Bet. 2003/04:FIU28

Finansutskottets betänkande

2003/04:FIU28

Årsredovisning för staten 2003

Sammanfattning

Finansutskottet behandlar i betänkandet regeringens

skrivelse 2003/04:101 Årsredovisning för staten och

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående denna

(redog. 2003/04:RRS12). Utskottet lämnar vissa

synpunkter på innehållet i årsredovisningen. Bland

annat noterar utskottet att antalet

revisionsberättelser med invändning fortsätter att

öka och att en stor andel av invändningarna rör

anslagsöverskridanden, felaktig redovisning mot

anslag och inkomsttitlar samt överskridande av

bemyndiganderamar. Utskottet ser allvarligt på den

negativa utvecklingen och förutsätter att regeringen

noga följer utvecklingen och vid behov vidtar

åtgärder för att bryta denna trend. Beträffande

garantiverksamheten efterlyser utskottet en

redovisning av vilka anslag som under räkenskapsåret

omfattat garantiverksamhet, s.k. subventionsmedel.

Utskottet föreslår att årsredovisningen och

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående denna

läggs till handlingarna.

Fem motionsyrkanden behandlas i betänkandet.

Beträffande yrkanden om redovisning av

utgiftsbegränsande åtgärder och redovisning av

extraordinära händelser, förutsätter utskottet att

regeringen kan lämna de önskade redovisningarna utan

att riksdagen behöver ge regeringen det till känna.

När det gäller yrkande om en redovisning av

statsbudgeten i kostnads- och intäktstermer ser

utskottet ingen anledning att föregripa det

utvecklingsarbete som härvidlag pågår i

Regeringskansliet och avstyrker därmed yrkandet.

Utskottet avstyrker vidare ett yrkande om

redovisning av åtaganden och framtida

finansieringsmöjligheter och ett yrkande om att

redovisa skillnaderna mellan resultaträkningen och

statens finansiella sparande.

I betänkandet behandlar finansutskottet även

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående den

statliga garantimodellen (redog. 2003/04:RRS8).

Granskningsrapporten innehåller åtgärdsförslag

riktade till regeringen och till

garantimyndigheterna. Styrelsen har inte lämnat

några förslag till riksdagen med anledning av

granskningen. Utskottet överlämnar till regeringen

att bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas med

anledning av granskningsrapporten. Utskottet

föreslår att redogörelsen läggs till handlingarna.

Till betänkandet har fogats en reservation och två

särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Årsredovisning för staten 2003

(avsnitt 1)

Riksdagen lägger skrivelse 2003/04:101 och

redogörelse 2003/04:RRS12 till handlingarna.

2. Redovisning av utgiftsbegränsande

åtgärder (avsnitt 2)

Riksdagen avslår motion

2003/04:Fi31 av Mats Odell m.fl. (kd) yrkandena 1

och 2.

3. Redovisning av åtaganden och

framtida finansieringsmöjligheter (avsnitt

3)

Riksdagen avslår motion

2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande

1.

4. Redovisning av statsbudgeten i

kostnads- och intäktstermer (avsnitt 4)

Riksdagen avslår motion

2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande

2.

5. Redovisning av extraordinära

händelser (avsnitt 5)

Riksdagen avslår motion

2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande

3.

6. Redovisning av skillnaderna mellan

resultaträkningen och statens finansiella

sparande (avsnitt 6)

Riksdagen avslår motion

2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande

4.

Reservation (m, fp, kd, c)

7. Riksrevisionens styrelses

redogörelse angående den statliga

garantimodellen (avsnitt 7)

Riksdagen lägger redogörelse 2003/04:RRS8 till

handlingarna.

Stockholm den 3 juni 2004

På finansutskottets vägnar

Sven-Erik Österberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-

Erik Österberg (s), Carin Lundberg (s), Karin

Pilsäter (fp), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström

(s), Mats Odell (kd), Lars Bäckström (v), Agneta

Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s),

Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Agneta Gille (s),

Gunnar Nordmark (fp), Jörgen Johansson (c) och Lars

Elinderson (m).

2003/04

FiU28

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet

dels skrivelse 2003/04:101 Årsredovisning för staten

2003,

dels redogörelse till riksdagen 2003/04:RRS12

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående

granskningen av årsredovisningen för staten,

dels redogörelse till riksdagen 2003/04:RRS8

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående den

statliga garantimodellen och

dels två motioner väckta med anledning av skrivelse

101 enligt förteckningen i bilaga 1.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Regeringen lämnade den 16 april 2004 i skrivelse

2003/04:101 en redogörelse för det ekonomiska

utfallet i staten för 2003. Skrivelsen omfattar

resultaträkning, balansräkning och

finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på

statsbudgetens inkomsttitlar och anslag under året.

Utöver den redovisning som följer av budgetlagens

krav redovisas i skrivelsen en uppföljning av de

budgetpolitiska målen samt målen för att minska

ohälsan, sysselsättningsmålet och

socialbidragsmålet. Vidare redovisas utvecklingen av

statens ekonomi den senaste femårsperioden, statliga

garantier, avgifter till och bidrag från EU,

tillgångar och skulder i verksamheter där staten har

ett väsentligt inflytande samt utvecklingen av

statlig produktion. Myndigheter som fått

revisionsberättelse med invändning omnämns och

skälen för invändningarna anges. En redogörelse för

Europeiska revisionsrättens granskning av EU-medel

lämnas. Vidare ges en kort redogörelse för

utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten.

Utskottets överväganden

1 Årsredovisning för staten 2003

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att regeringens skrivelse

2003/04:101 Årsredovisning för staten 2003

och Riksrevisionens styrelses redogörelse

angående granskningen av årsredovisningen för

staten läggs till handlingarna.

1.1 Det ekonomiska utfallet

Resultat- och balansräkningen samt

statsbudgetens utfall

Resultatet i statens resultaträkning vändes 2003

till att visa ett underskott på 19 miljarder kronor

efter att ha visat överskott fyra år i rad.

Resultatet är en försämring med 40 miljarder kronor

jämfört med 2002. Förändringen förklaras främst av

att intäkter av skatter m.m. har minskat med 30

miljarder kronor och lämnade bidrag har ökat med 40

miljarder kronor, varav socialförsäkringens

kostnader ökade med 32 miljarder kronor. Samtidigt

har kostnaderna för statens egen verksamhet minskat

med 8 miljarder kronor, resultat från andelar i

dotter- och intresseföretag förbättrats med 12

miljarder kronor och det finansiella nettot

förbättrats med 11 miljarder kronor.

Statens balansräkning för 2003 visar att

nettoförmögenheten, dvs. skillnaden mellan

tillgångarnas och skuldernas bokförda värden,

uppgick till -795 miljarder kronor per den 31

december 2003. Det innebär en försämring med 22

miljarder kronor jämfört med 2002. Den huvudsakliga

orsaken till försämringen är resultaträkningens

underskott på 19 miljarder kronor. Av

balansräkningen framgår vidare att statsskulden har

ökat med 23 miljarder kronor jämfört med 2002 - den

uppgick vid utgången av 2003 till 1 186 miljarder

kronor. Statsskulden motsvarade 48,6 % av BNP,

vilket är en minskning med 0,9 procentenheter

jämfört med 2002.

Den redovisade femårsöversikten över statens

ekonomi visar att även om statens nettoförmögenhet

och statsskulden försämrades 2003 så har de under

perioden 1999-2003 förbättrats med sammanlagt 291

miljarder kronor respektive 233 miljarder kronor.

Statsskuldens andel av BNP har under perioden

sjunkit från 68 % till 49 %. Det ackumulerade

resultatet i resultaträkningen uppgår under perioden

till 139 miljarder kronor.

Statsbudgetens saldo uppgick 2003 till -46,3

miljarder kronor, vilket var ett 32 miljarder kronor

större underskott än budgeterat i statsbudgeten.

Jämfört med 2002, då statsbudgetens saldo visade ett

överskott på 1,2 miljarder kronor, är det en

försämring med 47,5 miljarder kronor. Statsbudgetens

inkomster minskade med 68,7 miljarder kronor mellan

2002 och 2003. Inkomstskatterna från fysiska och

juridiska personer minskade med 20,9 respektive 14,8

miljarder kronor. Till följd av att kompensationen

för mervärdesskatt till kommuner och landsting

fördes över till statsbudgetens inkomstsida,

minskade inkomsterna med 31,4 miljarder kronor.

Resterande minskning förklaras av att det i

inkomsterna för 2002 ingår en extra inleverans från

Riksbanken på 20 miljarder kronor. Inkomster av

socialavgifter och löneskatter samt skatt på varor

och tjänster ökade med 9 respektive 8 miljarder

kronor.

Statsbudgetens utgifter m.m. (inklusive

kassamässig korrigering och Riksgäldskontorets

nettoutlåning m.m.) minskade med 21,2 miljarder

kronor mellan 2002 och 2003. Utgifterna för

utgiftsområden exklusive utgiftsområdet

Statsskuldsräntor m.m. ökade med 3,3 miljarder

kronor medan räntor på statsskulden minskade med

25,1 miljarder kronor. Till följd av att

kompensationen för mervärdesskatt till kommuner och

landsting fördes över till statsbudgetens

inkomstsida reducerades statsbidragen med 31,4

miljarder kronor 2003. Justerat för denna förändring

ökade statsbudgetens utgifter m.m. med 10,2

miljarder kronor jämfört med 2002.

I årsredovisningen redovisas statsbudgetens saldo

justerat för större engångseffekter. Störst är

effekten av den tidigare gjorda överföringen av

bostadsobligationer från AP-fonden till

Riksgäldskontoret. Under 2003 har

bostadsobligationer till ett värde av 12,7 miljarder

kronor lösts in och räntor på 1 miljard kronor

erhållits. Detta har påverkat posten Kassamässig

korrigering med 13,7 miljarder kronor. Vidare

påverkades utfallet med 4 miljarder kronor av

tidigareläggningen av utbetalningen av

arealersättningen från januari 2003 till december

2002. Justerat för dessa engångseffekter uppgick

budgetsaldot till -64,1 miljarder kronor 2003.

Motsvarande justerade saldo för 2002 uppgick till

-39,5 miljarder kronor.

Utfallet 2003 avseende de budgetpolitiska målen

visar att den offentliga sektorns finansiella

sparande uppgick till 0,5 % av BNP. Det av riksdagen

beslutade målet för 2003 var 2,0 %. Det svagare

utfallet för det finansiella sparandet förklaras

till stor del av en lägre BNP-tillväxt och lägre

skatteintäkter än väntat. Utgiftstaket för staten

klarades med en marginal på 2,9 miljarder kronor.

Redovisning av statliga garantier

Statens garantiportfölj uppgick till 705 miljarder

kronor 2003, vilket är en ökning med 12 miljarder

kronor jämfört med 2002. I beloppet ingår inte

kapitaltäckningsgarantier eftersom de är obegränsade

till tid och belopp och därför inte kan värderas.

Inte heller ingår investerarskyddet där uppgifter

för närvarande saknas om storleken på de skyddade

tillgångarna. Vid utgången av 2003 fanns två

kapitaltäckningsgarantier kvar, Arlandabanan

respektive de svenska landförbindelserna till

Öresundsbron (Svedab).

Nettoflödet i garantiverksamheten var totalt sett

positivt under 2003. Intäkterna av avgifter och

återvinningar av tidigare utbetalda medel vid

infrianden översteg kostnaderna för infrianden och

administration av garantiverksamheten med drygt 700

miljoner kronor.

Till den del avgifter inte betalas av

garantitagaren är det fråga om en statlig subvention

som ska belasta ett anslag. År 2003 uppgick de

statliga subventionerna till 507 miljoner kronor.

Dessa avsåg framför allt bostadskreditgarantierna

(242 miljoner kronor), Öresundsbron (200 miljoner

kronor) och Baltramen (60 miljoner kronor).

Statens portfölj av garantier innehåller obalanser

genom stora enstaka engagemang och koncentration av

garantier inom vissa sektorer. Portföljen är på så

sätt riskfylld. För närvarande saknas möjlighet att

mäta och redovisa den samlade portföljens

riskprofil. Regeringen har därför nyligen gett

Riksgäldskontoret i uppdrag att samordna arbetet med

att få till stånd en gemensam redovisning av

kostnader och risker inom garantiområdet.

Myndigheterna Riksgäldskontoret, Exportkreditnämnden

och Sida har riskredovisningar. Den samlade bilden

av dessa är att förväntade förluster i

garantiverksamheten täcks av tillgångarna i form av

redan influtna avgifter.

Sammanställning av verksamheter som staten har

ett väsentligt inflytande över

Statens resultat- och balansräkning omfattar i

huvudsak de statliga myndigheterna inklusive

affärsverken. Genom ägarintressen i bolag och genom

att Riksbanken, AP-fonderna och

Premiepensionsmyndigheten inte ingår i resultat- och

balansräkningen, är den statliga sektorn i

realiteten större. För att komplettera bilden görs

därför i årsredovisningen en sammanställning över

verksamheter som staten har ett väsentligt

inflytande över. Sammanställningen inkluderar

förutom myndigheterna även statliga bolag och

finansinstitut där staten har en ägarandel på minst

20 %, Riksbanken, Premiepensionsmyndigheten och AP-

fonderna samt Allmänna arvsfonden. Sammanställningen

ger en uppfattning om den totala statliga bokförda

förmögenheten.

Vid utgången av 2003 var den statliga sektorns

samlade tillgångar 2 362 miljarder kronor och de

samlade skulderna 2 367 miljarder kronor (exklusive

pensionsskulden i inkomstpensions- och

premiepensionssystemet). Den statliga sektorns

nettoförmögenhet uppgick därmed till -5 miljarder

kronor, vilket är en ökning med 86 miljarder kronor

jämfört med 2002. Ökningen beror främst på att AP-

fondernas eget kapital ökade.

Riksdagen har beslutat att ett balanstal varje år

ska fastställas som visar förhållandet mellan

tillgångar och skulder i ålderspensionssystemets

fördelningsdel (prop. 2000/01:70, bet.

2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210). Med anledning av

detta gör berörda myndigheter, sedan 2002, en årlig

redovisning av ålderspensionssystemets ekonomiska

ställning och utveckling. I årsredovisningen för

staten sammanfattas pensionssystemets årsredovisning

för 2003. Redovisningen visar att

inkomstpensionssystemet redovisade ett överskott

2003 på drygt 6 miljarder kronor.

Premiepensionssystemet, som fortfarande är i ett

uppbyggnadsskede, redovisade en förlust på 0,1

miljarder kronor. Inkomst- och

premiepensionssystemets balansomslutning var 6 182

miljarder kronor vid utgången av 2003.

Revisionsberättelser med invändning

Antalet revisionsberättelser med invändning avseende

räkenskapsåret 2003 var 19 stycken, vilket är en

ökning jämfört med 2002 då antalet invändningar

uppgick till 14 stycken. Nedan redovisas

utvecklingen av antalet revisionsberättelser med

invändning.

Diagram. Antal revisionsberättelser med invändning

De invändningar som främst är av intresse för

finansutskottet är de som rör anslagsöverskridanden.

Av årsredovisningen för 2003 framgår att 7 av de 19

revisionsberättelserna med invändning rör

anslagsöverskridanden, varav 5 utgör överskridanden

av riksdagens anvisade anslag. En invändning rör

överskridande av bemyndiganderamar. Fyra

invändningar gäller felaktig redovisning mot anslag

och inkomsttitlar.

Enligt årsredovisningen avser regeringen att

återkomma i budgetpropositionen för 2005 med en

bedömning av vilka åtgärder som har vidtagits eller

kommer att vidtas med anledning av invändningarna. I

budgetpropositionen för 2004 lämnade regeringen en

motsvarande redovisning avseende föregående års

invändningar. Redovisningen lämnas på anslagsnivå

och avser åtgärder vidtagna i de enskilda fallen.

Riksrevisionen avser att i juni 2004 lämna sin

årliga rapport med de viktigaste iakttagelserna vid

effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. I

tidigare årsredovisningar har regeringen redovisat

och kommenterat Riksrevisionsverkets iakttagelser i

det gångna årets effektivitetsrevisioner. I

årsredovisningen för 2003 anges att regeringen i

budgetpropositionen för 2005 avser att redovisa och

kommentera Riksrevisionens granskningsrapporter som

lämnas av effektivitetsrevisionen.

Utveckling av den ekonomiska styrningen i

staten

I årsredovisningen lämnas en kortfattad redogörelse

av utvecklingen av den ekonomiska styrningen i

staten. Redovisningen omfattar utvecklingen av ett

nytt budgeterings- och rapporteringssystem (Hermes),

utvecklingen av resultatredovisningen till riksdagen

och genomförda konsekvensbeskrivningar av nya

principer för utformning av statsbudgeten. Den del

av konsekvensbeskrivningarna som rör de nya

principernas konsekvenser för budgetlagen redovisas

i departementsserien (Ds 2003:49) och har

remitterats. I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl.

(fp) föreslås att regeringen snarast för riksdagen

lägger fram förslag om en redovisning av

statsbudgeten i kostnads- och intäktstermer.

Motionen behandlas i avsnitt 4.

1.2 Bostadsutskottets yttrande

Bostadsutskottet har i sitt yttrande över

årsredovisningen (yttr. 2003/04:BoU6y) kommenterat

statsbudgetens utfall för utgiftsområde 18. Utfallet

är 677 miljoner kronor lägre än vad som anvisats

över statsbudgeten; skillnaden förklaras av utfallet

på två av anslagen inom utgiftsområdet.

Bostadsutskottet konstaterar att, när det gäller

utgiftsområde 18, utfallet under senare år

regelmässigt har blivit lägre än vad som anvisats.

Det behöver inte betyda att utgiftsberäkningarna

varit mindre goda eller rent av felaktiga eftersom

medelsförbrukningen på anslagen kan vara svår att

förutse. Detta förhållande utgör självfallet inte

ett skäl för att avstå från en analys av vilka

orsaker som ligger bakom utfallet. Det är snarare så

att det utgör ett argument för att med hjälp av en

sådan analys söka förbättra de prognosmodeller m.m.

som ligger bakom anslagsberäkningarna. Denna fråga

hänger också intimt samman med hur regeringens

resultatredovisning i budgetpropositionen bör

utformas.

Bostadsutskottet har i sitt yttrande även

uppmärksammat det ökade antalet revisionsberättelser

med invändning. När det gäller myndigheterna inom

bostadsutskottets beredningsområde har

Riksrevisionen lämnat invändningar mot fyra

myndigheter, vilket kan jämföras med att inga

invändningar lämnades för räkenskapsåret 2002.

Bostadsutskottet anser att det är allvarligt att

antalet invändningar ökat totalt sett. Samtidigt

finns det enligt bostadsutskottets mening anledning

att göra en viss skillnad mellan invändningar som är

av mera redovisningsmässig natur och sådana

invändningar som avser oriktig användning av

anvisade medel eller anslagsöverskridanden. Även om

det i båda fallen finns anledning att se över

systemen för styrning och kontroll hos de

myndigheter som fått invändningar, är det särskilt

viktigt att detta sker när anslag överskridits eller

använts på icke avsett sätt. Bostadsutskottet utgår

från att regeringens redovisning i

budgetpropositionen för 2005 med anledning av

invändningarna kommer att belysa frågor om i vilken

utsträckning förhållandena är avhängiga brister i

kontroll och styrning eller om det kan finnas andra

omvärldsfaktorer som påverkat myndigheternas

resultat.

1.3 Riksrevisionens styrelses

redogörelse angående granskningen av

årsredovisningen

Riksrevisionens styrelse har den 12 maj 2004

beslutat att Riksrevisionens granskning av

årsredovisningen för staten ska överlämnas i form av

en redogörelse till riksdagen. Enligt

revisionsberättelsen bedömer Riksrevisionen att

årsredovisningen i allt väsentligt är rättvisande. I

sin redogörelse pekar styrelsen på att lagreglerna

för behandling av revisionsberättelsen för

årsredovisning för staten kan behöva ses över (se

avsnitt 8). Några motioner har inte väckts med

anledning av redogörelsen.

1.4 Finansutskottets synpunkter på

årsredovisningen tidigare år

Utskottet konstaterade våren 2003, i betänkande

2002/03:FiU20, att antalet revisionsberättelser med

invändningar till följd av anslagsöverskridanden

ökat. Utskottet såg allvarligt på att alltfler

myndigheter överskrider budgeterade anslag för sin

verksamhet och anförde att särskilda åtgärder för

att förbättra myndigheternas styrning och kontroll

kan behöva vidtas. Utskottet välkomnade att

regeringen i budgetpropositionen för 2004 skulle

lämna närmare redogörelser för regeringens

bedömningar eller åtgärder i de enskilda fallen.

Utskottet konstaterade vidare att årsredovisningen

för 2002, till skillnad från tidigare år, inte

innehöll någon beskrivning av utvecklingsfrågor

kring den ekonomiska styrningen i staten. Utskottet

har tidigare uttalat att det är angeläget för

utskottet att närmare följa upp och påverka detta

arbete. En sådan redovisning bör således lämnas

åtminstone en gång per år, antingen på våren eller

hösten.

När det gäller redovisningen av statliga garantier

saknade utskottet en redovisning av vilka anslag som

belastas med subventionsmedel, dvs. när

garantitagaren inte betalar avgiften för garantin

utan avgiften betalas från ett anslag.

1.5 Finansutskottets

ställningstagande till

årsredovisningen

Statens finanser försämrades under 2003 till följd

av den fortsatta lågkonjunkturen. Resultaträkningen

visade ett underskott på 19 miljarder kronor och

statsskulden ökade med 23 miljarder kronor.

Statsskuldens andel av BNP minskade dock något.

Statsbudgetens saldo blev -46 miljarder kronor,

vilket var 32 miljarder kronor större underskott än

budgeterat och en försämring med 47,5 miljarder

kronor jämfört med 2002. Trots detta klarades

utgiftstaket för staten. Vidare blev den offentliga

sektorns finansiella sparande positivt och uppgick

preliminärt till 0,5 % av BNP. Sett över en

femårsperiod har statens finanser förbättrats

väsentligt med ackumulerade stora överskott i såväl

resultaträkningen som i statsbudgeten, med en lägre

statsskuld som följd. Jämfört med 1999 har

statsskulden minskat med 233 miljarder kronor.

I övrigt vad gäller årsredovisningen för staten

2003 kan utskottet konstatera att antalet

revisionsberättelser med invändningar fortsätter att

öka. Utskottet ser allvarligt på denna negativa

utveckling och förutsätter att regeringen noga

följer utvecklingen och vid behov vidtar åtgärder

för att bryta denna trend. Utskottet delar

bostadsutskottets uppfattning att det kan finnas

anledning för regeringen att belysa frågor om i

vilken utsträckning Riksrevisionens invändningar

beror på brister i kontroll och styrning hos

myndigheterna eller om det finns omvärldsfaktorer

som påverkat myndigheternas resultat. Den negativa

utvecklingen kan även motivera att regeringen för

riksdagen, utöver en redovisning av åtgärder i de

enskilda fallen, även lämnar en mer samlad

redovisning av vilka åtgärder som vidtas, framför

allt för att förebygga överskridanden av anslag och

bemyndiganderamar. Utskottet vill även hänvisa till

betänkandet om tilläggsbudget 1 för 2004 och sitt

ställningstagande angående bemyndigande om bidrag

till kvalificerad yrkesutbildning (bet.

2003/04:FiU21, s. 167).

Vidare finner utskottet att redovisningen av

garantiverksamheten kontinuerligt förbättras. Bland

annat har redovisningen av garantiportföljens

riskprofil utvecklats, och utskottet välkomnar det

fortsatta arbetet med att få till stånd en samlad

riskredovisning på garantiområdet. Utskottet

uttryckte önskemål föregående år (bet.

2002/03:FiU20) om en redovisning i årsredovisningen

av anslag som belastas med subventionsmedel, dvs.

där avgiften belastar ett anslag. Utskottet kan

konstatera att någon sådan redovisning inte finns i

årsredovisningen. Däremot har regeringen i

budgetpropositionen för 2003 presenterat en översikt

över de anslag vars ändamål 2003 föreslås omfatta

garantiverksamhet (volym 1 s. 167). Därefter har

dock beslut fattats om ytterligare subventioner. I

den uppföljning av garantiverksamheten som görs i

årsredovisningen bör, enligt utskottets mening,

regeringen särskilt redovisa utfallet på de anslag

som under räkenskapsåret omfattat garantiverksamhet.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger

regeringens skrivelse och Riksrevisionens

redogörelse angående denna, till handlingarna.

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående den

statliga garantimodellen behandlas i avsnitt 7.

2 Redovisning av utgiftsbegränsande

åtgärder

Utskottets förslag i korthet

Utskottet förutsätter att regeringen

återupptar redovisningen av

utgiftsbegränsande åtgärder i

årsredovisningen och avstyrker därmed

motionen om redovisning av utgiftsbegränsande

åtgärder.

Motionen

I motion Fi31 av Mats Odell m.fl. (kd) föreslås med

anledning av regeringens skrivelse Årsredovisning

för staten 2003 att riksdagen begär att regeringen

återkommer till riksdagen med en redovisning av

vilka begränsningsbelopp eller andra

utgiftsbegränsande åtgärder som den beslutat om i

statsbudgeten år 2003. I årsredovisningarna för 2000

och 2001 redovisade regeringen, förutom vilka

indragningar av anslagsmedel som gjorts, även vilka

begränsningsbelopp som regeringen fattat beslut om

på vissa utgiftsområden. I årsredovisningarna för

2002 och 2003 redovisas inte begränsningsbeloppen

trots att det framgår av utgiftsområdesavsnitten att

utgiftsbegränsande åtgärder vidtagits. Detta är,

enligt motionärerna, en försämring av redovisningen

(yrkande 1). Vidare föreslås att riksdagen

tillkännager att regeringen i varje årsredovisning

för staten redovisar alla åtgärder och beslut som

påverkar användningen av de anslag som riksdagen

fattat beslut om (yrkande 2).

Finansutskottets ställningstagande

Som motionärerna framför finns det inte någon

sammanställning av utgiftsbegränsande åtgärder i

årsredovisningen. Av utgiftsområdesavsnitten i

avsnitt 5 Statsbudgetens utfall, framgår att

utgiftsbegränsande åtgärder vidtagits på följande

anslag:

1. utgiftsområde 6 anslag 6:1 Förbandsverksamhet,

beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.

samt anslag 6:2 Materiel, anläggningar samt

forskning och teknikutveckling

2.

3. utgiftsområde 7 anslag 8:1 Biståndsverksamhet

4.

5. utgiftsområde 20 anslag 34:4 Sanering och

återställning av förorenade områden

6.

Hur stora de redovisade utgiftsbegränsningarna är

framgår inte av årsredovisningen. I årsredovisningar

för 2000 och 2001 fanns en redovisning av

begränsningsbelopp och utfall. Med

begränsningsbelopp avses en minskning av totalt

tillgängliga medel som får disponeras under året

utan att anvisade anslagsmedel minskas eller dras

in. Utgiftsbegränsningarna innebär därför normalt en

senareläggning av anslagsförbrukningen till kommande

år. Med utfall avses årets utfall på anslaget.

I budgetpropositionen för 2003 angav regeringen

att den hade för avsikt att fatta beslut om

utgiftsbegränsningar för 2003 som beräknades minska

utgifterna med sammantaget ca 1,9 miljarder kronor.

De områden som enligt propositionen berördes var

bl.a. utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot

sårbarhet (0,85 miljarder kronor), utgiftsområde 22

Kommunikationer (0,5 miljarder kronor) och

utgiftsområde 16 Utbildning och

universitetsforskning (0,2 miljarder kronor i

utgiftsbegränsning för den kvalificerade

yrkesutbildningen) (volym 1 s. 88). I 2003 års

ekonomiska vårproposition ändrades i viss mån dessa

uppgifter. Där angavs att regeringen för 2003 hade

för avsikt att besluta om utgiftsbegränsningar som

beräknades minska utgifterna med sammantaget ca 2

miljarder kronor. De områden som berördes var,

enligt propositionen, bl.a. utgiftsområde 6 Försvar

samt beredskap mot sårbarhet (1 miljard kronor),

utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (0,5

miljarder kronor) och utgiftsområde 20 Allmän miljö-

och naturvård (0,25 miljarder kronor) (volym 1 s.

81).

Någon samlad redovisning av utfallet av beslutade

utgiftsbegränsningar har regeringen inte lämnat.

Utöver utgiftsbegränsningar enligt ovan, beslutar

regeringen även om andra åtgärder som syftar till

att av riksdagen anvisade medel inte ska användas

under året. En tydlig sådan åtgärd är beslut om

indragning av anslagsmedel. I årsredovisningen

redovisas en sammanställning av gjorda indragningar

2003, vilka totalt uppgick till drygt 14 miljarder

kronor. För 2002 uppgick indragningarna till knappt

9 miljarder kronor.

Det kan även finnas andra åtgärder som regeringen

vidtar för att begränsa årets utgifter utan att för

den skull besluta om indragning eller begränsning av

tillgängliga medel. Till exempel kan

leveranstidpunkter senareläggas och projektstarter

flyttas fram. Tydliga exempel är också när EU-

avgiften kan betalas ett annat år än budgeterat. I

utgiftsområdesavsnitten i årsredovisningen redovisas

dessa åtgärder.

Regeringens rätt att besluta om att inte använda

medel som riksdagen anvisat framgår av 8 § lagen

(1996:1059) om statsbudgeten. Enligt bestämmelsen

får regeringen besluta att medel på ett anvisat

anslag inte ska användas, om detta är motiverat av

särskilda omständigheter i en verksamhet eller av

statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska

skäl. Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:220)

framgår följande:

Om de samhällsekonomiska eller budgetpolitiska

förutsättningarna har förändrats väsentligt efter

riksdagens anslagsbeslut, eller om

förutsättningarna för den verksamhet som

finansieras med anslaget har förändrats

väsentligt sedan beslutet fattades, är det

nödvändigt att regeringen har möjlighet att

besluta att en verksamhet ska begränsas och att

utgifterna under det innevarande budgetåret ska

begränsas i förhållande till anvisade anslag. De

åtgärder som kan bli aktuella är antingen

selektiva eller generella. En selektiv åtgärd kan

riktas mot något enstaka anslag ... En åtgärd av

generell karaktär kan riktas mot ett stort antal

anslag ... Om regeringen beslutar att medel som

riksdagen anvisat inte ska användas, avser

regeringen att redovisa detta så snart lämpligen

kan ske t.ex. i en ekonomisk-politisk

proposition, en tilläggsbudget eller i

budgetpropositionen. (s. 33)

Finansutskottet och konstitutionsutskottet hade

inget att invända mot vad som redovisades i

propositionen. I yttrandet till

konstitutionsutskottet över lag om statsbudgeten

(bet. 1996/97:KU3) underströk finansutskottet vad

som också framhölls i propositionen, nämligen att

regeringen självfallet inte får underlåta att

utnyttja ett anslag enbart på grund av att den

ogillar anslagets syfte eller omfattning samt att

regeringen lika självklart också är förpliktad att

se till att de åtaganden som staten har till följd

av lagar eller avtal fullgörs.

Konstitutionsutskottet underströk vad

finansutskottet anfört.

I enlighet med vad som anges i förarbetena till

budgetlagen bör regeringen för riksdagen redovisa

beslut som syftat till att anvisade medel inte ska

användas under budgetåret. Detta har också i stor

utsträckning skett. Det är dock en brist i de

senaste två årens årsredovisningar att de

utgiftsbegränsande åtgärderna inte återges samlat

och redovisas till belopp och utfall.

