Bet. 2002/03:UU16

Utrikesutskottets betänkande

2002/03:UU16

Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud

Sammanfattning

Utskottet anser att massförstörelsevapen i händerna

på den irakiska regimen innebär ett hot mot

internationell fred och säkerhet, något som FN

uppmärksammat alltsedan invasionen av Kuwait 1990.

Användning av massförstörelsevapen, eller hot om

sådan användning, kan inte accepteras. FN:s

vapeninspektörer borde ha fått mer tid.

Utskottet konstaterar att företrädare för

regeringen, bl.a. stats- och utrikesministrarna,

utifrån gjorda folkrättsliga bedömningar framfört

väl grundad kritik mot USA och dess allierade. Den

valda formen för detta är lämpligt avvägd och lägger

en konstruktiv grund inför framtiden. Utskottet

utgår ifrån att regeringen aktivt kommer att verka

för att FN:s auktoritet återställs och att frågan om

Irak även fortsättningsvis behandlas i

säkerhetsrådet.

Det är viktigt att FN:s våldsmandat inte

undermineras eftersom det skulle riskera att

fragmentisera folkrätten samt undergräva det

reformarbete som pågår inom FN.

Enligt utskottets uppfattning har det som

motionärerna begärt i betydande utsträckning redan

genomförts. Därför avstyrks motionen.

I ärendet finns 3 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Med hänvisning till de motiveringar som framförs

under Utskottets överväganden föreslår utskottet att

riksdagen fattar följande beslut:

1. Irakkonflikten och FN-stadgans

våldsförbud

Riksdagen avslår motion 2002/03:U3.

Reservation 1 (v, mp).

Reservation 2 (m, fp, kd) - motiv.

Reservation 3 (c) - motiv.

Utskottet föreslår att ärendet företas till

avgörande efter endast en bordläggning.

Stockholm den 27 mars 2003

På utrikesutskottets vägnar

Urban Ahlin

Följande ledamöter har deltagit i

beslutet: Urban Ahlin (s), Berndt Ekholm

(s), Carl B Hamilton (fp), Carina Hägg

(s), Birgitta Ahlqvist (s), Holger

Gustafsson (kd), Lars Ohly (v), Kent

Härstedt (s), Göran Lindblad (m), Cecilia

Wigström (fp), Agne Hansson (c), Kenneth

G Forslund (s), Ewa Björling (m), Lotta N

Hedström (mp), Anita Johansson (s), Björn

Hamilton (m) och Kaj Nordquist (s).

2002/03

UU16

Redogörelse för ärendet

Motion med anledning av händelse av större vikt får

väckas gemensamt av minst tio ledamöter, om

händelsen ej har kunnat förutses eller beaktas under

motionstid som avses i 10 § eller kunnat föranleda

motionsrätt enligt annan bestämmelse i detta kapitel

(RO 3 kap. 15 §).

Vänsterpartiet (Ulla Hoffman m.fl.) har i enlighet

med denna bestämmelse medgivits rätt att väcka

motion 2002/03:U3 Omedelbart förestående brott mot

FN-stadgans våldsförbud. Motionen väcktes före

krigsutbrottet i Irak.

Motionen har hänvisats till utrikesutskottet för

beredning.

Motionens huvudsakliga innehåll

Vänsterpartiet framhåller i motion 2002/03:U3 (v)

att det hotande kriget mot Irak skulle komma att

utgöra ett brott mot FN-stadgan, och följaktligen

också mot folkrätten, om det inte auktoriseras genom

en ny och klar FN-resolution. Undantag från

våldsförbudet i FN-stadgans artikel 2 (4) gäller i

två fall: för självförsvar i händelse av ett väpnat

angrepp mot någon FN-medlem eller om det

auktoriserats av säkerhetsrådet.

Motionärerna anser att självförsvar inte är

tillämpligt, eftersom varken USA eller

Storbritannien eller någon av deras allierade har

attackerats eller står under hot om omedelbart

väpnat angrepp från Irak. Om FN-stadgan skulle anses

medge något utrymme för preventivt självförsvar är

de aktuella omständigheterna sådana att de ligger

långt ifrån vad som skulle kunna utgöra

folkrättsligt korrekt, förebyggande självförsvar,

även med en mycket extensiv tolkning av artikel 51 i

FN-stadgan.

Motionärerna anser vidare att det inte föreligger

någon auktorisation för bruk av vapenmakt från

säkerhetsrådet. Resolution 1441 konstituerar inte

någon sådan auktorisation då hänvisningen till

”allvarliga konsekvenser” inte är tillräckligt

preciserad för att rättfärdiga krig. Motionärerna

menar att resolutionen var avsiktligt vagt

formulerad eftersom det inte var möjligt att ena

säkerhetsrådet om våldsanvändning.

