Bet. 2002/03:SFU3

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2002/03:SFU3

Ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning ochutvisning

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens

proposition 2001/02:182 Ömsedigt erkännande av

beslut om avvisning och utvisning jämte tre motioner

som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen behandlas genomförandet i svensk

rätt av rådets direktiv 2001/40/EG av den 28 maj

2001 om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning

eller utvisning av medborgare i tredje land. I

propositionen föreslås att en ny grund för avvisning

förs in i utlänningslagen (1989:529) som gör det

möjligt att verkställa ett beslut om avvisning eller

utvisning meddelat antingen av en annan stat som

ingår i den europeiska unionen eller av Norge eller

Island. Avvisning enligt denna grund skall prövas av

Migrationsverket i första instans. Vidare föreslås

att beslut om avvisning eller utvisning grundade på

hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten

under vissa förutsättningar skall få läggas till

grund för beslut om återkallelse av ett svenskt

uppehållstillstånd.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 december

2002.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och

avstyrker därmed motionsyrkandena.

I ärendet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Utländska beslut om avvisning eller

utvisning

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i utlänningslagen (1989:529). Därmed

avslår riksdagen motionerna 2001/02:Sf37,

2001/02:Sf38 och 2001/02:Sf39.

Reservation (kd, v, mp)

Stockholm den 22 oktober 2002

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Sven Brus

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven

Brus (kd), Ronny Olander (s), Sten Tolgfors (m), Bo

Könberg (fp), Anita Jönsson (s), Mona Berglund

Nilsson (s), Ulla Hoffmann (v), Mariann Ytterberg

(s), Anita Sidén (m), Lennart Klockare (s), Linnéa

Darell (fp), Birgitta Carlsson (c), Kerstin

Kristiansson Karlstedt (s), Anna Lilliehöök (m),

Göte Wahlström (s), Mona Jönsson (mp) och Kurt

Kvarnström (s).

2002/03

SfU3

Utskottets överväganden

Bakgrund

Fri rörlighet för personer

Ett viktigt steg i utvecklingen av den fria

rörligheten inom EU för personer har tagits genom

Schengenavtalet och Schengenkonventionen

(konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av

den 14 juni 1985, undertecknad den 19 juni 1990). I

Schengenavtalet uttalar staterna sin avsikt att

avskaffa personkontroller vid de gemensamma

gränserna. Schengenkonventionen innehåller

bestämmelser om praktiska åtgärder för att fullt ut

uppnå Schengenavtalets syfte. För såväl medborgare i

Schengenstaterna och övriga EU-stater som för

tredjelandsmedborgare, som vistas på

Schengenstaternas territorium, gäller att de fritt

kan röra sig inom Schengenområdet. För

tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra

sig fritt inom Schengenområdet under högst tre

månader inom en tidsperiod av sex månader eller, om

personen är viseringspliktig, under den tid

viseringen gäller.

I och med Amsterdamfördraget, som trädde i kraft

den 1 maj 1999, blev Schengensamarbetet en del av

EU:s gemensamma regelverk. Schengenregelverket

omfattar samtliga EU:s 15 medlemsländer, med

undantag av Storbritannien och Irland. Norge och

Island deltar i samarbetet genom ett specialavtal.

Danmark, som har reserverat sig mot att

Schengenavtalet flyttas över till den första

pelaren, kan inom sex månader besluta om man i sin

nationella lagstiftning skall genomföra de beslut

som fattats av Schengenländerna.

Enligt artikel 5 i Schengenkonventionen kan - i

samband med vistelse som inte överskrider tre

månader - inresa till de avtalsslutande parternas

territorium bl.a. beviljas en utlänning som är

innehavare av ett eller flera giltiga dokument som

tillåter passerande av gränsen, innehar giltig

visering, om sådan krävs, inte finns registrerad på

spärrlista och inte anses utgöra en risk för t.ex.

den allmänna ordningen eller statens säkerhet. I

artikel 96 finns bestämmelser om vem som skall

besluta om införande av en person på spärrlista och

på vilka grunder. Enligt artikel 1 avses med

utlänning registrerad på spärrlista varje utlänning

som i Schengens informationssystem har registrerats

enligt vad som föreskrivs i artikel 96.

I artikel 23 i Schengenkonventionen anges att

en utlänning som inte uppfyller villkoren för

en kortare vistelse på någon av

Schengenstaternas område utan dröjsmål skall

lämna området. Om utlänningen har

uppehållstillstånd i en Schengenstat, skall han

eller hon bege sig dit. Om utlänningen inte

frivilligt lämnar området, skall han eller hon

i regel avvisas eller utvisas i enlighet med de

nationella bestämmelser som gäller i den

Schengenstat där utlänningen greps. Artikel 23

erinrar uttryckligen om att avlägsnande inte

får ske i strid mot nationella bestämmelser om

rätt till asyl eller mot FN:s

flyktingkonvention.

Lagstiftningsarbetet inom EU på asyl- och

migrationsområdet m.m.

