Bet. 2003/04:JUU2

Justitieutskottets betänkande

2003/04:JUU2

Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2002/03:74

Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering

samt fem motioner som har väckts med anledning av propositionen. Förslagen

i propositionen syftar huvudsakligen till att öka skyddet för den personliga

integriteten vid användande av hemliga tvångsmedel genom att införa ett

system med offentliga ombud. Vidare föreslås en viss utvidgning av

möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel.

Lagförslagen föreslås träda i kraft, i dess materiella delar, den 1 oktober

2004.

Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna.

I ärendet finns sju reservationer och ett särskilt yttrande.

1 Riksdagen 2003/04. 7 saml. JuU2

Rättelse: S. 23 högerspalt rad 6 nerifrån

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Avslag på propositionen

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju12 yrkandena 1 och 2.

Reservation 1 (m)

2. Buggning

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju14.

Reservation 2 (fp)

3. Överskottsinformation

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju11.

Reservation 3 (c)

4. Offentliga ombud

Riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om ändring i

rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 26-30 §§, dels lag om ändring i

sekretesslagen (1980:100), dels lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig

kameraövervakning såvitt avser 4 §. Därmed bifaller riksdagen proposition

2002/03:74 i denna del.

5. Utseende av offentliga ombud i framtiden

Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju15 yrkande 1.

Reservation 4 (mp)

6. En straffvärdeventil

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

såvitt avser 27 kap. 18 § andra stycket och lag om ändring i lagen

(1995:1506) om hemlig kameraövervakning såvitt avser 2 §. Därmed bifaller

riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motionerna

2002/03:Ju13 yrkande 1 och 2002/03:Ju15 yrkande 2.

Reservation 5 (kd, mp)

7. Teleadresser som den misstänkte kontaktar

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

såvitt avser 27 kap. 20 § första stycket. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motion 2002/03:Ju13 yrkande

2.

Reservation 6 (kd)

8. Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott, m.m.

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

såvitt avser 27 kap. 19 § andra stycket 2 och 3. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motion 2002/03:Ju15 yrkandena

3 och 4.

Reservation 7 (mp)

9. Lagförslagen i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i

rättegångsbalken i den mån det inte omfattas av utskottets förslag ovan

och

b) lag om ändring i lagen (1995:1506) om kameraövervakning i den

mån det inte omfattas av utskottets förslag ovan.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del.

Stockholm den 16 oktober 2003

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet:

Johan Pehrson (fp), Susanne Eberstein (s) , Alice Åström (v) ,

Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m) , Helena Zakariasén (s) ,

Jeppe Johnsson (m) , Yilmaz Kerimo (s) , Torkild Strandberg (fp) ,

Johan Linander (c) , Göran Norlander (s) , Joe Frans (s) ,

Leif Björnlod (mp) , Kerstin Andersson (s) , Louise Malmström (s) ,

Hillevi Engström (m) och Peter Althin (kd).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Buggningsutredningen överlämnade i mars 1998 betänkandet Om buggning och

andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). Utredningen hade i uppdrag att

utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbetsmetoder inom ramen för

straffprocessuella tvångsmedel, bl.a. om hemlig avlyssning, s.k. buggning,

borde införas. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet

(dnr Ju98/1450). Buggningsutredningens förslag behandlades i lagrådsremissen

Hemlig avlyssning m.m.

I propositionen behandlas några av förslagen i lagrådsremissen, bl.a.

införande av offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig

kameraövervakning samt om en straffvärdeventil vid användning av hemlig

teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Straffvärdeventilen innebär

att tvångsmedlen får användas även i de fall då minimistraffet inte uppgår

till fängelse i minst två år, om gärningens straffvärde i det konkreta

fallet kan antas överstiga två års fängelse.

Lagrådet har - såvitt gäller de frågor som behandlas i denna proposition

- framfört synpunkter främst när det gäller den föreslagna straffvärdeventilen

och hur de offentliga ombuden utses. Regeringen har i huvudsak beaktat

Lagrådets synpunkter. Lagrådet har vidare föreslagit vissa justeringar av

lagteknisk karaktär. Regeringen har i allt väsentligt följt dessa förslag.

Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Tidigare behandling

I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. föreslogs att möjligheterna att

använda hemliga tvångsmedel skulle utvidgas i olika hänseenden. Flertalet

förslag behandlas inte i den här aktuella propositionen utan är alltjämt

föremål för beredning.

Ett nytt hemligt tvångsmedel, hemlig avlyssning, skulle införas i syfte

att förbättra möjligheterna att bekämpa den grövre kriminaliteten. I sitt

yttrande över förslaget uttalade Lagrådet att en förutsättning för att

införa hemlig avlyssning är att användningen av s.k. överskottsinformation

regleras. På uppdrag av Justitiedepartementet har en utredare nyligen

utarbetat ett förslag till en reglering av användning av sådan

överskottsinformation som kommer fram vid bruk av hemliga tvångsmedel (Ds

2003:13).

När detta förslag övervägts avser regeringen att på nytt ta ställning

till frågan om hemlig avlyssning.

Frågorna om ett utvidgat förbud mot att avlyssna vissa samtal och ett

skärpt krav på samband mellan plats och en misstänkt vid hemlig

kameraövervakning hänger samman dels med frågan om överskottsinformation, dels

med förslaget om hemlig avlyssning. Dessa frågor tas därför inte upp i

propositionen.

Förslaget att avskaffa möjligheten för brottsutredande myndigheter att

inhämta uppgifter om ett telemeddelande direkt från teleoperatören kommer

att övervägas ytterligare inom ramen för en kommande översyn av vissa

frågor rörande teleoperatörers anpassningsskyldighet m.m. Förslaget

behandlas inte i propositionen.

Frågan om polisens användning av s.k. kroppsmikrofoner, pejlingsutrustning

eller andra liknande förfaranden bör regleras har tagits upp av Beredningen

för rättsväsendets utveckling (SOU 2003:74). Inte heller dessa frågor

behandlas i propositionen.

Förslaget om en permanentning av lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser

om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1995:1506) om hemlig

kameraövervakning kommer att bli föremål för ytterligare överväganden.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det införs ett system med offentliga ombud

i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det

offentliga ombudet skall ha till uppgift att bevaka enskildas

integritetsintressen.

Ombudet skall ha tillgång till allt material som ligger till grund för

domstolens prövning och ha möjlighet att överklaga domstolens beslut.

Vidare föreslås en mer ändamålsenlig reglering av de hemliga tvångsmedlen.

Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall få användas

även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst två år,

om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års fängelse.

Hemlig teleövervakning skall få användas även vid barnpornografibrott

och dataintrång. Enligt förslaget skall hemlig teleavlyssning och hemlig

teleövervakning även få ske av teleadresser som det finns synnerlig

anledning att anta att den misstänkte kontaktar. Vidare skall dessa tvångsmedel

få omfatta redan befordrade meddelanden. Det föreslås också att hemlig

kameraövervakning i vissa fall skall få användas för att övervaka en

brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som

skäligen kan misstänkas för brottet.

Förslagen föreslås i sina materiella delar träda i kraft den 1 oktober

2004.

Utskottets överväganden

Propositionen, m.m.

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller propositionen. Detta innebär

att utskottet också föreslår att riksdagen avslår motionsyrkanden om avslag

på hela respektive delar av propositionen. Vidare föreslår utskottet med

hänvisning till pågående arbete att motionsyrkanden om tillåtande av hemlig

avlyssning, s.k. buggning, och om en reglering av s.k. överskottsinformation

skall avslås. Slutligen föreslår utskottet att ett motionsyrkande om att

de offentliga ombuden i framtiden inte skall utses av regeringen avslås.

Jämför reservationerna 1-7 (m, fp, kd, c, mp).

Allmänt om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig

kameraövervakning

Beslut om hemliga tvångsmedel fattas av domstol utan att den misstänkte

är närvarande. Att den misstänkte inte kallas till en sådan prövning är

självklart, eftersom avsikten är att han inte skall känna till att

tvångsmedlet används. Tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig

kameraövervakning kan ges av rätten när förundersökningen rör ett brott för

vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år

eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Tillstånd

till hemlig teleövervakning får meddelas av rätten vid förundersökning om

brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i

sex månader, brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller brott

enligt 6 § första eller tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för

smuggling. Vidare får tillstånd meddelas vid misstanke om försök,

förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet

lindrigare

straff än fängelse i två år, om en sådan gärning är belagd med straff.

Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras till eller

från ett visst telefonnummer, en kod eller en annan teleadress får avlyssnas

eller spelas in. Ett beslut om hemlig teleavlyssning får avse en teleadress

som den misstänkte innehar eller kan antas komma att använda. Beslutet

får inte avse en teleadress som den misstänkte kan förväntas att ringa

till. Beslutet skall avse telemeddelanden som utväxlas under en i beslutet

viss angiven tid, dock endast för tid efter det att tillstånd till åtgärden

meddelats.

Hemlig teleövervakning innebär att det hämtas in uppgifter om telemeddelanden

som expedierats eller beställts till eller från en teleadress som den

misstänkte innehar eller som denne kan tänkas använda. Uppgifter om

innehållet i telemeddelanden omfattas inte av detta tvångsmedel.

Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra

optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning används för

optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål utan att upplysning

om övervakningen lämnas. Hemlig kameraövervakning innefattar inte

ljudupptagning. Övervakningen får endast avse sådan plats där den misstänkte

kan antas komma att uppehålla sig.

Propositionen

Inledning

Regeringens förslag innebär att det införs ett system med offentliga ombud

i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. De

offentliga ombuden utses av regeringen för en treårsperiod, men förordnas

av domstol i respektive ärende. Det offentliga ombudet, som inte företräder

någon särskild misstänkt eller någon annan person, skall ha till uppgift

att bevaka enskildas integritetsintressen i allmänhet. Med uppdraget som

offentligt ombud följer också en rätt att överklaga beslutet.

Vidare föreslås en viss utvidgning av möjligheterna att använda hemliga

tvångsmedel. Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall få

användas även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst

två år, om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års

fängelse. Hemlig teleövervakning skall få användas även vid dataintrång

och barnpornografibrott, som inte är att anse som ringa. Hemlig teleavlyssning

och hemlig teleövervakning skall enligt förslaget också få ske av

teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte

kontaktar. Även redan befordrade meddelanden kan omfattas av tvångsmedel.

Slutligen föreslås att hemlig kameraövervakning i vissa fall skall få

användas för att övervaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i

syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för det brottet.

Avslag på propositionen, m.m.

I motion 2002/03:Ju12 (m) yrkandena 1 och 2 yrkas avslag på propositionen

och begärs att regeringen skall återkomma till riksdagen med ett sammanhållet

förslag rörande samtliga hemliga tvångsmedel. Här anförs att innan beslut

fattas som möjliggör ytterligare användning av hemliga tvångsmedel bör

dels den av regeringen utlovade utredningen som skall kartlägga och

analysera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet ha slutfört

sitt arbete, dels vissa lagstiftningsåtgärder genomföras, bl.a. om hur

överskottsinformation skall få användas.

I motion 2002/03:Ju11 (c) begärs att regeringen snarast återkommer till

riksdagen med förslag på hur överskottsinformation skall hanteras i samband

med tillämpning av nu aktuella tvångsmedel. Här anförs att avsaknaden av

en reglering av hur överskottsinformation skall få användas leder till

många problem, bl.a. rörande integritetsaspekter.

I motion 2002/03:Ju14 (fp) begärs att regeringen återkommer till riksdagen

med ett förslag om hemlig avlyssning, s.k. buggning. Här anförs att polisen

måste ges ytterligare möjligheter att använda modern teknik för att bekämpa

grov och organiserad brottslighet. Motionärerna delar Lagrådets uppfattning

att en förutsättning för att införa hemlig avlyssning är att användningen

av överskottsinformation regleras. Vidare anförs att buggning skall

omfattas av de nu föreslagna reglerna om offentliga ombud.

I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkande 1 begärs att regeringen skall återkomma

till riksdagen med förslag som innebär att de offentliga ombuden i framtiden

inte utses av regeringen. Motionärerna anför att de offentliga ombuden

inte bör utses av regeringen på grund av den lojalitetskonflikt som kan

uppstå eftersom ombuden skall värna den enskildes integritet gentemot det

allmänna.

Utskottet noterar först att skyddet för den personliga integriteten är

starkt såväl i regeringsformen som i olika internationella konventioner.

I 1 kap. 2 § regeringsformen anges bl.a. att det allmänna skall värna

den enskildes privat- och familjeliv. I regeringsformen föreskrivs vidare

- i en rättsligt bindande föreskrift - att varje medborgare gentemot det

allmänna är skyddad mot bl.a. "husrannsakan och liknande intrång" och mot

"undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig

avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt

meddelande" (2 kap. 6 §). Det skydd som avses i 2 kap. 6 § kan begränsas

endast genom lag och i övrigt enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 12 §. I

det sistnämnda lagrummet anges att begränsningar får göras endast för att

tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En

begränsning får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn

till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så

långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av

folkstyrelsens grundvalar. - Enligt artikel 8:1 i den europeiska konventionen

om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

(Europakonventionen) har var och en rätt till respekt för sitt privat-

och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det sistnämnda omfattar

överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer.

En inskränkning i dessa rättigheter måste ske med stöd av lag och

inskränkningen skall vara ägnad att tillgodose något av de i artikel 8:2

uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet,

den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott.

Inskränkningen måste anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för

att tillgodose detta intresse.