Utskottet förutsätter att regeringen återupptar

redovisningen av utgiftsbegränsande åtgärder i

årsredovisningen. För att få en komplett bild av

utgiftsbegränsningarna över tiden bör även beslutade

utgiftsbegränsningar 2002 och 2003 redovisas.

Motionens yrkanden kan därmed i huvudsak anses

tillgodosedda. Någon särskild åtgärd från riksdagens

sida med anledning härav är enligt utskottets mening

inte nödvändig varför motion Fi31 (kd) avstyrks.

3 Redovisning av åtaganden och

framtida finansieringsmöjligheter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionen om att mäta

åtaganden mot framtida

finansieringsmöjligheter mot bakgrund av att

liknande analyser i stor utsträckning redan

görs.

Motionen

I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslås

med anledning av regeringens skrivelse

Årsredovisning för staten 2003 att riksdagen begär

att regeringen utreder möjligheterna att för

statsfinansernas del skapa liknande mått som

balanstalet i pensionssystemet för att mäta

åtaganden mot framtida finansieringsmöjligheter. I

pensionssystemet finns ett balanstal som mäter

relationen mellan åtaganden och tillgångar. På

motsvarande sätt bör regeringen, enligt

motionärerna, utveckla mått liknande balanstalet som

innebär att de långsiktiga åtaganden som olika

utgiftsbeslut innebär för staten, t.ex. beslut

avseende förtidspensionerna, kan jämföras med hur de

långsiktiga intäkterna utvecklas (yrkande 1).

Finansutskottets ställningstagande

Den redovisning som för närvarande görs av de

samlade långsiktiga åtaganden, och som i viss mån

svarar mot det som efterfrågas av motionärerna,

återfinns i Långtidsutredningen. Huvudtemat i den

senaste långtidsutredningen (SOU 2004:19) är just

utvecklingen av de offentligt finansierade

välfärdssystemen och möjligheterna att långsiktigt

finansiera dessa.

Motionärerna efterlyser dock en mer detaljerad

redovisning av långsiktiga ekonomiska åtaganden inom

framför allt socialförsäkringssystemen, dvs. hur ett

enskilt budgetbeslut påverkar de långsiktiga

åtagandena och möjligheten att finansiera dem. Någon

sådan redovisning lämnas inte i dag, och det finns

troligen även stora svårigheter med att ta fram

dylika mått. I en aktuell rapport[1] från IFAC

(International Federation of Accountants) diskuteras

redovisning av långsiktiga åtaganden vad gäller

sociala förmåner. Den rekommendation som lämnas i

rapporten ligger i linje med den utformning av

statens balansräkning som tillämpas i Sverige

avseende skulder och avsättningar. Det innebär att

det är redan inträffade händelser som ligger till

grund för redovisningen, dvs. konstaterade

sjukskrivningar och förtidspensioner, och inte en

bedömning av kommande händelser. I rapporten

diskuteras i stället att redovisa långsiktiga

åtaganden som tilläggsinformation. Man anser även

att regering och myndigheter bör uppmuntras att ta

fram sådan information. Det är inte självklart att

denna information ska lämnas i årsredovisningen,

utan det kan även vara relevant med dylik

information i den ekonomiska vårpropositionen eller

i budgetpropositionen. När det gäller åtaganden är

det i första hand åtagande avseende ålderspensioner

som lyfts fram i rapporten. I Sverige finns, som

tidigare nämnts, redan en separat årsredovisning för

ålderspensionssystemet.

Finansutskottet har vid flera tillfällen behandlat

förslag om generationsräkenskaper (bet.

1993/94:FiU15, 1994/95:FiU13, 2000/01:FiU2 och

2001/02: FiU2). Utskottet har då ansett att det är

viktigt att regeringen utförligt och metodiskt

analyserar välfärdsfördelningen mellan

generationerna. I detta arbete kan

generationsräkenskaper vara av värde. Utskottet har

dock inte funnit det motiverat att man varje år

behöver ta fram sådana räkenskaper.

Utskottet kan konstatera att analyser av åtaganden

och framtida finansieringsmöjligheter i stor

utsträckning redan görs. Det bör ankomma på

regeringen att bedöma om denna redovisning bör

utvecklas ytterligare. På nu anförda grunder

avstyrks motion Fi30 (fp) yrkande 1.

4 Redovisning av statsbudgeten i

kostnads- och intäktstermer

Utskottets förslag i korthet

Utskottet ser ingen anledning att föregripa

det arbete som pågår med att utveckla en

statsbudget i kostnads- och intäktstermer och

avstyrker därmed motionen om en redovisning

av statsbudgeten i kostnads- och

intäktstermer.

Motionen

I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslås

att regeringen snarast lägger fram förslag om en

redovisning av statsbudgeten i kostnads- och

intäktstermer. Jämförelser mellan statsbudgeten och

årsredovisningen försvåras av att den förra är

kassamässig, den senare bokföringsmässig. Förutom

svårigheterna att jämföra innebär statsbudgetens

kassamässighet att regeringen kan förskjuta

betalningar över årsskiftet för att klara

utgiftstaken utan att detta förändrar den ekonomiska

situationen i grunden. Planerna på att redovisa även

statsbudgeten i kostnads- och intäktstermer bör

därför snarast realiseras (yrkande 2).

Finansutskottets ställningstagande

En arbetsgrupp inom Finansdepartementet har i

promemorian Nya principer för utformning av

statsbudgeten - konsekvenser för budgetlagen (Ds

2003:49) föreslagit att statsbudgeten ska baseras på

i huvudsak bokföringsmässiga grunder (kostnader och

intäkter). Förslaget har remitterats till 61

remissinstanser. Remisstiden gick ut den 13 april

2004. Utskottet kan konstatera att

utvecklingsarbetet i huvudsak följer den inriktning

som riksdagen tidigare beslutat om (prop.

1999/2000:1, bet. 1999/2000:FiU13, rskr.

1999/2000:106). Vidare erfar utskottet att

utvecklingsarbetet för närvarande bereds på

sedvanligt sätt inom Regeringskansliet och av

regeringen. Utskottet förutsätter härvidlag att även

riksdagen under hand får möjlighet att ta del av och

påverka detta arbete. Utskottet ser dock ingen

anledning att föregripa det arbete som pågår och

avstyrker därmed motion Fi30 (fp) yrkande 2.

5 Redovisning av extraordinära

händelser

Utskottets förslag i korthet

Utskottet förutsätter att regeringen, som en

särskild upplysning, kan redovisa årets

resultat justerat för större engångseffekter

och avstyrker därmed motionen om redovisning

av årets resultat exklusive extraordinära

händelser.

Motionen

I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslås

att regeringen utformar resultaträkningen så att

extraordinära kostnader och intäkter kan urskiljas.

I nuläget ger resultaträkningen inte information om

verksamhetens utvecklingstendenser exklusive

resultatpåverkande extraordinära händelser. En

schablonmässig korrigering kan göras genom att

eliminera de extraordinära överföringarna från AP-

fonderna som gjorts som en följd av pensionsreformen

(yrkande 3).

Finansutskottets ställningstagande

Redovisningsrådet lämnar följande rekommendationer

angående redovisning av extraordinära intäkter och

kostnader (FAR:s samlingsvolym 2004 del 1 s.

875-876). Endast i sällsynta undantagsfall inträffar

händelser som ger upphov till extraordinära intäkter

och kostnader. Exempel på sådana händelser är

förluster på grund av jordbävningar, krigshändelser

eller konfiskation av utländska dotterbolag. Denna

restriktiva inställning till extraordinära poster är

en anpassning till den internationella utvecklingen.

Målet att underlätta jämförelser och ge relevant

underlag för prognoser får därmed, enligt

Redovisningsrådet, tillgodoses med andra metoder än

redovisning av resultat före och efter extraordinära

intäkter och kostnader. Detta får ske genom

särskilda upplysningar som bedöms som betydelsefulla

och viktiga att uppmärksamma, när resultatet för

aktuell period jämförs med tidigare perioder eller

när prognoser om framtida resultat upprättas.

Avsaknaden av extraordinära poster i statens

resultaträkning är således i enlighet med

Redovisningsrådets rekommendationer. Som en särskild

upplysning kan årets resultat redovisas justerat för

större engångseffekter, på motsvarande sätt som

statsbudgetens saldo redovisas justerat för större

engångseffekter. Enligt utskottets mening förefaller

det rimligt att regeringen lämnar en sådan

upplysning i årsredovisningen. Utskottet förutsätter

att så kan ske utan att riksdagen behöver besluta om

detta. Syftet med motionen kan därmed förutsättas

bli tillgodosett och utskottet avstyrker därmed

motion Fi30 (fp) yrkande 3.

6 Redovisning av skillnaderna mellan

resultaträkningen och statens

finansiella sparande

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionen om att redovisa

skillnaderna mellan resultaträkningen och

statens finansiella sparande eftersom det är

stora svårigheter att ta fram en sådan

jämförelse och svårt att se något omedelbart

behov av denna.

Jämför reservation (m, fp, kd, c).

Motionen

I motion Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) föreslås

att regeringen utformar årsredovisningen för staten

så att skillnaderna mellan resultaträkningen och

statens finansiella sparande kan urskiljas. Det mål

som Folkpartiet formulerat om att statens finanser

bör vara i balans över en konjunkturcykel, kan inte

utan vidare översättas till resultaträkningen. Det

är troligt att det kräver ett kontinuerligt

överskott i statens resultaträkning (yrkande 4).

Finansutskottets ställningstagande

Det finns flera väsentliga skillnader mellan

resultaträkningen och statens finansiella sparande

som gör det komplicerat att jämföra årets resultat

med det finansiella sparandet. En väsentlig skillnad

är avgränsningen av staten. I nationalräkenskaperna

(NR) omfattar den statliga sektorn, utöver

myndigheter under regering och riksdag, även

organisationer där staten till mer än 50 %

kontrollerar eller finansierar verksamheten. Det

innebär att även ett par stiftelser och några bolag

räknas till staten, t.ex. Kungliga Operan AB,

Kungliga Dramatiska Teatern AB, Chalmers tekniska

högskola AB och Botniabanan AB. I resultaträkningen

hör inte dessa organisationer till staten. Däremot

ingår affärsverken i resultaträkningen, vilket de

inte gör i NR.

En annan väsentlig skillnad finns beträffande

värderingsprinciper. I resultaträkningen görs

avskrivningar för krigsmateriel medan i NR redovisas

krigsmateriel som inte har en civil användning som

konsumtion. Vidare redovisas alla tillgångar som har

en livslängd på minst ett år som investeringar i NR

medan resultaträkningen har en treårsgräns för

tillgångsredovisningen.

Ytterligare en väsentlig skillnad är att

värdeförändringar, t.ex. valutakursförändringar,

påverkar årets resultat men inte det finansiella

sparandet.

Det är således komplicerat att jämföra årets

resultat med statens finansiella sparande. Det går

inte att säga att årets resultat alltid måste visa

ett överskott för att statens finansiella sparande

ska vara i balans eftersom skillnaderna mellan

saldona kan slå åt olika håll, t.ex. kan

valutakursförändringar leda till både över- och

underskott i resultaträkningen utan att detta

påverkar det finansiella sparandet. Det bör dock

inte vara omöjligt att på sikt ta fram en modell för

att eliminera vissa skillnader och tydligare visa

sambanden mellan årets resultat och statens

finansiella sparande.

I promemorian Nya principer för utformning av

statsbudgeten - konsekvenser för budgetlagen (Ds

2003:49) lämnas förslag om att statens finansiella

sparande ska ingå i statsbudgeten. Genomförs detta

förslag blir det ett tydligare samband mellan de

utgifter och inkomster som riksdagen fattar beslut

om och det finansiella sparandet i staten.

Utskottet kan konstatera att det är stora

svårigheter förknippade med att jämföra årets

resultat med statens finansiella sparande. Eftersom

utskottet har svårt att se något omedelbart behov av

en sådan jämförelse avstyrks motion Fi30 (fp)

yrkande 4.

7 Riksrevisionens styrelses

redogörelse angående den statliga

garantimodellen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att Riksrevisionens

styrelses redogörelse angående den statliga

garantimodellen läggs till handlingarna.

Granskningsrapporten och Riksrevisionens

styrelses redogörelse

Riksrevisionens styrelse har lämnat en redogörelse

till riksdagen angående en granskning som

Riksrevisionen genomfört om den statliga

garantimodellen (redog. 2003/04:RRS8). I

granskningsrapporten gör Riksrevisionen bedömningen

att den statliga garantigivningen efter

garantireformen blivit allt bättre sedan de nya

reglerna infördes 1997. Det gäller, enligt

rapporten, särskilt bedömning av risker och

avgiftssättning för nya garantier men också i ökande

grad hantering av portföljen av redan beslutade

garantier och av skadefall. Äldre garantier har i

huvudsak invärderats och anpassats till de nya

reglerna. De problem som lyfts fram i rapporten

pekar dock på att det fortfarande finns vissa

svagheter i tillämpningen av reglerna.

Riksrevisionen konstaterar att det saknas överblick

över statens samlade risktagande när det gäller

utestående garantier, att det saknas riktlinjer för

bedömning av när statliga garantier kan vara ett

effektivt medel, att definitionen av vad som ska

anses vara en garanti inte är heltäckande och att

Riksgäldskontorets samordnande ansvar för

garantihanteringen på myndighetsnivån inte närmare

har definierats.

Granskningsrapporten innehåller åtgärdsförslag

riktade till regeringen och till

garantimyndigheterna. De åtgärdsförslag som är

riktade till regeringen omfattar att regeringen bör

förtydliga garantibegreppet och klargöra vilka

kriterier som bör beaktas vid bedömningen av när

statliga garantier kan vara ett, jämfört med andra

instrument såsom lån eller bidrag, effektivt medel

för att uppnå politiska mål. Riksrevisionen

rekommenderar också att regeringen tar initiativ

till att intensifiera arbetet med att få till stånd

enhetliga riskredovisningar för samtliga

garantimyndigheter och därmed få bättre underlag för

bedömning av statens samlade risktagande avseende

garantier. Regeringen bör vidare tydliggöra sina

intentioner avseende samordning mellan

garantimyndigheterna.

Styrelsen har inte lämnat några förslag till

riksdagen med anledning av granskningen utan anger

att det kan finnas skäl att regeringen lämnar

riksdagen en samlad redogörelse för de åtgärder som

vidtagits med anledning av granskningen. Några

motioner har inte väckts med anledning av

redogörelsen.

Finansutskottets ställningstagande

Riksrevisionens rapport bör, enligt utskottet, ses i

ljuset av de väsentliga förbättringar av

garantiverksamheten som införandet av

garantimodellen inneburit.

För att åtgärda vissa av de brister som

fortfarande finns har regeringen nyligen uppdragit

åt Riksgäldskontoret att samordna ett arbete med att

få till stånd en gemensam redovisning av kostnader

och risker inom det statliga garantiområdet

(Fi2004/1032). Samtliga garantimyndigheter ska delta

i detta arbete. Arbetet ska i första hand fokusera

på områden som är viktiga för den samlade bilden av

statens risktagande genom garantier.

I enlighet med Riksrevisionens förslag har

regeringen således intensifierat arbetet med att få

till stånd en samlad redovisning över statens

risktagande i garantiverksamheten. Avsikten är också

att en sådan redovisning ska kunna göras senast i

årsredovisningen för 2005.

Utskottet vill i sammanhanget understryka vad

Riksrevisionen framhåller beträffande behovet att

klargöra när statliga garantier bör användas som ett

effektivt medel att uppnå olika mål i stället för

andra jämförbara instrument som lån eller bidrag.

Mot bakgrund av att Riksrevisionens styrelse inte

lämnat några förslag till riksdagen med anledning av

granskningen och åtgärdsförslagen i

granskningsrapporten är riktade till regeringen,

överlämnar utskottet till regeringen att bedöma

vilka åtgärder som behöver vidtas med anledning av

Riksrevisionens rapport. Vidare överlämnar utskottet

till regeringen att bedöma vilken återrapportering

som bör göras till riksdagen i detta avseende.

Utskottet föreslår därmed att riksdagen lägger

Riksrevisionens styrelses redogörelse till

handlingarna.

8 Den framtida hanteringen av

årsredovisningen för staten

Riksrevisionens styrelse ska, enligt 12 § lagen

(2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen,

bl.a. besluta om revisionsberättelsen över

årsredovisningen för staten. Denna

revisionsberättelse ska lämnas till regeringen och

riksdagen senast en månad efter den dag då

årsredovisningen lämnats till riksdagen, enligt

lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet

m.m. Denna ordning innebär att det uppkommer

tidsmässiga problem för riksdagen att behandla

årsredovisningen under vårriksdagen. Om

årsredovisningen lämnas i samband med den ekonomiska

vårpropositionen den 15 april, innebär det att

revisionsberättelsen måste lämnas till riksdagen

senast den 15 maj. Eventuella förslag från

Riksrevisionens styrelse med anledning av

revisionsberättelsen ska också avges senast den 15

maj. På såväl revisionsberättelsen som eventuella

förslag från Riksrevisionens styrelse föreligger

motionsrätt. Motionstiden på 15 dagar löper till

månadsskiftet maj/juni. Innevarande år kommer inte

vårriksdagen att avslutas förrän den 18 juni på

grund av EU-parlamentsvalet. Det är därför i år

möjligt för riksdagen att behandla årsredovisningen

för staten under våren. Ett normalt år, när

riksdagen inte gör något uppehåll för EU-

parlamentsval, slutar vårriksdagen cirka en vecka

tidigare. Det torde i så fall finnas risk för att

riksdagen inte hinner behandla årsredovisningen för

staten under vårriksdagen. Detta kan framstå som ett

misslyckande eftersom riksdagen tidigare uttalat att

årsredovisningen bör lämnas till riksdagen senast i

samband med vårpropositionen så att riksdagen hinner

behandla årsredovisningen under våren.

Fram t.o.m. våren 2003 granskades

Ekonomistyrningsverkets underlag till

årsredovisningen för staten av Riksrevisionsverket

som ett led i regeringens kvalitetsgranskning av

årsredovisningen innan den överlämnades till

riksdagen i mitten av april. Med den nya ordningen

med Riksrevisionen som granskare sker granskningen

av regeringens skrivelse i efterhand, dvs. efter den

15 april, varvid det tidsmässiga problemet uppkommer

i riksdagsbehandlingen. Finansutskottet

uppmärksammade detta i ett yttrande (yttr.

2000/01:FiU2y) till konstitutionsutskottet hösten

2000 och föreslog att Riksrevisionens

revisionsberättelse skulle lämnas direkt till

finansutskottet och inte till riksdagen. Därmed

skulle det inte bli någon motionsrätt på

granskningsutlåtandet. Konstitutionsutskottet (bet.

2000/01:KU8, s.21) delade finansutskottets

uppfattning när det gäller överlämnandet av

Riksrevisionens revisionsberättelse över

årsredovisningen för staten.

När regeringen i proposition 2001/02:190

Riksrevisionen föreslog att revisionsberättelsen i

stället skulle överlämnas till riksdagen tillstyrkte

konstitutionsutskottet detta utan någon närmare

kommentar (bet. 2002/03:KU12). Finansutskottet

yttrade sig inte över förslaget.

För att riksdagen även kommande år ska ha

möjlighet att hinna behandla årsredovisningen för

staten under våren avser utskottet att i annat

sammanhang ta initiativ till att skapa en ordning

som säkerställer att så kan ske.

**FOOTNOTES**

[1]: Accounting for Social Policies of

Governments, January 2004

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservation. I rubriken anges vilken punkt i

utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas

i avsnittet.

Redovisning av skillnaderna mellan

resultaträkningen och statens finansiella

sparande - avsnitt 6, punkt 6 (m, fp, kd, c)

av Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd), Gunnar Axén

(m), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark (fp),

Jörgen Johansson (c) och Lars Elinderson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller

riksdagen motion

2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 4.

Ställningstagande

Regeringens beräkningar i den ekonomiska

vårpropositionen visar att statsbudgeten kommer att

uppvisa betydande underskott åtminstone fram till

2006 och att statens finansiella sparande kommer att

vara kraftigt negativt under samma period. Politiken

bör läggas om så att statens finansiella sparande

kommer i balans över en konjunkturcykel. För att

möjliggöra en bedömning av vilket ekonomiskt

resultat som krävs för att statens finansiella

sparande ska komma i balans bör årets resultat i

resultaträkningen kunna relateras till statens

finansiella sparande. Regeringen bör därför utforma

årsredovisningen för staten så att skillnaderna

mellan resultaträkningen och statens finansiella

sparande framgår. Med bifall till motion Fi30

yrkande 4 bör riksdagen som sin mening ge regeringen

detta till känna.

Särskilda yttranden

1. Redovisning av åtaganden och framtida

finansieringsmöjligheter - avsnitt 3, punkt

3 (fp, kd)

av Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd) och Gunnar

Nordmark (fp).

Folkpartiet lyfter i motion Fi30 fram problem med

att det saknas mått som visar de långsiktiga

ekonomiska åtaganden som olika utgiftsbeslut innebär

och möjligheterna att finansiera dessa. Ett tydligt

exempel är statens åtaganden avseende

förtidspensionerna. Enligt vår uppfattning finns det

skäl att utveckla sådana mått för att få bättre

grepp om utvecklingen av statens finanser. Vi kan

konstatera att information om den offenliga sektorns

samlade långsiktiga åtaganden och

finansieringsmöjligheter tas fram. På sikt bör dock

målsättningen vara att vidareutveckla denna

information, på liknande sätt som balanstalet i

pensionssystemet, så att den kan utgöra underlag för

enskilda beslut om ändringar i bl.a.

transfereringssystemen.

2. Redovisning av statsbudgeten i kostnads- och

intäktstermer - avsnitt 4, punkt 4 (fp, kd)

av Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd) och Gunnar

Nordmark (fp).

Folkpartiet lyfter i motion Fi30 fram problem med

att statsbudgeten baseras på utgifts- och

kassamässig grund medan resultaträkningen baseras på

bokföringsmässig grund, dvs. kostnader och intäkter.

Därmed försvåras jämförelser mellan dessa dokument.

Nuvarande ordning innebär även att statsbudgeten

inte speglar den planerade verksamheten utan snarare

ett planerat betalningsflöde, vilket försvårar

styrningen av verksamheten. Vi kan konstatera att

det pågår ett arbete i Regeringskansliet med att

redovisa även statsbudgeten i kostnads- och

intäktstermer och avstår med hänvisning till detta

från att framföra några yrkanden.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Regeringens skrivelse 101

Årsredovisning för staten 2003

I regeringens skrivelse 2003/04:101 lämnar

regeringen en redogörelse för det ekonomiska

utfallet i staten budgetåret 2003.

Riksrevisionens styrelses

redogörelse angående granskningen av

årsredovisningen för staten

I redogörelse 2003/04:RRS12 lämnar Riksrevisionens

styrelse en redogörelse för Riksrevisionens

granskning av årsredovisningen för staten.

Riksrevisionens styrelses

redogörelse angående den statliga

garantimodellen

I redogörelse 2003/04:RRS8 lämnar Riksrevisionens

styrelse en redogörelse för Riksrevisionens

granskning av den statliga garantimodellen.

Följdmotioner med anledning av

skrivelse 101

2003/04:Fi30 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):

1. Riksdagen begär att regeringen utreder

möjligheterna att för statsfinansernas del skapa

liknande mått som balanstalet i pensionssystemet

för att mäta åtaganden mot framtida

finansieringsmöjligheter.

2.

3. Riksdagen begär att regeringen snarast lägger

fram förslag om en redovisning av statsbudgeten i

kostnads-intäkts-termer.

4.

5. Riksdagen begär att regeringen utformar

årsredovisningen för staten så att extraordinära

kostnader och intäkter kan urskiljas.

6.

Riksdagen begär att regeringen utformar

årsredovisningen för staten så att skillnaderna

mellan resultaträkningen och statens finansiella

sparande kan urskiljas.