Ett beslut om krig mot Irak utan vederbörlig

auktorisation av säkerhetsrådet skulle på ett mycket

allvarligt sätt försvaga FN och undergräva

folkrätten. Klockan skulle vridas tillbaka till en

tid då staterna var tvungna att lita till osäkra och

skiftande allianser och sina egna militära resurser.

Detta skulle ofrånkomligen leda till att mer

resurser kommer att satsas på militär upprustning

och mindre på fredlig utveckling.

Motionärerna understryker att det är av yttersta

vikt för Sverige och för det internationella

samfundet att det överhängande hotet om brott mot

freden avvärjs. Den svenska regeringen bör därför i

FN verka för att USA:s och Storbritanniens planerade

angrepp på Irak, utan stöd av en ny och klar FN-

resolution, fördöms som brott mot FN-stadgan och

folkrätten.

Utskottets överväganden

Krig innebär alltid ett ohyggligt mänskligt lidande.

Utskottet beklagar därför de umbäranden som såväl

oskyldiga individer som kombattanterna drabbas av

under de nu pågående striderna i Irak. Omfattande

åtgärder måste vidtas för att främst undvika att

civilbefolkningen drabbas. Den humanitära rättens

regler måste följas. Detta ansvar har båda parterna

i kriget.

Massförstörelsevapen i händerna på den irakiska

regimen innebär ett hot mot internationell fred och

säkerhet, något som FN uppmärksammat alltsedan

invasionen av Kuwait 1990.

Användning av massförstörelsevapen, eller hot om

sådan användning, kan inte accepteras.

FN:s vapeninspektörer borde ha fått mer tid. Att

så inte blev fallet är en motgång för alla de

krafter som ville göra ytterligare ansträngningar

för att lösa krisen utan våld.

Sverige har kunnat godta konventionella militära

insatser mot Irak som en sista utväg om Irak vägrat

att samarbeta med FN:s säkerhetsråd i enlighet med

resolution 1441, och Irak fortsatt att utveckla

eller inneha massförstörelsevapen. Dock har endast

säkerhetsrådet – och ingen enskild stat – rätt att

utvärdera det irakiska agerandet och fatta beslut om

våldsanvändning.

Även om den militära insatsen nu genomförs utifrån

andra förutsättningar har FN en fortsatt central

roll att spela. Detta gäller inte minst i

hanteringen av den humanitära situationen, även i

ett Irak efter krig. Tyngdpunkten i den politiska

behandlingen av konflikten måste, enligt utskottets

uppfattning, fortsättningsvis ligga i

säkerhetsrådet. Även om USA tillgripit militärt våld

så fortsätter säkerhetsrådet att ha det yttersta

ansvaret för internationell fred och säkerhet.

Utskottet har inhämtat att från svensk sida följer

regeringen på nära håll utvecklingen av den

humanitära situationen i Irak, och den har beredskap

för att i samverkan med FN, EU och andra

internationella aktörer bidra med extra stödinsatser

på det humanitära området och till flyktingar i

regionen, om ett sådant behov skulle uppstå. Sverige

är en av de största bidragsgivarna vad gäller

humanitärt bistånd till Iraks befolkning. För

insatser av denna typ finns för närvarande avsatt ca

50 miljoner kronor per år.

I den motion som ligger till grund för detta

betänkande yrkas att regeringen i FN bör verka för

att ett militärt angrepp mot Irak utan stöd av en ny

och klar resolution i säkerhetsrådet fördöms som ett

brott mot FN-stadgan och folkrätten. Motionen

väcktes kort före krigsutbrottet i enlighet med

bestämmelserna i RO 3 kap. 15 §. De förutsättningar

som motionsyrkandet utgår från – militärt angrepp

mot Irak samt avsaknaden av en ny och klar

resolution i säkerhetsrådet – är numera uppfyllda.

Utrikesutskottet har tidigare, i betänkande

2000/01:UU4 En säkerhetsordning för 2000-talet,

redovisat sin syn på användandet av våld och därvid

anfört bl.a. följande:

Folkrätten slår fast alla staters rätt till

självbestämmande och suveränitet. Det generella

våldsförbudet är grundläggande i FN-stadgan.

Förutom i fall av självförsvar är det endast FN:s

säkerhetsråd som kan besluta om undantag från

förbudet att bruka våld.

Sverige företräds internationellt av regeringen, och

det ankommer på denna att i förekommande fall ta

ställning till och inför det internationella

samfundet redovisa Sveriges uppfattning i

folkrättsliga frågor.