Genom EU-fördragets ikraftträdande 1993

formaliserades det rättsliga och inrikes samarbetet

inom EU. Detta samarbete, som därmed kom att bilda

EU:s tredje pelare, handlade om att ge en allmän ram

för uppbyggnaden av samarbetet mellan

medlemsländerna i fråga om migration,

gränskontroller och asyl- och invandringsfrågor.

Genom Amsterdamfördraget överfördes frågor om asyl

och migration från den mellanstatliga tredje pelaren

till den överstatliga första pelaren. Enligt

fördraget skall fri rörlighet för personer ha

genomförts fem år efter ikraftträdandet, dvs. senast

den 1 maj 2004. Under denna tidsperiod fattar rådet

beslut med enhällighet i nästan samtliga rättsakter

på området.

Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors hösten

1999 drogs riktlinjerna upp för ett genomförande

fullt ut av den fria rörligheten för personer. Fyra

huvuddelar fastställdes: partnerskap med

ursprungsländerna, ett gemensamt europeiskt

asylsystem, som på längre sikt bör leda till ett

gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för

dem som beviljas asyl, rättvis behandling av

medborgare i tredje land och en effektivare

hantering av migrationsflöden.

Arbetet med att utveckla gemensamma regler och

miniminormer på asyl- och migrationsområdet har

bl.a. resulterat i beslut om miniminormer för att ge

tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av

fördrivna personer. Ett antal rådsbeslut har också

fattats som rör viseringspolitiken. Dessutom är en

rad förslag till direktiv föremål för förhandlingar,

bl.a. om miniminormer för medlemsstaternas åtgärder

för att bevilja eller återkalla flyktingstatus.

Vidare har ett förslag presenterats till förordning

om kriterier och mekanismer för att avgöra

vi*l*k*e*n* *m*e*d*l*e*m*s*s*t*a*t* *s*o*m* *h*a*r*

*a*n*s*v*a*r*e*t* *f*ö*r* *a*t*t* *p*r*ö*v*a* *e*n*

*a*s*y*l*a*n*s*ö*k*a*n* *s*o*m* *e*n*

*m*e*d*b*o*r*g*a*r*e* *i* *e*t*t* *t*r*e*d*j*e*

*l*a*n*d* *h*a*r* *g*e*t*t* *i*n* *i* *n*å*g*o*n*

*m*e*d*l*e*m*s*s*t*a*t*.* *F*ö*r*s*l*a*g*e*t*

*(*D*u*b*l*i*n* * *)*,* *s*o*m* *t*i*l*l* *s*t*o*r*

*d*e*l* *b*y*g*g*e*r* *p*å* *s*a*m*m*a*

*p*r*i*n*c*i*p*e*r* *s*o*m*

*D*u*b*l*i*n*k*o*n*v*e*n*t*i*o*n*e*n*,* *g*å*r*

*h*u*v*u*d*s*a*k*l*i*g*e*n* *u*t* *p*å* *a*t*t*

*u*p*p*n*å* en snabbare asylprocess.

Direktivet

Europeiska unionens råd antog den 28 maj 2001 ett

direktiv (2001/40/EEG) om ömsesidigt erkännande av

beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i

tredje land.

Direktivet antogs med stöd av artikel 63.3 i

avdelning IV i EG-fördraget och är en

vidareutveckling av Schengenregelverket.

Storbritannien har meddelat sin önskan att delta i

antagandet och tillämpningen av direktivet. Danmark

har meddelat att landet genomför direktivet i sin

nationella lagstiftning. Enligt avtalet den 18 maj

1999 mellan Norge och Island å ena sidan och

Europeiska unionens råd å andra sidan kommer

rättigheter och skyldigheter som följer av

direktivet att gälla även för dessa två stater.

Direktivet syftar enligt artikel 1.1 till att göra

det möjligt för en medlemsstat att verkställa ett

beslut om avvisning eller utvisning som fattats av

en annan medlemsstat, dvs. det innebär en möjlighet

men inte en skyldighet att verkställa andra

medlemsstaters avlägsnandebeslut. Besluten om

avvisning eller utvisning skall enligt artikel 1.2

genomföras enligt lagstiftningen i den verkställande

medlemsstaten.

Direktivet är tillämpligt på

tredjelandsmedborgare, dvs. personer som inte är

medborgare i någon av EU:s medlemsstater (dock

undantas tredjelandsmedborgare som är

familjemedlemmar till unionsmedborgare och som

utövat sin rätt till fri rörlighet). Vidare skall

direktivet endast gälla för administrativa beslut om

avvisning eller utvisning.

För att ett beslut om avvisning eller utvisning

som fattas av en medlemsstat skall kunna verkställas

av en annan medlemsstat krävs enligt artikel 3 att

beslutet inte får uppskjutas eller upphävas av den

beslutande medlemsstaten.