I huvudsak innebär det nu sagda att det måste finnas ett angeläget

samhälleligt behov av varje inskränkning i den personliga integriteten och

att inskränkningen måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall

tillgodoses genom ingreppet. Vidare måste undantaget vara utformat med

sådan precision att inskränkningen av rättigheten i rimlig utsträckning

är förutsebar. I Europadomstolens praxis har slagits fast att hemlig

teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl privatliv

som korrespondens. Sådana inskränkningar har ansetts godtagbara då det är

strängt nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten eller att

förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en effektiv kontroll

av att systemet inte missbrukas.

Utskottet anmärker här att regeringen sedan länge planerar att tillsätta

en parlamentariskt sammansatt kommitté som skall få i uppdrag att bl.a.

kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den

enskildes integritet.

Frågan om att införa en motpart till åklagaren i form av en god man,

offentligt ombud eller liknande i ärenden om hemliga tvångsmedel har

tidigare behandlats i ett par sammanhang utan att leda till lagstiftning.

Enligt

utskottets bedömning finns det emellertid ett antal var för sig starka

skäl för att införa en motpart till åklagaren i ärenden om hemliga

tvångsmedel. Ett skäl är att enskildas rättsskydd i sådana ärenden förstärks

om det i processen tillkommer en person som särskilt har till uppgift att

bevaka enskildas intressen och att lyfta fram omständigheter till skydd

för enskildas integritet. Ett annat argument är att offentliga ombud utgör

en ytterligare rättssäkerhetsgaranti redan i samband med tillståndsprövningen.

I lagrådsremissen föreslogs att regeringen - med hänsyn till de sekretess-

och säkerhetsfrågor som aktualiseras i dessa ärenden - skall utse och

entlediga de offentliga ombuden. Lagrådet kritiserade förslaget. Som skäl

angav Lagrådet bl.a. att det ur ett europakonventionsperspektiv är viktigt

att ombuden framstår som oavhängiga och att det därför inte är lämpligt

att regeringen eller någon regeringen underställd myndighet - som kan ses

som statens företrädare gentemot de enskilda misstänkta - utser och

entledigar de offentliga ombuden. Lagrådet pekade särskilt på att det med

den föreslagna regleringen inte finns någon garanti mot att regeringen

entledigar ett ombud under pågående tvångsmedelsärende.

Utskottet vill mot den här angivna bakgrunden framhålla att det är domstolen

som fattar beslut om användning av hemliga tvångsmedel och att det är

domstolen som - med sin grundlagsfästa självständighet och de ordinarie

domarnas oavsättlighet - utgör garantin för att dessa ärenden avgörs på

ett i förhållande till statsmakterna oavhängigt sätt. Vidare bör påpekas

att det är domstolen som förordnar ett offentligt ombud i det enskilda

ärendet.

I propositionen föreslås vidare att de offentliga ombuden utses enligt

samma modell som gäller för utseende av dem som skall tjänstgöra som

ekonomiska experter i domstol (4 kap. 10 a § rättegångsbalken). Det innebär

att regeringen för tre år i sänder utser de personer som kan förordnas

till offentligt ombud. Någon föreskrift som ger regeringen en särskild

möjlighet att entlediga ett offentligt ombud behövs inte med denna lösning.

Om det offentliga ombudet är anlitat i ett ännu inte avslutat ärende vid

den tidpunkt då regeringens förordnande upphör skall han få slutföra

uppdraget.

Utskottet välkomnar förslaget att införa ett system med oberoende offentliga

ombud som har till uppgift att bevaka enskildas integritetsaspekter i

samband med domstolsprövningen av hemliga tvångsmedel. De offentliga

ombudens rätt att överklaga tillståndsbesluten möjliggör att en tveksam

fråga kan prövas i flera instanser. Därmed blir det möjligt att få vägledande

avgöranden.

Den av regeringen flera gånger aviserade utredningen med uppgift att

kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den enskildes

integritet har ännu inte tillsatts. Enlig utskottets uppfattning vore det

i och för sig önskvärt, som anförs i motion 2002/03:Ju12, med en samlad

bild avseende lagstiftning som påverkar den enskildes integritet. Avsaknaden

härav utgör dock inte skäl att underlåta att införa den föreslagna

regleringen med offentliga ombud, vilken på ett påtagligt sätt förbättrar

möjligheterna att bevaka enskildas integritet i samband med användningen

av hemliga tvångsmedel. Utskottet avstyrker alltså bifall till motion

2002/03:Ju12 om avslag på propositionen.

Lagrådet anförde i sitt yttrande bl.a. att en förutsättning för att införa

hemlig avlyssning är att användningen av s.k. överskottsinformation

regleras. En utredare avgav nyligen ett förslag till en reglering av användning

av sådan överskottsinformation som kommer fram vid användning av hemliga

tvångsmedel (Ds 2003:13). När detta förslag övervägts avser regeringen,

som framgår av propositionen, att på nytt överväga frågan om hemlig

avlyssning. Utskottet vill inte föregripa det pågående arbetet i dessa delar.

