Bet. 2003/04:FIU8

Finansutskottets betänkande

2003/04:FIU8

Säkerställda obligationer

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition

2002/03:107 Säkerställda obligationer.

I propositionen föreslås att

riksdagen antar regeringens förslag till lag om utgivning av säkerställda

obligationer. Dessutom föreslås vissa följdändringar i förmånsrättslagen

(1970:979) m.fl. lagar.

Säkerställda obligationer är en ny form av

upplåning som ger ökad säkerhet för placerare vid bl.a. lån till bostäder.

I

propositionen gör regeringen bedömningen att systemet med säkerställda

obligationer ger lägre finansieringskostnader för bolåneinstituten och

kan därmed leda till lägre bolåneräntor för konsumenterna.

Förslaget

innebär att svenska institut får samma förutsättningar till upplåning som

finns inom de flesta medlemsländerna i EU.

I förmånsrättslagen införs en

ny bestämmelse som ger innehavare av säkerställda obligationer och

derivatmotparter särskild förmånsrätt.

Finansinspektionen ska utöva särskild

tillsyn över att instituten följer bestämmelserna i lagen. Det ska finnas

en oberoende granskare i varje institut.

De nya bestämmelserna föreslås

träda i kraft den 1 juli 2004.

I betänkandet behandlar utskottet också

en motion som väckts med anledning av propositionen.

Utskottet tillstyrker

regeringens förslag och motionen avstyrks.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Propositionen

Riksdagen

antar de av regeringen framlagda förslagen till1. lag om utgivning av

säkerställda obligationer,2. lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),3.

lag om ändring i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder,4. lag om ändring

i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för

kreditinstitut och värdepappersbolag. Därmed bifaller riksdagen proposition

2002/03:107.

2. Uppföljning av kostnader

Riksdagen avslår motion

2002/03:Fi29.

Stockholm den 30 oktober 2003

På finansutskottets

vägnar

Sven-Erik Österberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet:

Sven-Erik Österberg (s), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell

Nordström (s), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Tommy Waidelich (s),

Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Yvonne Ruwaida

(mp), Bo Bernhardsson (s), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp),

Olle Sandahl (kd), Siv Holma (v) och Jörgen Johansson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition

2002/03:107 Säkerställda obligationer föreslår regeringen att riksdagen antar

regeringens förslag till ny lag om utgivning av säkerställda obligationer.

Dessutom föreslås vissa följdändringar i förmånsrättslagen (1970:979)

m.fl. lagar. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i

bilaga 2.

Med anledning av propositionen har en motion väckts. Förslaget

i motionen återges i bilaga 1.

Bakgrund

Propositionen

Utvecklingen på

marknaden för bostadsobligationer och bostadslån har på senare år genomgått

en utveckling mot ökad integration och konkurrens. Säkerställda obligationer

ger svenska institut samma förutsättningar till upplåning som övriga

institut har inom de flesta medlemsländerna i EU - en konkurrensneutralitet

som är angelägen. Mot bakgrund av den ökande konkurrensen på bolånemarknaden

bör lägre finansieringskostnader för instituten öka förutsättningarna för

svenska konsumenter att få lägsta möjliga räntor på sina bostadslån.

På

utlåningssidan är skillnaderna stora mellan länderna i EU. Detta gäller

både beträffande slag av hypoteksinstitut och använda låneinstrument.

Gemensamt för utvecklingen från 1990-talet är en kraftig expansion på

hypotekslånemarknaden. Tillgängliga låneformer varierar starkt liksom

villkor beträffande räntor, återbetalningstid och belåningsgrader.

Obligationerna

bedöms vara extra säkra placeringar och kräver därför inte så strikta

riskspridnings- och kapitalkrav. Den europeiska centralbanken, ECB, har

klassat obligationerna som goda säkerheter vid upplåning i banken.

Utskottets

överväganden

Propositionen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet

tillstyrker regeringens förslag om bl.a. en ny lag om säkerställda

obligationer.

En ny lag om säkerställda obligationer

Regeringen föreslår

att det införs en ny lag om säkerställda obligationer i syfte att ge

svenska institut tillgång till samma konkurrenskraftiga finansieringsform

som fått stor utbredning på den europeiska marknaden.