I här aktuellt fall har regeringen, såväl i

publicerade dokument som i riksdagens kammare och i

andra forum, som sin mening framfört att angreppet

på Irak strider mot folkrätten. Den svenska

uppfattningen har observerats internationellt och

bl.a. föranlett ett offentligt genmäle från brittisk

sida.

Utskottet har genom föredragningar av

Utrikesdepartementets folkrättrådgivare fått

redovisat för sig de grunder och överväganden som

regeringens ställningstaganden baserats på.

Utskottet har i anslutning till ärendets beredning

vidare erhållit föredragningar av utomstående

folkrättsjurister.

Beaktande vad som sålunda inhämtats finner

utskottet att det delar regeringens bedömning att

USA och dess allierades angrepp på Irak i avsaknad

av FN-mandat innebär ett brott mot folkrätten.

Utskottet konstaterar vidare att företrädare för

regeringen, bl.a. stats- och utrikesministrarna,

utifrån gjorda folkrättsliga bedömningar framfört

väl grundad kritik mot USA och dess allierade. Den

valda formen för detta är lämpligt avvägd och lägger

en konstruktiv grund inför framtiden. Utskottet

utgår ifrån att regeringen aktivt kommer att verka

för att FN:s auktoritet återställs och att frågan om

Irak även fortsättningsvis behandlas i

säkerhetsrådet.

Enligt utskottets uppfattning har det som

motionärerna begärt i betydande utsträckning redan

genomförts. Därför avstyrks motionen.

Som motionärerna påpekar kan konsekvenserna av

angreppet på Irak och de händelser som ledde fram

till detta menligt komma att inverka på FN:s

framtida ställning samt undergräva folkrätten.

Utskottet har tidigare (bet. 2000/01:UU4)

framhållit att ”Sverige betonar det våldsmonopol som

givits FN:s säkerhetsråd och understryker vikten av

att utveckla och stärka FN:s förmåga att i tid kunna

fatta kraftfulla beslut.” Med ett bättre fungerande

säkerhetsråd skulle tendensen att använda våld utan

säkerhetsrådets medgivande kunna stävjas. Det är

viktigt att FN:s våldsmandat inte undermineras

eftersom det skulle riskera att fragmentisera

folkrätten samt undergräva det reformarbete som

pågår inom FN. En viktig historisk lärdom är att

instrumenten för att förebygga konflikter och för

att bedriva en effektiv sanktionspolitik måste

utvecklas.

Reservationer

1. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud

(punkt 1) (v och mp)

av Lars Ohly (v) och Lotta N Hedström (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller

riksdagen motion 2002/03:U3.

Ställningstagande

Vänsterpartiet och Miljöpartiet välkomnar den

svenska regeringens tydliga ställningstagande mot

det folkrättsbrott som det USA-ledda kriget mot Irak

innebär. Det får inte råda någon tvekan om att denna

tolkning av folkrätten har ett mycket brett stöd i

den svenska riksdagen.

Samtidigt tvingas vi konstatera att

utskottsmajoriteten vägrar dra några som helst

konsekvenser av den hårda kritik mot detta brott mot

folkrätten som regeringen framfört. Att kritisera

ett folkrättsbrott är självklart, men när väl detta

är gjort måste ställningstagandet dels bekantgöras,

dels också följas av ett konsekvent arbete för att

förhindra att sådana folkrättsbrott accepteras i

framtiden.

Därför är det av yttersta vikt att regeringen

agerar i enlighet med sin inställning. Det enklaste

och tydligaste sättet att göra detta är att agera

för att FN:s generalförsamling inkallas för att

diskutera frågan och att Sverige i

generalförsamlingen tydligt framför sin uppfattning.

Den regering som inte är beredd att agera i

konsekvens med sina uppfattningar är en inkonsekvent

regering. Signalerna till omvärlden blir att USA:s

och Storbritanniens krig visserligen var ett brott

mot folkrätten, men egentligen inte särskilt

allvarligt.

Det har framförts att det vore ”meningslöst” att

agera i FN för att fördöma brott mot folkrätten. Det

är en mycket märklig hållning hos dem som brukar

påstå att de värnar FN-systemet. Vem skall hantera

brott mot folkrätten om inte FN?

Det har också framförts att det är en ”omständlig

procedur” att sammankalla generalförsamlingen. Men

när skulle det anses mer befogat att sammankalla

generalförsamlingen än när två av säkerhetsrådets

permanenta medlemmar enligt svensk uppfattning

startat ett krig i strid med folkrätten?

Nu tas initiativ från en rad håll för att

sammankalla generalförsamlingen. Det är mycket

troligt att en extra session kommer att hållas. När

utskottet nu föreslår att riksdagen skall avslå

motionen leder det till att riksdagen avstår från

att ha en uppfattning om vad regeringen bör säga i

den debatten. Det är allvarligt.

Vi föreslår att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad vi framför. Vårt

förslag lämnas med anledning av motion 2002/03:U3.

2. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud

(punkt 1, motiveringen) (m, fp och kd)

av Göran Lindblad, Ewa Björling, Björn

Hamilton (alla m) Carl B Hamilton, Cecilia

Wigström (båda fp) och Holger Gustafsson (kd).

Ställningstagande

Moderaterna, Folkpartiet och Kristdemokraterna delar

inte majoritetens motiv för avslag på motionen. Att

hävda folkrätten är centralt. En anständig och

civiliserad värld måste byggas på lag och rätt.

Vi menar att Irakoperationen inte entydigt kan

påstås strida mot folkrätten. Ett ytterligare

säkerhetsrådsbeslut hade självklart varit att

föredra då det skulle ha givit större legitimitet åt

operationen. Denna ståndpunkt överensstämmer med den

bedömning som FN:s generalsekreterare Kofi Annan

gör.

FN-resolution 1441 som säkerhetsrådet enhälligt

beslöt om den 8 november 2002 innehåller

hänvisningar till över ett tiotal tidigare FN-

resolutioner i frågan och gäller fortfarande.

Resolution 1441 konstaterar att Irak bryter mot

sina förpliktelser mot FN och regimen får en sista

chans att avrusta sina massförstörelsevapen. Den

sätter press på Iraks regim genom att varna för de

allvarliga konsekvenserna som fortsatta brott mot

förpliktelserna medför.

Eftersom FN saknar militär styrka var det USA och

Storbritannien som genom sin militära uppladdning

satte makt bakom resolutionens bestämmelser och ord.

Detta har även EU enats om och påtalat i sina

gemensamma slutsatser från Europeiska rådet den 17

februari 2003.

Det riktiga hade varit att FN:s säkerhetsråd,

efter att ha konstaterat fortsatta brott mot

förpliktelserna, uttryckligen hade auktoriserat de

allvarliga konsekvenserna. Detta kunde inte ske

därför att vissa säkerhetsrådsmedlemmar med veto i

förväg uteslutit att säkerhetsrådet skulle fullfölja

sin linje.

Att få bort Saddam Hussein-regimen med dess hårda

förtryck av Iraks folk är önskvärt och står i vid

mening i överensstämmelse med FN:s principer om att

främja mänskliga rättigheter.

3. Irakkonflikten och FN-stadgans våldsförbud

(punkt 1, motiveringen) (c)

av Agne Hansson (c).

Ställningstagande

Centerpartiet anser i likhet med utskottsmajoriteten

att motionen bör avslås. Vi delar därmed inte

motiveringen för avslag. Centerpartiet anser, i

likhet med motionärerna, att regeringen bör verka

för att det militära angreppet mot Irak utan stöd av

en ny och klar resolution i säkerhetsrådet, fördöms

som ett brott mot FN-stadgan och folkrätten.

Hittills har regeringen varit alldeles för passiv i

agerandet för att förhindra ett krig utan

ytterligare resolutionsbeslut i FN:s säkerhetsråd.

Även när nu kriget är ett faktum har regeringen

varit för passiv för att fördöma det folkrättsbrott

som USA:s och Storbritanniens agerande på egen hand

innebär, och belysa de konsekvenser det kan medföra

för FN:s framtida ställning och för folkrätten.

Centerpartiet menar, i motsats till motionärerna,

att regeringen direkt till berört lands regering

borde framföra en officiell protest. Det blir både

enklare och tydligare och bör ge större effekt. Ett

svenskt agerande i enlighet med motionens förslag i

just detta fall är mer omständligt och riskerar att

möta blockeringar genom veton.

Det är viktigt att FN nu får ansvaret för

återuppbyggnaden av Irak när krigshandlingarna

upphört. Ett särskilt ekonomiskt ansvar för

återuppbyggnaden åvilar USA och Storbritannien. De

signaler vi nås av, bl.a. via UNAID, om att enbart

amerikanska företag skall få kontrakt för

återuppbyggnaden, är ej acceptabla. En framtida

demokrati måste byggas av irakierna själva när

diktaturregimen har fallit.

Centerpartiet vill vidare se en utveckling av

folkrätten som i första hand skyddar mänskliga fri-

och rättigheter, och inte staters och regimers inre

angelägenheter. Det förutsätter en ny, gemensamt

beslutad folkrätt och även nya former för beslut

inom FN:s ram.

Förteckning över behandlade förslag

Motionen

2002/03:U3 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):

Riksdagen begär att regeringen i FN

verkar för att ett militärt angrepp mot

Irak utan stöd av en ny och klar

resolution i säkerhetsrådet fördöms som

ett brott mot FN-stadgan och folkrätten.