Motionerna 2002/03:Ju11 och 2002/03:Ju14 avstyrks därför.

När det gäller frågan om vem som skall utse de offentliga ombuden vill

utskottet framhålla att det är domstolen som i varje enskilt ärende

förordnar det offentliga ombudet. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter

på så sätt att de offentliga ombuden utses för en treårsperiod. Det finns

inte någon bestämmelse som ger regeringen rätt att entlediga ett offentligt

ombud under den tiden. Utskottet kan mot bakgrund härav inte nu se några

bärande skäl föreligga för att initiera en förändring i denna del. Motion

2002/03:Ju15 avstyrks i här behandlad del.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker

motionerna 2002/03:Ju11 och 12 respektive 2002/03:Ju14 och 15 i här behandlade

delar.

Till enskildheter i förslaget återkommer utskottet nedan.

En straffvärdeventil

Som tidigare redovisats föreslås i propositionen att det införs en möjlighet

att tillämpa hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning även i

fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst två år, om det

enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års fängelse

(straffvärdeventil).

I motion 2002/03:Ju13 (kd) yrkande 1 yrkas avslag på propositionen i denna

del. Här anförs att i stort sett samtliga myndigheter som tillfrågats

ställt sig avvisande till förslaget mot bakgrund av att det är alltför

svårt att på ett så tidigt skede i en förundersökning göra en någorlunda

säker bedömning av ett brotts straffvärde.

I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkande 2 yrkas likaså, som utskottet tolkar

yrkandet, avslag på propositionen i denna del. Här anförs att regelverken

kring hemliga tvångsmedel måste vara klara och entydiga för att säkra att

tillämpningen blir förutsägbar. Vidare pekas på svårigheterna att fastställa

ett brotts straffvärde i det stadiet av förundersökningen.

Ett liknande förslag diskuterades och avfärdades av Buggningsutredningen.

Utredningen ansåg att de invändningar som framkom var alltför allvarliga

för att det skulle vara möjligt att lägga fram ett förslag i den delen.

I fråga om tillämpning av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning

föreslog utredningen i stället att minimistraffet skulle sänkas till

fängelse ett år. - Buggningsutredningen nämnde som exempel på det nuvarande

systemets brister, dvs. att de stela gränserna för tillämpning av dessa

hemliga tvångsmedel kan leda till icke önskvärda resultat, tavelstölden

på Moderna museet hösten 1993. Den förundersökningen avsåg brottet grov

stöld, ett brott som har en straffskala som omfattar fängelse i lägst sex

månader och högst sex år. Utredningen anförde att trots att det tämligen

omedelbart stod klart att brottets straffvärde skulle komma att klart

överstiga två års fängelse var det inte möjligt att i den förundersökningen

använda hemlig teleavlyssning.

Enligt utskottet övervärderade Buggningsutredningen svårigheterna och

nackdelarna med att tillämpa en straffvärdeventil. Det torde inte vara

någon avgörande skillnad mellan att på ett tidigt stadium bedöma om ett

brott skall rubriceras på sådant sätt att en minimistraffregel är uppfylld

och att göra en bedömning av detta brotts straffvärde. Utskottet vill

också peka på att regeringens förslag om införande av ett system med

offentliga ombud i ärenden om hemliga tvångsmedel, som utskottet nyss

tillstyrkt, ger förutsättningar för en mer allsidig belysning av de

omständigheter som inverkar på frågan om tvångsmedlets tillåtlighet och ger

också möjlighet att få beslut om tillstånd till hemliga tvångsmedel

överprövade. Att utredningen i vissa fall ändå kan vara mindre robust skall

räknas den misstänkte till godo i form av ett lägre bevisvärde. Man skulle

kunna uttrycka det så att en marginal till förmån för den misstänkte måste

vägas in. De offentliga ombuden har som redovisats ovan rätt att överklaga

domstolens beslut. Ett skäl för att överklaga ett beslut kan vara att det

offentliga ombudet inte delar domstolens bedömning om gärningens straffvärde.

Av betydelse för frågan om införande av en möjlighet att ta hänsyn till

straffvärdet i det konkreta fallet är vidare, som regeringen påpekar, att

dagens reglering kan uppfattas som i viss mån inkonsekvent. Straffskalorna

för de olika brotten har inte bestämts för att tjäna som gräns för

tvångsmedelsanvändningen. Brott som straffvärdemässigt är helt likvärdiga

kan få olika behandling i tvångsmedelshänseende beroende på att straffskalorna

för brotten fått olika utformning. Vid misstanke om ett brott vars

straffskalas nedre del understiger det minimistraff som krävs för användning

av tvångsmedlet kan det - om den enskilda gärningens straffvärde överstiger

nämnda straffminimum - finnas minst lika starka skäl att använda tvångsmedlet

som vid misstanke om ett brott som har just detta minimum.

