Bet. 2003/04:JUU29

Justitieutskottets betänkande

2003/04:JUU29

Titel saknas

Sammanfattning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:147

Sveriges antagande av rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit

och påföljder för olaglig narkotikahandel jämte två följdmotioner.

I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU upprättat

utkast till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder

för olaglig narkotikahandel. Rambeslutet innehåller bestämmelser bl.a. om

vad som skall anses vara olaglig handel med narkotika och med s.k.

prekursorer. Vidare innehåller rambeslutet regler om effektiva, proportionella

och avskräckande påföljder. Minsta gemensamma maximistraff för olika brott

föreskrivs. Vissa handlingar, som i Sverige är straffbelagda, utesluts

från rambeslutets räckvidd. Detta gäller bl.a. befattning med narkotika

för personligt bruk.

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår

motionerna.

I ärendet finns två reservationer (m, fp, kd och c respektive m, fp och

c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Godkännande av rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och

påföljder för olaglig narkotikahandel

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till

rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för

olaglig narkotikahandel. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:147.

2. Rambeslutets omfattning

Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju24 yrkande 1.

Reservation 1 (m, fp, kd, c)

3. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Ju24 yrkande 2 och 2003/04:Ju25.

Reservation 2 (m, fp, c)

Stockholm den 8 juni 2004

På justitieutskottets vägnar

Susanne Eberstein

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Susanne Eberstein (s),

Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Helena Zakariasén

(s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Yilmaz Kerimo (s), Torkild

Strandberg (fp), Johan Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson

(m), Joe Frans (s), Leif Björnlod (mp), Kerstin Andersson (s), Hillevi

Engström (m) och Karin Granbom (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den 23 maj 2001 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till rambeslut

om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig

narkotikahandel (EGT C 304 E, 30.10.2001, s. 172). Syftet med förslaget var

att, i enlighet med artiklarna 29, 31 e samt 34.2 i fördraget om Europeiska

unionen, närma medlemsstaternas lagstiftning till varandra när det gäller

olaglig narkotikahandel. En faktapromemoria har upprättats och överlämnats

till riksdagen (2001/02:FPM31).

Europaparlamentet yttrade sig över kommissionens förslag den 25 april

2002 (T5-0195/2002).

Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 27 november 2003

nåddes en politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet. Vid mötet

beslutades även att Europaparlamentet skulle ges förnyat tillfälle att

yttra sig över den politiskt överenskomna texten. Europaparlamentet antog

ett yttrade över den texten den 9 mars 2004 (T5-0150/2004).

Utkastet till rambeslut i sin senaste lydelse på svenska är fogad till

denna proposition som bilaga 2. Utkastet till rambeslut har ännu inte

varit föremål för granskning av EU:s juristlingvister. Det kan därför

inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texten.

Några förändringar i sak kan dock inte förutses.

Under förhandlingsarbetet har företrädare för Justitiedepartementet vid

flera tillfällen lämnat information i justitieutskottet.

Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om Sveriges

antagande av rambeslutet (dnr Ju2004/1620/L5). Promemorian har remissbehandlats.

En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet

(dnr Ju2004/1620/L5).

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna det inom EU upprättade

utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och

påföljder för olaglig narkotikahandel. Rambeslutet innehåller bl.a.

bestämmelser om vad som skall anses vara olaglig handel med narkotika och

med s.k. prekursorer, dvs. ämnen som kan användas vid framställning av

narkotika, samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa gärningar skall

leda till. Vidare innehåller rambeslutet bestämmelser om förverkande samt

ansvar och påföljder för juridiska personer liksom straffrättslig

jurisdiktion. I propositionen redovisas en bedömning av de lagändringar som

rambeslutet föranleder i svensk rätt. Några konkreta förslag till ändrad

lagstiftning läggs dock inte fram i propositionen. Regeringen avser att

återkomma till riksdagen med sådana förslag i senare sammanhang.

Utskottets överväganden

Godkännande av rambeslutet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om

minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel.

Vidare avstyrker utskottet dels ett motionsyrkande om att rambeslutet

även borde ha omfattat innehav av narkotika för personligt bruk och

brukande av narkotika, dels två motionsyrkanden om att propositioner om

godkännande av rambeslut också bör innehålla förslag om svensk

följdlagstiftning.

Jämför reservationerna 1 (m, fp, kd och c) och 2 (m, fp och c).

Rambeslutet syftar till att möjliggöra en samlad insats på unionsnivå i

kampen mot den olagliga narkotikahandeln. Genom rambeslutet skapas gemensamma

minimiregler i medlemsstaterna när det gäller bl.a. vilka handlingar som

skall vara straffbara samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa

gärningar skall leda till.

Enligt rambeslutet skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för

att säkerställa att bl.a. överlåtelse och tillverkning av narkotika och

s.k. prekursorer, dvs. ämnen som kan användas vid framställning av narkotika,

beläggs med straff när de begåtts uppsåtligen och orättmätigt (artikel

2 punkten 1). Detta gäller dock inte om gärningsmännen har handlat endast

i syftet privat konsumtion så som den definieras i nationell lagstiftning

(artikel 2 punkten 2). Vidare skall anstiftan, medhjälp och försök till

sådana brott som omfattas av artikel 2 betraktas som brott (artikel 3).

I artikel 4 anges vissa minimigränser för vad det maximala frihetsstraffet

för olika typer av narkotikabrott skall vara. I samma artikel finns även

en bestämmelse om att det skall vara möjligt att förverka bl.a. hjälpmedel

som använts vid brott och även vinning av brott. Rambeslutet innehåller

också bl.a. bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer

(artiklarna 6 och 7).

Rambeslutet är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat

som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma

form och tillvägagångssätt.

Regeringen anför i propositionen att svensk lagstiftning till övervägande

del torde motsvara de åtaganden som följer av rambeslutet. I vissa delar,

t.ex. när det gäller försök till tillverkning, transport och distribution

av s.k. prekursorer samt förverkande av hjälpmedel som är avsedda att

användas för brott, kommer dock sannolikt lagändringar att krävas.

Utskottet anser att den ökande narkotikahandeln är ett av de största

problem som EU står inför och att den därför måste bekämpas med kraft.

Bekämpningen av narkotikabrottsligheten är i första hand medlemsstaternas

nationella ansvar. Den olagliga narkotikahandeln är emellertid i stor

utsträckning gränsöverskridande, och en effektiv bekämpning av denna handel

förutsätter ett nära samarbete mellan medlemsstaternas rättsvårdande

myndigheter samt gemensamma principer och mål. Sverige har också under

lång tid aktivt deltagit i internationella sammanhang som syftar till att

förhindra och bekämpa olaglig narkotikahantering. Genom att på EU-nivå

skapa gemensamma definitioner av vilka handlingar som utgör narkotikabrott

skapas ett gemensamt rättsområde som underlättar det polisiära och rättsliga

samarbetet på området. Därmed underlättas också en samlad insats på

unionsnivå i kampen mot denna brottslighet.

Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör godkänna det utkast

till rambeslut som utarbetats inom EU.

I motion Ju24 (c) anförs att rambeslutet borde ha omfattat och kriminaliserat

även innehav av narkotika för personligt bruk och brukande av narkotika.

I rambeslutets ingress anges att EU:s insatser, enligt subsidiaritetsprincipen,

bör inriktas på de allvarligaste typerna av narkotikabrott. Samtidigt

betonas att det faktum att vissa typer av förseelser som rör personlig

konsumtion utesluts från rambeslutets räckvidd inte utgör något

ställningstagande från rådet angående hur medlemsstaterna bör behandla sådana

fall i sin nationella lagstiftning. Rambeslutet innehåller endast

minimibestämmelser, och medlemsstaterna kan således gå längre än vad rambeslutet

kräver.

Som anförts tidigare har utskottet fortlöpande fått information från

regeringen om hur förhandlingsarbetet vad gäller rambeslutet har fortskridit.

Företrädare för Justitiedepartementet har för utskottet bl.a. redogjort

för de svenska ståndpunkterna i detta arbete, t.ex. att all olovlig

befattning med narkotika bör omfattas av rambeslutets kriminaliseringsåtagande,

att inga undantag skall göras för överlåtelse av små mängder narkotika

samt att s.k. mindre farlig narkotika inte skall särbehandlas i strafflindrande

avseende. Regeringen har även framhållit att flera andra medlemsstater

har haft en annan uppfattning än den svenska om vad som skall omfattas av

rambeslutet, inte minst vad gäller privat konsumtion av narkotika samt

påföljdsnivån för de minst allvarliga narkotikaöverlåtelserna. Mot denna

bakgrund måste resultatet av förhandlingsarbetet ändå betraktas som en

framgång. Utskottet beklagar i och för sig att handlingar som syftar till

privat konsumtion av narkotika inte omfattas av rambeslutet men anser att

regeringen vid framförhandlandet av rambeslutet har nått så långt som

rimligen kunnat förväntas. Utskottet är vidare övertygat om att regeringen

i det internationella arbetet även i fortsättningen kommer att verka för

ett genomslag för den svenska restriktiva narkotikapolitiken där en

grundförutsättning är att all olovlig befattning med narkotika skall vara

kriminaliserad.

Utskottet anser inte att något uttalande från utskottets sida är påkallat,

och utskottet avstyrker bifall till motion Ju24 i denna del.

I motionerna Ju24 (c) och Ju25 (m) anförs att propositioner om godkännande

av EU:s rambeslut inom det rättsliga området också bör innehålla förslag

om svensk följdlagstiftning.

Utskottet har under senare år vid ett flertal tillfällen tillstyrkt

godkännande av utkast till rambeslut utan att följdlagstiftning har

presenterats. Senast skedde detta rörande ett rambeslut om erkännande och

verkställighet av bötesstraff (bet. 2003/04:JuU28 s. 11 f.). Utskottet

hänvisade då till ett tidigare principiellt uttalande som gick ut på att

utskottet inte kunde se något avgörande skäl mot att godkänna ett rambeslut

vid ett tillfälle och fatta beslut om lagstiftningen vid ett senare

tillfälle. Att avvakta med lagstiftningen borde enligt utskottet emellertid

inte ske annat än när det var påkallat av de tidsramar som gäller för

EU:s antagande av rambeslutet. För en utförligare redovisning av frågans

tidigare behandling samt utskottets överväganden hänvisas till detta

betänkande.

Regeringen anför i propositionen (s. 17 f.) att utformningen av de

lagändringar som bedöms nödvändiga kräver noggranna överväganden. Ett

beredningsunderlag grundat på en utförlig och noggrann analys av relevanta

frågeställningar måste hämtas in. Att avvakta med godkännande av rambeslutet

till dess att ett tillfredsställande beredningsunderlag har hämtats in

såvitt avser dessa förändringar skulle innebära en betydande försening av

antagandet av rambeslutet. Med tanke på den vikt rambeslutet kan förväntas

få som verktyg i kampen mot den gränsöverskridande narkotikahandeln vore

detta mycket olyckligt. Till detta kommer att Sverige intog en mycket

aktiv roll under förhandlingarna om rambeslutet, varför Sverige bör verka

för att antagandet av rambeslutet inte fördröjs i avvaktan på inhämtande

av ett nationellt tillfredsställande beredningsunderlag när det gäller

erforderliga lagändringar.

Motion Ju24 i nu behandlad del och motion Ju25 avstyrks.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett

följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag

till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Rambeslutets omfattning, punkt 2 (m, fp, kd, c)

av Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Torkild Strandberg (fp), Johan

Linander (c), Cecilia Magnusson (m), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom

(fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om rambeslutets omfattning. Därmed bifaller riksdagen

delvis motion 2003/04:Ju24 yrkande 1.

Ställningstagande

Rambeslutet är ett viktigt internationellt instrument i kampen mot den

olagliga narkotikahandeln. Det är dock beklagligt att rambeslutet inte

kriminaliserar innehav av narkotika för personligt bruk och brukande av

narkotika. Enligt vår mening måste arbetet fortsätta med att övertyga

övriga medlemsstater om att en kriminalisering även av sådana handlingar

är en förutsättning för att effektivt kunna bekämpa den olagliga

narkotikahandeln. Regeringen bör ges i uppdrag att genast ta upp förhandlingar

inom EU i syfte att få till stånd ett rambeslut om kriminalisering av

innehav och bruk av narkotika.

2. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut, punkt

3 (m, fp, c)

av Beatrice Ask (m), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Cecilia

Magnusson (m), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om godkännande

av rambeslut. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2003/04:Ju24 yrkande

2 och 2003/04:Ju25.

Ställningstagande

Regeringen har återigen valt att till riksdagen avlämna en proposition om

godkännande av rambeslut utan att samtidigt redovisa förslag till sådan

svensk följdlagstiftning som krävs med anledning av beslutet. Enligt vår

mening är detta inte en tillfredsställande lagstiftningsteknik. Det bör

vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell presenteras i

sin helhet. Annars blir det inte möjligt att bedöma rambeslutet och vilka

konsekvenser det kommer att få för den svenska lagstiftningen. Enligt vår

erfarenhet är det först i samband med att det handgripliga och konkreta

förslaget granskas inom ramen för den parlamentariska processen som

eventuella brister eller problemområden upptäcks. Därför är det mycket

viktigt att riksdagen ges möjlighet att ta ställning till konsekvenserna

av rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet.

Sedan ett rambeslut väl godkänts saknas utrymme att behandla de grundläggande

rättspolitiska frågor som rambeslutet kan ge upphov till. Detta skapar

ett demokratiskt problem.

Vi vill därför ånyo framhålla att det är mycket viktigt att riksdagen ges

möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell

nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet. Regeringen bör åläggas att

i fortsättningen presentera förslag till följdlagstiftning i propositioner

om godkännande av rambeslut.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2003/04:147 Sveriges antagande av rambeslut om minimibestämmelser

för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel:

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen

upprättade utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit

och påföljder för olaglig narkotikahandel.

Följdmotioner

2003/04:Ju24 av Johan Linander m.fl. (c):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att rambeslutet borde ha omfattat och kriminaliserat innehav av

narkotika för personligt bruk och brukande av narkotika.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om otillräckligheten i att framlägga ett rambeslut för riksdagens

godkännande utan att samtidigt presentera förslag på den lagstiftning som

erfordras för rambeslutets genomförande.

2003/04:Ju25 av Beatrice Ask m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att propositioner om EU:s rambeslut inom det rättsliga området även

bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.

Bilaga 2

Utkast till rambeslut