivare

pantbrevshantering m.m. jämte en motion som väckts med anledning av

propositionen. Därutöver behandlas en motion som väckts under den allmänna

motionstiden år 2002.

Propositionen innehåller förslag till vissa ändringar i lagen (1994:448) om

pantbrevsregister m.fl. lagar. Syftet med förslagen är att effektivisera

hanteringen av obelånade pantbrev. Enligt förslaget skall det vara möjligt att i

pantbrevsregistret registrera inteckningar utan någon anknytande uppgift om

pantbrevshavare. Om uppgift om pantbrevshavare saknas, skall den som har

beviljats lagfart för fastigheten eller, om fastigheten är upplåten med

tomträtt, tomträttshavaren anses som pantbrevshavare. Lagändringarna föreslås

träda i kraft den 1 juli 2003.

I propositionen behandlas också frågan om det bör införas ett system för

pantsättning av byggnader på annans mark. I den delen lämnar regeringen inte

något förslag utan gör bedömningen att ett sådant system inte bör införas.

Motsatt uppfattning framförs i de i ärendet aktuella motionerna.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår

motionerna.

I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Effektivare pantbrevshantering

Riksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i lagen

(1994:448) om pantbrevsregister,b) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),c)

lag om ändring i utsökningsbalken.Därmed bifaller riksdagen proposition

2002/03:57.

2. Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:L12 och 2002/03:L338.

Reservation (fp)

Stockholm den 15 april 2003

På lagutskottets vägnar

Inger René

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger René (m), Marianne Carlström

(s), Raimo Pärssinen (s), Jan Ertsborn (fp), Christina Nenes (s), Hillevi

Larsson (s), Yvonne Andersson (kd), Tasso Stafilidis (v), Maria Hassan (s),

Bertil Kjellberg (m), Rezene Tesfazion (s), Martin Andreasson (fp), Anneli

Särnblad Stoors (s), Henrik von Sydow (m), Niclas Lindberg (s), Johan Löfstrand

(s) och Annika Qarlsson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I propositionen föreslår regeringen - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen

antar i propositionen framlagda förslag till ändringar i lagen (1994:448) om

pantbrevsregister, sekretesslagen (1980:100) och utsökningsbalken. Bakgrunden

till lagförslagen är följande.

Den 1 juli 1994 trädde lagen (1994:448) om pantbrevsregister i kraft med

framtida möjligheter att utfärda s.k. datapantbrev. En tid efter det att

pantbrevsregistret hade inrättats utvecklade Lantmäteriverket ett avtalsbaserat

system för förvaring av sådana pantbrev för fastighetsägarens räkning. Systemet

fick benämningen publikt arkiv. Under år 1997 tillskrev Lantmäteriverket

regeringen och begärde att förutsättningarna för att förvara datapantbrev i det

publika arkivet skulle lagregleras. Inom Justitiedepartementet har därför

upprättats departementspromemorian (Ds 2002:8) Effektivare pantbrevshantering -

registrering av obelånade pantbrev. Promemorian har remissbehandlats och ligger

till grund för lagförslagen i förevarande proposition.

I propositionen behandlar regeringen också frågan om det bör införas ett system

för pantsättning av byggnader på annans mark. Bakgrunden i den delen är

följande.

Med anledning av ett riksdagens tillkännagivande våren 1998 fick en utredare i

uppdrag att undersöka behovet av en ny kreditsäkerhetsform (bet. 1997/98:LU22,

rskr. 1997/98:221). Utredaren redovisade sitt uppdrag i departementspromemorian

(Ds 2001:21) Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark. Promemorian har

behandlats vid ett samrådsmöte i Justitiedepartementet den 7 september 2001.

Inbjudna myndigheter och organisationer har också beretts tillfälle att lämna

skriftliga synpunkter. Regeringens bedömning, såsom den redovisas i förevarande

proposition, är att det inte bör införas ett system för pantsättning av

byggnader på annans mark. Motsatt uppfattning framförs i de i ärendet aktuella

motionerna, varav en väckts med anledning av propositionen och en under den

allmänna motionstiden år 2002.

Regeringens förslag återfinns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. I

sammanhanget bör upplysas att riksdagen den 3 april 2003 antagit i proposition

2002/03:40 framlagt förslag till lag om ändring i utsökningsbalken (rskr. 133).

Förslagen i motionerna återfinns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Effektivare pantbrevshantering

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör anta regeringens lagförslag.

Bakgrund

En fastighetsägare, som vill upplåta panträtt i fastigheten till säkerhet för en

fordran, kan hos en inskrivningsmyndighet ansöka om inskrivning i fastigheten av

ett visst belopp. En sådan inskrivning kallas inteckning (6 kap. 1 §

jordabalken) och kommer till uttryck i en registrering i fastighetsregistrets

inskrivningsdel. Mot varje inteckning svarar ett pantbrev. Det är pantbrevet som

används för att upplåta panträtt. Pantbrev har tidigare utfärdats endast i

skriftlig form, dvs. såsom ett dokument i pappersformat. Om det har utfärdats

ett skriftligt pantbrev, sker pantupplåtelsen genom att "fastighetens ägare

överlämnar pantbrevet som pant för fordringen" (6 kap. 2 § jordabalken). Det

innebär bl.a. att pantsättning av fast egendom innefattar två moment, dels en av

fastighetsägaren gjord pantförskrivning, dels ett överlämnande av pantbrevet

till borgenären.

Den 1 juli 1994 trädde lagen (1994:448) om pantbrevsregister i kraft. Lagen

innebar att det, förutom skriftliga pantbrev, även kan utfärdas s.k.

datapantbrev. Ett datapantbrev kommer inte till uttryck i något fysiskt föremål

utan endast i en registrering i ett särskilt register, pantbrevsregistret. För

att en inteckning skall få registreras i pantbrevsregistret fordras att den är

införd i fastighetsregistrets inskrivningsdel och att registreringen i

pantbrevsregistret förenas med en uppgift om vem som har rätt att råda över

inteckningen, pantbrevshavare.

Vid en pantsättning med användande av ett datapantbrev ersätts således

överlämnandet av pantbrevet av en registreringsåtgärd; borgenären registreras

som pantbrevshavare i pantbrevsregistret (6 kap. 2 § jordabalken).

Pantbrevsregistret förs av Lantmäteriverket med hjälp av automatiserad

behandling.

För att en inteckning skall få registreras i pantbrevsregistret fordras, såsom

nyss har nämnts, bl.a. att den i pantbrevsregistret förenas med en uppgift om

pantbrevshavare. Endast den som har beviljats särskilt tillstånd får registreras

som pantbrevshavare. Tillstånd att bli registrerad som pantbrevshavare beviljas

av Lantmäteriverket. Vid tillståndsprövningen skall särskilt beaktas att

sökanden har tillgång till den tekniska utrustning och den tekniska sakkunskap

som krävs för pantbrevsregistrets funktion, att det finns tillfredsställande

former för betalning av bl.a. stämpelskatt och expeditionsavgifter samt att

sökanden i övrigt uppfyller krav på lämplighet.

Endast den som Lantmäteriverket har beviljat tillstånd kan således registreras

som pantbrevshavare. De flesta fastighetsägare saknar sådant tillstånd. En

pantbrevshavare som inte längre önskar vara registrerad som pantbrevshavare -

t.ex. därför att pantsättningen har upphört - saknar i ett sådant fall möjlighet

att få registreringen överförd på fastighetsägaren. I stället måste

pantbrevshavaren begära att uppgiften om inteckningen tas bort från

pantbrevsregistret och att det utfärdas ett skriftligt pantbrev som kan

överlämnas till fastighetsägaren.

Lantmäteriverket uppmärksammade redan en tid efter det att pantbrevsregistret

hade inrättats att det fanns behov av förvaring av datapantbrev för

fastighetsägarens räkning. Verket utvecklade därför ett system för detta.

Systemet benämns publikt arkiv och grundas på avtal mellan verket och berörda

pantbrevshavare respektive fastighetsägare. Systemet med publikt arkiv innebär

att Lantmäteriverket registreras som pantbrevshavare för sådana datapantbrev som

egentligen borde ha skrivits ut som skriftliga pantbrev för återlämnande till

fastighetsägaren. Lantmäteriverket råder över pantbrevet för fastighetsägarens

räkning.

Lantmäteriverket har utformat en tjänst som riktar sig till fastighetsägare

varigenom verket erbjuder fastighetsägare att omvandla icke pantsatta skriftliga

pantbrev till datapantbrev för förvaring i det publika arkivet. I november år

2002 fanns det 428 000 datapantbrev i det publika arkivet.

Propositionen

I propositionen erinras om att pantbrevsregistret har varit i drift i sju år.

Under denna tid har registret fått en mycket stor betydelse för

pantbrevshanteringen. Numera är tre av fyra inteckningar registrerade i

pantbrevsregistret. Endast var fjärde inteckning motsvaras av ett skriftligt

pantbrev. Även det publika arkivet har vunnit en stor anslutning. Om en

pantbrevshavare begär att bli avregistrerad utan att någon annan pantbrevshavare

kan registreras i stället, förs inteckningen i de flesta fall över till det

publika arkivet.

Det publika arkivet har stora praktiska fördelar. Bland annat underlättar det

kreditinstitutens hantering av pantbreven efter det att de lån för vilka

pantbreven har utgjort säkerhet har lösts.

Det publika arkivet möjliggör också en förhållandevis säker förvaring av icke

pantsatta pantbrev. Ett pantbrev är en värdehandling. Om det förstörs eller

försvinner, måste det dödas enligt ett särskilt förfarande vid domstol. Ett

pantbrev som är registrerat i det publika arkivet kan i praktiken varken

förkomma eller förstöras. Även för fastighetsägaren kan därför det publika

arkivet ha betydande fördelar.

Regeringen anför att det är viktigt att det publika arkivet bygger på en

tillfredsställande rättslig grund, så att några rättsförluster inte uppkommer.

Systemet grundas i dag på avtal mellan Lantmäteriverket och berörda

pantbrevshavare respektive fastighetsägare. Ett system som grundas på avtal kan

ha vissa fördelar. Det kan t.ex. vara flexibelt och lätt att anpassa efter nya

förhållanden. Ett avtalsgrundat system kan emellertid också ha nackdelar. Det

kan vara förenat med juridiska oklarheter som i förlängningen kan leda till

rättsförluster. Enligt Svenska Bankföreningen är det just olika slag av

juridiska oklarheter som har gjort att banker och kreditinstitut inte fullt ut

har utnyttjat möjligheten att registrera pantbrev i arkivet.

Mot den redovisade bakgrunden konstaterar regeringen att ett optimalt

utnyttjande av pantbrevsregistret förutsätter att systemet med publikt arkiv

lagregleras. Även intresset av att undvika rättsförluster talar för en

lagreglering. Regeringen föreslår därför att registreringen av obelånade

pantbrev alltså bör lagregleras.

Den i propositionen föreslagna lagregleringen innebär sammanfattningsvis

följande. En inteckning i pantbrevsregistret skall inte behöva vara förenad med

någon uppgift om pantbrevshavare. Om uppgift om pantbrevshavare saknas, skall

den som har lagfart för fastigheten eller, om fastigheten är upplåten med

tomträtt, tomträttshavaren anses som pantbrevshavare. För det fall en

lagfartsansökan har förklarats vilande, skall en registreringsåtgärd som begärs

av den som skall anses som pantbrevshavare få vidtas endast om den som har gjort

den vilandeförklarade lagfartsansökan har samtyckt till åtgärden. En ny

inteckning eller en tidigare beviljad inteckning skall kunna registreras i

pantbrevsregistret utan uppgift om pantbrevshavare. En uppgift om

pantbrevshavare skall också kunna tas bort från registret utan att någon ny

pantbrevshavare registreras för den aktuella inteckningen. Om en inteckning

saknar uppgift om pantbrevshavare skall den som har lagfat på fastigheten kunna

initiera olika slag av registreringsåtgärder. Den som uppträder som ombud i ett

ärende enligt lagen om pantbrevsregister skall inte behöva visa upp fullmakt

annat än om Lantmäteriverket anser att det behövs. En uppgift om att

fastighetsägaren skall anses som pantbrevshavare skall vara offentlig. De nya

bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2003.

Utskottets ställningstagande

Liksom regeringen anser utskottet att ett effektivt utnyttjande av

pantbrevsregistret förutsätter att systemet med ett publikt arkiv lagregleras.

Även intresset av att undvika rättsförluster talar för en lagreglering.

Utskottet anser därför att registreringen av obelånade pantbrev bör regleras i

lag.

Propositionen har i denna del inte föranlett något motionsyrkande, och utskottet

kan inte komma till någon annan slutsats än att de i propositionen framlagda

lagförslagen är för sina syften ändamålsenligt utformade. Utskottet föreslår

således att riksdagen antar regeringens lagförslag.

Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör avslå motioner med krav på att det skall införas ett system för

pantsättning av byggnader på annans mark. Utskottet delar regeringens bedömning

att ett sådant system inte bör införas. Jämför reservation (fp).

Bakgrund

Med byggnad på annans mark avses en byggnad som är belägen på mark som

byggnadens ägare varken äger eller innehar med tomträtt. I allmänhet brukar

byggnadens ägare disponera marken med arrenderätt. Byggnaden kan därför inte

pantsättas enligt det fastighetsrättsliga pantsättningssystemet, vilket

beskrivits i föregående avsnitt. Kreditvärdet i byggnaden kan däremot utnyttjas

genom en s.k. säkerhetsöverlåtelse eller, om byggnaden används för

näringsverksamhet, genom en upplåtelse av företagshypotek.

Säkerhetsöverlåtelse är en i lagstiftningen oreglerad form av panträtt som

innebär att ägaren utan tradition överlåter egendomen till en borgenär som

säkerhet för en betalningsskyldighet. Sedan överlåtaren har fullgjort sin

förpliktelse gentemot borgenären, återgår äganderätten till egendomen till

överlåtaren.

Frågan om möjligheten att utnyttja kreditvärdet i byggnader på annans mark kan

förbättras har diskuterats under mycket lång tid och utretts av bl.a.

Byggnadspantutredningen. I betänkandet (SOU 1984:22) Panträtt i registrerad

nyttjanderätt föreslog utredningen att det skulle införas ett system för

pantsättning av byggnader på annans mark. Utredningens förslag ledde inte till

lagstiftning.

Med anledning av ett tillkännagivande från riksdagen våren 1998 (bet.

1997/98:LU26, rskr. 221) fick en utredare i uppdrag att kartlägga behovet av en

ny kreditsäkerhetsform. Utredarens slutsats, som redovisats i

departementspromemorian (Ds 2001:21) Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark,

var att det finns ett behov av en ny kreditsäkerhetsform för byggnader på annans

mark.

Propositionen

I propositionen redovisas att det av utredarens kartläggning framgår att det

finns ett stort - om än minskande - antal byggnader på annans mark och att

åtskilliga av dem är mycket värdefulla. För att de skall kunna omsättas på ett

väl fungerande sätt, men också för att de skall kunna hållas i ett funktionellt

skick, anser regeringen att det är angeläget att det finns goda förutsättningar

att utnyttja kreditvärdet i dem.

Ett sätt att utnyttja kreditvärdet i en byggnad på annans mark är, som

redovisats ovan, att använda sig av institutet säkerhetsöverlåtelse vilket inte

medfört några större problem för kreditgivarna. Säkerhetsöverlåtelse är också en

vanlig kreditsäkerhetsform när det gäller andra slag av egendom på annans mark,

såsom mobiltelefonmaster och ledningar. Ett annat sätt att utnyttja kreditvärdet

i byggnader på annans mark är att upplåta företagshypotek. Detta kan dock göras

endast om byggnaden används för näringsverksamhet. De flesta kreditinstitut

erbjuder också lån utan säkerhet. Det finns exempel på att en

intresseorganisation träffar avtal med kreditinstitut om att deras medlemmar

skall erbjudas särskilda lån utan säkerhet på vad som betecknas som förmånliga

villkor. Så har skett beträffande medlemmar i Svenska Förbundet för

Koloniträdgårdar och Fritidsbyar för lån som avser köp, uppförande eller

ombyggnad av kolonistuga.

Regeringen kommer i propositionen fram till slutsatsen att förutsättningarna för

att skapa en ny ändamålsenlig säkerhetsform som ger ett bättre säkerhetsmässigt

värde än säkerhetsöverlåtelsen är mycket begränsade. Enligt regeringens mening

torde det bl.a. förutsättas att det införs ett registreringsförfarande och görs

genomgripande ändringar i arrendelagstiftningen på sätt som

Byggnadspantutredningen föreslog.

I propositionen redovisas att Byggnadspantutredningens förslag på nytt

diskuterades vid det tidigare nämnda samrådsmötet i Justitiedepartementet samt

att inte någon av deltagarna ansåg att detta förslag bör genomföras. Vidare

redovisas att de alternativ som översiktligt redovisas i departementspromemorian

(Ds 2001:21) också mötte invändningar från flera myndigheter och kreditinstitut.

De alternativ som i övrigt är tänkbara har, enligt regeringens mening, stora

likheter med Byggnadspantutredningens förslag eller torde inte vara förenade med

några fördelar jämfört med säkerhetsöverlåtelsen.

Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att behovet av en ny

kreditsäkerhetsform framstår som förhållandevis begränsat. Eftersom vinsterna

med ett nytt system framstår som osäkra är det också mycket tveksamt om ett nytt

system, som bör bygga på ett registreringsförfarande, skulle kunna finansieras

av dem som skulle nyttja systemet. Till detta kommer att ett nytt system med

nödvändighet skulle bli mycket komplicerat och därmed svårt att tillämpa. Mot

denna bakgrund anser regeringen att det inte bör införas ett system för

pantsättning av byggnader på annans mark.

Motionerna

Jan Ertsborn m.fl. (fp) anför i motion L12 att det föreligger ett betydande

behov av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark, och de anser

därför att ett sådant system bör införas. På grund av den tekniska utvecklingen

anser motionärerna att Byggnadspantutredningens förslag inte kan genomföras. Det

blir därför nödvändigt att närmare utreda utformningen av ett sådant system.

Enligt motionärernas mening måste säkerheten i bygganden också omfatta

nyttjanderätten till marken, vilket bör vara möjligt utan att

arrendelagstiftningen förändras. I motionen begärs att regeringen skall

återkomma med ett lagförslag till riksdagen i frågan.

Liknande krav framställs även i motion L338 av Kenth Högström (s).

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att det redan i dag finns möjligheter att utnyttja

kreditvärdet i byggnader på annans mark. Kreditvärdet i byggnaderna kan

utnyttjas genom säkerhetsöverlåtelse eller upplåtande av företagshypotek. En

viss möjlighet finns också att kredit beviljas utan någon säkerhet. Det finns

exempel på att en intresseorganisation träffar avtal med kreditinstitut om att

deras medlemmar skall erbjudas särskilda lån utan säkerhet på vad som betecknas

som förmånliga villkor. I sammanhanget är säkerhetsöverlåtelse den normala

"pantformen" för byggnader på annans mark, och den medför inte några större

problem för kreditgivarna.

Mot den redovisade bakgrunden anser utskottet att behovet av en ny säkerhetsform

framstår som begränsat. Därtill kommer att förutsättningarna för att skapa en ny

ändamålsenlig säkerhetsform som ger ett bättre säkerhetsmässigt värde än

säkerhetsöverlåtelsen är mycket små. Det är också tveksamt om ett nytt system,

som bör bygga på ett registreringsförfarande, skulle kunna finansieras av dem

som skulle nyttja systemet.

Utskottet delar således regeringens bedömning att det inte bör införas ett

system för pantsättning av byggnader på annans mark och föreslår att motionerna

L12 och L338 avslås.

Reservation

Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark, punkt 2 (fp)

av Jan Ertsborn (fp) och Martin Andreasson (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande

lydelse:

Riksdagen bifaller motion 2002/03:L12 och bifaller delvis motion 2002/03:L338.

Ställningstagande

Liksom motionärerna bakom motion L12 anser vi att det föreligger ett betydande

behov av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. I motsats till

regeringen anser vi därför att ett sådant system bör införas. Vi vill

understryka att det många gånger är fråga om mycket värdefulla byggnader och att

det pågår en successiv övergång från att använda dessa för fritidsändamål till

permanentbostäder. Vi konstaterar också att det i våra grannländer Danmark,

Finland och Norge finns ett system för pantsättning genom offentliga register

samt att t.ex. såväl Bankföreningen som LRF och Svenska Förbundet för

Koloniträdgårdar och Fritidsbyar påtalat att behov föreligger av ett system för

pantsättning av byggnad på annans mark. Ett sådant system medför med automatik

lägre räntekostnader för byggnadens ägare.

På grund av den tekniska utvecklingen kan Byggnadspantutredningens förslag inte

genomföras. Enligt vår mening blir det därför nödvändigt att närmare utreda

utformningen av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark, som

rimligtvis bör bygga på redan befintliga register. Vi anser att säkerheten i

byggnaden också måste knytas till nyttjanderätten till marken, vilket bör vara

möjligt utan att arrendelagstiftningen förändras. Det får ankomma på regeringen

att återkomma med lagförslag till riksdagen i frågan.

Vad som anförts ovan bör riksdagen, med bifall till motion L12 och med delvis

bifall till motion L338, som sin mening ge regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2002/03:57 Effektivare pantbrevshantering m.m.:

Riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till

lag om ändring i lagen (1994:448) om pantbrevsregister,

lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

lag om ändring i utsökningsbalken.

Följdmotion

2002/03:L12 av Jan Ertsborn m.fl. (fp):

Riksdagen begär att regeringen återkommer med ett lagförslag som gör det möjligt

att pantsätta byggnad på annans mark i enligt med vad i motionen anförs.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2002

2002/03:L338 av Kenth Högström (s):

Riksdagen begär att regeringen skyndsamt återkommer med förslag i syfte att

möjliggöra ett inteckningssystem för egendom uppförd på ofri grund.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag