Bet. 2003/04:FIU22

Finansutskottets betänkande

2003/04:FIU22

Statens styrning av kommunerna (2002/03:RR21)

Sammanfattning

Finansutskottet avstyrker fyra förslag från Riksdagens revisorer som i

huvudsak handlar om problem och otydligheter i redovisningen av statsbidragen

till kommuner och landsting. Revisorerna anser att begreppet statsbidrag

behöver definieras och avgränsas, att redovisningen av statsbidragen

behöver förbättras och deras effekter klargöras, att ansvaret för redovisningen

av statsbidragen behöver förtydligas och att balanskravet för kommuner

och landsting behöver tydliggöras och sanktionsmöjligheter utredas.

Utskottet anser emellertid att det finns utrymme för att förbättra

redovisningen av statsbidragen till kommuner och landsting. Statsbidragen

skulle enligt utskottets bedömning kunna redovisas på ett mer överskådligt

sätt än i dag utan att riksdagen behöver begära en fullständig redovisning

som revisorerna föreslår.

Utskottet avstyrker också fyra motionsförslag som dels tar upp samma ämnen

som revisorerna, dels berör den kommunala självstyrelsens ställning, dels

kommunernas ansvar vid nationella satsningar på infrastruktur.

I betänkandet finns 6 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Klargör begreppet statsbidrag

Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 1.

Reservation 1 (m, fp, kd, c)

2. Redovisa statsbidragen och klargör deras effekter

Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 2 och motion 2003/04:Fi278

yrkandena 1 och 2.

Reservation 2 (m, fp, kd, c)

3. Tydliggör innehåll och ansvar för redovisningen av statsbidragen

Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 3.

Reservation 3 (m, fp, kd, c)

4. Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheter

Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 4.

Reservation 4 (m, fp, kd, c)

5. Kommunernas självstyrelse

Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi14 yrkande 1.

Reservation 5 (c)

6. Kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningar

Riksdagen avslår motion 2003/04:Fi14 yrkande 2.

Reservation 6 (c)

Stockholm den 2 mars 2004

På finansutskottets vägnar

Sven-Erik Österberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg (s),

Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Mats Odell

(kd), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Tommy Waidelich (s), Christer

Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Yvonne

Ruwaida (mp), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp), Siv Holma (v)

och Jörgen Johansson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

På förslag av finansutskottet har Riksdagens revisorer granskat statens

styrning av kommunerna. Resultaten av granskningen har tidigare redovisats

för riksdagen genom rapporter och tre skrivelser:

Skrivelse 2001/02:RR19 Riksdagens revisorers förslag angående statens

styrning av livsmedelstillsynen (bilaga 1), som riksdagsbehandlades i

betänkande 2001/02:MjU22.

Skrivelse 2002/03:RR3 Riksdagens revisorers förslag angående statens

styrning av skolan (bilaga 2), som riksdagsbehandlades i betänkande

2002/03:UbU3.

Skrivelse 2002/03:RR4 Riksdagens revisorers förslag angående nationella

mål i kommunernas äldreomsorg (bilaga 3), som riksdagsbehandlades i

betänkande 2002/03:SoU9.

Den nu aktuella skrivelsen är en slutrapportering av revisorernas granskning

av statens styrning av kommunerna. Den innehåller dels en summering av de

tidigare skrivelserna, dels fyra nya förslag som baseras på rapporten

2002/03:14 Vad ska man tro? Redovisning av statsbidrag till kommunerna

(bilaga 4). Som underlag för revisorernas bedömningar ligger också två

forskarrapporter, Statens styrning av kommunerna (bilaga 5) samt Kommunal

självstyrelse i förändring (bilaga 6).

Utskottet behandlar och avstyrker revisorernas förslag samt två motioner

med sammanlagt fyra yrkanden.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Revisorernas skrivelse

Revisorerna pekar på en rad oklarheter i frågor som rör statens styrning

av kommunerna. Det är oklart hur staten påverkar kommunerna genom

utformningen av bidrags- och utjämningssystem. Komplexiteten i systemen är

betydande vilket gör det mycket svårt att förstå och överblicka bidrags-

och utjämningssystemen, skriver revisorerna.

Vidare skriver revisorerna att regeringens sätt att genomföra ekonomiska

regleringar gentemot kommuner och landsting riskerar att urholka de

generella statsbidragen. När kommunerna t.ex. tilldelas en ny uppgift görs

normalt en reglering som ger kommunerna medel för att utföra den. Regleringen

tar emellertid inte hänsyn till att omfattningen av den nya tjänsten kan

förändras över tiden vilket kan leda till att kommunerna blir såväl under-

som överkompenserade. Om den ursprungliga regleringen inte räcker till,

finns en risk att statsbidraget efterhand urholkas så att det är oklart

i vilken mån bidraget kan betraktas som ett finansiellt stöd, anser

revisorerna.

Revisorerna är också kritiska till den ökade användningen av specialdestinerade

statsbidrag och anser att det är oklart vilka analyser som ligger till

grund för denna utveckling. Det saknas analyser, skriver revisorerna, av

hur kommunernas möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas av den

ökade andelen specialdestinerade statsbidrag. Bristen på konsekvensanalyser

är allvarlig. För att ge riksdagen bättre underlag för att bedöma effekterna

av regeringens förslag behövs konsekvensanalyser av hur förslagen påverkar

kommunernas ekonomi, verksamhet och medborgare, anser revisorerna.

Även redovisningen av statsbidragen till kommuner och landsting är oklar,

anser revisorerna, både vad beträffar redovisningens innehåll och vem

som ansvarar för den. Regeringen har heller inte vid något tillfälle lämnat

en samlad redovisning av de generella och specialdestinerade statsbidragen.

Det är inte ens klart hur begreppet statsbidrag definieras trots att det

används i reglering och officiell statistik.

Balanskravets syfte är att åstadkomma en god ekonomisk hushållning i

kommuner och landsting. Det finns dock möjligheter för kommuner som har

synnerliga skäl att inte behöva uppfylla balanskravet, skriver revisorerna.

Huruvida det finns synnerliga skäl eller inte är dock en fråga som den

enskilda kommunen eller landstinget självt får avgöra. Det saknas även

sanktionsmöjligheter mot de kommuner eller landsting som bryter mot

balanskravet.

Revisorerna lämnar fyra förslag. Förslagen berör frågor om att begreppet

statsbidrag behöver definieras och avgränsas, att redovisningen av

statsbidragen behöver förbättras och deras effekter klargöras, att ansvaret

för redovisningen av statsbidragen behöver förtydligas och att balanskravet

för kommuner och landsting behöver tydliggöras och sanktionsmöjligheter

utredas.

Statskontorets rapport om statsbidragen till kommuner och landsting

I september 2003 presenterade Utjämningskommittén sitt betänkande Gemensamt

finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Som underlag för

utredningen gav kommittén Statskontoret i uppdrag att kartlägga och

analysera statsbidragsgivningen till kommuner och landsting. Statskontoret

fick i uppgift att särskilt beskriva och analysera

vilka statsbidrag som utgår till kommuner och landsting,

de olika bidragens syfte, omfattning, konstruktion och finansiering,

bidragens fördelning på olika kommuner och landsting,

om några av bidragen har en konstruktion som påverkar utjämningen mellan

kommuner och landsting samt omfattningen av denna eventuella påverkan.

I uppdraget ingick också att bedöma möjligheterna att inordna specialdestinerade

statsbidrag i det generella bidraget.

I januari 2003 presenterade Statskontoret resultatet av sitt uppdrag i

rapporten Statsbidragen till kommuner och landsting (2003:5). En sammanfattning

av rapporten finns som bilaga 5 i Utjämningskommitténs betänkande.

Statskontoret skriver att begreppen generella och specialdestinerade

statsbidrag inte är helt okomplicerade. Är ett generellt bidrag generellt

för att det är avsett för alla kommuner och landsting, för att det inte

är knutet till en speciell verksamhet eller bådadera? Är ett specialdestinerat

bidrag riktat mot en speciell verksamhet, mot vissa kommuner eller landsting,

eller bådadera? Av analytiska skäl har Statskontoret i stället valt att

göra en indelning utifrån två grunder. Den ena delar in anslagen beroende

på om de är avsedda för alla kommuner eller landsting, bara vissa eller

blandat, dvs. delvis avsett för alla, delvis för vissa kommuner och

landsting. Den andra analysgrunden tar sikte på om ett anslag är knutet

till en viss verksamhet eller inte. Statskontoret pekar dock på att

underlaget för analysen är omfattande och komplext, och att det inte är

möjligt att entydigt avgränsa de olika kategorierna från varandra. Det är

heller inte så, skriver Statskontoret, att ett anslag i sin helhet antingen

är eller inte är ett statsbidrag.

Statskontoret har i sin analys valt att använda sig av tre kategorier:

Anslag som i sin helhet är avsedda för kommuner och landsting.

Anslag som till en del är avsett för kommuner eller landsting.

Anslag där det inte finns särskilt avsatta medel för kommuner och landsting

men där dessa ändå mottagit utbetalningar.

En ytterligare komplikation i analysen är att det inte är självklart att

alla medel som betalats ut till kommunerna utgör ett verkligt resurstillskott.

Det finns exempelvis ett antal anslag som utgör ersättning från staten

till kommuner och landsting för att dessa utfört tjänster för statens

räkning. Som exempel på detta nämner Statskontoret bl.a. ersättningen för

klinisk utbildning och forskning, ersättning till vissa regionala

självstyrelseorgan och ersättning för kommunala högskoleutbildningar.

Sammantaget

bedömer Statskontoret att ersättningar för tjänsteköp uppgår till ca 6

miljarder kronor.

I kategori 3 enligt uppställningen ovan, ingår hela 72 anslag som sammanlagt

uppgår till drygt 5 miljarder kronor. Statskontoret skriver dock att det

till allra största delen handlar om bidrag som utgår till kommuner och

landsting på samma villkor som till andra mottagare. Ungefär en halv

miljard av medlen utgörs dessutom av EU-medel. Inte heller dessa 5 miljarder

är enligt Statskontorets bedömning att betrakta som statsbidrag avsedda

att stödja den kommunala sektorn.

Sammanlagt har Statskontoret identifierat 127 anslag som berör kommunsektorn,

och från dessa anslag utbetalades sammanlagt 139 miljarder kronor till

kommuner och landsting under 2001. I dessa medel ingår dock utjämningsbidraget,

som ju motsvaras av en lika stor avgift och därför inte är något stöd

till kommunsektorn, utan en omfördelning inom sektorn. Dessutom ingår

medel för köp av tjänster m.m. som knappast heller kan betraktas som ett

stöd till kommunsektorn. Efter att ha tagit hänsyn till dessa faktorer

gör Statskontoret bedömningen att ca 112 miljarder kronor är en mer

rättvisande siffra över statsbidragens storlek under 2001.

Anslagens storlek varierar kraftigt. Mer än 60 % av anslagen är mindre än

50 miljoner kronor och dessa svarar sammanlagt för bara 0,5 % av de

utbetalda medlen. Hela 22 anslag är mindre än 1 miljon kronor i utbetalt

belopp och 43 anslag är mindre än 5 miljoner kronor. De 15 största anslagen

svarar tillsammans för mer än 95 % av stödet, och de 3 största anslagen

svarar tillsammans för mer än 80 % av det totala utbetalda beloppet.

Redovisningen av statsbidragen

Redovisningen av kommunernas ekonomi och av statsbidragen görs i olika

sammanhang, med olika syften och enligt olika redovisningsprinciper.

Kommunernas egen redovisning bygger, i likhet med de statliga myndigheternas,

på bokföringsmässiga principer. Redovisningen avser periodiserade intäkter

och kostnader. Det är i dessa termer som balanskravet för kommuner och

landsting är definierat.

Kommunernas ekonomi ingår också som en del av den totala offentliga sektorn

och redovisas i nationalräkenskaperna (NR). NR-systemet, som använder

begreppet finansiellt sparande, är styrt av ett internationellt regelverk

under EU (ENS 95). Definitioner, avgränsningar och periodiseringsprinciper

är därmed fastställda för alla EU-länder och systemet syftar till att ge

en rättvisande och jämförbar bild av ländernas ekonomier trots deras

varierande administrativa uppbyggnad och ansvarsfördelning. Statistiska

centralbyrån har ansvaret för nationalräkenskaperna. Informationen om den

statliga sektorn, och därmed också statsbidragen till kommunerna, hämtas

i huvudsak från statsredovisningen som Ekonomistyrningsverket (ESV)

ansvarar för. Statsredovisningen följer emellertid inte samma principer som

NR utan det krävs bearbetningar av uppgifterna från statsredovisningen

för att de ska anpassas till NR. ESV har ansvaret för bearbetningarna och

fungerar således i detta avseende som en underleverantör till SCB.

Statsbidragen till kommunerna redovisas också i statsbudgeten, fördelade

på anslag på det sätt som riksdagen bestämt. Huvuddelen av bidragen till

kommunerna redovisas under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner,

men betydande bidrag redovisas också under andra utgiftsområden.

Redovisningen i statsbudgeten är inte periodiserad utan avser de kassamässiga

utgifter som staten beräknas ha kommande budgetår.

Beskrivningar av vad som skiljer redovisningarna åt har publicerats i

flera olika sammanhang. I skriften Statens finanser publicerar ESV årligen

förklaringar till övergången mellan statsredovisningen och

nationalräkenskaperna.

Under 2001 ägnade ESV i sina budgetprognoser flera temaavsnitt åt sambanden

mellan nationalräkenskaperna och statsredovisningen och ett av dessa

temaavsnitt handlade särskilt om transfereringar till kommuner. I

budgetpropositionen skriver regeringen om dessa frågor och ägnar t.ex. en

fördjupningsruta åt att reda ut skillnaden mellan kommunernas resultat som

används vid bedömningen av balanskravet, och sektorns finansiella sparande

enligt NR (prop. 2003/04:1, bil. 2 s. 74-75). Det är fullt möjligt både

att uppfylla balanskravet trots ett negativt finansiellt sparande och

vice versa. De största skillnaderna beror på olika sätt att periodisera

skatterna, redovisa investeringar, pensionsskuldens förändring samt

finansiella kostnader och intäkter. I budgetpropositionen (prop. 2003/04:1,

avsnitt 4.4.5) ägnas också ett avsnitt åt att redovisa övergången mellan

statsbudgetens saldo (statsredovisningen) och statens finansiella sparande

(NR).

Det har också gjorts ett omfattande gemensamt arbete mellan de berörda

myndigheterna ESV, SCB och Konjunkturinstitutet (KI). Dessa bildade 1997

den s.k. ASTA-gruppen för att utveckla jämförande statistik för statens

finanser. I regleringsbreven för 2000 och 2001 fick de tre myndigheterna

ett gemensamt uppdrag att "utveckla fördelningsnycklar och länktabeller

mellan NR och budgetredovisningen". I december 2001 överlämnade gruppen

sin rapport till regeringen.

I regeringens arbete med budgeten görs löpande avstämningar mellan de

siffror som redovisas i statsbudgeten och de som används i det finansiella

sparandet, för att säkerställa att beräkningarna hänger ihop trots de

skillnader som finns mellan redovisningssystemen.

Klargör begreppet statsbidrag

Utskottets förslag i korthet

Med hänvisning till skillnader som finns mellan redovisningen i statsbudgeten

och nationalräkenskaperna avstyrker utskottet revisorernas förslag att

definiera begreppet statsbidrag. Därmed avstyrker utskottet revisorernas

förslag 1.

Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c).

Revisorernas förslag

Revisorerna framhåller att begreppet statsbidrag används i olika sammanhang,

t.ex. i officiell statistik, men att begreppet inte har någon definition.

Bidrag som utgår till kommuner och landsting men inte betraktas som

statsbidrag behöver särskilt anges och förklaras. Om begreppet definieras

underlättas både redovisningen av statsbidragen till kommuner och landsting

och kommunikationen mellan staten och kommunerna, anser revisorerna.

Finansutskottets ställningstagande

Av Statskontorets rapport framgår tydligt att begreppet statsbidrag till

kommuner och landsting inte är enhetligt och inte har någon fullständigt

klar avgränsning. Det finns medel som går till kommuner och landsting men

som enligt Statskontoret inte kan anses vara ett stöd till kommunsektorn.

Det gäller t.ex. medel som är en ersättning för att kommunerna utför

vissa uppgifter för statens räkning, och därför kan betraktas som köp av

tjänster. Det finns också medel som betalats ut till kommuner och landsting

sedan dessa sökt bidrag på samma villkor som andra tänkbara mottagare.

Som revisorerna skriver används begreppet statsbidrag i olika sammanhang

men har inte någon entydig definition. Det finns emellertid olika sätt

att redovisa den statliga ekonomin och de olika redovisningarna skiljer

sig åt beroende på vilket syfte redovisningen har. Statsbidragen såsom de

redovisas i statsbudgeten är, av orsaker som framgått ovan, inte identiska

med statsbidragen som de redovisas i nationalräkenskaperna.

Det är knappast möjligt att definiera begreppet statsbidrag som en lista

av anslag eftersom det finns flera anslag som delvis går till kommunsektorn

och delvis till andra mottagare. I ESV:s bearbetningar från statsredovisningen

till nationalräkenskaperna kan en del av ett anslag kategoriseras som

bidrag till kommuner. Det är emellertid svårt att åskådliggöra en sådan

uppdelning inom ramen för statsbudgetens struktur.

Utskottet anser att det är viktigt att redovisningen är så tydlig och

lättolkad som möjligt. I regeringens årliga skrivelse Utvecklingen inom

den kommunala sektorn ges en översiktlig redovisning av hur ekonomin i

kommuner och landsting har utvecklats de senaste åren. I denna skrivelse

kan redovisningen av statsbidragen förbättras i syfte att få till stånd

en bra kommunikation mellan staten och kommunsektorn.

Det förefaller dock inte, mot bakgrund av redovisningssystemens olika

uppbyggnad och syften, lämpligt att begära en entydig definition av

begreppet statsbidrag. Revisorernas förslag punkt 1 avstyrks därmed.

Redovisa statsbidragen och klargör deras effekter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet anser att det finns utrymme för en tydligare redovisning av

statsbidragen till kommuner och landsting men avstyrker revisorernas

förslag om att i ett sammanhang ge en samlad redovisning av alla statsbidrag.

Utskottet anser heller inte att det är nödvändigt för riksdagen att begära

särskilda analyser av effekterna av specialdestinerade statsbidrag.

Därmed avstyrker utskottet revisorernas förslag 2 samt en motion.

Jämför reservation 2 (m, fp, kd, c).

Revisorernas förslag

Huvudprincipen bakom statens bidragsgivning till kommuner och landsting

är att bidragen ska vara generella, men att specialdestinerade bidrag kan

vara motiverade i vissa fall. Revisorerna konstaterar dock att regeringen

inte någon gång har lämnat en samlad redovisning av de generella och

specialdestinerade statsbidragen.

Revisorerna anser att det behövs analyser av effekterna av specialdestinerade

statsbidrag och anser att sådana analyser bör påbörjas snarast. Utan sådana

analyser är det svårt att ta ställning till behovet av specialdestinerade

statsbidrag.

Revisorerna anser vidare att målen för statens bidragsgivning borde

innebära att specialdestinerade statsbidrag används återhållsamt och att

regeringen borde överväga vilka bidrag som kan avvecklas. Ett första steg

i en sådan process skulle kunna vara att redovisa de specialdestinerade

bidragen i ett sammanhang. Redovisningen bör omfatta

huruvida alla eller vissa kommuner har rätt till bidrag

vilka villkor som ska uppfyllas för att få bidrag

huruvida ansökan ska lämnas eller om bidraget ska rekvireras

vem som disponerar anslaget

vilka kriterier eller beräkningsunderlag som tillämpas

hur bidraget ska följas upp.

Motionen

I motion Fi278 (fp) ifrågasätts om de specialdestinerade statsbidragen

verkligen uppfyller de mål som de är ämnade för. Bidragen riskerar att

styra kommunernas agerande på ett sätt som ger oförutsedda och oönskade

effekter på kommunernas verksamhet. Relationen mellan staten och kommunerna

är oklar på flera sätt, t.ex. vad gäller bidragssystemet, kommunernas

resurser och individernas rättssäkerhet. För att komma till rätta med

denna osäkerhet behövs ett antal åtgärder. Det behövs konsekvensanalyser

för att riksdagen ska kunna bedöma effekterna för kommuner och landsting

av regeringens förslag (yrkande 1).

Motionärerna anser också att det behövs en kartläggning och redovisning

av alla olika typer av statsbidrag. Effekterna av statsbidragen måste

också klargöras och för detta behövs en omfattande genomgång av redan

gjorda utvärderingar samt eventuella kompletteringar (yrkande 2).

Finansutskottets ställningstagande

Revisorerna liksom motionärerna efterlyser en samlad redovisning av både

de generella och specialdestinerade statsbidragen till kommunerna.

Utskottet anser att Statskontorets rapport (2003:5) till stor del är en

sådan redovisning som revisorerna och motionärerna efterlyser. Rapporten

innehåller bl.a. en detaljerad genomgång av alla anslag från vilka medel

betalats ut till kommuner eller landsting. Under 2001 var det hela 127

anslag där sådana utbetalningar gjordes. Rapporten visar emellertid att

materialet är komplext och svårt att överblicka. Att begära att regeringen

återkommande ska lista alla dessa 127 anslag eller motsvarande förefaller

dock inte vara det mest meningsfulla sättet att informera riksdagen. Som

framgår av Statskontorets rapport är många anslag små och av en karaktär

som gör det mindre intressant för riksdagen att begära en sådan fullständig

anslagsredovisning.

Detta betyder emellertid inte att rapporteringen till riksdagen inte kan

eller bör förbättras. Ett begränsat antal anslag svarar för den helt

dominerande delen av statens stöd till kommunsektorn. Regeringen skulle

därför, utan att behöva gå så långt som revisorerna önskar, kunna ge en

fylligare och mer överskådlig bild av statsbidragen än vad som nu är fallet.

Utskottet anser alltså att det finns utrymme för förbättringar i

rapporteringen till riksdagen av statsbidragen till kommunsektorn. Redovisningen

skulle kunna göras mer samlad än i dag, vilket skulle förbättra överblicken.

Det förhållandet att statsbidrag förekommer inom många utgiftsområden

borde inte behöva hindra en tydligare redovisning. Som framgår av

Statskontorets rapport skulle en samlad redovisning av t.ex. ett femtontal

anslag täcka in den helt dominerande delen av statens bidrag till

kommunsektorn.

Utskottet vill också påminna om att Utjämningsutredningen (SOU 2003:88),

som för närvarande remissbehandlas, föreslår en mängd förändringar som

påverkar statsbidragsgivningen. Som en del i dessa förändringar ingår att

flera specialdestinerade bidrag inordnas i det generella statsbidraget.

Sådana förändringar skulle troligen innebära att antalet anslag som behöver

redovisas samlat för att i allt väsentligt täcka in statens stöd till

kommunsektorn blir än mindre. Regeringen avser att lämna en lagrådsremiss

i det ärendet den 15 april 2004.

Revisorerna anser vidare att regeringen bör analysera effekterna av

specialdestinerade statsbidrag och pekar på att med en ökande mängd

specialdestinerade bidrag, riskerar kommunerna att bli både över- och

underkompenserade inom de områden som staten vill stödja. Revisorernas skrivelse

kan dock ge det missvisande intrycket att sådana uppföljningar knappast

förekommer. Skolverket presenterade t.ex. en första uppföljning av

maxtaxereformen inom barnomsorgen i mars 2003, vilket också redovisades i

regeringens skrivelse om utveckling inom den kommunala sektorn (skr.

2002/03:102). Även effekterna av medlen som avser personalförstärkningar

i skolan har följts upp en första gång av Skolverket, vilket också det

redovisas till riksdagen i samma skrivelse.

Utskottet anser att det är angeläget att regeringen noga följer upp

effekterna av bidragen till kommuner och landsting där så är möjligt och

rimligt. I regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn

redovisas hur verksamheterna utvecklas i förhållande till de nationella

mål som riksdag och regering har formulerat. Med denna redovisning som

grund kan en utvärdering göras av huruvida statsbidragen uppfyllt de mål

som de var ämnade för.

Sådana uppföljningar bör vara en viktig och naturlig del i arbetet med

att utforma den statliga styrningen av kommuner och landsting. Med tanke

på att regeringen bedriver ett omfattande utvärderingsarbete som berör

kommunala verksamheter anser emellertid inte utskottet att riksdagen

behöver begära några särskilda analyser av effekterna av specialdestinerade

statsbidrag.

Med det anförda avstyrker utskottet revisorernas förslag punkt 2 samt

motion Fi278 (fp) yrkandena 1 och 2.

Tydliggör innehåll och ansvar för redovisningen av statsbidragen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet anser inte att ansvaret för redovisningen av statsbidragen till

kommuner och landsting behöver tydliggöras.

Därmed avstyrker utskottet revisorernas förslag 3.

Jämför reservation 3 (m, fp, kd, c).

Revisorernas förslag

Revisorerna anser att det finns oklarheter i regeringens, ESV:s och SCB:s

uppgifter om statsbidrag till kommunerna. Det finns skillnader mellan

olika uppgifter och dessa skillnader förklaras inte. Det är viktigt,

framhåller revisorerna, att statistik som till synes beskriver samma sak

förklaras och att eventuella bearbetningar framgår. Annars finns en risk

att beslutsfattare drar felaktiga slutsatser. ESV och SCB har inlett ett

samarbete om uppgifter avseende statsbidragen till kommuner, och revisorerna

anser att det är viktigt att detta arbete fortsätter och ger resultat.

Revisorerna föreslår att regeringen bör ge de statistikansvariga myndigheterna

i uppdrag att regelmässigt förklara hur olika uppgifter har räknats fram.

Revisorerna utgår från att deras synpunkter beaktas av regeringen i samband

med beredningen av förslagen från Utredningen om översyn av den ekonomiska

statistiken (SOU 2002:118).

Finansutskottets ställningstagande

Ansvarsfördelningen för den ekonomiska statistiken är oklar, anser

revisorerna. ESV håller dock inte med om detta. Nuvarande ordning innebär

(som framgått under rubriken Redovisningen av statsbidragen) förenklat

att nationalräkenskaperna redovisas enligt EU:s regelverk och definitioner

(ENS 95) och att SCB är ansvarig för detta. Statsredovisningen bygger på

uppgifter från myndigheterna och utgör underlag för bl.a. anslagen i

statsbudgeten. För den redovisningen ansvarar ESV. Dessutom har ESV i

uppdrag att bearbeta uppgifter från statsredovisningen om statens inkomster

och utgifter så att dessa överensstämmer med NR:s definitioner. ESV förser

sedan SCB med uppgifterna som ingår som en del i nationalräkenskaperna.

Utskottet

delar således inte revisorernas uppfattning att ansvaret för

nationalräkenskaperna

är oklart. Utskottet förutsätter emellertid att de berörda myndigheterna,

i den mån de bedömer det som nödvändigt, samarbetar för att i största

möjliga utsträckning eliminera oklarheter i övergången mellan de båda

redovisningssystemen.

Utskottet är också medvetet om att det för närvarande pågår ett arbete

med att förbättra den ekonomiska statistiken. Med utgångspunkt från

utredningen Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken (SOU

2002:118) fick SCB i sitt regleringsbrev för 2004 i uppdrag att ta fram

en åtgärdsplan för förbättringar av den ekonomiska statistiken. Arbetet

med åtgärdsplanen kommer att redovisas löpande för regeringen och

målsättningen är att åtgärderna ska genomföras under en femårsperiod.

Mot denna bakgrund anser utskottet inte att riksdagen behöver göra något

särskilt uttalande i denna fråga och avvisar revisorernas förslag punkt

3.

Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheter

Utskottets förslag i korthet

Med hänvisning till att regeringen avser att inom kort lägga fram en

proposition om balanskravet för kommuner och landsting anser utskottet

inte att åtgärder bör vidtas för att tydliggöra balanskravet.

Därmed avstyrker utskottet revisorernas förslag 4.

Jämför reservation 4 (m, fp, kd, c).

Revisorernas förslag

Revisorerna anser att balanskravet för kommuner och landsting behöver

tydliggöras. Undantag från balanskravet kan tillåtas om det föreligger

synnerliga skäl, men detta begrepp har inte preciserats. Revisorerna

skriver att vad som kan anses vara synnerliga skäl, enligt förarbetena

till lagen, är en lokal bedömning som ska prövas i den politiska processen

i enskilda kommuner och landsting. Frågan om man följer lagen avgörs då

av enskilda kommuner eller landsting. Revisorerna anser också att frågan

om sanktioner för de fall balanskravet inte efterlevs behöver utredas.

Finansutskottets ställningstagande

Ekonomiförvaltningsutredningen presenterade sitt betänkande God ekonomisk

hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) i november 2001.

Utredningen innehöll förslag till förändringar i utformningen av balanskravet

för kommuner och landsting. Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet

och regeringen avser att lämna en proposition till riksdagen den 15 april

i år.

Utskottet anser att propositionen inte bör föregripas genom några uttalanden

från riksdagens sida. Revisorernas förslag punkt 4 avstyrks.

Kommunernas självstyrelse

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avvisar ett motionsförslag om att klargöra innebörden av den

kommunala självstyrelsen.

Jämför reservation 5 (c).

Motionen

I motion Fi14 (c) framhålls att det kommunala självstyret måste värnas.

Staten ger kommunerna uppgifter men inte tillräcklig finansiering. Om

kommuner och landsting ska ha verklig möjlighet att fullfölja sitt uppdrag

måste de också få instrument för att kunna göra det. Det är nödvändigt,

anser motionärerna, att klargöra den reella innebörden av begreppet

kommunalt självstyre (yrkande 1).

Finansutskottets ställningstagande

Frågan om den kommunala självstyrelsens ställning har behandlats tidigare

av finansutskottet. I betänkandet 2002/03:FiU19 behandlades näraliggande

frågor, och utskottet hänvisade då till den ingående behandling av den

kommunala självstyrelsens ställning som konstitutionsutskottet gjorde i

sitt betänkande 2000/01:KU12. Finansutskottet instämde i konstitutionsutskottets

uppfattning att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla

dra orubbliga och preciserade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor.

Finansutskottet vidhåller sin tidigare uppfattning.

Utskottet vill också påminna om Ansvarskommitténs arbete med att analysera

samhällsförändringar som skulle kunna föranleda förändringar av strukturen

och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och

kommunerna. Utredningen lämnade i december 2003 ett delbetänkande som för

närvarande ligger till grund för de direktiv som regeringen utformar för

utredningens fortsatta arbete. I delbetänkandet föreslog Ansvarskommittén

att det fortsatta arbetet bl.a. skulle avse "en strategi för en tydligare

ansvarsfördelning i samhällsorganisationen vid flernivåstyrning där en

renodling av ansvaret inte är möjlig eller lämplig och som tar sikte på

ökad utvecklingskraft".

Kommitténs fortsatta arbete kan komma att aktualisera frågor som berör

den kommunala självstyrelsens ställning och avgränsningar. Utskottet anser

inte att något tillkännagivande om att klargöra innebörden av den kommunala

självstyrelsen är motiverat.

Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi14 (c) yrkande 1.

Kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningar

Utskottets förslag i korthet

Utskottet anser inte att kommunernas roll vid finansieringen av nationella

infrastruktursatsningar behöver klargöras.

Därmed avstyrker utskottet den aktuella motionen.

Jämför reservation 6 (c).

Motionen

Motionärerna delar, i motion Fi14 (c), revisorernas uppfattning att det

finns stora oklarheter kring hur dagens bidragssystem verkar och vilka

effekter det har. Dessutom åläggs kommuner och landsting att vid sidan av

bidragssystemet delta i t.ex. infrastruktursatsningar, vilket skapar en

ohållbar situation för de berörda kommunerna. Kommunernas och landstingens

ansvar i samband med nationella infrastruktursatsningar behöver klargöras

(yrkande 2).

Finansutskottets ställningstagande

Det finns en klar uppdelning mellan de vägar som är statens ansvar och de

som är kommunernas när det gäller det befintliga vägnätet. I fråga om

nyinvesteringar är dock ansvarsfördelningen inte alltid given, inte minst

då infrastrukturinvesteringar i många fall kan vara ett ömsesidigt intresse

för staten och de berörda kommunerna. Frågor om finansieringsansvar för

sådana investeringar avgörs i förhandlingar mellan staten och kommunerna.

Staten har emellertid ingen möjlighet att formellt ålägga kommuner eller

landsting att delta i finansieringen av den nationella infrastrukturen.

Utskottet

bedömer att det knappast är möjligt att dra någon skarp gräns mellan

statens och kommunernas ansvar i fråga om framtida investeringar i

infrastruktur, utan sådana frågor kommer att behöva avgöras från fall till

fall i förhandlingar mellan de berörda parterna.

Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi14 (c) yrkande 2.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett

följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag

till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Klargör begreppet statsbidrag, punkt 1 (m, fp, kd, c)

av Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas

Högström (m), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson

(c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om att klargöra begreppet statsbidrag. Därmed

bifaller riksdagen förslag 2002/03:RR21 punkt 1.

Ställningstagande

Vi anser i likhet med Riksdagens revisorer att begreppet statsbidrag

behöver klargöras. Trots att det används såväl i regleringar som i officiell

statistik saknas i dag en definition av begreppet. För att de ekonomiska

relationerna mellan staten och kommunsektorn ska vara tydliga och

kommunikationen mellan de olika sektorerna ska vara klar, är det en

förutsättning

att begreppsapparaten är entydigt definierad. Det får inte råda någon

tvekan om vad som är eller inte är att betrakta som statsbidrag.

Därmed föreslår vi att riksdagen bifaller revisorernas förslag 2002/03:RR21,

punkt 1.

2. Redovisa statsbidragen och klargör deras effekter, punkt 2 (m, fp, kd,

c)

av Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas

Högström (m), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson

(c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om att redovisa statsbidragen och klargöra deras

effekter. Därmed bifaller riksdagen förslag 2002/03:RR21 punkt 2 och

bifaller delvis motion 2003/04:Fi278 yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Grundprincipen bakom bidragsgivningen till kommuner och landsting är att

bidragen ska vara generella men att specialdestinerade bidrag i vissa

fall kan vara motiverade. De senaste åren har emellertid antalet

specialdestinerade bidrag ökat markant utan att regeringen klargjort vilka

analyser och resonemang som ligger bakom denna förändring. Mängden

specialdestinerade statsbidrag framgår inte av regeringens redovisning, och

det är nära nog ogörligt att utifrån den skaffa sig en överskådlig bild

av bidragsgivningen till kommuner och landsting. I Statskontorets rapport

2003:5 framgår att medel betalades ut till kommuner eller landsting från

inte mindre än 127 olika anslag på statsbudgeten under 2001. Trots den

stora mängden anslag och komplexiteten i bidragsgivningen har regeringen

inte vid något enda tillfälle lämnat en samlad redovisning till riksdagen

över statsbidragen till kommunsektorn. Detta anser vi vara anmärkningsvärt.

Inte mindre anmärkningsvärd är avsaknaden av konsekvensanalyser av effekterna

av den stora mängden specialdestinerade statsbidrag. Som bl.a. Svenska

Kommunförbundet påtalat vid upprepade tillfällen finns stora risker att

de specialdestinerade bidragen inte uppfyller de mål de är ämnade för.

Bidragen tar inte hänsyn till lokala förhållanden utan riskerar att påverka

kommunernas agerande på ett sätt som kan ge oönskade effekter och bidra

till ineffektivitet i kommunsektorn.

Vi anser därför att regeringen regelbundet ska ge riksdagen en samlad

redovisning av statsbidragen till kommunerna samt snarast påbörja ett

arbete med att analysera effekterna på kommunernas verksamhet av de

specialdestinerade statsbidragen.

Med det anförda föreslår vi att riksdagen bifaller revisorernas förslag

2002/03:RR21, punkt 2, samt delvis bifaller motion Fi278 (fp) yrkandena

1 och 2.

3. Tydliggör innehåll och ansvar för redovisningen av statsbidragen, punkt

3 (m, fp, kd, c)

av Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas

Högström (m), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson

(c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om att tydliggöra innehåll och ansvar för redovisningen

av statsbidragen. Därmed bifaller riksdagen förslag 2002/03:RR21 punkt 3.

Ställningstagande

Av Riksdagens revisorers rapport 2002/03:14 framgår att det finns oklarheter

i regeringens, ESV:s och SCB:s uppgifter om statsbidragen till kommunerna.

Statistik som till synes beskriver samma sak innehåller uppgifter som

inte är överensstämmande och skillnaderna mellan uppgifterna förklaras

inte på ett tillfredsställande sätt. Vi anser att det är uppenbart att

skillnader mellan olika statistiska uppgifter så långt som möjligt bör

elimineras, och om det inte är möjligt ska de åtminstone förklaras tydligt.

Regeringen bör därför ge de statistikansvariga myndigheterna i uppdrag

att regelmässigt förklara hur olika uppgifter om statsbidragen till

kommuner och landsting beräknats och vad som skiljer olika redovisningar åt.

Även när det gäller ansvaret för nationalräkenskaperna (NR) har revisorerna

funnit att det finns oklarheter. ESV ska enligt sina instruktioner

sammanställa och beräkna statens totala inkomster och utgifter i NR-termer,

och ESV genomför också merparten av de justeringar som krävs för NR:s

behov. Revisorerna har dock funnit att det trots detta finns oförklarade

skillnader mellan ESV:s och SCB:s uppgifter om statsbidragen till kommunerna.

Vem som har det slutliga ansvaret för uppgifterna i NR framstår enligt

revisorerna som oklart. Vi anser att detta är mycket otillfredsställande

och att ansvaret för den ekonomiska statistiken behöver tydliggöras.

Med det anförda föreslår vi att riksdagen bifaller revisorernas förslag

2002/03:RR21, punkt 3.

4. Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheter, punkt 4 (m, fp,

kd, c)

av Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas

Högström (m), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson

(c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om att tydliggöra balanskravet och utreda

sanktionsmöjligheter. Därmed bifaller riksdagen förslag 2002/03:RR21 punkt 4.

Ställningstagande

Vi anser att det finns behov av att tydliggöra kommunallagens krav på en

budget i balans. Lagen medger att budgeten inte behöver balanseras om det

föreligger synnerliga skäl. Vad som anses vara synnerliga skäl har emellertid

inte klargjorts, utan lagen kan tolkas så att det är den enskilda kommunen

eller landstinget som själv får avgöra om det föreligger synnerliga skäl.

Dessutom förfogar riksdag och regering inte över några sanktionsmöjligheter

gentemot kommuner eller landsting som bryter mot balanskravet.

Mot denna bakgrund anser vi att balanskravet behöver förtydligas och att

regeringen bör utreda möjligheten att införa någon form av sanktioner för

kommuner och landsting som inte lever upp till kommunallagens krav på en

budget i balans.

Därmed föreslår vi att riksdagen bifaller revisorernas förslag 2002/03:RR21,

punkt 4.

5. Kommunernas självstyrelse, punkt 5 (c)

av Jörgen Johansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om kommunernas självstyrelse. Därmed bifaller

riksdagen motion 2003/04:Fi14 yrkande 1.

Ställningstagande

För att kommuner och landsting ska kunna klara sina välfärdsuppdrag måste

det finnas en verklig kommunal självstyrelse. Dagens ordning, där staten

styr genom att lägga alltfler uppgifter på kommunerna utan att bidra med

tillräcklig finansiering, undergräver de lokalt förtroendevaldas möjligheter

att fullgöra sina uppdrag. Många politiskt aktiva på lokal nivå uppfattar

denna ordning som ett ständigt pågående misstroendevotum mot dem. Statliga

pålagor utan finansiering framstår alltmer som ett hot mot den lokala

demokratin. Jag anser att det är nödvändigt att klargöra den reella

innebörden av begreppet kommunal självstyrelse. Detta bör riksdagen tillkännage

för regeringen som sin mening.

Därmed föreslår jag att riksdagen bifaller motion Fi14 yrkande 1.

6. Kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningar, punkt 6

(c)

av Jörgen Johansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om kommunernas ansvar vid nationella

infrastruktursatsningar.

Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Fi14 yrkande 2.

Ställningstagande

Jag anser att det behövs tydliga spelregler beträffande kommunernas och

landstingens finansieringsansvar i samband med nationella satsningar på

infrastruktur. Dagens oklarheter kring finansieringsansvaret, och företeelsen

att ålägga kommuner och landsting att bidra med finansiering till nationella

infrastrukturprojekt, skapar en ohållbar situation för de berörda kommunerna.

Ansvar och spelregler inom detta område behöver klargöras, vilket riksdagen

bör tillkännage för regeringen som sin mening.

Med det anförda föreslår jag att riksdagen bifaller motion Fi14 yrkande

2.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Framställningen

Framställning 2002/03:RR21 Riksdagens revisorers förslag om staten och

kommunerna:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens

revisorer anfört i avsnittet 3.2.1 om att klargöra begreppet statsbidrag.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens

revisorer anfört i avsnittet 3.2.2 om att redovisa statsbidragen och

klargöra effekterna.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens

revisorer anfört i avsnittet 3.2.3 om att tydliggöra innehåll och ansvar

för redovisning av statsbidrag.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens

revisorer anfört i avsnittet 3.2.4 om att tydliggöra balanskravet och att

utreda sanktionsmöjligheter.

Följdmotion

2003/04:Fi14 av Lena Ek m.fl. (c):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att innebörden i det kommunala självstyret klargörs.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att klargöra kommuners och landstings ansvar och finansiering

i samband med nationella infrastruktursatsningar.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2003

2003/04:Fi278 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att effekterna av statliga beslut för kommunerna skall klargöras

och utgöra underlag för riksdagsbeslut, i enlighet med motionens förslag.

2. Riksdagen begär att regeringen genomför en kartläggning av olika

statsanslag till kommunerna samt att effekterna av dessa analyseras och

redovisas.