Marknaden för

säkerställda obligationer har under senare år kommit att bli en av de

viktigaste på den europeiska obligationsmarknaden.

Placeringar i säkerställda

obligationer behandlas särskilt förmånligt i de EG-direktiv som reglerar

kreditinstituts, värdepappersfonders och försäkringsbolags exponeringar

mot enskilda låntagare. Direktiven medger stort utrymme för dessa placeringar

vilket ökar obligationernas attraktionskraft.

Den tilltagande konkurrensen

och den ökande internationella diversifieringen av kapitalförvaltningen

medför således behov för bostadsinstituten att kunna utnyttja nya

finansieringsformer, omfattande bredast tänkbara placerarkategorier. Ett system

med säkerställda obligationer framstår som ett väsentligt instrument för

dessa institut att bredda sin bas för upplåningen och därmed uppnå en

optimal finansiering.

Funktionell eller institutionell reglering?

Regeringen

föreslår att reglerna om säkerställda obligationer ges en funktionell

inriktning. Det innebär att instituten kan välja om de enbart vill ägna

sig åt upp- och utlåning med anknytning till säkerställda obligationer

eller om de även vill bedriva övrig bankrörelse- eller

finansieringsverksamhet.

Regeringen anför som skäl att fördelarna med en funktionell

reglering för säkerställda obligationer överväger en institutionell

lösning.

Det finns enligt regeringen uppenbara fördelar med en funktionell

modell:

En större organisatorisk frihet för instituten.

Det blir lättare

att överbrygga tillfälliga likviditetsbrister genom fyllnadssäkerheter.

Instituten

ges större möjligheter att ordna helhetslösningar för kunderna, t.ex.

arrangemang där samma institut lämnar botten- och topplån, krediter för

annat ändamål och även ombesörjer andra finansiella angelägenheter.

Större

flexibilitet och frihet att förena kreditgivning som finansieras genom

utgivande av säkerställda obligationer med annan verksamhet kan också

möjligen medföra större incitament för inhemska och utländska aktörer att

etablera sig på den svenska bolånemarknaden.

Säkerhetsmassa

Regeringen

föreslår att vissa tillgångar - i huvudsak hypotekskrediter och offentliga

krediter (säkerhetsmassa) - ska reserveras för obligationsinnehavarnas,

och i förekommande fall derivatmotparternas, räkning. Hypotekskrediter

och offentliga krediter ska tillåtas ingå i samma säkerhetsmassa.

Regeringen

anför som skäl att ett huvudsyfte bakom reglerna om säkerställda obligationer

är att obligationsinnehavarnas fordringar ska göras särskilt säkra genom

att viss egendom (säkerhetsmassa) reserveras i huvudsak för deras räkning.

Med en enhetlig säkerhetsmassa blir det möjligt att emittera obligationslån

med större volymer och sannolikt på bättre villkor.

Geografisk

begränsning

Regeringens förslag innebär att hypotekskrediter får vara säkerställda

endast med säkerheter i egendom belägen inom EES.

Regeringen anför att

begränsning till säkerheter i egendom belägen endast i Sverige skulle

strida mot EG-rättens regler om fri rörlighet för kapital. Regeringen

anser att de svenska instituten bör få lämna lån mot säkerhet i egendom

belägen inom EES-länderna. Med hänsyn till de risker som finns bör i

säkerhetsmassan inte tillåtas ingå lån mot säkerheter som är belägna utanför

EES.

Belåningsgrader och värderingsregler för hypotekskrediterna

Regeringen

föreslår att vissa högsta belåningsgrader ska gälla för hypotekskrediter

som kan ingå i säkerhetsmassan

för fast egendom, tomträtt och bostadsrätt

som är avsedd för bostadsändamål - 75 % av marknadsvärdet,

för fast

egendom som är avsedd för jordbruksändamål - 70 % av marknadsvärdet,

för

fast egendom, tomträtt och bostadsrätt som är avsedd för affärs- och

kontorsändamål - 60 % av marknadsvärdet.