Sammanfattningsvis anser utskottet alltså att en straffvärdeventil med

den utformning regeringen föreslagit bör införas. Utskottet tillstyrker

propositionen och avstyrker motionerna 2002/03:Ju13 och 15 i här behandlade

delar.

Teleadresser som den misstänkte kontaktar

I propositionen föreslås att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

även skall få ske av teleadresser som det finns synnerlig anledning att

anta att den misstänkte kontaktar. För att tillstånd till tvångsmedel

skall beviljas krävs att det föreligger tillförlitliga uppgifter som medför

att man kan vara så gott som säker på att den misstänkte kommer att

kontakta den aktuella teleadressen.

I motion 2002/03:Ju13 (kd) yrkande 2 yrkas avslag på propositionen i denna

del. Här anförs att förslaget medför en ökad risk för att för förundersökningen

ovidkommande personer utsätts för hemlig avlyssning.

Utskottet delar regeringens bedömning att den utveckling som skett, bl.a.

problemet med icke avlyssningsbara telefoner, utgör skäl för att utvidga

tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.

Vinsten för brottsbekämpningen uppväger enligt utskottets mening det

intrång i enskildas integritet förslaget kan komma att medföra. Med den

lösning regeringen valt, där rekvisitet för att tillstånd skall beviljas

av domstolen är att det föreligger synnerlig anledning att anta att den

misstänkte kontaktar angiven teleadress, har det enligt utskottets mening

gjorts en rimlig avvägning mellan kraven på både effektivitet i

brottsbekämpningen och enskildas personliga integritet. En utvidgning av detta

slag skulle såsom några remissinstanser framhållit medföra en ökad risk

att för brottsutredningen ovidkommande personer utsätts för avlyssning.

Det bör dock noteras att det även med dagens regler kan inträffa att en

telefon, som den misstänkte kan antas komma att använda, utnyttjas av

ovidkommande personer som därvid avlyssnas. Utskottet tillstyrker

propositionen och avstyrker motion 2002/03:Ju13 i här behandlade delar.

Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott, m.m.

I propositionen föreslås att hemlig teleövervakning skall få användas

även vid dataintrång och barnpornografibrott, som inte är att anse som

ringa. Vidare skall hemlig teleövervakning omfatta försök, föreberedelse

eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff

än fängelse i sex månader, om en sådan gärning är straffbar.

I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkandena 3 och 4 yrkas avslag på propositionen

i dessa delar. Här anförs att skyddet för den personliga integriteten

skall vara starkt och ytterligare inskränkningar endast får ske i få fall

där mycket starka skäl uppväger det intrång den nya regleringen medför.

Motionärerna anför att de skäl regeringen redovisat inte är tillräckliga

för att i dagsläget göra ytterligare inskränkningar i den personliga

integriteten.

Utskottet delar regeringens bedömning att det vid utredningar om dataintrång

och barnpornografibrott, som inte är att anse som ringa, typiskt sett är

viktigt att ta del av de teleadresser mellan vilka meddelanden har utväxlats.

Exempelvis barnpornografiska bilder förmedlas inte sällan via olika

teleadresser. Det är också mycket viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna

får så verksamma medel som möjligt mot denna prioriterade brottslighet.

Utskottet anser att effektivitetsintresset uppväger det intrång förslagen

kan medföra avseende enskildas personliga integritet. Det är också svårt

att tänka sig andra mer effektiva spaningsmetoder när det gäller brott på

Internet. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motion

2002/03:Ju15 i här behandlade delar.

Övrigt

I övrigt har utskottet inget att anföra med anledning av propositionen

och här behandlade motioner.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett

följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i

utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Avslag på propositionen, punkt 1 (m)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Hillevi Engström (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2002/03:74 och ger till känna för

regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 1 om ett nytt

förslag. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju12 yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Det ligger i samhällets intresse att de brottsbekämpande myndigheterna

ges möjlighet att använda så effektiva metoder som möjligt, däribland

sofistikerade tekniska hjälpmedel.

Man måste emellertid alltid göra en avvägning mellan detta samhällsintresse

och värnandet om skyddet mot intrång i medborgarnas fri- och rättigheter,

bl.a. skyddet för den enskildes personliga integritet. Vikten av att

allmänheten känner förtroende för sådan myndighetsutövning som är oåtkomlig

för dess insyn kan inte överskattas.

Behovet av lagstiftning av det förevarande slaget är tydlig, inte minst

när man ser den ständigt återkommande rapporteringen om grov brottslighet

av organiserad och gränsöverskridande typ. Det kan också argumenteras för

att inskränkningarna i de grundläggande fri- och rättigheterna skall anses

proportionella, med hänsyn till upprätthållandet av lag och ordning, samt

skyddet av enskildas liv, hälsa och egendom. Det är dock vår uppfattning

att lagstiftning av förevarande slag ställer stora krav på gedigen utredning

i ett sammanhållet perspektiv. Utöver detta krävs en genomlysning av

behovet och konsekvenserna av förslagen, det vill säga den förväntade

effekten av ingreppet i integritetsskyddet.

Enligt vår mening bör lagstiftning av den förevarande digniteten genomföras

i ett sammanhang. Först när de utestående lagstiftningsfrågorna är lösta

- det gäller bl.a. buggning och hanteringen av överskottsinformation -

och resultatet finns av den sedan flera år utfästa kartläggningen och

analysen av lagstiftning som påverkar den enskildes integritet - är det

lämpligt att ta ställning till ytterligare hemliga tvångsmedel.

Propositionen bör mot bakgrund härav avslås och regeringen ges i uppdrag

att återkomma till riksdagen med en noggrant utarbetad och sammanhållen

lagstiftning som avser samtliga hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande

frågor.

2. Buggning, punkt 2 (fp)

av Johan Pehrson (fp) och Torkild Strandberg (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju14.

Ställningstagande

För att kunna bekämpa den grova och organiserade brottsligheten måste

polisen ges ytterligare möjligheter att använda modern teknik, varav hemlig

avlyssning, s.k. buggning, är ett viktigt verktyg.

Vid tillståndsgivning till och användning av hemliga tvångsmedel är det

viktigt att noga beakta rättssäkerhetsaspekterna. Vi delar Lagrådets

bedömning att frågan om överskottsinformation måste regleras för att ett

förslag om buggning skall kunna godtas. Ett förslag om buggning måste

naturligtvis omfattas av de nya reglerna i rättegångsbalken om offentliga

ombud.

Eftersom erforderligt utredningsmaterial nu föreligger bör regeringen ges

i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett lagförslag om att

tillåta buggning.

3. Överskottsinformation, punkt 3 (c)

av Johan Linander (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju11.

Ställningstagande

Det är anmärkningsvärt att det i dagens Sverige ännu inte finns någon

reglering om och i vilken utsträckning överskottsinformation skall få

användas som bevisning. Oklarheten i detta avseende leder till många

problem, bl.a. rörande integritetsaspekter.

Regeringen bör ges i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med

förslag på en reglering av hur överskottsinformation skall få användas.

4. Utseende av offentliga ombud i framtiden, punkt

5 (mp)

av Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen vad som anförs i reservation

4. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju15 yrkande 1.

Ställningstagande

Jag anser att det är en svaghet i det föreslagna systemet med offentliga

ombud att det är regeringen som skall utse dessa. Det är ofrånkomligt att

det i ett Europakonventionsperspektiv är en nackdel att det är regeringen

- som kan ses som företrädare för statens intressen gentemot enskilda

misstänkta - som utser de offentliga ombuden. Misstankar kan uppkomma att

endast "pålitliga" personer utses till offentliga ombud.

Jag kan för närvararande, i avsaknad av andra beredda förslag, godta den

av regeringen föreslagna lösningen. Regeringen bör dock ges i uppdrag att

snarast återkomma till riksdagen med förslag där någon annan instans än

regeringen eller någon av dess myndigheter utser de offentliga ombuden.

5. En straffvärdeventil, punkt 6 (kd, mp)

av Leif Björnlod (mp) och Peter Althin (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till dels lag om ändring

i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 18 § andra stycket, dels lag om

ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning såvitt avser 2 §.

Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:Ju13 yrkande 1 och 2002/03:Ju15

yrkande 2 och avslår proposition 2002/03:74 i denna del.

Ställningstagande

Från både rättssäkerhets- och integritetssynpunkt är det väsentligt att

regleringen av hemliga tvångsmedel är tydlig och att respektive

tillämpningsområde är väl avgränsat. Regeringens förslag om straffvärdeventiler

uppfyller inte dessa kriterier.

Bedömningen av ett brotts straffvärde görs utifrån en rad olika faktorer.

På ett tidigt stadium av en förundersökning - som ofta kan vara fallet

vid en tillståndsprövning av ett hemligt tvångsmedel - kan det vara svårt

för domstolen att få kännedom om samtliga dessa omständigheter.

I stort sett samtliga myndigheter som tillfrågats i detta ärende har ställt

sig avvisande till en ordning som innefattar en möjlighet att beakta ett

brotts straffvärde vid tillståndsprövningen. Även Lagrådet har kritiserat

förslaget i denna del under åberopande av att det finns en stor risk att

endast för den misstänkte negativa faktorer tas med i bedömningen och att

straffvärdet för det enskilda brottet senare visar sig vara betydligt

lägre än vad som först antagits.

Redan på grund av det här anförda bör regeringens förslag i denna del

avslås.

6. Teleadresser som den misstänkte kontaktar, punkt

7 (kd)

av Peter Althin (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i

rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 20 § första stycket. Därmed bifaller

riksdagen motion 2002/03:Ju13 yrkande 2 och avslår proposition 2002/03:74

i denna del.

Ställningstagande

Regeringens förslag om att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

skall få avse även en teleadress som det finns synnerlig anledning att

anta att den misstänkte kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta

medför en ökad risk för att personer som är ovidkommande för brottsutredningen

utsätts för hemlig avlyssning. Enligt min mening utgör detta ett oacceptabelt

intrång i den enskildes integritet. Regeringens förslag i denna del bör

avslås.

7. Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott,

m.m., punkt 8

(mp)

av Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i

rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 19 § andra stycket 2 med den ändringen

att orden "brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, brott enligt 16 kap.

10 a § brottsbalken som inte är att betrakta som ringa," utgår, dels avslår

regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser

27 kap. 19 § andra stycket 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju15

yrkandena 3 och 4 och bifaller delvis proposition 2002/03:74 i denna del.

Ställningstagande

Skyddet för den personliga integriteten skall vara starkt.

Skälen för att utvidga tillämpningen av hemlig teleövervakning till brotten

dataintrång och barnpornografibrott, som ej är ringa, samt de osjälvständiga

brotten uppväger enligt min mening inte det intrång i den personliga

integriteten som den föreslagna regleringen medför. Barnpornografibrott är

visserligen en allvarlig och kränkande brottslighet, men det föreligger

för närvarande inte tillräckliga skäl för att utvidga tillämpningsområdet

för hemlig teleövervakning. Regeringens förslag i denna del bör

avslås.

Särskilt yttrande

Buggning, punkt 2 (kd, c)

Johan Linander (c) och Peter Althin (kd) anför:

Det är viktigt att polisen får tillgång till verksamma medel för att komma

åt den grova, många gånger organiserade, brottsligheten.

Ett beslut om buggning måste dock föregås av ytterst omsorgsfulla

överväganden. Bland annat måste det klargöras hur man i största möjliga

utsträckning skall kunna undvika att kränka integriteten för ovidkommande

personer under förundersökningen. Vidare måste frågan om hur man skall

handskas med inhämtat material som inte är av intresse för förundersökningen

lösas.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer

ändamålsenlig reglering:

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

lag om ändring i rättegångsbalken,

lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) och

lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning.

Följdmotioner

2002/03:Ju11 av Johan Linander m.fl. (c):

Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer med förslag till hur

reglering av överskottsinformation skall hanteras i samband med tillämpning

av aktuella tvångsmedel.

2002/03:Ju12 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen beslutar att avslå proposition 2002/03:74.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad i

motionen anförs om ett sammanhållet förslag avseende lagstiftning om

hemliga tvångsmedel.

2002/03:Ju13 av Peter Althin m.fl. (kd):

1. Riksdagen avslår regeringens förslag om

straffvärdesventil.

2. Riksdagen avslår regeringens förslag om att hemlig

teleavlyssning

och hemlig teleövervakning skall få avse även en teleadress som det finns

synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att ringa till

eller på annat sätt kontakta.

2002/03:Ju14 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att regeringen skall återkomma med ett lagförslag om införande av regler

om hemlig avlyssning.

2002/03:Ju15 av Leif Björnlod m.fl. (mp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening

vad

som anförs i motionen om offentliga ombud.

2. Riksdagen avslår regeringens förslag att hemlig

teleavlyssning

och hemlig teleövervakning skall få användas i fall då ett brotts straffvärde

kan antas överstiga två år.

3. Riksdagen avslår regeringens förslag att

teleövervakning

skall få användas vid förundersökning om barnpornografibrott som inte är

ringa och vid förundersökning om dataintrång.

4. Riksdagen avslår regeringens begäran att

teleövervakning

skall få användas vid förundersökning som gäller s.k. osjälvständiga

brottsformer för brott för vilka det är föreskrivet fängelse i minst sex

månader.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag