Bet. 2003/04:FIU29

Finansutskottets betänkande

2003/04:FIU29

Riksdagens revisorers förslag angående upphandlingvid Sveriges riksbank

Sammanfattning

Finansutskottet behandlar Riksdagens revisorers

förslag angående upphandling vid Sveriges riksbank

(2002/03:RR17).

Utskottet avstyrker revisorernas förslag om

förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig

upphandling (LOU). Utskottet är positivt till att en

sanktionsavgift införs som ett sätt att förbättra

efterlevnaden av bestämmelserna i LOU. Inom EU pågår

nu ett arbete som syftar till att göra EU-

sanktionerna mer effektiva. Regeringen avser att i

början av 2005 göra en bedömning av om EU:s arbete

kommer att kunna tillgodose de svenska kraven.

Eftersom frågan är föremål för beredning inom

Regeringskansliet och EU avstyrker utskottet

revisorernas förslag.

Utskottet avstyrker också revisorernas förslag

angående Riksbankens organisation och rutiner.

Riksbanken har beslutat om nya regler för offentlig

upphandling.

Ingen motion har väckts med anledning av

revisorernas förslag.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Förstärkt sanktionssystem i lagen om

offentlig upphandling

Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR17 i denna

del.

Reservation (m, fp, kd)

2. Riksbankens organisation och rutiner för

upphandling.

Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR17 i denna del.

Stockholm den 20 april 2004

På finansutskottets vägnar

Sven-Erik Österberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-

Erik Österberg (s), Mikael Odenberg (m), Carin

Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström

(s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Christer

Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m),

Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Tommy

Ternemar (s), Gunnar Nordmark (fp), Olle Sandahl

(kd), Jörgen Johansson (c) och Marie Engström (v).

2003/04

FiU29

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat

upphandlingen vid Sveriges riksbank. Granskningen

har redovisats i revisorernas rapport 2002/03:9

Upphandling vid Sveriges riksbank. Rapporten har

remissbehandlats. Riksbanken, Statskontoret, Nämnden

för offentlig upphandling och Konkurrensverket har

yttrat sig.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Revisorernas skrivelse

Riksdagens revisorer har granskat upphandlingen vid

Sveriges riksbank. Syftet har varit att undersöka om

Riksbanken har följt bestämmelserna i lagen om

offentlig upphandling (LOU). Huvudregeln i lagen är

att all upphandling ska göras med utnyttjande av de

konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt

genomföras på ett affärsmässigt sätt.

Revisorerna har granskat tio upphandlingar

(kostnad 1 miljon kronor eller mer) och Riksbankens

rutiner för att säkerställa att banken upphandlar

enligt regelverket.

Revisorerna fann brister i samtliga granskade

upphandlingar. Riksbanken har bl.a. gjort

· otillåtna direktupphandlingar och

·

· förlängt avtal som inte har innehållit

förlängningsklausuler.

·

Riksbankens företrädare anser att vissa av bristerna

är mindre allvarliga. Av rapporten framgår att

Riksbanken för att se till att LOU efterlevs har

vidtagit flera åtgärder de senaste åren. Riksbanken

har infört en central stödfunktion för upphandling,

genomfört informationsinsatser och utarbetat en

handbok i upphandling.

Internrevisionen vid banken skriver i en rapport

från 2003 att medvetenheten om LOU och bankens

kompetens på upphandlingsområdet har förbättrats.

Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen ger

regeringen till känna som sin mening vad revisorerna

anför om

· ett förstärkt sanktionssystem i LOU och

·

Riksbankens organisation och rutiner

för upphandling.

Förstärkt sanktionssystem i lagen om

offentlig upphandling

Utskottets förslag i korthet

Utskottet är positivt till att en

sanktionsavgift införs som ett sätt att

förbättra efterlevnaden av bestämmelserna i

lagen om offentlig upphandling. Inom EU pågår

nu ett arbete som syftar till att göra EU-

sanktionerna mer effektiva. Regeringen avser

att i början av 2005 göra en bedömning av om

EU:s arbete kommer att tillgodose de svenska

kraven. Utskottet har för avsikt att följa

förändringsarbetet. Eftersom frågan är

föremål för beredning inom Regeringskansliet

och EU avstyrker utskottet revisorernas

förslag om förstärkt sanktionssystem i lagen

om offentlig upphandling.

Jämför reservation 1 (m, fp, kd)

Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer anser - i likhet med

remissinstanserna - att sanktionsmöjligheterna mot

upphandlande enheter som bryter mot LOU bör

förstärkas. Revisorerna anser att en

marknadsskadeavgift bör kunna utdömas vid allvarliga

överträdelser av upphandlingsbestämmelserna, t.ex.

vid otillåten direktupphandling. Revisorerna påpekar

att det inte är rimligt att en myndighet ska kunna

åsidosätta lagen utan att det finns någon möjlighet

att ingripa. Revisorerna påpekade detta redan 1998 i

förslaget Offentlig upphandling (1997/98:RR10).

Revisorerna föreslog då att regeringen skulle

överväga möjligheterna att införa sanktioner.

Riksdagen beslöt att ge revisorernas förslag till

känna för regeringen.

Upphandlingskommittén presenterade 1999 ett

förslag om att införa en marknadsskadeavgift vid

vissa överträdelser av LOU (SOU 1999:139). Kommittén

menade att regeringen i förarbetena till lagen hade

antagit att möjligheterna till överprövning och

skadeståndsförfarande skulle verka tillräckligt

avskräckande på de upphandlande enheterna för att

regelverket skulle efterlevas. Så hade dock inte

blivit fallet. Efterlevnaden av lagen var i stället

otillfredsställande. För att komma till rätta med

problemen krävs därför enligt kommittén nya

sanktioner.

Revisorerna anser att granskningen av Riksbanken

har visat att banken har genomfört flera

direktupphandlingar som har varit otillåtna. Värdet

av uppdragen uppgick till över 5 miljoner kronor.

Riksbankens inställning i flera fall är att man inte

har gjort något fel. Revisorerna menar att det talar

för att det finns risk för att banken även

fortsättningsvis kommer att genomföra direktupp-

handlingar utan stöd i lagen.

Riksdagens revisorer föreslår att regeringen

snarast tar ställning till frågan om ett förstärkt

sanktionssystem i LOU.

Finansutskottets ställningstagande

I 2004 års ekonomiska vårproposition framgår bl.a.

följande. En väl fungerande offentlig upphandling

ökar effektiviteten i den offentliga sektorn och

därmed den svenska välfärden. En väl fungerande

upphandling säkerställer att skattebetalarnas pengar

används på bästa möjliga vis.

Ett problem inom offentlig upphandling är hur man

skall hantera de offentliga aktörer som inte

genomför en upphandling på rätt sätt.

Upphandlingskommittén föreslog att det skulle

införas en marknadsskadeavgift för att kunna beivra

brott mot upphandlingsregler. Regeringen ställer sig

positiv till en sanktionsavgift som ett sätt att

förbättra upphandlingen.

Inom EU pågår nu ett arbete som syftar till att

göra EU-sanktionerna beträffande upphandlingar mer

effektiva. Sverige kommer i EU-arbetet att stödja

ett förslag om att effektiva rättsmedel införs.

Enligt kommissionen beräknas ett förslag kunna tas

fram under 2005 med syfte att de ska införas inom EU

något år senare. Regeringen kommer i början av 2005

att göra en bedömning av om EU:s arbete kommer att

tillgodose de svenska kraven. I väntan på denna

bedömning avvaktar regeringen med att lägga förslag

om en marknadsskadeavgift.

Utskottet anser att otillåten direktupphandling är

de allvarligaste överträdelserna av

upphandlingsreglerna. Det finns därför skäl att

överväga om lagens sanktionssystem bör förstärkas,

exempelvis med en marknadsskadeavgift. Det skulle

sannolikt förbättra möjligheterna att komma till

rätta med vissa problem på upphandlingsområdet.

Utskottet är således positivt till att en sanktion

införs för att förbättra efterlevnaden av

bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. Det

är i dag mycket svårt att komma till rätta med

otillåtna direktupphandlingar. Utskottet välkomnar

att regeringen i början av 2005 kommer att göra en

bedömning av om EU:s arbete kommer att kunna

tillgodose de svenska kraven. Utskottet avser att

följa förändringsarbetet.

Finansutskottet anser i likhet med riksdagens

revisorer att Riksbanken bryter mot grundläggande

principer för offentlig upphandling, t.ex. principen

om affärsmässighet som innebär en långtgående

skyldighet att uppsöka och utnyttja konkurrens.

Utskottet anser inte att det är ett acceptabelt

agerande. Utskottet återkommer till denna fråga i

nästa avsnitt.

Med tanke på att det pågår ett arbete inom EU med

att föreslå nya sanktioner anser utskottet att det

arbetet först bör avvaktas innan riksdagen vidtar

ytterligare åtgärder.

Med det anförda avstyrker utskottet revisorernas

förslag i denna del.

Riksbankens organisation och rutiner

Utskottets förslag i korthet

Med hänvisning till att Riksbanken har

beslutat om nya regler för offentlig

upphandling anser utskottet inte att några

ytterligare åtgärder bör vidtas för

tillfället. Därmed avstyrker utskottet

revisorernas förslag i denna del.

Revisorernas förslag

Revisorerna föreslår bl.a. att bankens

upphandlingsexperter ska involveras i

upphandlingarna mer än vad som hittills har varit

fallet. Riksbanken måste säkerställa att tillräcklig

upphandlingskompetens finns hos dem som genomför

upphandlingar. Vidare föreslås att Riksbankens

direktion, i syfte att förbättra överblicken över

upphandlingen, bör ålägga alla handläggare och

chefer att anmäla planerade upphandlingar till

upphandlingsexperterna. Revisorerna anser också att

avdelningscheferna bör åläggas att i sin

verksamhetsplanering för kommande år ange sitt behov

av konsultstöd.

De brister som har framkommit i granskningen visar

enligt revisorerna att upphandlingsverksamheten vid

Riksbanken inte är organiserad på ett ändamålsenligt

sätt. Banken har inte förmått att göra upphandlingar

i enlighet med kraven i LOU. Riksbanken har genom

internrevisionens granskningar haft kännedom om att

det funnits brister i upphandlingen tidigare.

Revisorerna anser att upphandlingsexperterna

rutinmässigt bör medverka i olika stadier i

upphandlingsprocessen. Revisorerna föreslår därför

att bankens upphandlingsexperter granskar alla

förfrågningsunderlag i upphandlingar vilkas värde

överstiger beloppsgränsen för direktupphandling.

Innan beslut om leverantör fattas bör också

dokumentationen av anbudsutvärderingarna granskas.

När det gäller upphandling över tröskelvärdena

föreslår revisorerna att bankens

upphandlingsexperter medverkar i alla stadier av

upphandlingsprocessen.

Revisorerna utgår från att Riksbanken

återrapporterar till riksdagen vilka åtgärder man

vidtar på upphandlingsområdet.

Direktionens kompletteringar i ärendet

Riksbankens direktion har den 15 april 2004 beslutat

om nya regler för offentlig upphandling och avrop

från ramavtal. Reglerna innebär bl.a. att för att

säkerställa en god kvalitet på Riksbankens

offentliga upphandlingar bör avdelningscheferna

åläggas att tillse att samtliga upphandlingar stäms

av med administrativa avdelningens

upphandlingsrådgivare vid vissa tillfällen:

· inför val av upphandlingsform,

·

· inför annonsering,

·

· inför färdigställande av förfrågningsunderlag och

i förekommande fall även underlag för

anbudsansökan samt

·

· inför tilldelningsbeslut.

·

Vid juridiskt komplicerade frågor ska

upphandlingsjuristen vid direktionsavdelningen

kontaktas.

Avdelningscheferna ansvarar för att de

upphandlingar som ska genomföras rapporteras två

gånger per år. Varje avdelningschef ska utse en

eller flera kontaktpersoner för avdelningens

upphandlingar. Enligt portalparagrafen om

affärsmässighet i lagen om offentlig upphandling ska

myndigheten utnyttja de konkurrensmöjligheter som

finns. Det gäller även vid s.k. direktupphandlingar,

dvs. upphandlingar vars värde understiger fyra

basbelopp.

Finansutskottets ställningstagande

Utskottet anser att det är anmärkningsvärt att

Riksbanken har haft allvarliga brister i samtliga

granskade upphandlingar. Av Riksdagens revisorers

rapport framgår att bankens internrevision tidigare

har uppmärksammat brister i myndighetens

upphandlingar. Lagen om offentlig upphandling har

funnits i tio år och det finns en relativt

omfattande domstolspraxis på området. Det är således

inget nytt regelverk som banken ska tillämpa. Det

finns också många utbildningsmöjligheter för

upphandlare. Riksbanken har nu beslutat om nya

regler för offentlig upphandling. Av dessa framgår

att banken har beaktat revisorernas förslag angående

organisation och rutiner. Utskottet anser inte mot

den bakgrunden att några ytterligare åtgärder bör

vidtas för tillfället. Därmed avstyrker utskottet

revisorernas förslag.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och

ställningstaganden har föranlett följande

reservationer. I rubriken anges vilken punkt i

utskottets förslag till riksdagsbeslut som

behandlas i avsnittet.

Förstärkt sanktionssystem i lagen om offentlig

upphandling (punkt 1)

av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m), Christer

Nylander (fp), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark

(fp) och Olle Sandahl (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad som anförs i reservationen om förstärkt

sanktionssystem i lagen om offentlig upphandling.

Därmed bifaller riksdagen revisorernas förslag

2002/03:RR17 i denna del.

Ställningstagande

Vi anser att det är viktigt att lagstiftningen för

den offentliga upphandlingen skärps med effektiva

sanktionsmöjligheter. Riksdagen beslutade redan 1998

att ge regeringen i uppdrag att återkomma med

förslag om ökade sanktionsmöjligheter. Om detta

beslut hade verkställts av regeringen hade det

t.o.m. kunnat innebära att de nu uppmärksammade

upphandlingarna inom Riksbanken skötts på ett

korrekt sätt. Vi anser därmed i likhet med

Riksdagens revisorer att en sanktion snarast bör

införas för att förbättra efterlevnaden av

bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling.

Med det anförda föreslår vi att riksdagen bifaller

Riksdagens revisorers förslag i denna del.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

2002/03:RR17 Riksdagens revisorers förslag angående

upphandling vid Sveriges riksbank:

1. Riksdagen ger regeringen till känna som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt

2.2 om frågan om ett förstärkt sanktionssystem i

lagen om offentlig upphandling.

2. Riksdagen ger Riksbanken till känna som sin

mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt 2.3

om Riksbankens organisation och rutiner för

upphandling.