Enligt artikel 3.1 a) skall det ömsesidiga

erkännandet gälla beslut som grundar sig på ett

allvarligt och aktuellt hot mot allmän ordning eller

inre säkerhet, om personen i fråga i den beslutande

medlemsstaten dömts för ett brott vars påföljd är

frihetsstraff på minst ett år eller om personen

skäligen kan befaras ha begått grova brottsliga

handlingar eller det föreligger konkreta indicier på

att han eller hon avser att begå sådana handlingar

på en medlemsstats territorium. Ett beslut om

avvisning eller utvisning som har fattats med stöd

av artikel 3.1 a) gör det möjligt att återkalla ett

uppehållstillstånd utfärdat av en annan medlemsstat,

om detta är tillåtet enligt den nationella

lagstiftningen i den stat som har utfärdat

uppehållstillståndet. I så fall skall den

verkställande medlemsstaten samråda med den stat som

har beslutat om avlägsnandet och, i förekommande

fall, med den stat som utfärdat

uppehållstillståndet.

Enligt artikel 3.1 b) skall verkställighet av

beslut om avvisning eller utvisning som fattats av

en annan medlemsstat även kunna genomföras om

beslutet är grundat på personens underlåtelse att

följa nationella bestämmelser om utlänningars inresa

eller vistelse.

I artikel 3.2 föreskrivs att direktivet skall

genomföras med iakttagande av de mänskliga

rättigheterna och grundläggande friheterna.

Direktivet påverkar inte tillämpningen av

bestämmelserna i Dublinkonventionen och inte heller

tillämpningen av eventuella återtagandeavtal mellan

medlemsstaterna.

Artikel 4 anger att medlemsstaterna skall försäkra

sig om att en tredjelandsmedborgare kan överklaga

varje åtgärd som åsyftas i artikel 1.2.

Artikel 6 föreskriver att myndigheterna i den

beslutande och verkställande medlemsstaten skall

samarbeta och utbyta information på alla lämpliga

sätt för att genomföra direktivet.

Enligt artikel 7 skall medlemsstaterna ersätta

varandra för de finansiella obalanser som kan

uppstå. Rådet skall, på förslag från kommissionen,

anta närmare kriterier och föreskrifter om sådana

ersättningar.

Vidare skall enligt artikel 8 medlemsstaterna

senast den 2 december 2002 sätta i kraft de

bestämmelser i lagar och andra författningar som är

nödvändiga för att följa direktivet.

Utlänningslagen

Avvisning och utvisning

Avvisning innebär att ett beslut om avlägsnande

fattas av en administrativ myndighet i de fall där

utlänningen inte har eller har haft

uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige.

Utvisning är ett beslut om avlägsnande av en

utlänning som har haft uppehållstillstånd men inte

fått det förlängt eller fått tillståndet återkallat

eller som har begått brott av viss svårighetsgrad. I

det senare fallet fattas beslutet av allmän domstol.

De s.k. formella avvisningsgrunderna regleras i 4

kap. 1 § utlänningslagen (1989:529), UtlL, och

omfattar sådana grunder för avvisning som har

samband med den generella utlänningskontrollen. En

utlänning kan sålunda avvisas t.ex. om han eller hon

saknar pass, visering eller uppehållstillstånd eller

om utlänningen medvetet lämnar felaktiga uppgifter

eller förtiger omständigheter av betydelse för

rätten att resa in i landet. I samband med Sveriges

inträde den 25 mars 2001 som operativ medlem i

Schengensamarbetet infördes en ny formell grund för

avvisning som innebär att en utlänning får avvisas

om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa

som föreskrivs i artikel 5 i Schengenkonventionen.

Avvisning på formell grund får ske när som helst

om utlänningen inte uppfyller de formella kraven för

inresa och vistelse. Någon absolut

avvisningsskyldighet föreligger dock inte. En

utlänning som t.ex. ansöker om asyl har rätt att

stanna i landet under tiden som asylansökan prövas,

trots att han eller hon formellt skulle kunna

avvisas direkt.

De s.k. materiella avvisningsgrunderna finns i 4

kap. 2 § UtlL och syftar till att göra det möjligt

att avvisa en utlänning ur landet som på grund av

bristande försörjning, kriminalitet eller annan

omständighet hänförlig till utlänningens person gör

att han eller hon inte anses önskvärd i landet. Inte

heller beträffande de materiella grunderna

föreligger någon ovillkorlig skyldighet att avvisa

utlänningen. Avvisning får ske bl.a. om det kan

antas att utlänningen saknar tillräckliga medel för

sin vistelse i Sverige eller om utlänningen på grund

av tidigare ådömt fängelsestraff kan antas komma att

begå brott i Sverige eller annat nordiskt land eller

om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva

sabotage, spioneri eller olovlig

underrättelseverksamhet i Sverige eller annat

nordiskt land.

Avvisning på materiell grund får - till skillnad

från avvisning på formell grund - inte ske senare än

tre månader efter utlänningens ankomst till landet

och inte heller om utlänningen innehar visering

eller uppehållstillstånd.

Handläggning och överklagande

Migrationsverket skall pröva ärenden om avvisning om

utlänningen söker asyl här eller har en nära

familjemedlem som söker asyl här, om utlänningen kan

komma att avvisas till följd av en begäran från

annat nordiskt land eller om utlänningen utan

avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader

efter ankomsten när fråga väcks om hans eller hennes

avvisning. I andra fall skall polismyndigheten pröva

frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det

tveksamt om avvisning bör ske skall ärendet lämnas

över till Migrationsverket.

Överklagande av en polismyndighets beslut om

avvisning får ske till Migrationsverket. Beslutet

skall emellertid verkställas så snart som möjligt

även om det har överklagats. Överklagande av

Migrationsverkets beslut om avvisning eller

utvisning får ske till Utlänningsnämnden.

Frågor om återkallelse av t.ex. uppehållstillstånd

beslutas av Migrationsverket. Verkets beslut kan

överklagas till Utlänningsnämnden. I vissa

situationer kan ett ärende överlämnas till

regeringen för avgörande.

Verkställighetshinder

Ett beslut om avvisning eller utvisning får aldrig

verkställas till ett land, om det finns skälig

anledning att tro att utlänningen där skulle vara i

fara att straffas med döden eller med kroppsstraff

eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning och

inte heller till ett land där han eller hon inte är

skyddad mot att sändas vidare till ett land där han

eller hon skulle vara i sådan fara (8 kap. 1 §

UtlL).

En utlänning får inte heller sändas till ett land

där han eller hon riskerar att utsättas för

förföljelse eller till ett land där han eller hon

inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land

där han eller hon löper risk för förföljelse. Om det

inte går att sända utlänningen till något annat land

och han eller hon genom ett synnerligen grovt brott

har visat att det skulle vara förenat med allvarlig

fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom

eller henne stanna i Sverige får utlänningen sändas

till ett sådant land. Detta gäller inte om den

förföljelse som hotar i det andra landet är av

särskilt svår beskaffenhet (8 kap. 2 § UtlL).

Återkallelse av uppehållstillstånd

I 2 kap. 9-12 §§ UtlL anges i vilka fall t.ex.

visering och uppehållstillstånd får återkallas.

Återkallelse får ske, om utlänningen lämnat oriktiga

uppgifter eller förtigit uppgifter av betydelse för

att få tillståndet. Vidare gäller att i de fall

utlänningen har vistats i landet mer än fyra år med

uppehållstillstånd då frågan om återkallelse väcks,

får återkallelse av ett uppehållstillstånd ske

endast om det föreligger synnerliga skäl.

Återkallelse är även möjlig om det finns andra

särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock

endast om utlänningen ännu inte rest in i Sverige.

Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör

återkallas, skall hänsyn tas till utlänningens

anknytning till det svenska samhället och till om

andra humanitära skäl talar mot att tillståndet

återkallas.

Ett uppehållstillstånd får vidare återkallas om

utlänningen har registrerats på en spärrlista i

Schengens informationssystem och om det finns

tillräckliga skäl för en återkallelse. Ett

uppehållstillstånd får även återkallas på grund av

utlänningens bristande vandel, dock endast om frågan

väckts innan han eller hon varit bosatt i Sverige i

tre år med uppehållstillstånd. Ett

uppehållstillstånd kan också återkallas om det med

hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i

övrigt kan antas att han eller hon kommer att

bedriva bl.a. sabotage eller spioneri i Sverige

eller i något annat nordiskt land. Ett permanent

uppehållstillstånd, slutligen, skall återkallas om

utlänningens bosättning i Sverige upphör.

Utländska beslut om avvisning eller

utvisning

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör bifalla regeringens förslag om

att en ny grund för avvisning förs in i

utlänningslagen som gör det möjligt att

verkställa ett beslut om avvisning eller

utvisning meddelat av en annan stat som ingår

i den europeiska unionen eller av Norge eller

Island. Prövningen av ärenden om avvisning

skall enligt den nya avvisningsgrunden göras

av Migrationsverket i första instans.

Riksdagen bör vidare bifalla regeringens

förslag om att utländska beslut om avvisning

eller utvisning grundade på hot mot den

allmänna ordningen eller den inre säkerheten

i vissa fall skall få läggas till grund för

beslut om återkallelse av uppehållstillstånd.

Därmed bör riksdagen avslå motionsyrkanden

bl.a. om avslag på propositionen och om

likvärdiga rättssäkerhetskrav i samtliga

Schengenländer. Jämför reservationen (kd, v

och mp).

Propositionen

Verkställighet av utländska beslut

Avsaknad av uppehållstillstånd i Sverige kan enligt

utlänningslagens bestämmelser utgöra grund för

avvisning. En person som kommer till Sverige efter

att ha erhållit ett avlägsnandebeslut i en annan

medlemsstat kommer således att avvisas enligt nu

gällande regler under förutsättning att han eller

hon inte beviljas uppehållstillstånd. Om personen

ansöker om uppehållstillstånd gör myndigheterna en

prövning av personens rätt att vistas i Sverige vare

sig han eller hon ansöker om asyl eller inte. Vid en

sådan prövning kan det utländska beslutet vara en

omständighet som tillmäts betydelse men ett

eventuellt beslut om avvisning fattas med stöd av

utlänningslagens regler. Ett avvisningsbeslut kan

därefter ligga till grund för verkställighet. Den

svenska lagstiftningen leder således redan i dag i

de flesta fall till att personer i de situationer

direktivet avser avvisas ur Sverige.

Direktivet är en rättsakt som är bindande för

medlemsstaterna med avseende på det resultat som

skall uppnås. Medlemsstaterna är alltså skyldiga att

i sina regelverk genomföra direktivet på ett sätt

som säkerställer att dess ändamål uppnås. Nuvarande

svenska bestämmelser om avvisning och utvisning kan

enligt regeringen inte anses tillräckliga. Ett

genomförande av direktivet är vidare nödvändigt för

att tillvarata svenska myndigheters möjlighet att

hantera ärenden om ersättningsanspråk enligt

direktivet, dvs. i de fall det kan finnas anledning

för Sverige att begära ersättning från en annan

medlemsstat efter en genomförd verkställighet. Det

är vidare rimligt att personer inte skall kunna

undgå att avvisas eller utvisas ur Schengenområdet

genom att förflytta sig till ett annat medlemsland.

Mot bakgrund härav föreslås att en ny

avvisningsgrund förs in i 4 kap. 1 § UtlL. Enligt

förslaget rör det sig dels om fall där det utländska

beslutet är grundat på att det föreligger ett

allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller mot

den inre säkerheten och personen i fråga antingen

dömts för ett allvarligt brott eller är skäligen

misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller

det finns starka skäl som tyder på att han eller hon

avser att begå ett sådant brott, dels om fall där

utlänningen underlåtit att följa gällande

bestämmelser om utlänningars inresa eller vistelse i

den andra staten. Genom den valda lösningen

bibehålls rättssäkerheten då utlänningslagens

vanliga regler kommer att tillämpas. Detta innebär

även att kravet i artikel 4 om rätt att överklaga

tillgodoses.

Enligt regeringen är det sannolikt att den

föreslagna avvisningsgrunden endast i få fall kommer

att ensam ha betydelse. Det kan dock på intet sätt

uteslutas att personer som erhållit beslut om

avvisning eller utvisning i ett annat land inte förs

upp på den s.k. spärrlistan (artikel 5 i

Schengenkonventionen). I sådana situationer är den

nya avvisningsbestämmelsen nödvändig även om inget

hindrar en parallell tillämpning av den nya

avvisningsgrunden och andra grunder för avvisning.

Ärenden om avvisning kan i första instans prövas

av såväl polis som Migrationsverket. De nu aktuella

avvisningsärendena är enligt regeringen dock av den

karaktären att de lämpligen bör prövas av

Migrationsverket. Det föreslås därför att prövningen

av ärenden om avvisning enligt den nya

avvisningsgrunden skall göras av Migrationsverket i

första instans.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1

december 2002.

Återkallelse av uppehållstillstånd

I artikel 3.1 a) i direktivet anges att beslut om

avvisning eller utvisning grundade på hot mot den

allmänna ordningen eller inre säkerheten gör det

möjligt att återkalla uppehållstillståndet, om detta

är tillåtet enligt den nationella lagstiftningen i

den stat som har utfärdat uppehållstillståndet.

För att genomföra denna bestämmelse bör enligt

regeringen möjligheten att återkalla

uppehållstillstånd kompletteras så att även nu

avsedda situationer omfattas. Någon skyldighet att

återkalla ett uppehållstillstånd föreskrivs inte i

direktivet. Däremot skall samråd ske mellan den

verkställande staten och den medlemsstat som har

beslutat om avvisning eller utvisning.

I de fall en utlänning har beviljats

uppehållstillstånd i Sverige krävs det enligt

regeringen mycket starka skäl för att återkalla

detta. I praktiken torde endast ett mycket starkt

nationellt intresse i en annan medlemsstat av att en

utlännings uppehållstillstånd återkallas här kunna

anses som ett tillräckligt starkt skäl även för

Sveriges del att återkalla uppehållstillståndet. Det

bör kunna röra sig om fall där utlänningen gjort sig

skyldig till allmänfarliga brott eller brott mot

nationella intressen. De tillämpande myndigheterna

har här att göra en bedömning i varje enskilt fall

om återkallelse skall ske eller inte. En av de

faktorer som också skall tillmätas betydelse är

utlänningens anknytning till Sverige.

Regeringen föreslår att en ny paragraf, 2 kap. 10

a §, förs in i utlänningslagen med innebörd att

utländska beslut om avvisning eller utvisning

grundade på hot mot den allmänna ordningen eller den

inre säkerheten i vissa fall skall få läggas till

grund för beslut om återkallelse av

uppehållstillstånd.

Förslaget avses träda i kraft den 1 december 2002.

Motionerna

Magda Ayoub m.fl. (kd) begär i motion Sf38 avslag på

propositionen. Motionärerna framhåller att det är

stora skillnader mellan medlemsstaters praxis på

flykting- och asylområdet och att även tolkningen av

flyktingbegreppet är olika i olika medlemsstater.

Enligt motionärerna bör Sverige avvakta det

harmoniseringsarbete som pågår inom EU innan det

ömsesidiga erkännandet av andra medlemsstaters

avlägsnandebeslut genomförs.

Även Ulla Hoffmann m.fl. (v) begär i motion Sf37

avslag på propositionen. Först måste enligt

motionärerna skyddsregler och mottagningsvillkor

komma upp på en hög miniminivå med en fullständig

och korrekt tillämpning av bl.a. Genèvekonventionen

och Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Därefter kan man börja diskutera t.ex.

verkställighet av andra staters avvisningsbeslut.

Vidare anser motionärerna att förslaget om

återkallelse av uppehållstillstånd öppnar för

godtycke och politisk repression mot t.ex.

miljöaktivister och globaliseringsmotståndare.

Förutsättningarna för återkallelse är både vida och

mycket vaga och ger de tillämpande myndigheterna ett

betydande utrymme för politisk repression.

Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp) begär i motion

Sf39 yrkande 1 ett tillkännagivande om

Schengensamarbetet och aspekter på begreppet

brottslighet. Motionärerna påpekar att det i

propositionen talas mycket om säkerhet och

bekämpning av brottslighet bestående i olaglig

inresa och att uppge fel identitet.

Schengensamarbetet har gjort det så svårt att ta sig

in över EU:s yttre gräns att smuggling kan vara enda

möjligheten. Att lämna fel uppgifter kan inte alltid

betraktas som en brottslig handling. I samma motion

yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om hur EU:s

direktiv och beslut föregår beslut i Sveriges

riksdag. Motionärerna påpekar att medlemsstaterna är

tvungna att godta förslaget eftersom beslut redan är

fattat i EU. I yrkande 3 begär motionärerna ett

tillkännagivande om vikten av att likvärdiga

rättssäkerhetskrav tillämpas i samliga

Schengenländer. Enligt motionärerna är det ytterst

viktigt att - vid verkställande av beslut om

avvisning eller utvisning som fattats av annan

medlemsstat - ta reda på om personerna i fråga har

blivit prövade utifrån samma kriterier som Sveriges

eftersom bedömningarna kan vara strängare i det

andra landet.

Utskottets ställningstagande

Det nu aktuella direktivet är en vidareutveckling av

Schengenregelverket och syftar till att göra det

möjligt att ett beslut om avvisning eller utvisning

av en medborgare i tredje land som har fattats av en

medlemsstat skall kunna erkännas och verkställas av

en annan medlemsstat. Genom direktivet har

ytterligare ett steg tagits som innebär en möjlighet

till samverkan mellan medlemsstaterna på detta

område. Eftersom det inte är rimligt att personer

skall kunna undgå att avvisas eller utvisas ur

Schengenområdet genom att förflytta sig till ett

annat medlemsland anser utskottet att Sverige bör

vidta de åtgärder som krävs för att genomföra

direktivet. Vidare konstaterar utskottet, vilket

också påpekas i motion Sf39 yrkande 2, att Sverige

har en skyldighet att genomföra direktivet. Däremot

föreligger ingen skyldighet att verkställa andra

medlemsstaters avlägsnandebeslut.

Som framhålls i propositionen är det inte

sannolikt att antalet personer som kommer att

avvisas eller utvisas från Sverige enbart med stöd

av direktivet kommer att bli särskilt stort. De

flesta fall där en tredjelandsmedborgare rör sig

mellan medlemsstaterna torde redan i dag täckas av

Dublinkonventionen och innebära att återsändande

sker till den medlemsstat som bär ansvaret enligt

denna konvention. I övrigt finns bestämmelser i

utlänningslagen som innebär att en utlänning får

avvisas t.ex. vid avsaknad av pass, visering eller

annat tillstånd som krävs för inresa och vistelse

här eller om de krav för inresa som finns i artikel

5 i Schengenkonventionen inte är uppfyllda. Vidare

finns en bestämmelse som innebär att ett

uppehållstillstånd kan återkallas om utlänningen har

registrerats på spärrlista.

Utskottet vill dessutom erinra om att Sverige

liksom övriga Schengenländer är bundna av

folkrättsliga förpliktelser inom såväl

internationell flyktingrätt som mänskliga

rättigheter i övrigt. I direktivet anges särskilt

att medlemsstaterna skall genomföra direktivet med

iakttagande av de mänskliga rättigheterna och

grundläggande friheterna. Vidare gäller

utlänningslagens regelsystem, vilket bl.a. innebär

att avvisning inte kan komma i fråga i de fall det

föreligger verkställighetshinder.

När det gäller frågan om återkallelse av

uppehållstillstånd delar utskottet regeringens

uppfattning att utlänningslagen bör kompletteras med

en bestämmelse om att det i vissa fall skall vara

möjligt att återkalla ett redan beviljat

uppehållstillstånd. En återkallelse av

uppehållstillstånd är emellertid en ingripande

åtgärd, och det måste därför krävas mycket starka

skäl för att återkallelse skall kunna ske. Som

framhålls i propositionen är det endast ett mycket

starkt nationellt intresse i en annan medlemsstat av

att ett uppehållstillstånd återkallas här som skulle

kunna anses som ett tillräckligt starkt skäl även

för Sveriges del att återkalla uppehållstillståndet.

Enligt förslaget rör det sig om fall där beslutet är

grundat på att det föreligger ett allvarligt hot mot

den allmänna ordningen eller mot den inre säkerheten

och personen i fråga antingen dömts för allvarligt

brott eller är skäligen misstänkt för att ha begått

ett grovt brott eller det finns starka skäl som

tyder på att han eller hon avser att begå ett sådant

brott. Någon skyldighet att återkalla ett

uppehållstillstånd föreligger dock inte, och en

bedömning måste göras i varje enskilt fall av om

återkallelse skall ske eller inte. Därvid skall även

utlänningens anknytning till Sverige vägas in.

Som redan nämnts har en rad åtgärder vidtagits i

syfte att skapa en gemensam asyl- och

migrationspolitik inom EU. Utskottet har i tidigare

sammanhang (se bet. 2001/02:SfU8) framhållit vikten

av att Sverige aktivt arbetar för att påverka

utformningen av de gemensamma reglerna inom EU på

detta område. För att uppnå målsättningen att

utveckla ett område med frihet, säkerhet och

rättvisa behövs enligt utskottet en gemensam politik

för invandring och en gemensam asylpolitik. Enligt

utskottets mening bör flyktingpolitiken bygga på

flyktingars rättigheter, internationell solidaritet

och full respekt för internationella åtaganden. Den

gemensamma politiken bör utgöras av miniminormer som

läggs på en så hög nivå som möjligt.

Harmoniseringsarbetet har inte gått så fort framåt

som hade varit önskvärt. Utvecklingen på området

kommer dock att fortsätta med en ökande

harmonisering som följd. I och med de förslag

kommissionen presenterat under 2001 har nu samtliga

de EG-rättsliga dokument presenterats som enligt

artikel 63 i EG-fördraget skall utgöra grunden för

det gemensamma asylsystemet.

Vad gäller frågan om Schengensamarbetet och

aspekter på begreppet brottslighet som tas upp i

motion Sf39 yrkande 1 vill utskottet erinra om att

samarbetet vilar på två grundtankar, nämligen fri

rörlighet för personer inom Schengenområdet och ett

förstärkt samarbete mot internationell brottslighet

och illegal invandring. Avsikten med

Schengensamarbetet är att Europa på sikt skall bli

ett område utan inre gränser. Avskaffandet av

gränskontroller underlättar dock för dem som inte

har rätt att vistas inom Schengenområdet att röra

sig fritt mellan medlemsstaterna. Det nu aktuella

direktivet utgör en av flera åtgärder i arbetet med

att bekämpa den illegala invandringen.

Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens

förslag dels om införande av en ny avvisningsgrund,

dels om att utländska beslut i vissa fall skall få

läggas till grund för återkallelse av

uppehållstillstånd. Motionerna Sf38 och Sf37

avstyrks därmed. Även motion Sf39 yrkandena 1-3

avstyrks med det anförda.

Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag

om att prövningen av ärenden om avvisning enligt den

nya avvisningsgrunden skall göras av

Migrationsverket i första instans.

Svenska beslut om avvisning eller utvisning

Till följd av direktivet kan enligt vad som anges i

propositionen svenska beslut om avvisning eller

utvisning av personer som är medborgare i tredje

land komma att verkställas av annan medlemsstat.

Direktivet omfattar dock endast administrativa

beslut. I Sverige beslutar domstol om utvisning på

grund av brott, och dessa avgöranden är därmed

uteslutna från direktivets tillämpningsområde. I

övrigt torde enligt propositionen svenska beslut om

avvisning eller utvisning omfattas av direktivets

tillämpningsområde, oavsett om de fattats av

polismyndighet, Migrationsverket, Utlänningsnämnden

eller regeringen.

Frågan om förändringar av den svenska

processordningen för utlänningsärenden bereds för

närvarande inom Regeringskansliet. En ordning där

överklaganden i utlänningsärenden prövas av

förvaltningsdomstolarna kan komma att innebära att

ytterligare svenska beslut om avvisning eller

utvisning kommer att undantas från direktivets

tillämpningsområde.

Föreskriften i artikel 3 i direktivet om att

beslutet om avvisning eller utvisning inte får

uppskjutas eller upphävas av den beslutande

medlemsstaten innebär enligt regeringen att endast

lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning

som inte har preskriberats omfattas av direktivet.

Det förhållandet att vissa svenska beslut om

avvisning eller utvisning kan verkställas av andra

stater medför att svenska myndigheter är skyldiga

att utbyta information med de verkställande länderna

i enlighet med artikel 3.1 a) om samråd eller

artikel 6 rörande informationsutbyte. Regeringen

anser att Sirenekontoret (en nationell och

internationell kontaktpunkt för frågor som rör

registreringar och träffar i Schengens

informationssystem) är en lämplig kanal för

information som lämnas av svenska myndigheter.

Finansiella obalanser m.m.

I propositionen anges att medlemsstater i enlighet

med artikel 7 i direktivet skall ersätta varandra

för finansiella obalanser som kan uppstå vid

tillämpningen av direktivet. I samband med att

direktivet antogs betonade rådet det nödvändiga i

att dessa praktiska kriterier och närmare

föreskrifter antas för att direktivet skall kunna

tillämpas på ett bra sätt. Rådet uppmanande

kommissionen att så snart som möjligt lägga fram ett

förslag. Något sådant förslag har enligt

propositionen ännu inte lagts. Dock bör enligt

regeringen redan nu en beredskap finnas för det fall

fråga om ersättning uppstår. Regeringen anser att

Migrationsverket tills vidare bör vara den myndighet

som får hantera ersättningsfrågor med anledning av

direktivet. Detta gäller såväl i de situationer

Sverige begär ersättning som där en annan

medlemsstat begär ersättning av Sverige.

Såvitt gäller ekonomiska konsekvenser av förslagen

gör regeringen sammantaget bedömningen att förslagen

inte kommer att medföra några nämnvärda kostnader

för det allmänna. Eventuella merkostnader bedöms

rymmas inom berörda myndigheters budgetramar.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservation.

Utländska beslut om avvisning eller

utvisning

av Sven Brus (kd), Ulla Hoffmann (v) och Mona

Jönsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag borde ha följande

lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2001/02:182. Därmed

bifaller riksdagen motionerna 2001/02:Sf37 och

2001/02:Sf38 och bifaller delvis motion

2001/02:Sf39.

Ställningstagande

Regeringen föreslår dels att det införs en ny grund

för avvisning i utlänningslagen som gör det möjligt

att verkställa ett utländskt beslut om avvisning

eller utvisning, dels att beslut om avvisning eller

den utvisning grundade på hot mot den allmänna

ordningen eller den inre säkerheten i vissa fall

skall få läggas till grund för beslut om

återkallelse av ett svenskt uppehållstillstånd.

Vi konstaterar att det i dag finns stora

skillnader mellan medlemsstaternas praxis på

flykting- och asylområdet. Till exempel är

tolkningen av flyktingbegreppet olika i olika

medlemsstater. I nuvarande skede av harmoniseringen

inom EU av asyl- och immigrationslagstiftningen bör

Sverige inte lagstifta om verkställighet av andra

länders avlägsnandebeslut. Enligt vår mening måste

först skyddsreglerna och mottagningsvillkoren komma

upp på en hög miniminivå med en fullständig och

korrekt tillämpning av bl.a. Genèvekonventionen och

Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Därefter kan det finnas skäl att diskutera regler om

vilken stat som skall vara ansvarig för att pröva en

asylansökan eller att verkställa andra staters

avlägsnandebeslut. När det gäller förslaget om att

återkalla svenska uppehållstillstånd är detta en så

ingripande åtgärd att förslaget inte heller i den

delen kan godtas. Eftersom det inte finns någon

skyldighet att verkställa ett utländskt

avlägsnandebeslut eller att återkalla ett

uppehållstillstånd anser vi att Sverige bör avvakta

det harmoniseringsarbete som pågår inom EU innan det

ömsesidiga erkännandet av andra medlemsstaters

avlägsnandebeslut genomförs.

Mot bakgrund av det anförda anser vi att

regeringens proposition bör av-

slås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:182 Ömsesidigt erkännande av

beslut om avvisning och utvisning har regeringen

(Utrikesdepartementet) föreslagit att riksdagen

antar det i propositionen framlagda förslaget till

lag om ändring i utlänningslagen (1989:529).

Lagförslaget återfinns som bilaga 2 till betänkandet.

Följdmotioner

2001/02:Sf37 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:182 Ömsesidigt

erkännande av beslut om avvisning och utvisning.

2001/02:Sf38 av Magda Ayoub m.fl. (kd):

Riksdagen avslår proposition 2001/02:182 i enlighet

med vad som anförs i motionen.

2001/02:Sf39 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i motionen anförs om

Schengensamarbetet och aspekter på begreppet

brottslighet.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i motionen anförs om hur EU:s

direktiv och beslut föregår beslut i Sveriges riksdag.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som i motionen anförs om vikten av

att likvärdiga rättssäkerhetskrav tillämpas i samtliga

Schengenländer.