När ett emittentinstitut lämnar

hypotekskrediter ska säkerheternas marknadsvärde fastställas genom en

individuell värdering. Instituten ska fortlöpande kontrollera marknadsvärdet

för den egendom eller de rättigheter som utgör säkerheter för

hypotekskrediterna.

Offentliga krediter

Regeringen föreslår att säkerhetsmassan

får bestå av krediter utan säkerheter för särskilt säkra låntagare. Det

innebär bl.a. att lån till svenska kommuner eller kommunala bolag som

säkerställts med kommunal borgen får ingå i säkerhetsmassan.

Fyllnadssäkerheter

Regeringen

föreslår att förutom hypotekskrediter och offentliga krediter får

emittentinstituten även tillåta vissa andra tillgångar (fyllnadssäkerheter)

att ingå i säkerhetsmassan. Fyllnadssäkerheterna får bestå av sådana

tillgångar som är föremål för den mest gynnade riskviktningen från

kapitaltäckningssynpunkt, dvs. de som ska riskviktas till 0 % enligt 3 kap.

1 § första stycket A kapitaltäckningslagen.

Andelen fyllnadssäkerheter

i säkerhetsmassan får uppgå till högst 20 %. Finansinspektionen får om

särskilda skäl föreligger ge tillstånd till att fyllnadssäkerheter under

en begränsad tid får uppgå till högst 30 %.

Matchningsregler

Regeringen

föreslår att det nominella värdet av säkerhetsmassan vid varje tidpunkt

ska överstiga det sammanlagda nominella värdet av fordringar som kan göras

gällande mot emittentinstitutet på grund av säkerställda obligationer

(beloppsmatchning).

Emittentinstitutets krediter och fyllnadssäkerheter

i säkerhetsmassan ska ges sådana avtalsvillkor att en god balans upprätthålls

med motsvarande villkor för de säkerställda obligationerna

(riskhantering).

Emittentinstitutet ska anses ha uppnått en sådan god balans mellan

obligationerna och säkerhetsmassan om nuvärdet av fordringarna i

säkerhetsmassan vid varje tidpunkt överstiger nuvärdet av institutets skulder

avseende säkerställda obligationer.

Emittentinstitutet ska se till att

betalningsflödena avseende tillgångarna i säkerhetsmassan, derivatavtal

och säkerställda obligationer är sådana att institutet vid varje tillfälle

kan fullgöra sina betalningsförpliktelser mot obligationsinnehavare och

derivatmotparter (likviditetsmatchning).

Dessa medel ska hållas avskilda

från institutets övriga medel på ett särskilt konto.

Register för

obligationerna och säkerhetsmassan

Regeringen föreslår att emittentinstituten

ska föra register över

de säkerställda obligationerna,

säkerhetsmassan

och

derivatavtalen.

Registret ska vid varje tidpunkt utvisa det nominella

värdet av obligationerna och av den säkerhetsmassa som är knuten till

dem. Registret ska också visa de medel som efter beslut om konkurs betalas

in enligt gällande avtalsvillkor för tillgångarna i säkerhetsmassan och

för derivatavtal.

Regeringen anför att registrets funktion är att visa

vilka tillgångar som omfattas av den föreslagna förmånsrätten och att

underlätta tillsynen.

Registret utgör emittentinstitutets interna material

och institutet ansvarar självt för upprättandet av registret, för införandet

av uppgifter i det och för förvaring av det. I Finansinspektionens allmänna

tillsynsuppgift ingår att tillse att registren förs på ett säkert sätt.

Inspektionen ska dessutom utse en oberoende granskare för varje

institut.

Oberoende granskare

Regeringen föreslår att Finansinspektionen ska

utse en oberoende granskare för varje emittentinstitut. Granskaren har

rätt till ett skäligt arvode från emittentinstitutet för sitt arbete.

Storleken på arvodet bestäms av inspektionen.

Granskarens uppgift ska i

huvudsak vara att tillse att registret förs på ett korrekt sätt, att

matchningsprincipen upprätthålls och att bestämmelserna om belåningsgrader

och värderingsregler följs. Granskaren ska regelbundet rapportera till

Finansinspektionen. Emittentinstitutet ska lämna granskaren de upplysningar

om sin verksamhet med anknytning till säkerställda obligationer som denne

begär. Granskaren ges rätt att genomföra undersökning av registret.

Särskild

förmånsrätt

Regeringen föreslår att när ett emittentinstitut försätts i

konkurs eller utmätning sker hos institutet har innehavare av säkerställda

obligationer och emittentinstitutets motparter i derivatavtal förmånsrätt

med den företrädesrätt som följer enligt förmånsrättslagen i de tillgångar

som registrerats som säkerhetsmassa.

Regeringen anför att allmänna

samhällsekonomiska skäl talar för att en förmånsrätt för obligationsinnehavarna

bör införas - för att

stimulera kreditgivning

förbättra marknadens

funktionssätt - som traditionellt har ansetts utgöra skäl för förmånsrätter.

Risken

för att ett institut försätts i konkurs och att förmånsrätten utlöses

bedöms dessutom vara mycket liten. För det fall så ändå sker kommer en

förmånsrätt - med bästa rätt - för obligationsinnehavarna och derivatmotparterna

knappast att ha någon negativ inverkan på övriga borgenärers

ställning.

Finansinspektionens tillstånd

Regeringen föreslår att det krävs

Finansinspektionens tillstånd för att en svensk bank eller ett svenskt

kreditmarknadsföretag ska få emittera säkerställda obligationer.

Följande

villkor gäller, nämligen

att tidigare utgivna obligationer och andra

jämförbara skuldförbindelser, som är utgivna för att finansiera krediter

av det slag som ingår i säkerhetsmassan, omvandlas till säkerställda

obligationer eller hanteras på ett för borgenärerna likvärdigt sätt enligt

en plan som har godkänts av Finansinspektionen, och

att institutet

redovisar i en ekonomisk plan att dess finansiella situation är så stabil

att dess övriga fordringsägares intressen inte riskeras.

Regeringen anför

att enligt EG-direktiven kan säkerställda obligationer ges ut av ett

kreditinstitut med säte i ett medlemsland. I Sverige är det endast banker

och kreditmarknadsföretag som är att anse som kreditinstitut.

Bankers

och kreditmarknadsföretags tillstånd omfattar normalt att instituten får

såväl lämna kredit mot pant i fast egendom som låna upp medel genom att

ge ut obligationer och andra jämförbara skuldförbindelser. EG-reglerna

kräver inte att ett särskilt offentligt tillstånd ska finnas för att ett

institut ska få emittera säkerställda obligationer. Mot den bakgrunden

kan det synas omotiverat att kräva att instituten ska ha fått

Finansinspektionens

tillstånd för att emittera sådana obligationer. För att obligationerna

ska uppfylla EG-rättens kriterier måste det dock genom lag föreskrivas

att instituten står under särskild offentlig tillsyn och att

obligationsinnehavarna

har förmånsrätt i viss säkerhetsmassa. Ett system med säkerställda

obligationer ställer höga krav på emittentinstitut i fråga om bl.a.

belåningsgrader och värderingsregler. Därtill kommer att instituten måste bygga

upp tämligen avancerade system för kontroll av matchning etc. Dessa

omständigheter talar för att instituten inte bör få ge ut säkerställda

obligationer innan Finansinspektionen lämnat särskilt tillstånd till

det.

Finansinspektionens särskilda tillsyn och ingripanden m.m.

Regeringen

föreslår att Finansinspektionen ska utöva tillsyn över att emittentinstituten

iakttar bestämmelserna i den nya lagen. I lagen föreslås vissa särskilda

ingripanderegler för Finansinspektionen som är ett komplement till

motsvarande regler för banker och kreditmarknadsföretag enligt den särskilda

lagstiftning som reglerar dessa institut. Finansinspektionens tillsyn ska

instituten betala med årliga avgifter.

Regeringen anför som skäl att

enligt EG-direktiven är det ett krav att säkerställda obligationer enligt

lag ska omfattas av särskild offentlig tillsyn för att skydda

obligationsinnehavarna. Till sin hjälp ska Finansinspektionen ha en oberoende

extern kontrollfunktion - en oberoende granskare.

Finansinspektionen har

rätt att ingripa i institutens verksamhet enligt bestämmelser i

rörelselagstiftning för kreditmarknadsföretag och banker. Dessa regler gäller

givetvis även för de kreditmarknadsföretag och banker som har tillstånd

att ge ut säkerställda obligationer. Regeringen anför att det finns

anledning att komplettera dessa regler med vissa särskilda ingripanderegler

med inriktning på dessa finansiella företags verksamhet som

emittentinstitut.

Finansinspektionen får t.ex. rätt att kunna återkalla tillstånd

att ge ut säkerställda obligationer om ett emittentinstitut allvarligt

har åsidosatt sina skyldigheter enligt de bestämmelser som reglerar

institutets verksamhet - i mindre allvarliga fall bör en varning vara en

tillräcklig åtgärd. Inspektionen bör kunna vidta åtgärder mot den som

bedriver utgivning av säkerställda obligationer utan att ha tillstånd

till det och allmänt ha rätt att i samband med föreläggande och förbud

också förelägga vite.

Den särskilda tillsynen medför ökade kostnader för

Finansinspektionen. Regeringen anser att de institut som emitterar

säkerställda obligationer ska betala för denna särskilda tillsyn.

Utskottets

ställningstagande

Utvecklingen på marknaden för bostadsobligationer och

bostadslån har på senare år genomgått en utveckling mot ökad integration

och konkurrens. Den ökade konkurrensen gör att bolåneinstituten behöver

nya finansieringsformer. Lagen om säkerställda obligationer ger svenska

institut tillgång till samma konkurrenskraftiga finansieringsform som

fått stor utbredning på den europeiska marknaden.

Säkerställda obligationer

är en ny form av upplåning som ger ökad säkerhet för placerare vid bl. a.

lån till bostäder.

Finansutskottet delar regeringens uppfattning att det

finns starka skäl att införa en lagstiftning om säkerställda

obligationer.

Uppföljning av kostnader

Utskottets förslag i korthet

Motionen om

att följa utvecklingen av kostnaden för topplån avstyrks.

Motionen

I

motion Fi29 av Karin Pilsäter m.fl. anförs att förslaget om säkerställda

obligationer bör genomföras. Motionärerna anför att säkerställda obligationer

skapar möjligheter till att den nuvarande oligopolsituationen på

bostadsfinansieringsmarknaden uppluckras. De risker som kan finnas från

konsumentsynpunkt för en dyrare topplånefinansiering måste dock bevakas

noggrant. Situationen bör följas noga och ytterligare konkurrenshöjande

åtgärder bör arbetas fram. Det är viktigt att konkurrensen stärks så att

även kostnaden för topplån kan sänkas.

Utskottets ställningstagande

Som

anförs i propositionen är vissa remissinstanser tveksamma till om den nya

lagen leder till lägre upplåningskostnader.

Enligt utskottet bör en bättre

rating göra placerarna mer villiga att till låga räntor låna ut medel

till institutioner. En lagreglering av säkerställda obligationer skulle

således ge svenska institut mer likartade upplåningsförutsättningar och

därmed öka de framtida möjligheterna till en konkurrenskraftig finansiering

av verksamheten. Finansinspektionen ges en central roll i övervakningen

av instituten och kommer att bevaka hur bostadsfinansieringsmarknaden

utvecklas. Utskottet förutsätter att även regeringen noga kommer att följa

utvecklingen.

Mot denna bakgrund är någon åtgärd med anledning av motionen

inte påkallad från riksdagens sida. Motionen Fi29 (fp) avstyrks därför av

utskottet.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition

2002/03:107 Säkerställda obligationer:

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

lag om utgivning av säkerställda

obligationer,

lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979),

lag om ändring

i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder,

lag om ändring i lagen

(1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och

värdepappersbolag.

Följdmotion

2002/03:Fi29 av Karin Pilsäter m.fl.

(fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om noggrann uppföljning av kostnaden för topplån i samband

med att säkerställda obligationer införs.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag