Bet. 2003/04:FÖU6

Försvarsutskottets betänkande

2003/04:FÖU6

Styrningen av det militära försvaret

Sammanfattning

Utskottet har vid ett antal tillfällen under senare

år behandlat frågor som rör statsmakternas styrning

av försvaret.

Utskottet noterar att regeringen - efter beslut av

riksdagen (bet. 2002/03:FiU14, yttr. 2002/03:FöU3y

och bet. 2003/04:FiU11, yttr. 2003/04:

FöU2y) - i februari 2004 har beslutat om direktiv

för en utredning om formerna för styrning och

finansiering av försvaret. Något ytterligare

uttalande från riksdagens sida med anledning av

vissa motionsförslag om att tillsätta en sådan

utredning behövs därför inte.

För att styrningen och uppföljningen av

verksamheten från riksdagen sida skall bli effektiv

anser utskottet att regeringen måste lämna förslag

till konkreta uppföljningsbara mål för de olika

verksamheterna, tydligare ange vilka ändamål som

anslagen är tänkta att finansiera samt redovisa

resultat och effekter mer konkret än hittills. Om

inte riksdagen ges reell möjlighet att ta en aktiv

del i mål- och resultatstyrningen finns det

betydande risker för att omläggningen av

styrsystemet inte kommer att, som det var tänkt,

innebära en starkare politisk styrning utan tvärtom.

Utskottet föreslår därför att riksdagen som sin

mening ger regeringen till känna vad utskottet

anfört om mål, kostnader, anslag och resultat och

att regeringen ger den ovan nämnda utredningen

sådana tilläggsdirektiv. Därmed bifaller riksdagen

delvis Riksdagens revisorers förslag om en bättre

resultatredovisning i budgetpropositionerna samt om

en tydligare redovisning av försvarets kostnader.

Utskottet tillstyrker delvis fyra motionsyrkanden

som ligger i linje med utskottets uppfattning.

Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna

även vad utskottet anfört om försvarsmateriel och

beställningsbemyndiganden. Riksdagen bifaller därmed

delvis Riksdagens revisorers förslag samt två

motionsyrkanden om en tydligare redovisning av

beställningsbemyndiganden.

Övriga förslag av Riksdagens revisorer och

motioner avstyrks av utskottet.

Reservationer har lämnats av Moderata

samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna,

Kristdemokraterna och Vänsterpartiet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Utredning om formerna för styrning och

finansiering av försvaret

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Fö1 yrkande

1 och 2003/04:

Fö264 yrkande 15.

2. Mål, kostnader, anslag och resultat

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anför om mål, kostnader,

anslag och resultat. Därmed bifaller riksdagen

delvis Riksdagens revisorers förslag 1 och 5 samt

delvis motionerna 2003/04: Fö2 yrkandena 1 (i

denna del) och 2, 2003/04:Fö3 yrkande 1, 2003/04:

Fö243 yrkande 4 och 2003/04:Fö259 yrkande 2.

Reservation 1 (m, fp, kd) - motiv.

3. Försvarsmateriel och

beställningsbemyndiganden

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad utskottet anför om försvarsmateriel

och beställningsbemyndiganden. Därmed bifaller

riksdagen delvis Riksdagens revisorers förslag 4

samt delvis motionerna 2003/04:Fö1 yrkande 3 och

2003/04:Fö2 yrkande 1 (i denna del).

4. Redovisning i relation till utvecklingen i

omvärlden

Riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag 2

samt motionerna 2003/04:Fö2 yrkande 1 (i denna

del) och 2003/04:Fö264 yrkande 14.

Reservation 2 (fp)

5. Redovisning av grundläggande uppgifter i

budgetpropositionen

Riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag

3 samt motionerna 2003/04:Fö1 yrkandena 2 och 5

samt 2003/04:Fö2 yrkande 1 (i denna del).

Reservation 3 (fp)

Reservation 4 (v)

6. Redovisning av de fredsfrämjande

truppinsatserna

Riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag

6 och motionerna 2003/04:Fö1 yrkande 4,

2003/04:Fö2 yrkande 1 (i denna del) samt

2003/04:Fö3 yrkande 2.

Reservation 5 (m)

Reservation 6 (fp)

Reservation 7 (kd)

7. Försvarsmyndigheternas

återrapportering

Riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag

7 samt motionerna 2003/04:Fö2 yrkande 1 (i denna

del) och 2003/04:Fö3 yrkande 3.

Reservation 8 (fp)

8. Försvarsdepartementets

personalförsörjning

Riksdagen bifaller motion 2003/04:Fö3 (m)

yrkande 4 och avslår Riksdagens revisorers

förslag 8 samt motionerna 2003/04:Fö1 yrkande 6,

2003/04:Fö2 yrkande 1 (i denna del) och

2003/04:Fö3 yrkande 5.

Reservation 9 (fp,kd)

9. Försvarsutskottets kansliresurser

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Fö2 yrkande

3 och 2003/04:

Fö243 yrkande 5.

Reservation 10 (fp)

Stockholm den 30 mars 2004

Tone Tingsgård

Följande ledamöter har deltagit i

beslutet: Tone Tingsgård (s), Håkan

Juholt (s), Ola Sundell (m), Allan Widman

(fp), Ola Rask (s), Erling Wälivaara

(kd), Berit Jóhannesson (v), Rolf

Gunnarsson (m), Heli Berg (fp), Åsa

Lindestam (s), Peter Jonsson (s), Lars

Ångström (mp), Marie Nordén (s), Claes

Västerteg (c), Nils-Göran Holmqvist (s)

och Nils Oskar Nilsson (m).

2003/04

FöU6

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlas Riksdagens revisorers

förslag 2002/03:RR19 angående styrningen av det

militära försvaret, jämte de följdmotioner som

väckts i anledning av förslaget. I betänkandet

behandlas även ett antal motioner i hithörande

frågor som väckts under den allmänna motionstiden

vid 2003/04 års riksmöte.

En förteckning över behandlade förslag bifogas.

Bakgrund

1. Riksdagens revisorer har sedan myndigheten

Försvarsmakten bildades den 1 januari 1994

genomfört tio granskningar av det militära

försvaret. Granskningarna har behandlat följande

ämnen:

2. anpassningen av totalförsvaret (förs.

1998/99:RR7)

3. regeringens redovisning av det militära försvaret

(skrivelse till regeringen 1998/99:1)

4. Försvarshögskolan i det nya försvaret (förs.

1999/2000:RR10)

5. Försvarsmaktens personalförsörjning

(informationsbesök 2000/01:1)

6. bemyndiganden - med utgångspunkt i försvaret

(förs. 2000/01:RR2)

7. styrningen av försvarets materielförsörjning

(förs. 2001/02:RR7)

8. internationella freds- och hjälpinsatser (förs.

2001/02:RR17)

9. styrningen av försvarets fastigheter och

anläggningar (förs. 2002/03:RR7)

10. Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik (förs.

2002/03:RR14)

11. Försvarsmaktens avveckling av överskottsmateriel

(förs. 2002/03:RR18).

Alla dessa granskningar har i viss mån behandlat

statsmakternas eller Försvarsmaktens styrning av

försvaret. Hur statsmakterna styr försvaret

redovisas närmare i revisorernas förstudie Det

självstyrande försvaret (2002/03:12). Mot bakgrund

av dels riksdagens beslut att begära en utredning om

styrning och finansiering av försvaret, dels det

faktum att Riksdagens revisorer upphör som myndighet

den 1 juli 2003 sammanfattar revisorerna i

skrivelsen de slutsatser revisorerna dragit genom

olika granskningar av det militära försvaret mellan

åren 1994 och 2003.

I det följande diskuterar revisorerna styrningen

av försvaret utifrån tre komponenter: riksdagens

insyn, regeringens insyn och resultatstyrning samt

Försvarsmaktens styrning av den egna verksamheten

och stödmyndigheternas verksamhet.

Utskottets överväganden

Riksdagens revisorers överväganden

och förslag

Förslagets huvudsakliga innehåll

Revisorerna anser att regeringen inte tillräckligt

förmått redovisa verksamheten i försvaret för

riksdagen. Propositionstexterna är i huvudsak

beskrivande. Regeringen relaterar inte

beskrivningarna till målen för försvaret. Riksdagen

har inte fått en klar bild vare sig av verksamhetens

resultat eller av dess kostnader. Revisorerna menar

att riksdagen i praktiken har haft mycket begränsade

möjligheter att påverka försvarets inriktning och

omfattning.

Revisorerna anser att Försvarsdepartementet i

alltför hög utsträckning detaljstyr

försvarsmyndigheterna. Departementets detaljstyrning

innebär att regeringen inte kan ta ansvar för de

övergripande försvarsfrågorna. Försvarsmaktens

styrning av försvarsverksamheten brister på grund av

bl.a. oklara ansvarsförhållanden och svagt

utvecklade stödsystem vid Högkvarteret.

Revisorerna anser att den utredning som riksdagen

begärt är angelägen och förutsätter att regeringen

snarast tillsätter denna utredning. De problem som

revisorerna pekar på i sin skrivelse bör vara en

utgångspunkt för utredningen. Revisorerna lämnar

också förslag till åtgärder som kan vidtas redan

innan den av riksdagen begärda utredningen

presenterat sina slutsatser.

Förbättrad resultatredovisning

Resultatstyrningen av försvaret är enligt

revisorerna förknippad med problem. Resultatstyrning

innebär att statsmakterna skall formulera mål och

resultatkrav, medan formerna för genomförandet

delegeras till myndigheterna. De målsättningar för

försvaret som regeringen redovisar för riksdagen är

dock allmänt hållna och resultaten inom de olika

områdena svåra att bedöma. Riksdagens möjligheter

att få information om de resultat som försvaret

uppnår underlättas heller inte av regeringens

redovisning i framför allt budgetpropositionerna.

Revisorerna har kritiserat regeringen för att vara

otydlig i budgetpropositionerna. Regeringen har

använt sig av vaga begrepp och otydliga ordval.

Revisorerna anser att regeringens propositioner

och skrivelser skall kunna läsas och förstås inte

bara av riksdagens ledamöter utan också av en

intresserad allmänhet. Försvarsfrågorna får inte

göras så komplicerade att de endast kan förstås av

ett fåtal fackmän.

Regeringens resultatinformation till riksdagen har

enligt revisorerna varit alltför begränsad.

Propositionstexterna har i huvudsak varit

beskrivande, och regeringen har inte relaterat

beskrivningarna till målen för försvaret.

Regeringens propositionstexter har varit

översiktliga med vaga begrepp och otydliga ordval.

Revisorerna föreslår att regeringen tydliggör

resultatredovisningen för försvaret i

budgetpropositionen.