2003/04:Fi31 av Mats Odell m.fl. (kd):

1. Riksdagen begär att regeringen återkommer till

riksdagen med en redovisning av vilka

begränsningsbelopp eller andra utgiftsbegränsande

åtgärder som den beslutat om i statsbudgeten år

2003.

2.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin

mening vad som anförs i motionen om att i varje

årsredovisning för staten redovisa alla åtgärder och

beslut som påverkar användningen av de anslag som

riksdagen fattat beslut om.

Bilaga 2

Bostadsutskottets yttrande

2003/04:BoU6y

Årsredovisning för staten 2003

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett övriga utskott tillfälle

att yttra sig över regeringens skrivelse 2003/04:101

Årsredovisning för staten 2003 och jämte motioner,

allt i de delar som berör respektive utskotts

beredningsområde.

Bostadsutskottet behandlar i

yttrandet framför allt de delar

av regeringens skrivelse som

avser utskottets

beredningsområde, dvs. i

huvudsak anslag m.m. inom

utgiftsområde 18

Samhällsplanering,

bostadsförsörjning och

byggande.

Utskottets överväganden

Inledning

Enligt budgetlagen (1996:1059) skall regeringen så

snart som möjligt, senast nio månader efter

budgetårets utgång, lämna en årsredovisning för

staten till riksdagen. Efter önskemål från riksdagen

lämnas årsredovisningen i anslutning till den

ekonomiska vårpropositionen. Årsredovisningen skall

innehålla resultaträkning, balansräkning och

finansieringsanalys. Den skall även innehålla det

slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar

och anslag.

I skrivelse 2003/04:101 Årsredovisning för staten

2003 lämnar regeringen en redogörelse för det

ekonomiska utfallet i staten budgetåret 2003.

Skrivelsen omfattar uppföljning av de

budgetpolitiska målen, resultaträkning,

balansräkning och finansieringsanalys samt det

slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar

och anslag under året. Vidare lämnas en redogörelse

för statliga garantier, avgifter till och bidrag

från EU, den statliga sektorns tillgångar och

skulder i verksamheter där staten har ett väsentligt

inflytande samt utvecklingen av statlig produktion.

Riksrevisionsverkets iakttagelser i rapporter från

effektivitetsrevisionen under året redovisas och

kommenteras i skrivelsen. Myndigheter som har fått

revisionsberättelse med invändning omnämns och

skälen för invändningarna anges. Vidare lämnas en

redogörelse för Europeiska revisionsrättens

granskning av EU-medel. Slutligen ges en kort

redogörelse för utvecklingen av den ekonomiska

styrningen i staten.

Med anledning av skrivelsen har det väckts två

motioner (fp respektive kd). Ingen av motionerna

berör dock direkt bostadsutskottets

beredningsområde.

Bostadsutskottet har vid sin genomgång av

skrivelsen framför allt ägnat uppmärksamhet åt de

delar som avser utskottets beredningsområde, dvs. i

huvudsak anslag m.m. inom utgiftsområde 18

Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande.

Utskottet behandlar mot den bakgrunden inledningsvis

regeringens redovisning av statsbudgetens utfall för

2003 när det gäller utgiftsområde 18. I ett andra

och sista avsnitt tar utskottet sedan upp de

invändningar mot myndigheternas årsredovisningar som

Riksrevisionen fört fram i sina

revisionsberättelser.

Statsbudgetens utfall

Av regeringens skrivelse framgår att utfallet för

utgiftsområde 18 för budgetåret 2003 är 677 miljoner

kronor lägre än vad som anvisats över statsbudgeten.

Huvuddelen av denna skillnad förklaras av utfallet

på två av anslagen inom utgiftsområdet. Det gäller

anslagen 31:12 Investeringsbidrag för nybyggnad av

hyresbostäder samt 21:1 Bostadsbidrag. För det

förstnämnda anslaget blev utfallet 384 och för det

sistnämnda 234 miljoner kronor lägre än vad som

anvisats.

Som en del i ett fördjupat arbete med uppföljning

och utvärdering är det naturligtvis viktigt att

följa upp utfallet av statens budget. Vid sidan av

budgetpropositionen utgör årsredovisningen det

viktigaste instrumentet för detta. När det gäller

utgiftsområde 18 kan utskottet konstatera att

utfallet under senare år regelmässigt blivit lägre

än vad som anvisats. Det behöver dock inte med

nödvändighet betyda att utgiftsberäkningarna varit

mindre goda eller rent av felaktiga. En stor del av

de anslag som finns inom utgiftsområdet är

regelstyrda och avhängiga den ekonomiska

utvecklingen och hur andra aktörer än staten agerar.

Medelsförbrukningen på anslagen kan därför vara svår

att i förhand förutse. Detta förhållande utgör

självfallet inte ett skäl för att avstå från en

analys av vilka orsaker som ligger bakom utfallet.

Det är snarare så att det utgör ett argument för

att med hjälp av en sådan analys söka förbättra de

prognosmodeller m.m. som ligger bakom

anslagsberäkningarna. Denna fråga hänger också

intimt samman med hur regeringens

resultatredovisning i budgetpropositionen bör

utformas. En adekvat resultatredovisning är

naturligtvis en grundförutsättning för en väl

fungerande mål- och resultatstyrning.

Bostadsutskottet vill i detta sammanhang erinra om

de synpunkter på utformningen av budgetpropositionen

i detta avseende som utskottet lämnat i sitt

anslagsbetänkande för budgetåret 2004 (bet.

2003/04:BoU1 s. 34).

Revisionsberättelser med

invändningar

Riksrevisionen bedriver revision genom årlig

revision och genom effektivitetsrevision. Den årliga

revisionen avslutas genom uttalande i

revisionsberättelser om bl.a. myndigheternas

årsredovisningar. För räkenskapsåret 2003 har

Riksrevisionen lämnat invändningar i 19 myndigheters

revisionsberättelser. År 2002 var antalet

invändningar 14.

När det gäller myndigheterna inom

bostadsutskottets beredningsområde har

Riksrevisionen lämnat invändningar mot fyra

myndigheter, vilket kan jämföras med att inga

invändningar lämnades för räkenskapsåret 2002.

Det är naturligtvis oroande att antalet invändningar

ökat totalt sett. Inte minst oroande är utvecklingen

när det gäller de myndigheter som faller inom

bostadsutskottets beredningsområde. Samtidigt finns

det enligt utskottets mening anledning att göra en

viss skillnad mellan invändningar som är av mera

redovisningsmässig natur och sådana invändningar som

avser oriktig användning av anvisade medel eller

anslagsöverskridande. Även om det i båda fallen

finns anledning att se över systemen för styrning

och kontroll hos de myndigheter som fått

invändningar, är det särskilt viktigt att detta sker

när anslag överskridits eller använts på ett icke

avsett sätt. Utskottet har också noterat att

regeringen aviserar att den i budgetpropositionen

för 2005 kommer att ge en bedömning av vilka

åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas

med anledning av invändningarna. Utskottet utgår

från att regeringens redovisning kommer att belysa

frågor om i vilken utsträckning förhållandena är

avhängiga brister i kontroll och styrning eller om

det kan finnas andra omvärldsfaktorer som också

påverkat myndighetens resultat. Enligt utskottets

mening bör det efter en sådan analys och redovisning

finnas ett bättre underlag för såväl regering som

riksdag att bedöma behovet av insatser liksom det

framtida medelsbehovet för berörda myndigheter.

Stockholm den 13 maj 2004

På bostadsutskottets vägnar

Ragnwi Marcelind

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Ragnwi

Marcelind (kd), Owe Hellberg (v), Anders Ygeman (s),

Lilian Virgin (s), Marietta de Pourbaix-Lundin (m),

Nina Lundström (fp), Siw Wittgren-Ahl (s), Maria

Öberg (s), Margareta Pålsson (m), Ingela Thalén (s),

Lars Tysklind (fp), Rigmor Stenmark (c), Gunnar

Sandberg (s), Peter Danielsson (m), Sten Lundström

(v), Helena Hillar Rosenqvist (mp) och Leif

Jakobsson (s).