Bet. 2002/03:LU6

Lagutskottets betänkande

2002/03:LU6

Insolvensrättsliga frågor

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet fyra

motionsyrkanden från den allmänna motionstiden år

2002 på insolvensrättens område. I motionerna

föreslås tillkännagivanden om dels en allmän översyn

av skuldsaneringslagen, dels utökade möjligheter för

näringsidkare att beviljas skuldsanering, dels

avskaffande av statens förmånsrätt för skatter i

konkurs.

Med hänvisning till pågående lagstiftnings- och

utredningsarbete samt riksdagens tidigare

ställningstaganden föreslår utskottet att riksdagen

skall avslå samtliga motionsyrkanden.

I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Översyn av skuldsaneringslagen

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:L290 och

2002/03:Fi258 yrkande 2.

2. Skuldsanering för näringsidkare

Riksdagen avslår motion 2002/03:L241.

Reservation (m)

3. Statens förmånsrätt för skatter

Riksdagen avslår motion 2002/03:Sk417 yrkande 6.

Stockholm den 21 januari 2003

På lagutskottets vägnar

Inger René

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger

René (m), Marianne Carlström (s), Raimo Pärssinen

(s), Christina Nenes (s), Yvonne Andersson (kd),

Tasso Stafilidis (v), Maria Hassan (s), Bertil

Kjellberg (m), Rezene Tesfazion (s), Martin

Andreasson (fp), Viviann Gerdin (c), Anneli Särnblad

Stoors (s), Henrik von Sydow (m), Niclas Lindberg

(s), Johan Löfstrand (s), Carina Adolfsson Elgestam

(s) och Mia Franzén (fp).

2002/03

LU6

Utskottets överväganden

Skuldsaneringslagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör avslå motionsyrkanden med krav

på dels en allmän översyn av

skuldsaneringslagen, dels utökade möjligheter

för näringsidkare att kunna beviljas

skuldsanering. Utskottet hänvisar till

pågående utredningsarbete och tidigare

ställningstaganden från riksdagens sida.

Jämför reservationen (m).

Allmän bakgrund

Genom skuldsaneringslagen (1994:334), som trädde i

kraft den 1 juli 1994, infördes möjligheter för

fysiska personer att under vissa förutsättningar

helt eller delvis befrias från en övermäktig

skuldbörda (prop. 1993/94:123, bet. LU26, rskr.

303).

Som allmänna villkor för skuldsanering gäller att

gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han

eller hon inte inom överskådlig tid kan betala sina

skulder (4 § första stycket 1). Vidare krävs att det

vid en allmän bedömning framstår som skäligt att

bevilja gäldenären skuldsanering (4 § första stycket

2). Vid denna skälighetsbedömning skall särskilt

beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras

tillkomst, de ansträngningar gäldenären gjort för

att fullgöra sina förpliktelser och att själv nå en

uppgörelse med borgenärerna samt hur gäldenären har

medverkat under handläggningen av

skuldsaneringsärendet. En gäldenär som tidigare

beviljats skuldsanering får inte beviljas

skuldsanering på nytt om det inte föreligger

synnerliga skäl för det (5 §).

Skuldsaneringsförfarandet innehåller tre steg. I

det första steget, som i huvudsak lämnas utanför det

lagreglerade området, skall gäldenären själv försöka

träffa en uppgörelse med samtliga sina borgenärer.

Gäldenären skall därvid kunna få råd och anvisningar

av kommunen. Om detta inte lyckas, skall gäldenären

hos kronofogdemyndigheten i ett andra steg kunna

ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan

frivillig skuldsanering avses att gäldenären

tillsammans med kronofogdemyndigheten upprättar ett

förslag till skuldsanering som godtas av samtliga

borgenärer. Kronofogdemyndigheten skall fastställa

ett sådant förslag. Om någon borgenär motsätter sig

förslaget, skall kronofogdemyndigheten överlämna

ärendet till tingsrätten som i ett tredje steg kan

besluta om tvingande skuldsanering.

En skuldsanering enligt lagen skall regelmässigt

vara förenad med en betalningsplan för gäldenären.

En sådan betalningsplan innebär att gäldenären under

en period av som regel fem år skall leva på

existensminimum och att betalningsförmågan därutöver

skall komma borgenärerna till godo. Därefter befrias

gäldenären från betalningsansvar för de skulder som

omfattas av skuldsaneringen.

Då skuldsaneringslagen antogs föreskrevs

uttryckligen i lagen att skuldsanering endast kunde

beviljas fysiska personer som inte var

näringsidkare. Som skäl härför anfördes bl.a. att

skuldsanering bör vara renodlad för privatekonomiska

förhållanden.

I samband med att lagen (1996:764) om

företagsrekonstruktion kom till våren 1996 infördes

dock en ny paragraf i skuldsaneringslagen (4 a §)

som innebär att det numera i viss begränsad

utsträckning är möjligt att bevilja fysiska personer

som är näringsidkare skuldsanering under

förutsättning att kraven enligt 4 § är uppfyllda och

att det därutöver föreligger särskilda skäl för

skuldsanering med hänsyn till näringsverksamhetens

ringa omfattning och enkla beskaffenhet.

Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1996 (prop.

1995/96:5, bet. LU11, rskr. 279).

De näringsidkare som avsågs var de som driver

rörelse som fysiska personer i eget namn och därför

inte har privatekonomi och rörelseekonomi åtskilda,

dvs. den grupp av näringsidkare vars verksamhet har

en mycket blygsam omfattning och av praktiska och

kostnadsmässiga skäl inte kan komma i fråga för

företagsrekonstruktion (prop. 1995/96:5 s. 167).

Utvärderingar av skuldsaneringslagen

Skuldsaneringsinstitutet har varit föremål för

utvärderingar i flera olika sammanhang, bl.a. av

Riksdagens revisorer, Konsumentverket,

Riksskatteverket och Konsumentpolitiska kommittén

2000. Kritik har därvid riktats mot bl.a. långa

handläggningstider och oklar rollfördelning mellan

kommunerna och kronofogdemyndigheterna i de två

första stegen. Även mer specifika problem,

exempelvis hanteringen av pensionsförsäkringar och

fordringar med solidariskt ansvar, har

aktualiserats. För en närmare redogörelse för dessa

utvärderingar hänvisas till utskottets betänkande

2000/01:LU12.

Med anledning av ett förslag från Riksdagens

revisorer i rapporten (1999/2000:11) Tillämpningen

av skuldsaneringslagen och motionsyrkanden fann

utskottet våren 2001 att tiden var mogen för en

förutsättningslös, samlad och övergripande

utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen.

Vad utskottet sålunda anförde gav riksdagen som sin

mening regeringen till känna (bet. 2000/01:LU12).

Regeringen gav den 28 november 2002 en särskild

utredare i uppdrag att utvärdera och göra en översyn

av skuldsaneringslagen. Enligt direktiven (dir.

2002:139) skall utvärderingen i första hand avse

förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utifrån

utvärderingen skall utredaren bedöma om det

nuvarande systemet för skuldsanering är

ändamålsenligt utifrån lagens syften eller om

systemet bör ändras i grunden. Utredaren skall lämna

förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande

systemet eller lämna förslag till ett nytt system

för skuldsanering, om utvärderingen skulle visa att

det finns skäl för det.

I uppdraget ingår vidare att undersöka vilka

åtgärder som kan vidtas för att förkorta

handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i

det sammanhanget granska rollfördelningen mellan

ansvariga myndigheter. Utredaren skall också

analysera och ta ställning till frågan hur

tillgångar i form av pensionsförsäkringar och

tillgodohavanden på pensionssparkonto skall

behandlas i en skuldsaneringssituation. Även andra

frågor som har uppmärksammats under den tid lagen

varit i kraft, bl.a. hanteringen av fordringar med

solidariskt betalningsansvar och om möjligheten till

varierade betalningsperioder bör utvidgas, skall

analyseras. Utredaren är fri att ta upp andra frågor

om skuldsanering om det bedöms motiverat. Uppdraget

skall redovisas senast den 31 december 2003.

Motionerna

I motion L290 av Barbro Hietala Nordlund m.fl. (s)

framhålls att skuldsaneringslagen har ett viktigt

och gott syfte och att lagen har hjälpt människor

att få en ny start i livet. Kraven på den enskilde

är dock, menar motionärerna, mycket hårda samtidigt

som skuldsaneringsförfarandet är krävande, vilket

gör att många inte orkar fullfölja en ansökan om

skuldsanering. Andra problem som behöver åtgärdas är

de långa handläggningstiderna, behovet av

utbildningsinsatser vid kronofogdemyndigheterna och

brister i informationen om lagen bland allmänheten.

I motionen begärs ett tillkännagivande om vikten av

att skuldsaneringslagen, dess tillämpning och

informationsinsatserna om lagen kontinuerligt följs

upp med kvalitetsmätningar.

Också i motion Fi258 av Marina Pettersson (s)

begärs ett tillkännagivande om att

skuldsaneringslagen bör ses över (yrkande 2).

Anne-Marie Pålsson (m) kritiserar i motion L241

nuvarande restriktioner vad gäller möjligheterna för

näringsidkare att kunna beviljas skuldsanering.

Motionären förespråkar en lagändring som innebär att

fysiska personer som bedriver aktiv

näringsverksamhet skall kunna beviljas skuldsanering

utan att tvingas att upphöra med

näringsverksamheten. Skuldsanering bör också kunna

beviljas en person vid flera tillfällen utan att det

föreligger synnerliga skäl. Den föreslagna ordningen

skulle, anförs det i motionen, dels uppmuntra

företagande och kommersiellt risktagande, dels

innebära att egenföretagare erbjöds en företagsform

med begränsat ekonomiskt ansvar. Genom att fokusera

på skuldsaneringslagens rehabiliterande syfte och

mindre på skälighetsaspekten kommer lagstiftningen,

menar motionären, att närma sig ett mer renodlat

ekonomiskt effektivitetstänkande än vad som är

fallet i dag. I motionen begärs ett tillkännagivande

från riksdagens sida i enlighet med det anförda.

Utskottets ställningstagande

Önskemålen i motion L290 och Fi258 yrkande 2 är

tillgodosedda genom det utredningsarbete som

regeringen nu har beslutat om, och utskottet

föreslår att riksdagen avslår motionerna. Utskottet

välkomnar det nyligen påbörjade arbetet och ser med

stort intresse fram mot dess resultat.

Vad sedan gäller motion L241 finns enligt

utskottets mening inte skäl för riksdagen att frångå

de ställningstaganden som gjordes våren 1996 i fråga

om skuldsanering för näringsidkare. Motionen bör

därför avslås.

Statens förmånsrätt för skatter

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör avslå ett motionsyrkande om att

statens förmånsrätt för skatter i konkurs

skall avskaffas. Utskottet hänvisar till

pågående lagstiftningsarbete.

Allmän bakgrund

Efterlevnaden av civilrättsliga regler om

betalningsskyldighet regleras i sista hand av att

gäldenärens egendom tvångsvis genom konkurs eller

utsökning kan användas för att tillgodose

fordringsägarna. De väsentligaste bestämmelserna om

konkurs finns i konkurslagen (1987:672).

Konkursförfarandet, som utgår från att gäldenären är

på obestånd eller insolvent, har karaktär av

generalexekution där i princip alla borgenärer

deltar och där all gäldenärens egendom tas i

anspråk.

När en konkurs inträffat skall, om medel finns i

konkursboet, betalning först utgå för

konkurskostnaderna och för annan skuld som

konkursboet ådragit sig (s.k. massaskuld). Av boets

återstående medel sker därefter utdelning till

borgenärerna i en viss ordning, den s.k.

förmånsrättsordningen. Denna regleras i

förmånsrättslagen (1970:979).

I förmånsrättslagen görs skillnad mellan s.k.

särskilda förmånsrätter, som belastar viss egendom

och som gäller vid både konkurs och utmätning, samt

s.k. allmänna fordringsrätter, som avser all

gäldenärens egendom och som gäller enbart i konkurs.

Särskild förmånsrätt följer bl.a. med

företagshypotek, varmed avses en säkerhetsrätt på

grund av inteckning i en näringsidkares lösa

egendom, och med inteckning i fast egendom.

Förmånsrättslagen reglerar den inbördes

företrädesrätten mellan särskilda respektive

allmänna förmånsrätter. Särskild förmånsrätt har

därvid i princip företräde framför allmänna

förmånsrätter. Fordringar utan förmånsrätt, dvs.

oprioriterade fordringar har inbördes lika rätt.

Fordringar på skatter och avgifter har, enligt 11

§ förmånsrättslagen, allmän förmånsrätt. Av lagen

(1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar

m.m. framgår att skatteförmånsrätt följer med

fordran på skatt och tull samt, om så särskilt

föreskrivs, annan avgift till det allmänna som inte

betecknas som skatt. Förmånsrätten har vid upprepade

tillfällen utvidgats och omfattar för närvarande

fordringar på bl.a. inkomstskatt, förmögenhetsskatt,

fastighetsskatt, mervärdesskatt, egenavgifter och

flera punktskatter. Skatteförmånsrätten gäller efter

de särskilda förmånsrätterna och efter förmånsrätten

för nya fordringar under en rekonstruktion men före

förmånsrätt för arbetstagares fordringar på lön och

pension.

För att tillförsäkra att arbetstagare alltid skall

få betalning för sin fordran mot en arbetsgivare som

försätts i konkurs finns regler i lönegarantilagen

(1992:497). Lagen innebär att staten garanterar

prioriterade fordringar på lön och pension samt att

staten övertar fordringarna – med motsvarande

förmånsrätt – och inträder i konkursen som borgenär

på respektive löntagares plats.

Vid sidan av konkurs finns numera enligt lagen

(1996:764) om företagsrekonstruktion ett särskilt

insolvensrättsligt förfarande inom vars ram åtgärder

kan vidtas för att rekonstruera sådana företag i

kris som bedöms ha utsikter till en fortsatt lönsam

verksamhet (prop. 1995/96:5, bet. LU11, rskr. 279).

En rekonstruktion kan innefatta såväl åtgärder som

förbättrar rörelsens intäkter som en uppgörelse med

borgenärerna. En sådan uppgörelse kan ske genom

frivillig överenskommelse eller med tillämpning av

regler om offentligt ackord.

Motionen

I motion Sk417 av Lennart Hedquist m.fl. (m) begärs

ett tillkännagivande om att statens förmånsrätt för

skatter vid konkurs skall avskaffas (yrkande 6).

Tidigare förslag och pågående arbete

Statens förmånsrätt för skatter och avgifter har

ifrågasatts vid flera tillfällen under de senaste

decennierna. Sålunda föreslog Insolvensutredningen,

vars slutbetänkande (SOU 1992:113) Lag om

företagsrekonstruktion låg till grund för lagen om

företagsrekonstruktion, bl.a. två förändringar i

förmånsrättsordningen, nämligen dels att statens

förmånsrätt för vissa skatte- och avgiftsfordringar

skulle avskaffas, dels att vissa lönefordringar

skulle ges förmånsrätt framför fordringar med

säkerhet i företagshypotek. Det huvudsakliga motivet

bakom dessa förslag var att förbättra möjligheterna

att genomföra företagsrekonstruktioner. I

propositionen med förslag till lag om

företagsrekonstruktion anförde dock regeringen att

förslagen måste utredas ytterligare (prop.

1995/96:5).

Mot den bakgrunden tillkallade regeringen i

december 1995 en parlamentarisk kommitté med uppgift

att bl.a. ta ställning till frågan om statens

förmånsrätt för skatter och avgifter borde behållas

eller ej (dir. 1995:163). I uppdraget ingick även

att ta ställning till om företagshypoteket borde ges

en annan ställning och om arbetstagarnas löneskydd

vid arbetsgivarens konkurs kunde förbättras.

Utredningen, som antog namnet Förmånsrättskommittén,

redovisade sitt uppdrag i januari 1999 i

huvudbetänkandet (SOU 1999:1) Nya

förmånsrättsregler.

Kommitténs förslag innebär i huvuddrag att

förmånsrätten för skatter och avgifter avskaffas,

att löneförmånsrätten och lönegarantin reformeras

samt att företagshypoteket omvandlas till en ny

företagsinteckning med allmän förmånsrätt.

Våren 2002 behandlade utskottet ett antal motioner

med yrkanden bl.a. om att samtliga eller delar av

Förmånsrättskommitténs förslag borde genomföras. I

sitt av riksdagens godkända betänkande 2001/02:LU26

ställde sig utskottet bakom motionskraven och

uttalade att regeringen, redan under hösten 2002,

borde återkomma till riksdagen med lagförslag i

enlighet med vad Förmånsrättskommittén föreslagit.

Regeringen beslutade den 19 december 2002 en

lagrådsremiss med lagförslag som bl.a. innebär att

statens förmånsrätt för skatter och avgifter

avskaffas och att nu gällande företagshypotek

omvandlas till en ny form av företagsinteckning.

Utskottets ställningstagande

Mot bakgrund av vad som ovan redovisats konstaterar

utskottet att det inom Regeringskansliet pågår ett

långt framskridet lagstiftningsarbete som ligger

helt i linje med önskemålen i motion Sk417 yrkande

6. Motionsyrkandet bör därför nu inte föranleda

någon riksdagens vidare åtgärd.

Reservation

Skuldsanering för näringsidkare (punkt 2)

av Inger René, Bertil Kjellberg och Henrik von Sydow

(alla m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag till riksdagsbeslut

under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservationen.

Därmed bifaller riksdagen delvis motion

2002/03:L241.

Ställningstagande

Enligt utskottets mening är de tankegångar som förs

fram i motion L241 i allra högsta grad

tankeväckande. Utskottet har emellertid inte närmare

underlag för att i förevarande ärende i sak ta

ställning till motionsförslagen utan anser att

spörsmålen bör bli föremål för närmare överväganden

inom ramen för den brett upplagda utvärdering av

skuldsaneringslagen som nyligen påbörjats.

Vad som sålunda anförts i reservationen bör

riksdagen med delvis bifall till motion L241 som sin

mening ge regeringen till känna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden

2002/03:L241 av Anne-Marie Pålsson (m) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som i motionen anförs om att skuldsaneringslagen

skall utsträckas till att omfatta också aktiva

näringsidkare.

2002/03:L290 av Barbro Hietala Nordlund m.fl. (s)

vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i motionen anförs om uppföljning av

skuldsaneringslagens tillämpning,

informationsinsatser och regelverk.

2002/03:Fi258 av Marina Pettersson (s) vari föreslås

att riksdagen fattar följande beslut:

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om en utvärdering av

skuldsaneringslagen.

2002/03:Sk417 av Lennart Hedquist m.fl. (m) vari

föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om slopad förmånsrätt

för skatter vid konkurser.