Redovisning i relation till utvecklingen i

omvärlden

I budgetpropositionerna redogör regeringen dock inte

för vad man avser med uttrycken nuvarande

omvärldsläge och förändrat omvärldsläge. Inte heller

finns det någon omvärldsanalys i budgetpropositionen

eller hänvisning till någon sådan. När riksdagen i

samband med budgetbehandlingen har beslutat om hur

mycket pengar som skall anslås till försvaret har

riksdagen inte fått information om gentemot vilken

omvärldssituation regeringen har bedömt försvarets

utveckling.

I budgetpropositionerna gör - enligt revisorernas

mening - regeringen bedömningar av försvarets

förmåga i förhållande till förändringar i omvärlden.

Budgetpropositionerna har dock saknat

omvärldsanalyser. Det har heller inte funnits någon

hänvisning i budgetpropositionerna till

Försvarsberedningens omvärldsanalyser eller

riksdagens säkerhetspolitiska kontrollstationer.

Revisorerna föreslår att regeringen i kommande

budgetpropositioner tydligt relaterar försvarets

förmåga till den utveckling i omvärlden som man

bedömer vara sannolik.

Redovisning av grundläggande uppgifter i

budgetpropositionen

Revisorerna anser att regeringens redovisning av

försvaret i budgetpropositionen är bristfällig. Det

saknas bl.a. uppgifter om hur försvaret och

försvarsutgifterna utvecklats under längre

tidsperioder. Regeringen gör heller inte några

jämförelser mellan det svenska försvarets omfattning

och kostnader och försvar i andra länder.

I budgetpropositionen saknas också viktig och

grundläggande information om försvaret och om vad

den fredstida organisationen består av. Det saknas

uppgifter om antalet regementen och hur många

värnpliktiga som utbildas vid de olika regementena.

Av budgetpropositionen är det därför svårt att bilda

sig en uppfattning om försvarets grundorganisation

och dess kostnader.

Revisorerna har också ansett att

budgetpropositionen borde innehålla uppgifter om

försvarets utveckling. Utvecklingen av försvarets

utgifter och omfattning under de senaste tio åren

borde enligt revisorernas mening redovisas i

budgetpropositionen. I redovisningen bör det också

finnas jämförelser med andra länders

försvarsutgifter och hur de utvecklats under

motsvarande period.

Revisorerna föreslår att regeringen i kommande

budgetpropositioner redogör för hur försvarets

omfattning och utgifter utvecklats under de senaste

tio åren. I redovisningen bör regeringen göra en

jämförelse med motsvarande utveckling i andra

länder.

Tydligare redovisning av

beställningsbemyndiganden

Enligt regeringsformen får regeringen inte använda

statens medel på annat sätt än riksdagen har

bestämt. Ett bemyndigande innebär däremot att

riksdagen ger regeringen befogenhet att upp till ett

visst belopp och för ett visst ändamål ingå

ekonomiska förpliktelser som medför utgifter under

senare budgetår än det år statsbudgeten avser.

En stor del av den krigsmateriel som försvaret

planerar att köpa in berörs av bemyndiganden. I

samband med budgetbehandlingen beslutar riksdagen om

vilken bemyndiganderam som skall tilldelas det

militära försvaret. För år 2003 godkände riksdagen

en bemyndiganderam till det militära försvaret på

drygt 71 miljarder kronor. En huvuddel av dessa

medel skall betalas ut inom fem år.

Finansutskottet har framhållit att riksdagen vid

beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann

prövning som vid anslagsbeslut (bet. 1998/99:

FiU1). Regeringen har dock i budgetpropositionen

inte redogjort för vilken krigsmateriel som ingår i

den bemyndiganderam som riksdagen beslutar om.

Utifrån regeringens redovisning i

budgetpropositionen av bemyndiganden är det därför

svårt för riksdagen att göra en lika noggrann

prövning som vid anslagsbeslut.

Revisorerna har tidigare föreslagit att regeringen

skulle göra en koppling mellan objektsredovisningen

och bemyndiganderamen. Regeringen beslutar årligen

om s.k. objektsramar för materielförsörjningen.

Genom objektsramarna definieras den materiel som

skall köpas in, ekonomisk ram samt en tidsplan.

Regeringen redovisar årligen objektsramarna för

riksdagen, men det är regeringen som beslutar om

ramarna. Om bemyndigandena kopplades till

objektsramarna skulle budgetpropositionen innehålla

information om vad bemyndiganderamen innehåller.

Revisorerna föreslår att regeringen i

budgetpropositionerna informerar riksdagen om vilka

materielobjekt som ingår i bemyndiganderamen för

materiel, anläggningar, forskning och

teknikutveckling. För att det skall vara möjligt för

riksdagen att dra slutsatser om hur bemyndigandena

utvecklas bör budgetpropositionen innehålla

beräkningar av bemyndiganderamen tre år framåt i

tiden och fem år bakåt i tiden.

Regeringens redovisning av försvarets kostnader

Riksdagens möjlighet till insyn i försvarets ekonomi

försämrades i och med att styrningen av försvaret

förändrades 1998. Förändringen innebar bl.a. att

regeringens redovisning av försvarets resultat och

kostnader i 15 olika program (uppdelat på olika

verksamheter inom Försvarsmakten, bl.a. armé-,

marin- och flygförband) ersattes med en redovisning

i sex olika verksamhetsområden.

Det av riksdagen beslutade systemet för

redovisning av försvarets verksamhet har stegvis

frångåtts. Något riksdagsbeslut om ändring av

styrningen finns dock inte. I budgetpropositionen

för år 2003 redovisade regeringen försvarets

verksamhet i fyra verksamhetsgrenar.

Resultatredovisningen av de olika

verksamhetsområdena har aldrig kopplats till någon

redovisning av kostnader. Det går därför inte att

utifrån uppgifter i budgetpropositionen bilda sig

någon uppfattning om försvarets kostnader inom de

olika verksamhetsområdena. Kostnadsutvecklingen för

det militära försvaret redovisas i stället genom de

två anslagen till Försvarsmakten (anslag för

förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande

truppinsatser m.m. samt anslag för materiel,

anläggningar samt forskning och teknikutveckling).

Revisorerna föreslår att regeringen i

budgetpropositionerna redovisar försvarets kostnader

utifrån uppdelningen i verksamhetsgrenar.

Redovisning av de fredsfrämjande

truppinsatserna

Försvarsmaktens redovisning av de fredsfrämjande

truppinsatserna har varit bristfällig. Endast en del

av kostnaderna för insatserna har hämtats från det

anslag som riksdagen tidigare anvisade för

fredsfrämjande truppinsatser. Insatserna har

subventionerats genom att kostnaderna till viss del

tillfördes kostnaderna för den ordinarie

förbandsverksamheten. Revisorerna har visat att det

är svårt för riksdagen att se vilka fredsfrämjande

insatser som planeras, de beräknade kostnaderna för

dessa och vilka kostnader som genomförda insatser

har medfört.

Revisorerna föreslår att regeringen i

budgetpropositionerna redovisar kostnaderna för de

genomförda fredsfrämjande truppinsatserna.

Regeringen bör också redovisa vilka insatser som

planeras och de beräknade kostnaderna för dessa.

Försvarsmyndigheternas återrapportering

I samband med att Försvarsmakten bildades år 1994

övergick de flesta stödmyndigheter som ingick i

försvaret från att ha varit anslagsfinansierade till

att i huvudsak eller delvis bli avgiftsfinansierade.

Avgiftsfinansiering innebär att de tjänster som en

myndighet producerar avgiftsbeläggs. Anslagsmedel

tillförs de myndigheter som köper och använder

tjänsterna, i detta fall Försvarsmakten.

Under perioden 2000-2002 har revisorerna genomfört

tre granskningar av hur regeringen och

Försvarsmakten styr de s.k. stödmyndigheterna med

hjälp av avgiftsfinansiering. Dessa granskningar är

Försvarshögskolan i det nya försvaret (förs.

1999/2000:RR10), Styrningen av försvarets

materielförsörjning (förs. 2001/02:RR7) och

Styrningen av försvarets fastigheter och

anläggningar (förs. 2002/03:RR7).

Revisorerna har i tidigare granskningar dragit

slutsatsen att avgiftsfinansieringen i försvaret

inte fungerar.

Revisorernas försvarsgranskningar har visat att

Försvarsdepartementet i stor utsträckning detaljstyr

försvarsmyndigheterna. Med avgiftsfinansieringen

skulle regeringen delegera delar av styrningen av

stödmyndigheterna till Försvarsmakten. Regeringen

har dock i hög grad fortsatt att styra

stödmyndigheterna på samma sätt som när de var

anslagsfinansierade.

Departementets koncentration på detaljfrågor

innebär också att de övergripande strategiska

frågorna för vilka regeringen har politiskt ansvar

kan komma att bli undanträngda. Både regering och

riksdag har således haft begränsade möjligheter att

ta politiskt ansvar för försvaret.

I stället för att detaljstyra

försvarsmyndigheterna skulle regeringen med jämna

mellanrum kunna genomföra fördjupade granskningar av

hur försvarsmyndigheterna fungerar och samverkar.

Revisorerna föreslår att regeringen går igenom

återrapporteringskraven till försvarsmyndigheterna

samt ser över hur de övergripande frågorna kan

följas upp. Regeringen bör redovisa resultatet av

denna översyn för riksdagen.

Försvarsdepartementets personalförsörjning

Regeringens osäkerhet när det gäller metoder att

styra försvarsmyndigheterna handlar - enligt

revisorernas mening - inte bara om

stödmyndigheterna. Problemen är tydliga också när

det gäller regeringens övriga styrning av försvaret.

Som framgått skall statsmakterna ägna sig åt

övergripande frågor. Statsmakterna skall bestämma

försvarets inriktning. Formerna för genomförandet

skall vara delegerat till myndigheterna. För att

regeringen skall kunna styra över försvarets

inriktning måste regeringen fatta beslut om viktiga

vägval och pröva olika handlingsalternativ.

Forskningens inriktning, med vilka länder Sverige

skall samarbeta, industrins förutsättningar och

försvarets långsiktiga handlingsfrihet är några

exempel på strategiskt viktiga frågor.

Revisorerna har föreslagit att regeringen bör

stärka Försvarsdepartementets analytiska och

strategiska förmåga. Revisorerna har inte

förespråkat ett superdepartement där

Försvarsdepartementet tar över delar av

försvarsmyndigheternas ansvar för försvaret.

Förändringar vad gäller ansvarsfördelningen mellan

departementet och myndigheten har inte föreslagits.

Revisorernas förslag handlar snarare om att

Försvarsdepartementet skall förstärkas med analytisk

kompetens och att regeringen därmed i större

utsträckning skall lita på att myndigheterna kan ta

ansvar för de myndighetsspecifika frågorna. Med rätt

kompetens skulle man kunna öka departementets

förutsättningar att koncentrera sina resurser till

mera övergripande frågor.

Det resurssvaga Försvarsdepartementet har i hög

grad varit beroende av beslutsunderlag från

försvarsmyndigheterna. Revisorernas granskningar

visar att det inte alltid varit lätt för

Försvarsdepartementet att fritt och oberoende pröva

myndigheternas beslutsunderlag. Revisorerna har

tidigare föreslagit att Försvarsdepartementet skall

avbryta växeltjänstgöringen av yrkesofficerare vid

departementet. Revisorerna anser att risken annars

är stor att departementets oberoende ställning

gentemot Försvarsmakten försvagas ytterligare.

En slutsats är att Försvarsdepartementets

oberoende i förhållande till försvarsmyndigheterna

skulle kunna stärkas om departementet tillfördes

kompetens från annat håll än från

försvarsmyndigheterna. Erfarenhet och kunskap från

andra samhällsområden skulle också kunna bidra till

att utveckla försvaret.

Revisorerna föreslår att regeringen ser över

personalförsörjningen i Försvarsdepartementet och

tillför tillräckliga resurser för att departementet

skall kunna analysera de komplicerade

försvarsfrågorna.

Motionerna

I motion 2003/04:Fö1 av Erling Wälivaara m.fl. (kd

kommitté) framhåller motionärerna att revisorerna

framhåller att styrningen av Försvarsmakten är

oklar. Kristdemokraterna instämmer i stora delar i

revisorernas kritik. De delar revisorernas åsikt om

att en utredning snarast bör tillsättas för att

analysera formerna för styrning och finansiering av

försvaret (yrkande 1).

Riksdagens inflytande över försvarets inriktning

och verksamhet är enligt motionärerna begränsad. De

anser att redovisningen har varit alltför

knapphändig och bristfällig. Återrapporteringen till

riksdagen bör vara kontinuerlig och ange hur ställda

krav uppnås. Motionärerna anser att kommande

budgetpropositioner bör innehålla en redogörelse för

utvecklingen i försvaret de senaste åren samt en

jämförelse med utvecklingen av försvaret i andra

jämförbara europeiska länder (yrkande 2).

I motionen föreslås att regeringen klart bör ange

vilka materielobjekt och anläggningar samt vilken

forskning och vilka teknikutvecklingar som ingår i

bemyndiganderamen (yrkande 3).

Eftersom Försvarsmaktens uppgifter har förändrats

med större internationella åtaganden anser

motionärerna att regeringen i kommande

budgetpropositioner separat måste redovisa

kostnaderna för internationella truppinsatser

(yrkande 4).

Grundorganisationens omfattning vad avser antalet

värnpliktiga, antalet militära förband och deras

förmåga bör enligt motionärerna också i framtiden

redovisas för riksdagen i budgetpropositionen

(yrkande 5).

För att tillgodose riksdagens och allmänhetens behov

av insyn behöver informationen från Försvarsmakten

kunna analyseras, värderas och kommenteras.

Regeringen borde, enligt motionärernas mening, med

jämna mellanrum genomföra fördjupade granskningar av

hur försvarsmyndigheterna fungerar och samverkar. En

stor del av handläggartjänsterna vid

Försvarsdepartementet bemannas av officerare och

annan personal rekryterad från

försvarsmyndigheterna. Detta system med

växeltjänstgöring motverkar Försvarsdepartementets

oberoende ställning i förhållande till

Försvarsmakten. Uppenbara risker finns att

officerarnas växeltjänstgöring i

Försvarsdepartementet leder till att Försvarsmakten

i stället styr Försvarsdepartementet. För att

eliminera den risken anser motionärerna att

departementet bör få ökade resurser och ökad

kompetens. Försvarsdepartementet behöver framför

allt stärkas med analytisk och strategisk förmåga

(yrkande 6).

Revisorernas syn på bristande styrning inom

försvarsmyndigheterna delas i allt väsentligt av

Folkpartiet liberalerna i motion 2003/04:Fö2 av

Allan Widman m.fl. (fp kommitté). De åtgärder som

föreslås av Riksdagens revisorer i olika sammanhang

är lätta att ställa sig bakom. Även om kritiken är

mångfasetterad och i stycken rör detaljer i fråga om

organisation, redovisningsformer, bemanning m.m.

anser motionärerna att helhetsintrycket blir

förödande. Därför finns det all anledning för

Folkpartiet liberalerna att stödja hela det batteri

av åtgärder som föreslås av Riksdagens revisorer.

Folkpartiet liberalerna yrkar att riksdagen ger

regeringen till känna vad revisorerna anför i

rapporten under kapitel 6 i sin helhet (yrkande 1).

I motionen konstateras att i flera centrala delar

har revisorerna avstått från att ge konkreta förslag

till förbättringar av främst den politiska

styrningen. Viktigast i detta hänseende torde,

enligt motionärerna, vara att förslag om, eller ens

krav på utredning av, ny anslagsstruktur saknas

beträffande Försvarsmakten. Av revisorernas rapport

framgår att kostnadsredovisningen, utan föregående

riksdagsbeslut, fortlöpande förenklats. Från 1998

minskade uppdelningen på så sätt att 15

redovisningsområden blev 6, vilka senare minskats

till 2, nämligen redovisningen av anslagen för

förbandsverksamhet respektive materiel. Att nu kräva

en större förgrening av redovisningen på flera

verksamhetsområden är naturligt. Det bör även

övervägas om inte också anslagsstrukturen bör

förändras på motsvarande sätt. Att det råder

symmetri mellan anslagen och redovisningarna innebär

förvisso en mer handfast politisk styrning som kan

äventyra ett flexibelt resursutnyttjande inom

verksamheten. Å andra sidan förbättras möjligheterna

till uppföljning och styrning mot övergripande

politiska mål. Riksdagen bör ge regeringen till

känna att anslagsstrukturen bör utredas (yrkande 2).

I motionen framhålls även behovet av att förstärka

riksdagens möjligheter att kontrollera och följa upp

det militära försvaret och dess stödmyndigheter. Om

riksdagen med trovärdighet skall utföra sin styrande

och granskande uppgift måste utredningskapaciteten

på försvarsutskottets kansli förstärkas avsevärt.

Det är, icke minst mot bakgrund av

Försvarsdepartementets tillkortakommanden i fråga om

självständiga och relevanta analyser, inte rimligt

att riksdagen enkom skall hålla till godo med det

underlag som regeringen levererar. Framtiden får

utvisa om detta behov accentueras av att riksdagen

inte längre förfogar över en egen

revisionsverksamhet, vilken tidigare kunnat bistå

riksdagens utskott med värdefulla

fördjupningsstudier i hur olika verksamheter

bedrivs. Riksdagen bör vid antagande av nästa budget

för riksdagsförvaltningen beakta vad som ovan

anförts beträffande försvarsutskottets

kansliresurser (yrkande 3).

I motion 2003/04:Fö3 av Ola Sundell m.fl. (m

kommitté) anförs att den försvarspolitiska

beslutsprocessen bör ges en förändrad inriktning

inför det kommande försvarsbeslutet. Den långsiktiga

planeringen, såväl på tio till femton års sikt som

under försvarsbeslutets treårsperiod, måste

särskiljas från den årliga budgeten. Den långsiktiga

planeringen skall syfta till att ge inriktning för

personal- och materielförsörjning samt den årliga

verksamhetsinriktningen. Den årliga budgeten skall

utformas utgående från den verksamhet som skall

genomföras under kommande år. I all planering,

budgetering och uppföljning måste enligt

motionärerna den årliga driften, dvs. kostnader för

förbandsverksamheten (utbildning, beredskap),

underhåll och vidmakthållande av den befintliga

organisationen särskiljas från den framtida

utvecklingen, dvs. modernisering, nyutveckling och

anskaffning av nya system och förband. Styrningen av

Försvarsmakten behöver sålunda förändras (yrkande

1).

I fråga om finansieringen av Försvarsmaktens

deltagande i internationella insatser bör enligt

motionen anslaget för detta utformas som ett

beredskapsanslag och omfatta de kostnader som

uppstår i samband med att insatsen påbörjas och

skall redovisas under utgiftsområde 7

Internationellt bistånd. Anslagsindelningen bör

ändras (yrkande 2).

Vidare föreslås i motionen att riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad

Riksdagens revisorer anfört om redovisning rörande

försvarets verksamhet (yrkande 3).

Motionärerna anser att Försvarsdepartementet behöver

förstärkas. Kompetens måste finnas för operativa

analyser och för det operativa behovet av olika

förband. Departementet behöver en bredare och

annorlunda kompetens än det har i dag. Denna

kompetens bör rekryteras fritt, såväl från

försvarsmyndigheter som från annat håll, och

dessutom kompletteras med officerare som placeras

vid departementet. Motionärerna avstyrker därför

revisorernas förslag att avbryta officerarnas

växeltjänstgöring (yrkande 4).

Försvarsdepartementets kompetens förstärks med

rekrytering av personal både från

försvarsmyndigheter och från annat håll och

kompletteras dessutom med officerare som placeras

vid departementet (yrkande 5).

I motion 2003/04:Fö243 av Allan Widman m.fl. (fp

kommitté) framhålls att den ekonomiska och

organisatoriska planeringen störts av politiska

ingrepp under försvarsbeslutsperioder, t.o.m. under

löpande budgetår, har visat att myndighetens ekonomi

saknat erforderlig stadga. Att de ekonomiska

förutsättningarna ständigt förrycks till följd av

politiska beslut kan inte vara en nyhet för

myndigheten. Det är heller inte något som unikt

drabbar Försvarsmakten. Men bräckligheten i

försvarsekonomin är i grunden oacceptabel. Det måste

enligt motionärerna skapas större marginaler i

Försvarsmaktens budget (yrkande 4).

I motionen framhålls att det är nödvändigt att den

politiska styrningen skärps. Detta kan ske genom att

resurserna för att granska medelsanvändningen och de

redovisningar som beställs i budgetpropositionen

byggs ut. I detta sammanhang är det

otillfredsställande att den s.k. växeltjänstgöringen

innebär att tjänstemän vid Försvarsdepartementet i

stor utsträckning hämtas från Försvarsmakten. Sak

samma gäller den brist på ekonomisk och

administrativ kompetens som på alla nivåer präglar

det militära försvaret.

Folkpartiet anser det även nödvändigt att utreda

huruvida riksdagen skall fastställa fler än de två

anslag som beslutas i dag. Mycket tyder på att

regeringen och Försvarsmakten inte förmått hantera

de lösa tyglarna. Försvarsberedningen bör få en

tydligare roll såvitt gäller uppföljning och

utvärdering. Beredningen skall inte vara utlämnad

till de resurser som Försvarsdepartementet ställer

till förfogande. Den bör även ges i uppdrag att

regelbundet utvärdera måluppfyllelse såväl

ekonomiskt som organisatoriskt. Än mer i-

ögonfallande är behovet av att förstärka riksdagens

möjligheter att kontrollera och följa upp det

militära försvaret och dess stödmyndigheter.

Riksdagens resurser bör därför förstärkas för att

göra detta möjligt (yrkande 5).

I motion 2003/04:Fö259 av Ola Sundell m.fl. (m

kommitté) föreslås att den långsiktiga planeringen i

det kommande försvarsbeslutet skall särskiljas från

den årliga budgeteringen. Den långsiktiga

planeringen skall ge inriktning för personal- och

materielförsörjning samt den årliga

verksamhetsinriktningen. Den årliga budgeteringen

bör helt fokuseras på den verksamhet som skall

genomföras. Uppdelningen mellan anslagen till det

militära försvaret bör således ändras. Vidare bör

kostnader för förbandsverksamheten (utbildning,

beredskap), underhåll och vidmakthållande av den

befintliga organisationen särskiljas från den

framtida utvecklingen, dvs. modernisering,

nyutveckling och anskaffning av nya system och

förband (yrkande 2).

I motion 2003/04:Fö264 av Erling Wälivaara m.fl. (kd

kommitté) framhålls att en grundläggande

förutsättning för att riksdagen skall kunna styra

det militära försvarets utveckling är att

återrapporteringen från regeringen om försvarets

verksamhet fungerar tillfredsställande. Men på grund

av ofullständiga beslutsunderlag är - enligt

motionärerna - de reella möjligheterna för riksdagen

att styra försvaret mycket begränsade. Regeringens

beskrivningar av försvarets verksamhet, som görs i

budgetpropositionen, är endast allmänt deskriptiva

och relateras inte till några klara mål för

försvaret. Riksdagen har ingen klar bild vare sig av

hur målen uppfylls och verksamhetens resultat eller

av dess kostnader. Kristdemokraterna kräver därför

att regeringen kontinuerligt återrapporterar till

riksdagen hur ställda krav uppnås samt redovisar en

omvärldsanalys (yrkande 14).

Motionärerna anser vidare att oklara

ansvarsförhållanden och regler inom Försvarsmakten

har gjort att Överbefälhavaren inte förmått vara den

sammanhållande kraften i försvaret. Försvarsmakten

behöver civila ekonomer. Av allt att döma verkar

Försvarsmaktens internrevision inte fungera på ett

tillfredsställande sätt. Med anledning av den oklara

styrningen av försvaret anser motionärerna att en

utredning snarast bör tillsättas för att analysera

formerna för styrning och finansiering av

Försvarsmakten (yrkande 15).

Utskottets ställningstagande

1 Utredning om formerna för styrning och

finansiering av försvaret

Utskottets förslag i korthet

Utskottet har vid ett antal tillfällen under

senare år behandlat frågor om styrning av

försvaret. Riksdagen har med anledning av

betänkanden från finansutskottet (bet.

2002/03:FiU14 och bet. 2003/04:FiU11) - efter

yttranden från försvarsutskottet (yttr.

2002/03:FöU3y och yttr. 2003/04:FöU2y) -

givit regeringen till känna vad utskottet

anfört om en utredning för att analysera och

utvärdera styr- och finansieringsformerna i

försvaret. Den utredning som föreslås i

motionerna 2003/04:Fö1 (kd) yrkande 1 och

2003/04:Fö264 (kd) yrkande 15 har nu kommit

till stånd. Regeringen har i februari 2004

beslutat om direktiv för en sådan utredning.

Något ytterligare uttalande från riksdagens

sida med anledning av dessa motioner behövs

därför inte, varför utskottet avstyrker

dessa.

I motion 2003/04:Fö1 (kd) yrkande 1 delar

motionärerna revisorernas åsikt om att en utredning

snarast bör tillsättas för att analysera formerna

för styrning och finansiering av försvaret. Samma

motionärer anser vidare i motion 2003/04:Fö264

yrkande 15 att oklara ansvarsförhållanden och regler

inom Försvarsmakten har gjort att Överbefälhavaren

inte förmått vara den sammanhållande kraften i

försvaret. Med anledning av den oklara styrningen av

försvaret anser motionärerna att en utredning

snarast bör tillsättas för att analysera formerna

för styrning och finansiering av Försvarsmakten.

Utskottet erinrar om att det i ett antal betänkanden

och yttranden under senare år har behandlat frågor

om styrning av försvaret. Det har bl.a. skett i bet.

1994/95:FöU4 Försvarspolitiken 1995/96, bet.

1996/97:FöU4 Styrning och uppföljning av

totalförsvaret, yttr. 2002/03:FöU1y Ramar för

utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot

sårbarhet, yttr. 2002/03:FöU3y Styrning av

försvarets fastigheter och anläggningar, yttr.

2003/04:FöU2y Tilläggsbudget för år 2003, bet.

2003/04:FöU3 Riksdagens revisorers förslag angående

Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och vissa

personalfrågor i försvaret samt bet. 2003/04:FöU5

Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m.

I anslutning till försvarsutskottets yttrande till

finansutskottet inför dess beredning av betänkande

2002/03:FiU14 Styrning av försvarets fastigheter och

anläggningar (förs. 2002/03:RR7) delade

försvarsutskottet revisorernas och flertalet

remissinstansers uppfattning att riksdagen bör låta

regeringen analysera styr- och finansieringsformerna

i försvaret. Enligt utskottets mening bör denna

granskning ta ett helhetsgrepp, dvs. den bör omfatta

såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som

lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt

fokusera på hur riksdagens och regeringens insyn,

styrning och uppföljning skall kunna förbättras.

Försvarsutskottet bedömde att nuvarande ordning inte

är tillfredsställande, vilket begränsar riksdagens

möjligheter att utöva sin finansmakt enligt

regeringsformen (RF 9 kap).

Finansutskottet anslöt sig (bet. 2002/03:FiU14) till

försvarsutskottets uppfattning.

Finansutskottet ansåg vidare - i likhet med

försvarsutskottet -att det bör finnas någon form av

parlamentarisk insyn i utredningens arbete men att

det inte nödvändigtvis behöver innebära att

utredningen skall vara parlamentariskt sammansatt.

Riksdagen beslutade tillkännage för regeringen som

sin mening vad finansutskottet anfört om en

utredning för att analysera och utvärdera styr- och

finansieringsformerna i försvaret.

Finansutskottet har på nytt, efter yttrande från

försvarsutskottet, i bet. 2003/04:FiU11

Tilläggsbudget 2 för budgetåret 2003, behandlat

frågan om utredningen och därvid framhållit att den

bör komma till stånd skyndsamt.

Mot bakgrund av bl.a. riksdagens beslut har

regeringen i februari 2004 beslutat att en särskild

utredare skall tillkallas för att utvärdera styr-

och finansieringsformerna i försvaret (dir.

2004:12).

Utredaren skall analysera och utvärdera styr- och

finansieringsformer i det militära försvaret.

Granskningen skall omfatta såväl Försvarsmakten som

samtliga myndigheter som lämnar stöd till

Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur

riksdagens och regeringens tillsyn, styrning och

uppföljning skall kunna förbättras samt granska

incitamenten i styrningen och finansieringen så att

regelverket befordrar sparsamhet och effektivitet,

inte minst på den lokala nivån inom Försvarsmakten.

Utredaren skall dessutom analysera och utvärdera

tillämpningen av systemet med

beställningsbemyndiganden inom försvaret samt

formerna för redovisning av bemyndiganden till

riksdag och regering. Utredaren skall redovisa

resultatet av sitt arbete senast den 1 november

2005.

Utskottet noterar att regeringen beslutat att

utredaren till sitt förfogande skall ha en

referensgrupp med representanter för

riksdagspartierna. Utredaren skall fortlöpande

informera representanterna om resultatet av

utredningsarbetet och bereda dem tillfälle att

kontinuerligt komma med synpunkter på det som

framkommer under utredningen.

Det utredningsarbete som föreslås i motionerna har

sålunda kommit till stånd. Något ytterligare

uttalande från riksdagens sida med anledning av

dessa motioner behövs inte, varför utskottet

avstyrker dessa. Utskottet återkommer emellertid

nedan till behovet av att komplettera utredningens

direktiv.

2 Mål, kostnader, anslag och resultat

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen ger som sin mening regeringen till

känna vad utskottet anfört om mål, kostnader,

anslag och resultat. Därmed bifaller

riksdagen delvis Riksdagens revisorers

förslag om en bättre resultatredovisning i

budgetpropositionerna samt om en tydligare

redovisning av försvarets kostnader.

Riksdagen bifaller delvis motionerna Fö2 (fp)

yrkandena 1 (i denna del) och 2, Fö3 (m)

yrkande 1, Fö243 (fp) yrkande 4 och Fö259 (m)

yrkande 2.

Jämför motivreservation (m, fp, kd).

Revisorerna kritiserar regeringen för att

propositionstexterna har varit översiktliga med vaga

begrepp och otydliga ordval. Regeringens

resultatinformation till riksdagen har enligt

revisorerna varit alltför begränsad.

Propositionstexterna har i huvudsak varit

beskrivande, och regeringen har inte relaterat

beskrivningarna till målen för försvaret.

Revisorerna föreslår att regeringen tydliggör

resultatredovisningen för försvaret i

budgetpropositionen.

Riksdagens revisorer anser att riksdagens

möjlighet till insyn i försvarets ekonomi

försämrades i och med att styrningen av försvaret

förändrades 1998. Förändringen innebar bl.a. att

regeringens redovisning av försvarets resultat och

kostnader i 15 olika program ersattes med en

redovisning i sex olika verksamhetsområden. Systemet

för redovisning av försvarets verksamhet har stegvis

frångåtts. I budgetpropositionen för år 2003

redovisade regeringen försvarets verksamhet i fyra

verksamhetsgrenar:

Resultatredovisningen av de olika

verksamhetsområdena har enligt revisorerna aldrig

kopplats till någon redovisning av kostnader. Det

går därför inte att utifrån uppgifter i

budgetpropositionen bilda sig någon uppfattning om

försvarets kostnader inom de olika

verksamhetsområdena. Kostnadsutvecklingen för det

militära försvaret redovisas i stället genom de två

anslagen till Försvarsmakten (anslag för

förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande

truppinsatser m.m. samt anslag för materiel,

anläggningar samt forskning och teknikutveckling).

Revisorerna föreslår att regeringen i

budgetpropositionerna redovisar försvarets kostnader

utifrån uppdelningen i verksamhetsgrenar.

I motion Fö2 (fp) yrkande 1 tillstyrks revisorernas

båda förslag om en bättre kostnads- och

resultatredovisning. I yrkande 2 framhålls att det

nu är naturligt att kräva en större förgrening av

redovisningen på flera verksamhetsområden. I

motionen konstateras att i flera centrala delar har

revisorerna avstått från att ge konkreta förslag

till förbättringar av främst den politiska

styrningen. Viktigast i detta hänseende torde vara

att överväga om inte också anslagsstrukturen bör

förändras på motsvarande sätt.

I motionerna Fö3 (m) yrkande 1 och Fö259 (m) yrkande

2 anförs bl.a. att de årliga driftskostnaderna för

förbandsverksamheten måste särskiljas från

kostnaderna för modernisering och utveckling av nya

förband och system.

I motion Fö243 (fp) yrkande 4 föreslås att det

skapas större marginaler i Försvarsmaktens budget

för att under verksamhetsåret bättre hantera

förändrade ekonomiska förutsättningar.

Med anledning av Riksdagens revisorers förslag och

motionerna vill utskottet anföra följande:

Försvars- och finansutskotten har vid flera

tillfällen under de senare åren behandlad frågor som

rör mål, kostnader, anslag och redovisning av

resultat inom det militära försvarets område.

Förutsättningarna för riksdagens styrning och

uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret har

på olika sätt påtagligt förändrats under 1990-talet.

Den finansiella styrningen och det finansiella

regelverket har inneburit att myndigheterna getts

ökad ekonomisk frihet och större ansvar att inom

ramen för ett system med mål- och resultatstyrning

disponera anvisade medel. Ansvaret för och

finansieringen av investeringar i samt drift och

underhåll av mark, anläggningar och lokaler har

lagts om. Ansvaret för att utveckla och driva

arbetsgivarpolitiken har decentraliserats även inom

försvarets område.

En förutsättning för att riksdagen skall kunna följa

upp medelsanvändningen är att regeringen tydligt

anger vilka ändamål som anslagen är tänkta att

finansiera, så att riksdagen kan ta ställning till

förslaget. För att styrningen och uppföljningen av

verksamheten från riksdagens sida skall bli

effektiv, måste regeringen lämna förslag till

konkreta uppföljningsbara mål för de olika

verksamheterna - så att det blir meningsfull att

följa upp dem - samt redovisa resultat och effekter

mer konkret än hittills. Om inte riksdagen ges reell

möjlighet att ta en aktiv del i mål- och

resultatstyrningen finns det betydande risker för

att omläggningen av styrsystemet inte kommer att,

som det var tänkt, innebära en starkare politisk

styrning utan tvärtom. De nu gällande målen för

politikområdet Totalförsvar respektive för

politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och

svåra påfrestningar är allmänt hållna och mycket

svåra att följa upp.

Utskottet har vid upprepade tillfällen tagit upp

behovet av att målen och resultaten av verksamheten

inom totalförsvaret formuleras på ett sådant sätt,

t.ex. i budgetpropositioner, att riksdagen ges

förutsättningar att utöva den i regeringsformen

fastslagna finansmakten samt för att styra

verksamhetens inriktning och kontrollera resultatet

och dess effekter.

I yttrande 2002/03:FöU1y Ramar för utgiftsområde 6 Försvar samt

beredskap mot sårbarhet till finansutskottet anförde

utskottet bl.a. följande:

Enligt regeringens intentioner är det numera

endast på politikområdesnivå som riksdagen

fortsättningsvis bör godkänna mål för

verksamheten.

Utskottet vill peka på den förändring av styr-

och uppföljningsprocessen som nu föreslås.

Utskottet är inte främmande för att det inom

många utskotts beredningsområden är en väl avvägd

nivå att på politikområdesnivå godkänna mål för

verksamheten och därmed inriktningen av

medelsanvändningen.

Förändringen kommer dock för försvarsutskottets del

att innebära att utskottets insyn och

påverkansmöjligheter jämfört med hittills gällande

ordning, kommer att minska t.ex. inom politikområdet

Totalförsvar som föreslås omfatta ca 43,5 miljarder

kronor. Utskottet kan förutse ett behov av att

ibland förse medelsanvändningen inom vissa anslag

med olika villkor för att därigenom utöva riksdagens

finansmakt. Sambandet mellan anslagsvillkor och

godkända mål för politikområden bör studeras.

I sitt betänkande 2002/03:FiU2 delade

finansutskottet försvarsutskottets bedömning att de

mer generellt hållna målen inom utgiftsområde 6

bidrar till att försvarsutskottets insyn och

möjligheter att påverka utvecklingen inom enskilda

verksamhetsgrenar begränsas. Generella

målformuleringar kan - enligt finansutskottet -

framkalla tolkningssvårigheter vid arbetet med

budget-frågor och medför att målen därmed förlorar

sin roll som ett verkningsfullt styrinstrument. De

faktiskt styrande besluten kommer därmed att fattas

längre ned i beslutshierarkin. Målen inom

politikområdet Totalförsvar är begränsat användbara

för budgetarbetet samt verksamhetsuppföljningen i

riksdagen eftersom de saknar en tydligare koppling

till anslagsdiskussionerna i regeringens

budgetproposition.

Försvarsutskottet delar finansutskottets uppfattning

att målformuleringar och resultatbedömningar bör

kopplas ihop med budgetförslagen och ses som en

helhet för att den ekonomiska styrningen av staten

skall kunna förverkligas.

Utskottet anser i likhet med Riksdagens revisorer

och flera motionärer att budgeten och

resultatredovisningen, inom i första hand det

militära försvarets område, bör utvecklas vad avser

målformulering, kostnadsredovisning, anslagsstruktur

och redovisning av uppnådda resultat. Det bör i

sammanhanget även redovisas hur vissa s.k. nyckeltal

kan få en ökad användning och bidra till en relevant

resultatuppföljning.

Vissa ställningstaganden i liknande frågor har

utskottet redan gjort. I betänkande 2003/04:FöU3

Riksdagens revisorers förslag angående

Försvarsmaktens arbetsgivarpolitik och vissa

personalfrågor i försvaret begär utskottet att

personalkostnaderna för olika kategorier inom

Försvarsmakten, liksom avvecklingskostnaderna för

personalen, fortsättningsvis årligen redovisas för

riksdagen. I betänkande 2003/04:FöU5 Försvarsmaktens

förbandsutveckling m.m. begär försvarsutskottet att

ett fördjupat beslutsunderlag om Försvarsmaktens

förbandsutveckling skall redovisas för riksdagen och

formuleras på ett sådant sätt att riksdagen

kontinuerligt kan följa upp det.

Utskottet har tidigare framhållit att riksdagen bör

ägna större uppmärksamhet än hittills åt resultatet

av produktionen inom Försvarsmakten, dvs. åt

krigsförbanden, och vilken effekt,

säkerhetspolitiskt och militärt, som uppnås av dessa

för olika nationella och internationella behov på

kort och lång sikt. Det bör därför övervägas om den

utvecklade kostnadsredovisning som utskottet

efterlyser kan omfatta de olika krigsförbanden.

I direktivet till den ovan nämnda utredningen om

styr- och finansieringsformerna i försvaret har

regeringen föreskrivit att utredaren också bör

beakta eventuella utskottsbetänkanden från försvars-

och finansutskotten i hithörande frågor. Regeringen

är sålunda beredd att utredarens uppdrag

kompletteras. Utskottet anser därför att utredarens

uppdrag genom tilläggsdirektiv bör kompletteras med

vad utskottet ovan anfört om mål, kostnader, anslag

och resultat och därvid beakta vad revisorerna

anfört om bättre målformuleringar och kostnads- och

resultatredovisningar. Detta bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna.

Eftersom en referensgrupp med företrädare för

riksdagspartierna skall stå till utredarens

förfogande blir det möjligt för dessa att föra fram

synpunkter och därmed successivt påverka utredarens

förslag.

Därmed torde åtskilligt av det som eftersträvas i

motionerna Fö2 (fp) yrkandena 1 (i denna del) och 2,

Fö3 (m) yrkande 1, Fö243 (fp) yrkande 4 och Fö259

(m) yrkande 2 kunna tillgodoses. Motionsyrkandena

bör därför delvis bifallas.

3 Försvarsmateriel och

beställningsbemyndiganden

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen ger som sin mening regeringen till

känna vad utskottet anfört om

försvarsmateriel och

beställningsbemyndiganden. Riksdagen bifaller

därmed delvis Riksdagens revisorers förslag

om en tydligare redovisning av

beställningsbemyndiganden, delvis motionerna

Fö1 (kd) yrkande 3 samt Fö2 (fp) yrkande 1 (i

denna del).

Revisorerna föreslår att regeringen i

budgetpropositionerna informerar riksdagen om vilka

materielobjekt som ingår i bemyndiganderamen för

materiel, anläggningar, forskning och

teknikutveckling. För att det skall vara möjligt för

riksdagen att dra slutsatser om hur bemyndigandena

utvecklas bör budgetpropositionen innehålla

beräkningar av bemyndiganderamen tre år framåt i

tiden och fem år bakåt i tiden.

I motion Fö1 (kd) yrkande 3 föreslås att regeringen

klart bör ange vilka materielobjekt och anläggningar

samt vilken forskning och vilka teknikutvecklingar

som ingår i bemyndiganderamen.

I motion Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) biträds revisorernas

förslag.

Enligt regeringsformen får regeringen inte använda

statens medel på annat sätt än riksdagen har

bestämt. Ett bemyndigande innebär däremot att

riksdagen ger regeringen befogenhet att upp till ett

visst belopp och för ett visst ändamål ingå

ekonomiska förpliktelser som medför utgifter under

senare budgetår än det år statsbudgeten avser.

I finansutskottets betänkande 2003/04:FiU11

Tilläggsbudget 2 för budgetåret 2003 anförs bl.a.

följande:

I propositionen om budgetlagen (prop.

1995/96:220, s. 36) anförde regeringen att ett

bemyndigande är liktydigt med att anslag så

småningom måste anvisas. Därför, anförde

regeringen, är det naturligt att beslut om

omfattningen av och ändamålet med ett

bemyndigande prövas lika noga som ett

anslagsbeslut.

Försvarsutskottet har vid flera tidigare tillfällen

under 1990-talet (bet. 1994/95:FöU4, bet.

1996/97:FöU4) anfört att riksdagen vill ha ett

inflytande när det gäller anskaffning av viktigare

materielobjekt. Tidigare anvisade riksdagen medel

till forskning, utveckling och anskaffning av

försvarsmateriel och anläggningar över ett flertal

anslag på statsbudgeten. Numera ingår medlen till

detta i ett anslag på statsbudgeten. För budgetåret

2004 är ca 18,4 miljarder kronor beräknat för detta.

Utskottet anser att regeringen - liksom hittills -

bör besluta i alla löpande frågor som berör teknik,

industrisamarbete, tidsplaner m.m., men att

riksdagen skall ges ett större inflytande i sådana

principiella utvecklings- och anskaffningsfrågor som

får en betydande påverkan på Försvarsmaktens

operativa effekt och därmed för Sveriges säkerhets-

eller försvarspolitik samt för våra möjligheter att

med olika typer av förband och system medverka i

fredsfrämjande insatser.

Därför bör regeringen i samband med

försvarsbesluten underställa riksdagen

ställningstagandena till de större nya forsknings-,

utvecklings- och anskaffningsprojekt som förestår

under perioden och därvid belysa deras bedömda

kostnader, konsekvenser för förbandens operativa

effekt samt eventuella industriella aspekter.

Därefter bör riksdagen hållas fortlöpande informerad

genom att regeringen i budgetpropositionerna

redovisar för riksdagen alla viktigare projekt under

det aktuella budgetåret.

Det nuvarande systemet med s.k. objektsramar har

varit informativt och ändamålsenligt men bör

utvecklas genom att riksdagen informeras om vilka

materielobjekt m.m. som ingår i bemyndiganderamen

för materiel, anläggningar, forskning och

teknikutveckling så att det blir jämförbart mellan

anslag och bemyndiganderam. Det bör även finnas en

jämförbarhet mellan dessa och investeringsplanen.

Riksdagen ges därmed möjlighet att i

budgetberedningen ta ställning till större projekt.

Försvarsutskottet anser att budgetpropositionens

redovisning av beställningsbemyndigandena och den

därav planerade anskaffningen av materiel,

anläggningar och forskning bör utvecklas i huvudsak

på det sätt som förordas av Riksdagens revisorer.

Den ovan nämnda utredningen om styr- och

finansieringsformerna inom försvaret skall enligt

direktiven analysera och utvärdera tillämpningen av

systemet med beställningsbemyndiganden inom

försvaret.

Utskottet anser att utredarens uppdrag - i

tillämpliga delar - bör kompletteras av regeringen

med hänsyn till vad utskottet ovan anfört om

försvarsmateriel och beställningsbemyndiganden,

vilket riksdagen som sin mening bör ge regeringen

till känna.

4 Redovisning i relation till omvärlden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker revisorernas förslag om

att redovisningen av försvarets förmåga i

budgetpropositionerna bör relateras till

utvecklingen i omvärlden. Det är enligt

utskottets mening den faktiska förmågan som i

stället bör redovisas. Motionerna Fö2 (fp)

yrkande 1 (i denna del) och Fö264 (kd)

yrkande 14 avstyrks.

Jämför reservation (fp).

I budgetpropositionerna gör - enligt revisorernas

mening - regeringen bedömningar av försvarets

förmåga i förhållande till förändringar i omvärlden.

Budgetpropositionerna har dock saknat

omvärldsanalyser. Det har heller inte funnits någon

hänvisning i budgetpropositionerna till

Försvarsberedningens omvärldsanalyser eller

riksdagens säkerhetspolitiska kontrollstationer.

Revisorerna föreslår att regeringen i kommande

budgetpropositioner tydligt relaterar försvarets

förmåga till den utveckling i omvärlden som man

bedömer vara sannolik.

I motion Fö2 (fp) yrkande 1 (delvis) biträder

motionärerna revisorernas förslag.

I motion Fö264 (kd) yrkande 14 kräver motionärerna

att regeringen kontinuerligt återrapporterar till

riksdagen hur ställda krav uppnås samt redovisar en

omvärldsanalys.

Utskottet delar inte revisorernas och motionärernas

uppfattning om värdet av att regeringen i den årliga

budgetregleringen och förslag till statsbudget

redovisar sin bedömning av omvärldsläget. Sådana

redovisningar bör motiveras av andra skäl. Vidare

anser inte utskottet att värderingen av

Försvarsmaktens förmåga skall relateras i

förhållande till en bedömning av omvärldsläget. Det

är enligt utskottets mening i stället den faktiska

operativa förmågan som bör redovisas. Detta har

utskottet nyligen slagit fast i betänkande 2003/04:

FöU5 Försvarsmaktens förbandsutveckling.

I takt med att det inte längre är det

säkerhetspolitiska läget i vår omvärld som i första

hand styr kraven på Försvarsmaktens operativa

förmåga m.m., utan att det är andra faktorer - t.ex.

Sveriges ambition att tillsammans med andra länder

bidra till internationell fred och säkerhet - som är

grunden för de operativa behoven, ter sig detta

förslag allt mindre meningsfullt. Utskottet

avstyrker således revisorernas förslag om att

redovisningen av försvarets förmåga i

budgetpropositionerna relateras till utvecklingen i

omvärlden samt motionerna Fö2 (fp) yrkande 1 (i

denna del) och Fö264 (kd) yrkande 14.

5 Redovisning av grundläggande uppgifter i

budgetpropositionen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker Riksdagens revisorers

förslag om redovisning av grundläggande

uppgifter i budgetpropositionen samt

motionerna Fö1 (kd) yrkandena 2 och 5 samt

Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del).

Jämför reservation (fp) och (v).

Revisorerna föreslår att regeringen i kommande

budgetpropositioner redogör för hur försvarets

omfattning och utgifter utvecklats under de senaste

tio åren. I redovisningen bör regeringen göra en

jämförelse med motsvarande utveckling i andra

länder.

I motion Fö1 (kd) yrkande 2 föreslås att kommande

budgetpropositioner bör innehålla en redogörelse för

utvecklingen i försvaret de senaste åren samt en

jämförelse med utvecklingen av försvaret i andra

jämförbara europeiska länder bör lämnas. I samma

motion föreslås i yrkande 5 att grundorganisationens

omfattning vad avser antalet värnpliktiga, antalet

militära förband och deras förmåga också i framtiden

bör redovisas för riksdagen i budgetpropositionen.

I motion Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) tillstyrks

revisorernas förslag.

Utskottet har svårt att se värdet av att det i

budgetpropositionen årligen redogörs för

omfattningen av Försvarsmaktens organisation i mer

allmän bemärkelse. När det gäller redovisningen av

insatsorganisationen och dess bedömda förmåga har

utskottet i betänkande 2003/04:FöU5 Försvarsmaktens

förbandsutveckling m.m. redogjort för vilken årlig

rapportering som bör lämnas till riksdagen.

Revisorernas förslag i det avseendet är sålunda

redan tillgodosett av utskottet. En värdering av

grundorganisationens förmåga i olika avseenden som

förordas i motion Fö1 (kd) yrkande 5 är mycket

omfattande och resurskrävande och normalt saknar

betydelse för regeringens årliga budgetförslag.

Strukturförändringar i grundorganisationen beslutas

av riksdagen varför den typen av redovisningar eller

sammanställningar är relevanta först när sådana

beslut blir aktuella.

Av samma skäl är utskottet tveksamt till värdet av

årliga jämförelser med andra länders försvar.

Jämförelser mellan olika länders försvar och

försvarsutgifter innehåller betydande metodproblem.

Regeringens budgetförslag utformas rimligen utifrån

de finans- och budgetpolitiska förutsättningarna och

de långsiktiga försvarsbeslut som riksdagen har

fattat. En jämförelse av andra länders militära

försvar som bakgrund till regeringens årliga

budgetförslag är enligt utskottets mening inte helt

relevant.

En redovisning av hur försvarsutgifterna har

utvecklats tidigare år jämfört med budgetförslaget,

kan vara ett relevant underlag för riksdagens och

partiernas budgetberedningar - under förutsättning

att de är rimligt jämförbara. Vissa uppgifter av

detta slag återfinns redan i budgetpropositionerna.

Utskottet förutsätter dock att frågan om sådana

ekonomiska nyckeltal för längre tidsserier är

meningsfulla för budgetarbetet kommer att prövas av

utredningen om styr- och finansieringsformerna i

försvaret och av den parlamentariska

referensgruppen.

Utskottet avstyrker sålunda revisorernas förslag

samt motionerna Fö1 (kd) yrkandena 2 och 5 samt Fö2

yrkande 1 (i denna del).

6 Redovisning av de fredsfrämjande

truppinsatserna

Utskottets förslag i korthet

Som en följd av ett tidigare uttalande av

försvarsutskottet har regeringen i

budgetpropositionen för år 2004 lämnat en mer

omfattande redovisning av kostnaderna än vad

som tidigare varit brukligt. Utskottet

avstyrker revisorernas förslag om redovisning

av kostnaderna för de fredsfrämjande

truppinsatserna. Vidare avstyrks motionerna

Fö1 (kd) yrkande 4, Fö2 (fp) yrkande 1 (i

denna del) samt Fö3 (m) yrkande 2.

Jämför reservationer (m), (fp) och (kd).

Revisorerna föreslår att regeringen i

budgetpropositionerna redovisar kostnaderna för de

genomförda fredsfrämjande truppinsatserna.

Regeringen bör också redovisa vilka insatser som

planeras och de beräknade kostnaderna för dessa.

I motion Fö1 (kd) yrkande 4 föreslås att eftersom

Försvarsmaktens uppgifter har förändrats med större

internationella åtaganden anser motionärerna att

regeringen i kommande budgetpropositioner separat

måste redovisa kostnaderna för internationella

truppinsatser.

I motion Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) biträds

revisorernas förslag.

I motion Fö3 (m) yrkande 2 föreslås att kostnaderna

för de fredsfrämjande truppinsatserna förs över till

utgiftsområde 7 Internationellt bistånd samt att ett

särskilt beredskapsanslag förs upp på statsbudgeten

för ändamålet.

Utskottet erinrar om att utskottet redan tidigare

tagit initiativ (bet. 2002/03:FöU1 s. 36) till en

mer omfattande redovisning av kostnaderna för de

fredsfrämjande truppinsatserna än vad som varit

brukligt. Regeringen har som en följd härav i

budgetpropositionen för år 2004 redovisat dels

kostnaderna för de olika genomförda missionerna,

dels de beräknade kostnaderna för de totala

fredsfrämjande truppinsatserna för det kommande

budgetåret. Revisorernas förslag i den delen är

således genom utskottets åtgärder tillgodosedda. I

Försvarsmaktens årsredovisning finns dessutom en

föredömlig redovisning av kostnader m.m. för de

genomförda insatserna.

Det ligger i sakens natur att det är osäkert att

budgetera kostnader för kommande insatser vars

omfattning och karaktär är svåra att bedöma. De kan

även uppfattas som utrikespolitiska

ställningstaganden. I propositionerna om nya

insatser lämnar regeringen ett detaljerat underlag

om de beräknade kostnaderna för dessa. Utskottet

räknar med att regeringen även fortsättningsvis

kommer att lämna dessa underlag. Grunder för

beräkning av de budgeterade totalkostnaderna för

anslagsposten för fredsfrämjande truppinsatser bör

dock redovisas i budgetpropositionerna. Något

särskilt uttalande från riksdagens sida torde inte

behövas. Utskottet avstyrker således revisorernas

förslag samt motionerna Fö1 (kd) yrkande 4 och Fö2

(fp) yrkande 1 (i denna del).

När det gäller finansieringen av kostnaderna för

de fredsfrämjande insatserna aktualiseras i motion

Fö3 (m) yrkande 2 frågan om inom vilket

utgiftsområde som dessa skall finansieras. Dessa bör

enligt motionärerna finansieras inom utgiftsområde 7

Internationellt bistånd. Detta förslag - som har

väckts vid åtskilliga tillfällen av Moderata

samlingspartiet - har vid samtliga tillfällen

avstyrkts av utskottet. Utskottet är inte berett att

ompröva sitt ställningstagande i frågan varför

motion Fö3 (m) yrkande 2 avstyrks.

Utskottet har vidare begärt (bet. 2003/04:FöU5)

att regeringen i sitt försvarsbeslutsunderlag även

skall lämna förslag till riksdagen om vilka förband

som regeringen anser skall organiseras och utrustas

m.m. för att kunna ställas till förfogande för olika

internationella operationer samt de eventuella

särskilda kostnader m.m. som är förenade med att

sätta upp dem och hålla dem i beredskap.

Revisorernas och motionärernas synpunkter i frågan

torde därmed i allt väsentligt tillgodoses. De

avstyrks därför.

7 Försvarsmyndigheternas återrapportering

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker revisorernas förslag om

en genomgång av regeringens

återrapporteringskrav från

försvarsmyndigheterna. Utskottet avstyrker

motionerna Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del)

och Fö3 (m) yrkande 3.

Jämför reservation (fp).

Revisorerna föreslår att regeringen går igenom

återrapporteringskraven till försvarsmyndigheterna

samt ser över hur de övergripande frågorna kan

följas upp. Regeringen bör redovisa resultatet av

denna översyn för riksdagen.

I motion Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) biträds

revisorernas förslag.

I motion Fö3 (m) yrkande 3 föreslås att riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad

Riksdagens revisorer anfört om redovisning rörande

försvarets verksamhet.

Utskottet delar revisorernas uppfattning om vikten

av att de centrala och strategiska frågorna ges en

omfattande beredning i Regeringskansliet och inte

trängs undan av detaljfrågor, för att både

regeringen och riksdagen skall få ett väl underbyggt

underlag för de politiska ställningstagandena.

Riksdagen bör emellertid inte - som föreslås av

revisorerna och motionärerna - föreskriva för

regeringen vilket underlag, eller vilka rapporter,

som regeringen bör inhämta från de myndigheter som

är underställda regeringen och som regeringen anser

behövs. Utskottet avstyrker revisorernas förslag som

motionerna Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) och Fö3

(m) yrkande 3.

8 Försvarsdepartementets personalförsörjning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker motion Fö3 (m) yrkande

4 och avstyrker dels Riksdagens revisorers

förslag om att se över Försvarsdepartementets

personalförsörjning, dels motionerna Fö1 (kd)

yrkande 6, Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del)

och Fö3 (m) yrkande 5.

Jämför reservation (fp, kd).

Revisorerna föreslår att regeringen ser över

personalförsörjningen i Försvarsdepartementet och

tillför tillräckliga resurser för att departementet

skall kunna analysera de komplicerade

försvarsfrågorna.

I motion Fö1 (kd) yrkande 6 föreslås att

Försvarsdepartementet bör få ökade resurser och ökad

kompetens. Försvarsdepartementet behöver framför

allt stärkas med analytisk och strategisk förmåga.

I motion Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) biträds

revisorernas förlag.

I motion Fö3 (m) yrkande 4 avstyrks revisorernas

förslag att avbryta officerarnas växeltjänstgöring.

I yrkande 5 i samma motion förordas att

Försvarsdepartementets kompetens förstärks med

rekrytering av personal både från

försvarsmyndigheter och annat håll och dessutom

kompletteras med officerare som placeras vid

departementet.

Utskottet har nyligen behandlat ett liknande förslag

av Riksdagens revisorer (bet. 2003/04:FöU3 s. 16).

Utskottet utgår även nu från att regeringen

organiserar verksamheten så att arbetsuppgifterna

skall kunna utföras på bästa sätt. Utskottet anser

således att riksdagen inte bör ta ställning till hur

Försvarsdepartementet bemannar sin organisation.

Utskottet tillstyrker därför motion Fö3 (m) yrkande

4 och avstyrker revisorernas förslag och motion Fö3

(m) yrkande 5.

9 Försvarsutskottets kansliresurser

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionerna Fö2 (fp)

yrkande 3 och Fö243 (fp) yrkande 5 om

försvarsutskottets kansliresurser.

Jämför reservation (fp).

I motion Fö2 (fp) yrkande 3 framhålls även behovet

av att förstärka riksdagens möjligheter att

kontrollera och följa upp det militära försvaret och

dess stödmyndigheter. Om riksdagen med trovärdighet

skall utföra sin styrande och granskande uppgift

måste utredningskapaciteten på försvarsutskottets

kansli förstärkas avsevärt. Liknande förslag förs

fram även i motion Fö243 (fp) yrkande 5.

Utskottet delar motionärernas uppfattning om

betydelsen av att riksdagen och dess organ har egna

utrednings- och analysresurser. Utskottet vill dock

erinra om att en rad åtgärder vidtagits i det syftet

under senare år. Resurserna har byggts ut inom

utredningstjänsten och för uppföljnings- och

utvärderingsverksamheten inom utskotten.

Riksdagsgrupperna tillförs politiska sekreterare. En

samlad statlig revisionsmyndighet - Riksrevisionen -

har skapats under riksdagen - åtgärder som ligger

väl i linje med dem som eftersträvas av

motionärerna. Det bör dock ankomma på

riksdagsförvaltningen och ytterst riksdagsstyrelsen

att besluta i frågan. Därför avstyrks motionerna.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken

punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som

behandlas i avsnittet.

1. Mål, kostnader, anslag och resultat

(punkt 2, motiveringen) (m, fp, kd)

av Ola Sundell, Rolf Gunnarsson och Nils Oskar

Nilsson (alla m), Allan Widman och Heli Berg

(båda fp) samt Erling Wälivaara (kd).

Ställningstagande

Vi anser att följande text borde ha tillfogats av

utskottet på s. 20 efter meningen som inleds med

"Med anledning av . och slutar med ."vill utskottet

anföra följande."

Försvarsutskottet har erhållit ett betydande antal

rapporter om allvarliga brister i Försvarsmaktens

verksamhet från Riksdagens revisorer,

Riksrevisionsverket, ESO, Försvarsberedningen, FOI

och även genom utredning som utskottet självt

föranstaltat om. Bristerna har gällt administration,

ekonomisk hantering, relationen till

stödmyndigheterna och redovisningen till, framför

allt, riksdagen. Nu senast har även kritik riktats

mot myndighetens kärnverksamhet, nämligen att

organisera tillgängliga och operativa insatsförband.

Såväl bredden som tyngden i de anmärkningar som

framställts ger utskottet anledning att närmare

fundera över möjliga generella orsaker till

problemen, i stället för att bara reagera mot den

enskilda kritiken och åtföljande förslag i detalj.

En viktig slutsats torde vara att den ordinarie

uppföljning och granskning som löpande skall ske

från regeringens och riksdagens sida inte är

tillräcklig. För det första handlar det kanske om

kvalitativa brister. I avsaknad av förmåga till en

självständig analys ställs inte rätt frågor.

Samtidigt saknas resurser för att dra rätt

slutsatser av myndighetens många gånger omfattande

redovisning.

För det andra framstår det som nödvändigt att

understryka och möjligen ytterligare renodla

myndighetens, regeringens och riksdagens skilda

roller. Det finns tendenser till ett otydligare

gränssnitt som i första hand leder till oklara

ansvarsförhållanden, både beträffande de politiska

instanserna och myndigheten. Ett tydligt exempel

härpå är den s.k. Ag GRO. Att denna centrala

arbetsgrupp har företrädare både från departement

och myndighet samt försetts med regional- och

arbetsmarknadspolitiska direktiv är i sammanhanget

negativt. Det leder till att en professionell

bedömning med utgångspunkt i Försvarsmaktens

huvuduppgifter inte kommer riksdag och allmänhet

till del. Samtidigt blir det i princip omöjligt att

ställa myndigheten till svars för sina bedömningar.

2. Redovisning i relation till utvecklingen i

omvärlden (punkt 4) (fp)

av Allan Widman och Heli Berg (båda fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 2. Därmed bifaller

riksdagen Riksdagens revisorers förslag 2 samt

motion 2003/04:Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) samt

avslår motion 2003/04:Fö264 (kd) yrkande 14.

Ställningstagande

Det är en grundläggande förutsättning för att

riksdagen skall kunna styra det militära försvarets

utveckling att återrapporteringen från regeringen om

försvarets verksamhet fungerar tillfredsställande.

Men på grund av ofullständiga beslutsunderlag är de

reella möjligheterna för riksdagen att styra

försvaret mycket begränsade. Vi delar revisorernas

mening att regeringens beskrivningar av försvarets

verksamhet, som görs i budgetpropositionen, är

endast allmänt deskriptiva och inte relateras till

några klara mål för försvaret. Riksdagen har ingen

klar bild vare sig av hur målen uppfylls och

verksamhetens resultat eller av dess kostnader. Vi

kräver därför att regeringen kontinuerligt

återrapporterar till riksdagen hur ställda krav

uppnås samt redovisar en omvärldsanalys. Riksdagens

revisorers förslag 2 och motion Fö2 yrkande 1 (i

denna del) bör bifallas. Detta bör riksdagen

tillkännage för regeringen som sin mening. Motion

Fö264 yrkande 14 avstyrks.

3. Redovisning av grundläggande uppgifter i

budgetpropositionen (punkt 5) (fp)

av Allan Widman och Heli Berg (båda fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 3. Därmed bifaller

riksdagen Riksdagens revisorers förslag 3 och motion

2003/04:Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) samt avslår

motion 2003/04:Fö1(kd) yrkandena 2 och 5.

Ställningstagande

Redovisningen i budgetpropositionerna har varit

alltför knapphändig och bristfällig.

Återrapporteringen till riksdagen bör vara

kontinuerlig och ange hur ställda krav uppnås.

Kommande budgetpropositioner bör innehålla en

redogörelse för utvecklingen i försvaret de senaste

åren samt en jämförelse med utvecklingen av

försvaret i andra jämförbara europeiska länder.

Grundorganisationens omfattning vad avser antalet

värnpliktiga, antalet militära förband och deras

förmåga bör också i framtiden redovisas för

riksdagen i budgetpropositionen. Riksdagens

revisorers förslag till en utvecklad redovisning av

grundläggande uppgifter i budgetpropositionen bör

enlig vår mening bifallas. Detta bör riksdagen som

sin mening ge regeringen till känna.

4. Redovisning av grundläggande uppgifter i

budgetpropositionen (punkt 5) (v)

av Berit Jóhannesson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 4. Därmed bifaller

riksdagen delvis Riksdagens revisorers förslag 3 och

avslår motionerna 2003/04:Fö2 (fp) yrkande 1 (i

denna del) och 2003/04:Fö1(kd) yrkandena 2 och 5.

Ställningstagande

En redovisning av hur försvarsutgifterna har

utvecklats under ett antal år bakåt, jämfört med

budgetförslaget, är ett relevant underlag för

riksdagens och partiernas budgetberedning - under

förutsättning att de är rimligt jämförbara. Vissa

uppgifter av detta slag återfinns redan i

budgetpropositionerna men är enligt min mening för

knapphändiga. Riksdagens revisorer föreslår att

detta bör redovisas i ett tioårigt perspektiv. Detta

är ett bra förslag. Utskottet förutsätter att frågan

om sådana ekonomiska nyckeltal för längre tidsserier

är meningsfulla för budgetarbetet prövas av

utredningen om styr- och finansieringsformerna i

försvaret och av den parlamentariska

referensgruppen. Jag anser att revisorernas förslag

i detta avseende är så pass viktigt att utredaren

bör få i uppdrag att pröva detta, vilket riksdagen

bör ge regeringen till känna.

5. Redovisning av de fredsfrämjande

truppinsatserna (punkt 6) (m)

av Ola Sundell, Rolf Gunnarsson och Nils Oskar

Nilsson (alla m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 5. Därmed bifaller

riksdagen motion 2003/04:Fö3 (m) yrkande 2 och

avslår Riksdagens revisorers förslag 6 samt

motionerna 2003/04:Fö1 (kd) yrkande 4 och

2003/03:Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del).

Ställningstagande

Vi anser i fråga om finansieringen av

Försvarsmaktens deltagande i internationella

insatser att anslaget för detta bör utformas som ett

beredskapsanslag och omfatta de kostnader som

uppstår i samband med att insatsen påbörjas och

skall redovisas under utgiftsområde 7

Internationellt bistånd. Därför bör även

anslagsindelningen ändras. Vi anser att motion Fö3

(m) yrkande 2 bör bifallas. Detta bör riksdagen som

sin mening ge regeringen till känna.

6. Redovisning av de fredsfrämjande

truppinsatserna (punkt 6) (fp)

av Allan Widman och Heli Berg (båda fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde ha följande

lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 6. Därmed bifaller

riksdagen Riksdagens revisorers förslag 6 och motion

2003/04:Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) samt avslår

motionerna 2003/04:Fö3 (m) yrkande 2 och 2003/04:Fö1

(kd) yrkande 4.

Ställningstagande

Folkpartiet liberalerna delar revisorernas syn att

regeringen i budgetpropositionerna skall redovisa

kostnaderna för de genomförda fredsfrämjande

insatserna jämte de insatser som planeras samt

beräknade kostnader för dessa.

De internationella insatserna har fått en ökad

omfattning, och en allt större del av anslagen till

Försvarsmakten används för detta ändamål. Regering

och riksdag har ett stort humanitärt ansvar för att

dessa resurser brukas så effektivt som möjligt.

Dessvärre präglas de beslut som fattas av stor

brådska och viss ryckighet. Att vi vid flera

tillfällen det senaste åren avvecklat missioner

efter en mycket kort insatstid och utan att läget i

respektive land tydligt förbättrats bär vittnesbörd

härom.

En ökad framförhållning på det sätt som

revisorerna föreslår, tillsammans med en nationell

och av riksdagen antagen strategi för dessa

insatser, synes nödvändigt för att garantera ett

bättre resursutnyttjande. Den nationella strategin

bör syfta till att så långt möjligt beskriva var,

när och med vilka förband som insatserna i första

hand bör genomföras. Detta bör riksdagen ge

regeringen till känna.

7. Redovisning av de fredsfrämjande

truppinsatserna (punkt 6) (kd)

av Erling Wälivaara (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 7. Därmed bifaller

riksdagen motion 2003/04:Fö1 (kd) yrkande 4 och

delvis Riksdagens revisorers förslag 6 samt avslår

motionerna 2003/04:Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del)

och 2003/04:Fö3 (m) yrkande 2.

Ställningstagande

Eftersom Försvarsmaktens uppgifter har förändrats

med större internationella åtaganden anser

Kristdemokraterna att regeringen i kommande

budgetpropositioner separat måste redovisa

kostnaderna för internationella truppinsatser. Detta

bör riksdagen ge regeringen till känna som sin

mening.

8. Försvarsmyndigheternas återrapportering

(punkt 7) (fp)

av Allan Widman och Heli Berg (båda fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 7 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 8. Därmed bifaller

riksdagen Riksdagens revisorers förslag 7 och delvis

motion 2003/04:Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) och

avslår motion 2003/04:Fö3 (m) yrkande 3.

Ställningstagande

Revisorerna anser att Försvarsdepartementet i stor

utsträckning detaljstyr försvarsmyndigheterna.

Regeringen bör delegera delar av styrningen av

stödmyndigheterna till Försvarsmakten. Regeringen

har dock i hög grad fortsatt att styra

stödmyndigheterna på samma sätt som när de var

anslagsfinansierade. Departementets koncentration på

detaljfrågor innebär också att de övergripande

strategiska frågorna, för vilka regeringen har

politiskt ansvar, kan komma att bli undanträngda.

Både regering och riksdag har således haft

begränsade möjligheter att ta politiskt ansvar för

försvaret.

I stället för att detaljstyra

försvarsmyndigheterna bör regeringen med jämna

mellanrum genomföra fördjupade granskningar av hur

försvarsmyndigheterna fungerar och samverkar. Vi

ställer oss bakom revisorernas uppfattning och

föreslår - i likhet med dessa - att regeringen går

igenom återrapporteringskraven till

försvarsmyndigheterna samt ser över hur de

övergripande frågorna kan följas upp bättre.

Regeringen bör redovisa resultatet av denna översyn

för riksdagen, vilket riksdagen som sin mening bör

ge regeringen till känna.

9. Försvarsdepartementets personalförsörjning

(punkt 8) (fp, kd)

av Allan Widman och Heli Berg (båda fp) och

Erling Wälivaara (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 8 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservation 9. Därmed bifaller

riksdagen Riksdagens revisorers förslag 8,

motionerna 2003/04:Fö1 (kd) yrkande 6 och

2003/04:Fö2 (fp) yrkande 1 (i denna del) och avslår

motion 2003/04:Fö3 (m) yrkandena 4 och 5.

Ställningstagande

Försvarsdepartementet bör förstärkas med analytisk

kompetens. Med rätt kompetens ökar departementets

förutsättningar att koncentrera sina resurser till

mera övergripande frågor.

Det resurssvaga Försvarsdepartementet har i hög

grad varit beroende av beslutsunderlag från

försvarsmyndigheterna. Vi anser i likhet med

Riksdagens revisorer att Försvarsdepartementet bör

avbryta växeltjänstgöringen av yrkesofficerare vid

departementet. Annars är risken stor att

departementets oberoende ställning gentemot

Försvarsmakten försvagas ytterligare.

Försvarsdepartementets oberoende i förhållande till

försvarsmyndigheterna stärks om departementet

tillförs kompetens från annat håll än från

försvarsmyndigheterna. Vi ställer oss bakom

Revisorernas förslag att regeringen ser över

personalförsörjningen i Försvarsdepartementet och

tillför tillräckliga resurser för att departementet

skall kunna analysera de komplicerade

försvarsfrågorna. Detta bör riksdagen som sin mening

ge regeringen till känna.

10. Försvarsutskottets kansliresurser (punkt 9)

(fp)

av Allan Widman och Heli Berg (båda fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 9 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin

mening vad som anförs i reservation 10. Därmed

bifaller riksdagen motionerna 2003/04:Fö2 (fp)

yrkande 3 och 2003/04:Fö243 (fp) yrkande 5.

Ställningstagande

Vi anser att riksdagens möjligheter att

kontrollera och följa upp det militära försvaret och

dess stödmyndigheter behöver förstärkas. Den

handfull tjänstemän som försvarsutskottet har till

sitt förfogande skall ställas i relation till över

hundra anställda i Försvarsdepartementet och flera

hundra i Försvarsmaktens högkvarter. Om riksdagen

med trovärdighet skall utföra sin styrande och

granskande uppgift måste utredningskapaciteten på

försvarsutskottets kansli förstärkas avsevärt. Detta

bör riksdagen ge riksdagsstyrelsen till känna inför

dess övervägande om budgetförslag för

riksdagsförvaltningens resurser.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Riksdagens revisorers förslag

Framställning 2002/03:RR19 Riksdagens revisorers

förslag angående styrningen av det militära

försvaret:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

2.1 om förbättrad resultatredovisning i

budgetpropositionerna.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

2.1 om att redovisningen av försvarets förmåga i

budgetpropositionerna relateras till utvecklingen

i omvärlden.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

2.2 om redovisning av försvarets utveckling och

omfattning i budgetpropositionerna.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

2.2 om tydligare redovisning i budgetpropositionen

av beställningsbemyndiganden.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

2.2 om tydligare redovisning till riksdagen av

försvarets kostnader.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

2.2 om bättre redovisning av de fredsfrämjande

truppinsatserna.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

3.1 om regeringens återrapporteringskrav till

försvarsmyndigheterna.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

3.2 om Försvarsdepartementets personalförsörjning.

Följdmotioner

2003/04:Fö1 av Erling Wälivaara m.fl. (kd):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att tillsätta en

utredning för att analysera formerna för styrning

och finansiering av försvaret.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att regeringen i

kommande budgetpropositioner redogör för

utvecklingen i försvaret jämfört med utvecklingen

i andra jämförbara europeiska länder.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att i kommande

budgetpropositioner informera riksdagen om vilka

materielobjekt och anläggningar samt vilken

forskning och teknikutveckling som ingår i

bemyndiganderamen.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att regeringen i

kommande budgetpropositioner redovisar kostnaderna

för internationella truppinsatser.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att i kommande

budgetpropositioner redovisa Försvarsmaktens

omfattning i grundorganisationen vad avser antalet

värnpliktiga, antalet regementen och deras

förmåga.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om behovet av en

översyn av organisationen inom

Försvarsdepartementet för att bättre kunna

genomföra analyser, uppföljning och utvärdering.

2003/04:Fö2 av Allan Widman m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om vad revisorerna i

sin helhet anför under kapitel 6 i rapporten.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att

anslagsstrukturen utreds.

3. Riksdagen beslutar vid antagande av budget för

riksdagsförvaltningen att beakta vad som i

motionen anförs beträffande försvarsutskottets

kansliresurser.

2003/04:Fö3 av Ola Sundell m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om förändrad styrning

av Försvarsmakten.

2. Riksdagen beslutar om förändrad anslagsindelning

i enlighet med vad som anförs i motionen.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför om

redovisning rörande försvarets verksamhet.

4. Riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag om

Försvarsdepartementets personalförsörjning.

5. Riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om

Försvarsdepartementets

personalförsörjning.

Motioner från allmänna motionstiden

2003/04:Fö243 av Allan Widman m.fl. (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att det måste

skapas större marginaler i Försvarsmaktens budget.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om behovet av en

skärpt styrning av Försvarsmakten för att

åstadkomma effektivare resursutnyttjande.

2003/04:Fö259 av Ola Sundell m.fl. (m):

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om styrning av

försvaret.

2003/04:Fö264 av Erling Wälivaara m.fl. (kd):

14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om att regeringen

kontinuerligt återrapporterar till riksdagen hur

ställda krav uppnås samt redovisar en

omvärldsanalys.

15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad i motionen anförs om behovet av att

tillsätta en utredning för att analysera formerna

för styrning och finansiering av Försvarsmakten.