Bet. 2003/04:KU10

Konstitutionsutskottets betänkande

2003/04:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning ochregeringsärendenas handläggning

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet

granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas

handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut

protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör

till dessa ärenden.

Det åligger konstitutionsutskottet att när skäl föreligger till

det, dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid

sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkande som

nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna,

administrativt inriktade granskningsuppgifter angående regeringsarbetet.

Utöver konselj-, regerings- och statsministerprotokoll har vid

granskningen funnits att tillgå material som tagits fram av utskottets

kansli, vissa andra utskottskanslier och av Regeringskansliet. Ett antal

akter i regeringsärenden har varit tillgängliga. Väsentliga delar av det

material som funnits att tillgå återges i bilagorna 1.1-8.1.

Sammanfattning

Utskottet följer Regeringskansliets utveckling i vissa hänseenden.

Ökningen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet

fortsätter, likaså ökningen av det sammanlagda antalet anställda.

Den långsiktiga utvecklingen av antalet anställda i

Regeringskansliet ger utskottet anledning till skärpt uppmärksamhet

och närmare granskning av orsakerna. I fråga om jämställdheten mellan

könen anser utskottet det vara av yttersta vikt att kvinnors kompetens

tas till vara även inom de högre tjänsterna inom Regeringskansliet,

vilket enligt vad granskningen utvisar hittills inte förefaller

ha blivit fallet inom vissa tjänstekategorier.

Vid granskningen av regeringens protokoll har utskottet

uppmärksammat vissa smärre brister i formellt hänseende. Dessa

iakttagelser har under hand påpekats för Regeringskansliet.

Protokollsgranskningen har vidare givit utskottet anledning att gå

närmare in på vissa frågor.

En gäller ränta för lån till hemutrustning. Sådan ränta har bestämts

för ett år i sänder genom särskilda regeringsbeslut utan att

räntan fastställts i förordningsform. Utskottet anför att det är

naturligt att föreskrifter av betydelse för allmänheten ges

författningsform och även att författningsregleringen därvid görs så

fullständig att den inte behöver hänvisa till regleringsbrev.

En annan fråga som utskottet tagit upp i samband med granskningen

av regeringsprotokollen gäller bidragsutbetalningar via AB Svenska Spel.

Regeringen har i flera fall beslutat om utbetalning av bidrag till

olika projekt och därvid bestämt att bidragen skolat utbetalas av

Aktiebolaget Svenska Spel. Utskottet konstaterar att den ordning som

tillämpats inte kan sägas vara i överensstämmelse med de principer

som är vägledande på finansmaktens område och för statsbudgetens

utformning. Den stämmer enligt utskottet knappast heller överens med

det aktiebolagsrättsliga regelverket och vad som gäller för statens

ägande och förvaltningen av de statligt ägda företagen. Utskottet

konstaterar att ett arbete kommer att inledas i Regeringskansliet för att

ändra förfarandet och utgår från att förhållandena därigenom

bringas till överensstämmelse med de regler som gäller.

Utskottet går vid sina granskningar som regel igenom någon

eller några grupper av förvaltningsärenden som avgjorts av

regeringen. Årets granskning har gällt överklagningsärenden avseende

arbetsmiljön. Vad utskottet iakttagit i fråga om dessa ärenden gäller

främst tidsåtgången för prövningen. Utskottet vill efter sin granskning

rent allmänt understryka vikten av att prövningen av en anståndsansökan i

överklagandeärenden görs med utgångspunkt i att ärendets

handläggning inte onödigtvis fördröjs.

Utskottet har granskat regeringens beredning av de lagärenden i vilka

en proposition lämnats till riksdagen under år 2002. Granskningen har

inriktats på Lagrådets yttranden i dessa lagärenden och vilka

beredningsåtgärder yttrandena föranlett i Regeringskansliet.

Beredningen av lagärenden som inte lett till proposition omfattas

inte av utskottets granskning. Någon heltäckande bild av

kvalitetsnivån i regeringens lagförslag har inte åsyftats.

Utskottet framhåller att lagstiftning som håller tillräckligt hög

kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas

rättssäkerhet skall kunna garanteras. Fullgoda

lagstiftningsprodukter innebär vidare att kravet på enhetlighet,

konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom tillräckligt genomtänkt

lagstiftning kan också oönskade samhällsekonomiska konsekvenser undvikas.

Det är i första hand regeringen som tar initiativ till och svarar för

beredningen av förslag till ny lagstiftning. Regeringen har därför ett

betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla god kvalitet i

lagstiftningen.

Enligt utskottets mening utgör det ett observandum att omkring en

femtedel av de lagrådsyttranden som granskningen omfattat har

innehållit invändningar som rör principiella frågor eller andra

kvalitetsaspekter. Utskottet framhåller i detta sammanhang att det

mot bakgrund av det remissförfarande som traditionellt tillämpas i

den svenska lagstiftningsprocessen får anses att beredningskravet

i 7 kap. 2 § regeringsformen innebär att regeringen som huvudregel

bör genomföra en sedvanlig remissbehandling i skriftlig form.

Utskottet understryker vidare vikten av att arbetet med lagärendena

planeras så att tillräckligt med tid kan avsättas för det

beredningsarbete som följer efter Lagrådets yttrande. Detta är inte

minst viktigt med tanke på att en tydlig argumentation i

propositionerna om skälen för regeringens förslag är av avgörande

betydelse för beslutsprocessen i riksdagen. Att regeringens

ställningstagande i en proposition har sin grund t.ex. i en annan

juridisk bedömning än den Lagrådet har gjort eller i ett visst

politiskt hänsynstagande bör redovisas tydligt.

Utskottet har granskat det sätt på vilket regeringen utövat

utnämningsmakten. Granskningen har omfattat utnämningar av

myndighetschefer under en avgränsad tid, vilket medfört att

antalet utnämningar som ingår i granskningen är begränsat. Den ger

således ingen heltäckande bild av myndighetschefers bakgrund. Inte

heller säger den något om utvecklingen över tid. Vad gäller

utnämningar av t.ex. generaldirektörer har utskottet tidigare gjort

bedömningen att den omständigheten att en person har en politisk

bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen, så länge

endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas

vid tillsättningen. Tvärtom kan politisk erfarenhet ibland vara värdefull

för den som skall leda en offentlig verksamhet.

Beträffande regeringens styrning av de statliga bolagen anför

utskottet att det är av betydelse att styrningen sker på ett sätt som

skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Det bör

utvecklas rutiner som gör det möjligt att följa upp viktigare

händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan

bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.

Utskottet förutsätter att det fortsatta utvecklingsarbetet

avseende ägarstyrningen görs i medvetande om detta.

Beträffande faktapromemorior över EU- handlingar konstaterar

utskottet att den gällande fristen om fem veckor för avlämnande

normalt inte hålls. Samtidigt kan ändamålsenligheten av denna frist

ifrågasättas. Utskottet anför dock sammanfattningsvis att en

snabbare expediering av faktapromemorior än vad som normalt sker skulle

vara önskvärd. Utskottet framhåller vidare betydelsen av att de dokument

som skall föranleda faktapromemorior väljs med noggrannhet så att

promemoriorna blir relevanta.

Beträffande handlingar som betecknas som non-papers anför

utskottet att beteckningen non-paper är okänd för lagstiftaren och

därmed lagstiftningsmässigt inte utgör någon särskild kategori av

handlingar, samt att de i likhet med andra handlingar omfattas av

regelverket om allmänna handlingars offentlighet. Utskottet konstaterar

i det aktuella ärendet att framläggandet av tankar och idéer i princip

måste vara lika väl förankrat i riksdagen oavsett om tankarna eller

idéerna läggs fram muntligt eller skriftligt, och för skriftliga

handlingar oavsett deras beteckning.

Utskottets anmälan

Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för

riksdagen resultatet av den i det föregående redovisade granskningen.

Stockholm den 11 december 2003

På konstitutionsutskottets vägnar

Gunnar Hökmark

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Hökmark (m), Göran

Magnusson (s), Helena Bargholtz (fp), Pär Axel Sahlberg (s), Kenth

Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v), Mats

Berglind (s), Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson (s), Tobias Krantz

(fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik

Aurelius (m), Billy Gustafsson (s), Inger Jarl Beck (s) och Ulf Holm

(mp).

1 Regeringens sammansättning och

regeringsarbetets organisation

Inledning

I tidigare granskningsbetänkanden, senast 2002/03:KU10, har

utskottet behandlat olika förändringar i både regeringens

sammansättning och regeringsarbetets organisation. Den senaste

granskningen avsåg i huvudsak år 2002. I det följande redogör

utskottet för vad som ägt rum fr.o.m. december 2002 t.o.m. november

2003.

1.1 Regeringen

Enligt 6 kap. 1 § regeringsformen består regeringen av statsministern

och övriga statsråd, som tillsätts av statsministern. Statsministern

utser även enligt 7 kap. 1 § bland statsråden chefer för

departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att

ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst

departement, skall föredras av annat statsråd än departementschefen.

De under perioden för utskottets granskning förekommande

förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen, och därtill

förordnanden och entlediganden av statsråd, återfinns i bilaga 1.1.

Förordnanden och entlediganden av statsråd

Statsrådet Anna Lindh avled den 11 september 2003. Statsministern

förordnade samma dag Jan O Karlsson att tills vidare vara chef för

Utrikesdepartementet. Därefter förordnade statsministern den 7 oktober

2003 Laila Freivalds att fr.o.m. den 10 oktober 2003 vara statsråd och

chef för Utrikesdepartementet. Laila Freivalds har samma ansvarsområde

som Anna Lindh hade. Samma dag beslutade statsministern att entlediga

statsrådet och chefen för Utrikesdepartementet Jan O Karlsson

fr.o.m. den 10 oktober 2003.

Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 Carin Jämtin att

fr.o.m. den 10 oktober 2003 vara statsråd.

Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 Barbro Holmberg att

fr.o.m. den 10 oktober 2003 vara statsråd.

Statsministern beslutade den 7 oktober 2003 att entlediga

statsrådet och ställföreträdande statsministern Margareta Winberg

fr.o.m. den 31 oktober 2003.

Statsministerns beslut om regeringens sammansättning har även meddelats

till riksdagens talman i ett samlingsbeslut av den 7 oktober 2003.

Förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Mona Sahlin att fr.o.m.

den 1 januari 2003 i chefen för Justitiedepartementets ställe

föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.

Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Sahlins

ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ:

Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning,

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Nämnden mot diskriminering och

Integrationsverket.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Pär Nuder att fr.o.m. den

1 januari 2003 i chefen för Justitiedepartementets ställe föredra vissa

förvaltnings- och lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade

vidare att Valmyndigheten skall höra till statsrådet Nuders ansvarsområde.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Lars-Erik Lövdén att

fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för Justitiedepartementets ställe

föredra vissa lagstiftningsärenden.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Gunnar Lund att fr.o.m.

den 1 januari 2003 i chefen för Justitiedepartementets ställe

föredra vissa lagstiftningsärenden.

Statsministern förordnade den 18 december 2002 statsrådet Mona

Sahlin att fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för

Försvarsdepartementets ställe föredra förvaltningsärenden som hör

till M/S Estonias förlisning.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002,

statsrådet Berit Andnor att fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen

för Socialdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings-

och lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare att till

statsrådet Andnors ansvarsområde skall höra följande myndigheter

och organ: Riksförsäkringsverket, de allmänna

försäkringskassorna, Handikappombudsmannen, Hjälpmedelsinstitutet, Statens

institut för särskilt utbildningsstöd, Statens nämnd för internationella

adoptionsfrågor, Barnombudsmannen och Arvsfondsdelegationen.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Morgan Johansson att

fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för Socialdepartementets ställe

föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.

Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Johanssons

ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ:

Smittskyddsinstitutet, Institutet för psykosocial medicin, Statens

folkhälsoinstitut, Statens institutionsstyrelse och

Alkoholsortimentsnämnden.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Hans Karlsson att fr.o.m.

den 1 januari 2003 i chefen för Socialdepartementets ställe föredra

vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Lars-Erik Lövdén att

fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för Finansdepartementets ställe

föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.

Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Lövdéns

ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ:

länsstyrelserna, Statens bostadskreditnämnd och Statens bostadsnämnd.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Gunnar Lund att fr.o.m.

den 1 januari 2003 i chefen för Finansdepartementets ställe

föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.

Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Lövdéns

ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ:

Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, allmänna pensionsfonderna,

Styrelsen för Sveriges allmänna hypoteksbank, Styrelsen för

sparbankernas säkerhetskassa, Insättningsgarantinämnden,

Premiepensionsmyndigheten, Arbetsgivarverket, Datainspektionen,

Kammarkollegiet, Statens skaderegleringsnämnd, Statskontoret, Statens

personadressregisternämnd, Statistiska centralbyrån, Statens

utlandslönenämnd, Statens ansvarsnämnd, Statens kvalitets- och

kompetensråd, Offentliga sektorns särskilda nämnd,

Trygghetsstiftelsen, Statens pensionsverk, Nämnden för statens

avtalsförsäkringar, Statens tjänstepensions- och grupplivnämnd och

Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor.

Statsministern förordnade den 18 december 2002 statsrådet Pär Nuder

att fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för Finansdepartementets

ställe föredra vissa förvaltningsärenden.

Statsministern förordnade den 18 december 2002 statsrådet Mona

Sahlin att fr.o.m. den 1 januari 2003 i chefen för

Finansdepartementets ställe föredra vissa förvaltningsärenden.

Statsministern förordnade den 18 december 2002, med ändring av

förordnandet den 21 oktober 2002, statsrådet Lena Hallengren att fr.o.m.

den 1 januari 2003 i chefen för Utbildningsdepartementets ställe föredra

vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden.

Statsministern beslutade vidare att Nationellt centrum för flexibelt

lärande, Folkbildningsrådet och Ungdomsstyrelsen skall höra till

statsrådet Hallengrens ansvarsområde.

Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 statsrådet Barbro

Holmberg att fr.o.m. den 10 oktober 2003 i chefen för

Utrikesdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings- och

lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare att till

statsrådet Holmbergs ansvarsområde skall höra följande myndigheter

och organ: Migrationsverket och Utlänningsnämnden.

Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 statsrådet Carin

Jämtin att fr.o.m. den 10 oktober 2003 i chefen för

Utrikesdepartementets ställe föredra vissa förvaltningsärenden.

Statsministern beslutade vidare att till statsrådet Jämtins

ansvarsområde skall höra följande myndigheter och organ: Svenska

institutet i Alexandria, Styrelsen för internationellt

utvecklingssamarbete (Sida), Nordiska afrikainstitutet, Stiftelsen

Östekonomiska Institutet och Folke Bernadotteakademin.

Statsministern förordnade den 7 oktober 2003 statsrådet Mona

Sahlin att fr.o.m. den 31 oktober 2003 i chefen för

Näringsdepartementets ställe föredra vissa förvaltnings- och

lagstiftningsärenden. Statsministern beslutade vidare att

Jämställdhetsombudsmannen och Jämställdhetsnämnden skall höra till

statsrådet Sahlins ansvarsområde.

2 Regeringskansliet

2.1 Personal

Konstitutionsutskottet har under en följd av år i sina

granskningsbetänkanden, senast 2002/03:KU10, redogjort för

personalutvecklingen i Regeringskansliet. I likhet med de senaste

granskningarna riktar utskottet även i år uppmärksamheten bl.a.

mot frågor som gäller andelen politiskt tillsatta tjänstemän

och personalutvecklingen inom Regeringskansliet, samt i viss mån

jämställdhetsfrågor. I årets granskning har utskottet beslutat

att rikta speciell uppmärksamhet på frågor rörande antalet kvinnor i

kategorierna attachéer, generalkonsuler och ambassadörer samt

antalet kvinnliga chefer i Regeringskansliet. Jämställdhetsfrågorna

i årets granskning berör vidare främjandet av antalet kvinnliga

chefer.

Regeringskansliet utgör sedan år 1997 en myndighet. I

Regeringskansliet ingår nu Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet,

Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Socialdepartementet,

Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet, Jordbruksdepartementet,

Kulturdepartementet, Miljödepartementet och Näringsdepartementet

samt Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Utrikesförvaltningen

består av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen.

Utrikesrepresentationen lyder under Regeringskansliet.

Utskottets granskning avser Regeringskansliet, ej

utrikesrepresentationen.

Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet, exklusive

kommittéanställda och anställda i utlandsmyndigheter, var 3 550 i

september 2003. Eftersom redovisningen tidigare år har avsett

Regeringskansliet utom Utrikesdepartementet bör här för jämförelsens

skull också anges att detta antal i september 2003 var 2 659.

Personalutvecklingen under perioden 2000-2003 visar följande

personalfördelning[1]:

**FOOTNOTES**

[1]: Uppgifterna inkluderar de

politiskt

tillsatta tjänstemännen.

------------------------------------------

Dep. 2000 2001 2002 2003

------------------------------------------

SB 61 63 (+2)

54 59

------------------------------------------

Ju 243 282 292 280 (-12)

------------------------------------------

UD i.u. i.u. i.u. 891 (-)

------------------------------------------

Fö 114 127 116 133 (+14)

------------------------------------------

S 168 190 194 208 (+14)

------------------------------------------

Fi 388 382 396 442 (+46)

------------------------------------------

U 164 172 161 185 (+24)

------------------------------------------

Jo 127 124 128 134 (+6)

------------------------------------------

Ku 120 70 68 (-2)

74

------------------------------------------

M 164 160 149 157 (+8)

------------------------------------------

N 348 408 399 401 (+2)

------------------------------------------

FA 545 572 592 588 (-4)

------------------------------------------

Totalt 2 435 2 550 2 558 3 550*

------------------------------------------

Antalet tjänstgörande exklusive

kommittéanställda och

anställda vid utlandsmyndigheter i

Regeringskansliet åren

2000-2003

(*2 659 exklusive Utrikesdepartementet).[2]

Framställningen visar att Regeringskansliets

personalökningar har fortsatt sedan

utskottets senaste granskning. De största

ökningarna har skett på Finansdepartementet

med 46 personer, Utbildningsdepartementet med

24 personer och Social- och

Försvarsdepartementen med 14 personer

vardera. Två departement -

Justitiedepartementet, Kulturdepartementet -

och Förvaltningsavdelningen har haft

minskningar i personalstyrkan.

Mot bakgrund av tidigare granskningar kan

utskottet se att ökningen av antalet

anställda i Regeringskansliet utvecklat sig

på följande sätt:

**FOOTNOTES**

[2]: Tjänstgörande i detta avseende innebär

att varje deltidsarbetande redovisas som 1

tjänstgörande.

-----------------------------

År Antal

-----------------------------

1974 1 250

-----------------------------

1982 2 022

-----------------------------

1984 1 942

-----------------------------

1986 1 856

-----------------------------

1987 1 799

-----------------------------

1988 1 782

-----------------------------

1990 1 786

-----------------------------

1991 1 803

-----------------------------

1992 1 720

-----------------------------

1993 1 849

-----------------------------

1994 1 846

-----------------------------

1996 2 157

-----------------------------

1997 2 233

-----------------------------

1999 2 307

-----------------------------

2000 2 435

-----------------------------

2001 2 550

-----------------------------

2002 2 558

-----------------------------

2003 2 659 (3

550*)

-----------------------------

Tabellen utvisar antalet tjänstgörande

(exklusive

kommittéanställda) i Regeringskansliet,

exklusive

Utrikesdepartementet, åren 1974-2003.

*Medräknas Utrikesdepartementet (exklusive

tjänstgörande vid utlandsmyndigheterna) är antalet

tjänstgörande 3 550 i september månad 2003.

Enligt rapporten Ett effektivare regeringskansli

(SB2001/8259) som avlämnats av Projektet för

effektivisering och rationalisering av Regeringskansliet ger

dagens och framtidens krav på Regeringskansliet

anledning att skapa bättre möjligheter för Regeringskansliet att

möta de krav som myndigheten kan ställas inför. I

rapporten står bl.a.:

Att Regeringskansliet resursmässigt

har växt för att kunna möta nya krav

är ostridigt. Om Regeringskansliet

däremot har haft förmågan att i

övrigt anpassa sin organisation, sitt

arbetssätt och sina processer är mer

diskutabelt.[3]

Som förklaring till detta kan enligt rapporten anges

den speciella ställning som Regeringskansliet - i jämförelse

med andra myndigheter - har i form av en uttalat politiskt

styrande ledning, som förutsätter ett speciellt arbetssätt i

organisationen.

2.2 Politiskt tillsatta

tjänstemän

Utskottet har under flera år kunnat konstatera att

antalet politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet

har ökat, från 155 tjänstemän år 1999 till 165

tjänstemän år 2002. De politiskt tillsatta tjänstemännen från

samarbetspartierna Vänsterpartiets och Miljöpartiet de

grönas kanslier som tillsattes efter regeringsbildningen i

samband med valet år 2002 uppgår till 16 årsarbetskrafter

fördelade på 19 tjänstgörande personer. De redovisas i

följande tabell under Regeringskansliets förvaltningsavdelning

(FA).

Utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän

per departement under år 2003 framgår av följande

tabell:

-----------------------------------------

Departement Politiskt tillsatta

tjänstemän

-----------------------------------------

SB 46

-----------------------------------------

Ju 10

-----------------------------------------

UD 12

-----------------------------------------

Fö 6

-----------------------------------------

S 15

-----------------------------------------

Fi 17

-----------------------------------------

U 12

-----------------------------------------

Jo 4

-----------------------------------------

Ku 3

-----------------------------------------

M 5

-----------------------------------------

N 18

-----------------------------------------

FA 19**

-----------------------------------------

Totalt 167

-----------------------------------------

Antalet politiskt tillsatta tjänstemän per

departement, inklusive Utrikesdepartementet,

år

2003.

(** Samarbetspartiernas tjänstemän)

De politiskt tillsatta

tjänstemännen har ökat i antal med

2 personer till totalt 167 sedan

förra årets granskning (bet.

2002/03:KU10 s. 15).

2.3 Jämställdhet

2.3.1 Främjandet av kvinnliga

chefer

Utskottet har, som omnämnts i

avsnitt 2.1, i årets granskning av

Regeringskansliet avseende

personalutvecklingen beslutat att

rikta speciell uppmärksamhet på

frågor rörande antalet kvinnliga

chefer i Regeringskansliet och i

vissa befattningar inom

utrikesförvaltningen. Granskningen

gäller i huvudsak främjandet av

antalet kvinnliga chefer.

Av Regeringskansliets

Handlingsplan för jämställda löner

(FA/2002/

500/PERS) framgår att vissa

jämställdhetsfrågor som berör

kvinnors situation på arbetsplatsen

- föräldraledigas lönesättning och

löneutveckling, löner i

kvinnodominerade yrken m.m. -

utvärderats i Regeringskansliet och

att arbetet med de frågor som

utskottet tidigare uppmärksammat

fortgår (bet. 2002/03:KU10 s. 16).

En uppföljning av analysen av

löneskillnader mellan könen som

uppmärksammats inför lönerevisionen

våren 2003 utförs för närvarande

inom Regeringskansliet.

Kvinnliga chefer i

Utrikesförvaltningen

Regeringskansliet redovisar i en

promemoria av den 7 november 2003,

bilaga 1.1, att andelen kvinnliga

chefer vid utlandsmyndigheterna är

26 %.

Antalet kvinnliga attachéer

uppges vara 17, i jämförelse med

männen som är 28 stycken. Det finns

36 kvinnliga ambassadörer (24 % av

hela gruppen ambassadörer), medan

de manliga ambassadörerna uppgår

till 114 stycken. Andelen kvinnor

på rådsnivå, dvs. departementsråd

som inte är chefer, ambassadråd,

kansliråd, ämnesråd eller

ministrar, är 41 %.

Kvinnliga chefer i

Regeringskansliet

Inom hela Regeringskansliet är

könsfördelningen för kvalificerade

tjänstebenämningar bland

ambassadråden finns 52 kvinnor (47

%) och 59 män, bland ämnesråden 70

kvinnor (41 %) och 99 män, bland

kansliråden 236 kvinnor (53 %) och

212 män, och bland

departementsråden 102 kvinnor (37

%) och 172 män.

I promemorian anförs att

obalansen ur ett jämställdhets- och

kompetensperspektiv till stor del

beror på att det tar relativt lång

tid att bli chef inom

Utrikesdepartementet och att det

tidigare inte har rekryterats lika

många kvinnor som män till en

karriär inom diplomatin.

Regeringskansliet anför att andelen

kvinnor i Utrikesdepartementets

aspirantprogram de senaste åren har

blivit jämnt fördelad, vilket ökar

rekryteringsbasen för kvinnliga

chefer på sikt.

Som svar på utskottets frågor

anförs också att det sedan flera år

tillbaka pågår ett aktivt arbete

för att rekrytera fler kvinnliga

chefer till utlandsmyndigheterna.

Enligt målet i Regeringskansliets

jämställdhetsplan 2003-2004 skall

minst 30 % av cheferna på

utlandsmyndigheterna vara kvinnor

vid utgången av år 2004. Vid

bemanning av chefer föreslås att

förslag som överlämnas till

ledningen alltid skall innehålla

minst en kvinna och en man.

Utvecklingen av rekryteringen av

kvinnliga chefer

Regeringskansliet anför i sin

handlingsplan för jämställda löner

(2003-01-31) följande:

Jämställdhetsarbetet i RK

bedrivs genom aktiva åtgärder

och genom integrering av

jämställdhetsperspektivet i den

övriga verksamheten. [.] I

jämställdhetsplanen är ett av

målen att genomföra

chefsutbildning med

jämställdhetsperspektiv.

Utbildningen skall omfatta

principer för rekrytering,

lönesättning och befordran samt

övrigt jämställdhetsarbete.

Som ett led i arbetet med

jämställdhetsplanen har

Regeringskansliet under år 2002

genomfört ett

karriärplaneringsprogram. Under

året har 225 personer deltagit i

programmet, varav 178 är kvinnor.

Samtliga yrkeskategorier fanns

representerade i

karriärplaneringsprogrammet, men

huvudgruppen var

departementssekreterare, vilket

enligt Regeringskansliet är

rekryteringsbasen för framtidens

chefer.

En utvärdering av programmet

genomfördes i slutet av år 2002.

Deltagarna hade i utvärderingen

angivit att de upplevde att de fått

en plan för sin fortsatta karriär

och ett underlag för framtida

samtal med arbetsledande chef kring

arbetsuppgifter, arbetsmiljö och

karriärutveckling. Ansvaret för

programmet har sedermera lagts ut

till de personalansvariga på

respektive departement.

Förutom

karriärplaneringsprogrammet har

Regeringskansliet även ett

chefsprogram, som riktar sig till

samtliga chefskategorier och

innehåller en chefsutbildning med

jämställdhetsperspektiv.

Utbildningen omfattar principer för

rekrytering, lönesättning och

befordran samt övrigt

jämställdhetsarbete. Inom ramen för

chefsprogrammet har under 2002-2003

totalt 61 nya chefer - varav 33

kvinnor - deltagit i

Regeringskansliets

introduktionsprogram som omfattar

gruppchefer, sektionschefer,

biträdande enhetschefer och

enhetschefer. Programmet består av

en nio dagar lång utbildning som

bl.a. innehåller teoretiska

utbildningsinslag kring vikten av

jämställdhet i Regeringskansliet.

Under år 2003 har bl.a. huvudmän

deltagit i en särskild utbildning

om frågor rörande jämställdhet.

Mentorprogram och förbättrade

förutsättningar att kombinera

förvärvsarbete och föräldraskap

Regeringskansliet anför att

mentorer skall särskilt erbjudas de

kvinnor som arbetsgivaren bedömer

som tänkbara blivande chefer.

Mentorprogrammet kommer att starta

under år 2004.

Därutöver har Regeringskansliet

genomfört en kvalitativ

undersökning med syfte att öka

kunskapen och skapa bättre

förutsättningar för medarbetarna

att kunna förena förvärvsarbete och

föräldraskap. Den kvalitativa

undersökningen kommer enligt

uppgift från Regeringskansliet att

följas av en enkätundersökning och

därefter redovisas i en

slutrapport.

2.4 Regeringskansliet en

myndighet - en analys av

effekter och

konsekvenser

Utskottet har under en rad av år

följt myndigheten

Regeringskansliets skapande genom

sammanslagningen av

Statsrådsberedningen, departementen

och förvaltningsavdelningen år 1997

och konsekvenserna för verksamheten

genom åren. Vid den senaste

granskningen riksmötet 2002/03

uppmärksammade utskottet att

Regeringskansliet tillsatt en

arbetsgrupp som skall analysera de

konsekvenser som sammanslagningen

medfört.

Arbetsgruppen har sedermera

avlämnat sin rapport

Regeringskansliet en myndighet - en

analys av effekter och konsekvenser

(Ds 2003:44). Slutsatserna är bl.a.

att sammanslagningen inte har

inneburit någon drastisk förändring

av verksamheten, även om

arbetssättet har förändrats något i

riktning mot effektivisering.

Myndigheten Regeringskansliet har

blivit mer flexibel och uppföljning

av verksamheten har underlättats i

och med att verksamheten numera har

ett övergripande mål. Även

Regeringskansliets administration

har kunnat effektiviseras genom att

organisatorisk och i vissa fall

fysisk samling av stödfunktioner

har kunnat genomföras. Kvaliteten

på de administrativa tjänsterna har

därigenom kunnat höjas och andelen

baspersonal i kärnverksamheten

kunnat minskas.

Rapporten visar också på behovet

av en kontinuerlig utveckling av

verksamheten för att tillgodose

största möjliga flexibilitet och

effektivitet hos regeringens kansli

även i framtiden för att kunna möta

kommande behov.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar, i likhet med

föregående år, att antalet

tjänstgörande i Regeringskansliet

fortsätter att öka. Även antalet

politiskt tillsatta tjänstemän har

ökat, från 155 tjänstemän år 1999

till 167 tjänstemän år 2003.

Ökningen har ägt rum samtidigt som

antalet regeringsärenden under en

följd av år minskats väsentligt och

Regeringskansliet omorganiserats.

Den långsiktiga utvecklingen i

fråga om Regeringskansliets

personal är sådan att utskottet har

anledning till skärpt uppmärksamhet

och närmare granskning av

orsakerna.

Utskottet anser det vara av

största vikt att kvinnors kompetens

tas till vara även i de högre

tjänsterna inom Regeringskansliet,

vilket hittills inom vissa

tjänstekategorier inte förefaller

ha blivit fallet. En utveckling som

leder till fler kvinnor på höga

poster skulle enligt utskottet

tydligt visa att kvinnors kompetens

ges lika värde som mäns.

Utskottet har från konstitutionella

utgångspunkter i granskningsärendet

inte anledning att göra några

vidare uttalanden.

**FOOTNOTES**

[3]: Ett effektivare

regeringskansli - förslag till

åtgärder (SB2001/8259), januari

2003, s. 18

3 Regeringsprotokollen

3.1 Inledning

För konstitutionsutskottets

granskning av statsrådens

tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning har

utskottet rätt att utfå protokollen

över beslut i regeringsärenden och

handlingar som hör till dessa

ärenden. Inom utskottskansliet har

gjorts en genomgång av samtliga

regeringsprotokoll 2002 inom

Näringsdepartementets och

Kulturdepartementets områden samt

konseljprotokollen och

underprotokollen i serie B. Mot

bakgrund av vissa iakttagelser som

gjorts under granskningen av

protokollen har utskottet ställt

frågor till Regeringskansliet om

bl.a. formerna för bestämmande av

räntesatser och om villkor i

regleringsbrev samt vissa

bidragsutbetalningar av Svenska

Spel AB. Frågorna besvarades den 23

oktober respektive den 12 november

2003, se bilagorna 3.1.1 samt 3.6.

3.2 Statistik

Antalet registrerade ärenden som

avgjorts vid regeringssammanträde

har minskat från 10 521 år 2001

till 9 548 år 2002. Som framgår av

tabellen nedan är den långsiktiga

trenden att antalet

regeringsärenden minskar. Sedan

slutet av 1980-talet har antalet

ärenden mer än halverats. En

väsentlig orsak till denna nedgång

torde vara det sedan lång tid

pågående arbetet med att föra över

ärenden om överprövning av

förvaltningsärenden från regeringen

till allmän förvaltningsdomstol (se

bet. 1999/2000:KU10). Den största

minskningen av ärenden ägde rum

under år 1992. Till stor del

förklaras den av inrättandet av

Utlänningsnämnden det året, vilket

medförde att över 9 000 ärenden

överflyttades från regeringen till

den nya myndigheten.

Av tabellen framgår även att

antalet avgjorda regeringsärenden

ökade förhållandevis kraftigt under

år 2001. Utvecklingen berodde på en

ökning av antalet dispensärenden i

Socialdepartementet med anledning

av att läkemedel för behandling av

fetma och impotens lyftes ut ur

läkemedelsförmånerna. Sedan den 1

oktober 2002 ansvarar en ny

myndighet,

Läkemedelsförmånsnämnden, för

beslut rörande subventionering och

prisreglering i fråga om läkemedel

och andra varor som ingår i

läkemedelsförmånerna. Inrättandet

av den nya myndigheten bidrog till

att antalet ärenden minskade under

år 2002.

Regeringskansliet har

tillhandahållit statistik åt

utskottet över antalet avgjorda

regeringsärenden under år 2002

fördelat på olika ärendegrupper (se

bilaga 3.2.1). Totalt rör det sig

om 10 ärendegrupper. I likhet med

2001 var den största ärendegruppen

dispensärenden och övriga

partsärenden, som dock minskade

från 4 382 till 3 691. Näst största

ärendegrupp var regleringsbrev samt

anslags- och bidragsärenden, som

jämfört med 2001 minskade från

1 878 till 1 646. Den tredje

största ärendegruppen var

anställningsärenden, som ökade från

1 588 till 1 610.

-----------------------------------

År Antal

-----------------------------------

1988 20 279

-----------------------------------

1989 19 293

-----------------------------------

1990 20 650

-----------------------------------

1991 21 394

-----------------------------------

1992 13 990

-----------------------------------

1993 13 992

-----------------------------------

1994 12 981

-----------------------------------

1995 11 691

-----------------------------------

1996 10 241

-----------------------------------

1997 9 373

-----------------------------------

1998 9 946

-----------------------------------

1999 9 007

-----------------------------------

2000 8 272

-----------------------------------

2001 10 521

-----------------------------------

2002 9 548

-----------------------------------

Figuren nedan visar indexerad utveckling

över tid av olika typer av

regeringsärenden. Som framgår av tabellen

har sedan 1988 antalet ärenden minskat i

flertalet ärendegrupper. I enlighet med

vad som anförts inledningsvis har ärenden

som rör överklaganden minskat kraftigt.

Huvudsakligen ägde denna minskning rum

under år 1992, för att därefter ha legat

på relativt jämn nivå. Sett över en

längre tidsperiod har även antalet

B-protokollsärenden minskat kraftigt,

dvs. sådana ärenden där handlingarnas

innehåll helt eller delvis är

sekretessbelagt. Andra ärendetyper som

minskat är propositioner, författningar,

regleringsbrev samt anslags- och

bidragsärenden, anställningsärenden,

dispens- och partsärenden samt "övriga

ärenden". En typ av ärenden som ökat

sedan slutet av 1980-talet är kommitté-

och utredningsdirektiv. Även

lagrådsremisserna har ökat under den

studerade perioden. Sin kulmen nådde

dessa ärenden dock i början och mitten av

1990-talet, för att därefter ha minskat

något.

Fördelat per departement framgår av den

statistik Regeringskansliet

tillhandahållit åt utskottet att

Socialdepartementet var det departement

som hade det största antalet

regeringsärenden (2 179) under 2002.

Därefter följde Justitiedepartementet

(1 724) och Näringsdepartementet (1 447).

Det minsta antalet regeringsärenden hade

Kulturdepartementet (395) och

Jordbruksdepartementet (400). Jämfört med

2001 minskade de flesta departement

antalet regeringsärenden under 2002.

Störst var minskningen, av skäl som

framgått ovan, av Socialdepartementets

ärenden, därefter Miljödepartementets. I

fyra departement var utvecklingen den

omvända, dvs. antalet regeringsärenden

ökade i större eller mindre utsträckning.

Mest ökade Finansdepartementets ärenden,

därefter Utrikesdepartementets.

Vad gäller propositioner kom

i likhet med 2001 det största

antalet under 2002 från

Justitiedepartementet (42).

Näst flest propositioner kom

från Socialdepartementet

(27), följt av Finans-

respektive

Näringsdepartementet (vardera

25). Det minsta antalet

propositioner kom från

Utbildnings- respektive

Kulturdepartementet (vardera

4) samt Försvars- respektive

Jordbruksdepartementet

(vardera 5).

3.3 Formell granskning av

regeringsprotokollen

Utskottet har återkommande gått igenom

regeringsprotokollen och har vid några

tillfällen konstaterat smärre formella

brister. Vissa sådana iakttagelser har

under hand påpekats för

Regeringskansliet. Så har skett även i

samband med årets granskning.

Regeringsprotokollen 2002

Nedan behandlar utskottet i särskilda

avsnitt vissa frågor i fördjupad form som

föranletts av årets protokollsgranskning.

När det gäller ordningen i

regeringsprotokollen kan först

konstateras att granskningen av 2002 års

protokoll från Näringsdepartementet och

Kulturdepartementet inte visat några

nämnvärda formella brister.

Under statschefens ordförandeskap

sammanträdde regeringen tre gånger i

konselj på Stockholms slott under 2002.

Genomgången av konseljprotokollen från

dessa tillfällen har inte visat några

formella brister.

Genomgången av protokollen har även

omfattat underprotokoll i serie B för

de skilda departementen, dvs.

protokoll som kan innehålla uppgifter

som omfattas av sekretess.

Utskottets ställningstagande

Den formella granskningen av ordningen i

regeringsprotokollen har inte gett

anledning till några uttalanden av

utskottet.

3.4 Ränta för lån till

hemutrustning -

förvaltningsbeslut eller

författningsreglering

Regeringsbeslut

I ett regeringsbeslut den 28 november

2002 (IV 3) fastställdes ränta för lån

till hemutrustning för flyktingar m.fl.

under år 2003. I beslutet hänvisades till

16 § förordningen (1990:1361) om lån till

hemutrustning för flyktingar och vissa

andra utlänningar vari föreskrivs att

regeringen fastställer räntesats för ett

kalenderår i sänder.

Gällande regler m.m.

Hemutrustningslån

Enligt Centrala studiestödsnämndens

årsredovisning för 2002 beviljades detta

år 5 433 ansökningar om

hemutrustningslån, och det totala antalet

låntagare för denna låneform var 84 000.

Räntan fastställs årligen av regeringen

och år 2002 var den 5,75 %.

Enligt förordningen om lån till

hemutrustning för flyktingar och vissa

andra utlänningar får lån till

hemutrustning beviljas flyktingar och

vissa andra utlänningar som, inom ramen

för det kommunala flyktingmottagandet,

efter utgången av år 1990 för första

gången tas emot i en kommun.

Lån får beviljas till

utlänningar som har överförts till

Sverige med stöd av ett särskilt

regeringsbeslut,

utlänningar som har fått

uppehållstillstånd och som har tagits

emot i kommunen efter att ha varit

registrerade vid en förläggning för

asylsökande,

andra utlänningar som har fått

uppehållstillstånd med tillämpning av

2 kap. 3 § eller 4 § första stycket 5

utlänningslagen (1989:529) eller

motsvarande äldre bestämmelser,

utlänningar som har fått

uppehållstillstånd på grund av sin

anknytning till en utlänning som

avses under 1-3 och som ansökt om

uppehållstillstånd inom två år från

det att den person som han eller hon

har anknytning till först togs emot i

en kommun.

Lån får beviljas en utlänning som har

behov av pengar till hemutrustning. Ett

sådant behov kan anses föreligga då

utlänningen flyttar in i en omöblerad

bostadslägenhet. Även en utlänning som

flyttar in i en möblerad lägenhet eller

som är inneboende hos en annan person kan

anses ha ett visst behov av pengar till

hemutrustning.

Lånet löper med ränta från den första

utbetalningsdagen. Räntesatsen fastställs

av regeringen för ett kalenderår i

sänder.

Föreskrifter i fråga om räntesatser

En genomgång av SFS-registret ger vid

handen att räntesatser för lån m.m.

bestäms på skilda sätt. De flesta bygger

på att räntesatsen finns bestämd i

författning.

I 4 § förordningen (1990:916) om vissa

lån till forskningsinriktat

experimentbyggande föreskrivs dock att

räntesatsen på samma sätt som när det

gäller hemutrustningslån bestäms av

regeringen för ett kalenderår i sänder.

Förordningen gäller sådana lån till

forskningsinriktat experimentbyggande som

beviljats av Byggforskningsrådet under

tiden den 1 juli 1978-30 juni 1990, om

lånet eller del av lånet var ränte- och

amorteringsfritt den 1 oktober 1990.

I många fall föreskrivs räntesatsen

direkt i författning. I 4 kap. 1 § andra

stycket studiestödslagen (1999:1395)

föreskrivs visserligen att en årlig ränta

skall betalas på studielånet och att

regeringen före varje kalenderårs början

fastställer den ränta som skall gälla

under året. I motsats mot vad som gäller

för hemutrustningslån fastställs räntan

emellertid i förordning, förordningen

(2002:950) om ränta på studielån för år

2003, vari regeringen föreskriver att den

ränta som skall betalas på studielån

enligt bl.a. 4 kap. 1 § andra stycket

studiestödslagen skall vara 3,2 % för år

2003.

I vissa författningar finns

föreskrifter med delegation till viss

myndighet att bestämma räntesatsen. I 1

kap. 20 § förordningen (2000:577) om stöd

för miljö- och

landsbygdsutvecklingsåtgärder föreskrivs

att ränta skall betalas till staten, om

stödmottagaren inte är berättigad till

beloppet och detta skall betalas tillbaka

samt att Jordbruksverket får föreskriva

hur räntan skall beräknas, hur betalning

skall ske och att små räntebelopp inte

skall tas ut.

I 9 § förordningen (1995:1254) om

statligt stöd till teknisk forskning,

industriellt utvecklingsarbete och

uppfinnarverksamhet föreskrivs att

lånetid och återbetalningsvillkor skall

bestämmas med hänsyn till syftet med

lånet, projektets risk, låntagarens

ekonomiska ställning och övriga

omständigheter. Om återbetalningen inte

regleras enligt 10 § skall i förekommande

fall ränta tas ut för viss tid och efter

en räntesats som fastställs av Verket för

innovationssystem.

Enligt 4 § förordningen (1988:103) om

lån till den mindre skeppsfarten utgår

ränta på lyft belopp enligt den räntefot

som Skeppshypotekskassan bestämmer.

Därvid skall det rådande ränteläget samt

riskläget för lånet beaktas.

I flera författningar finns föreskrifter

om ränta som fastställs i annat

sammanhang. Så föreskrivs i 15 §

förordningen (2000:284) om stöd till

kommersiell service att på ett

landsbygdslån skall ränta betalas från

dagen för utbetalning till låntagaren

efter den räntesats som fastställs som

referensränta för Sverige av Europeiska

gemenskapernas kommission.

Betydligt vanligare är hänvisningar till

statens utlåningsränta. Enligt 6 §

förordningen (1993:1138) om hantering av

statliga fordringar skall ränta på

statens fordringar tas ut enligt den

räntesats som för varje budgetår

fastställs av regeringen (statens

utlåningsränta). Denna utlåningsränta

föreskrivs årligen i förordning. I nu

gällande förordning (2002:949) om statens

utlåningsränta och statens

avkastningsränta under budgetåret 2003

föreskriver regeringen att statens

utlåningsränta och statens

avkastningsränta under budgetåret 2003

skall vara 5,31%.

Enligt 5 kap. 4 § studiestödslagen

(1999:1395), 22 § förordningen (2002:744)

om rekryteringsbidrag till

vuxenstuderande, 22 § förordningen

(1997:1158) om statsbidrag för

teckenspråksutbildning för vissa

föräldrar, 14 § förordningen (1995:667)

om bidrag till vissa funktionshindrade

elever i gymnasieskolan och 15 §

förordningen (1995:938) om

utbildningsbidrag för doktorander skall

på ersättning/bidrag/belopp som krävs

tillbaka tas ut ränta från den dag

bidraget utbetalats enligt en räntesats

som vid varje tidpunkt överstiger statens

utlåningsränta med 2 procentenheter.

I flera föreskrifter finns hänvisningar

till räntelagen (1975:635). Så föreskrivs

i förordningen (1985:525) om statligt

stöd till bokhandeln att på ett

investeringslån utgår ränta från dagen

för utbetalningen efter en räntesats som

med 2 procentenheter överstiger den vid

varje tidpunkt gällande referensräntan

enligt 9 § räntelagen.

Referensräntan enligt räntelagen

fastställs för varje kalenderhalvår genom

särskilt beslut av Riksbanken.

Referensräntan skall enligt 9 §

räntelagen motsvara den ränta som

Riksbanken tillämpade vid den

huvudsakliga refinansieringstransaktion

som genomfördes närmast före det

kalenderhalvår under vilket räntan skall

gälla, avrundad till närmast högre halva

procentenhet. Riksbanken tillkännager

beslut om referensränta i Svensk

författningssamling. Enligt

tillkännagivande (2003:517) av uppgift om

Riksbankens referensränta ger Riksbanken

till känna att Riksbankens referensränta

för perioden den 1 juli-31 december 2003

är 3,0 %.

Hänvisningar till räntelagen gäller

också ränta på stödbelopp som skall

återbetalas enligt förordningen (1997:75)

om anläggningsstöd till plantering av

fleråriga grödor för produktion av

biomassa (14 §), 21 § förordningen

(1996:93) om nationellt stöd till

jordbruket i norra Sverige och 5 §

förordningen (1995:1271) om stöd till

investeringar som avser förädling eller

saluföring av produkter från jordbruket

eller skogsbruket.

Förvaltningsbeslut eller generella

föreskrifter

Regeringsformen bygger på en distinktion

mellan generella föreskrifter och beslut

i enskilda fall genom att möjligheten att

uppdra normgivningsmakt åt offentliga

organ är strängt reglerad medan detta

inte är fallet när det gäller

beslutanderätten i enskilda fall. Lagar

och andra rättsregler skall vara

generellt tillämpbara.

Enligt motiven till regeringsformen

(prop. 1973:90 s. 204) är det inte helt

lätt att ange innebörden av kravet på

generell tillämpbarhet. Kravet på

generell tillämpbarhet är uppfyllt också

om en lag exempelvis avser situationer av

ett visst slag eller vissa typer av

handlingssätt eller om den riktar sig

till eller på annat sätt berör en i

allmänna termer bestämd krets av

personer. En generell handlingsregel

riktar sig till en i allmänna termer

bestämd krets av personer, dvs. alla som

under givna förutsättningar har att rätta

sig efter påbudet eller förbudet. Ett

individuellt handlingsimperativ riktar

sig däremot till en eller flera bestämda

personer. Det väsentliga är att i en

generell handlingsregel är kretsen av

adressater generellt angiven. En

föreskrift behöver inte förlora sin

generella karaktär enbart för att den

riktar sig till en mer begränsad krets av

adressater, t.ex. en viss kategori av

yrkesutövare.

Promemoria från Regeringskansliet

I en promemoria från

Justitiedepartementet, bilaga 3.1.1, har

som svar på en fråga från utskottets sida

angetts att det finns olika tekniker för

att fylla ut en författningsreglering med

regler som har eller inte har

författningskaraktär. Regeringen har

årligen sedan 1990 fastställt räntan för

lån till hemutrustning för flyktingar

m.fl. genom särskilda regeringsbeslut.

Enligt promemorian är en anledning till

att ränteändringarna inte i stället

fastställts i förordningsform att

besluten har betydelse endast för den

avgränsade kategori personer som har

beviljats eller kan beviljas

hemutrustningslån. Låntagarna finns

registrerade hos Centrala

studiestödsnämnden. I promemorian har

hänvisats till att samtliga dessa

personer och deras kontaktpersoner

fortlöpande informeras av nämnden om de

räntebeslut som regeringen fattar.

Utskottets ställningstagande

Det kan enligt utskottets mening

ifrågasättas om det inte finns skäl att

bestämma räntesatsen för

hemutrustningslån på samma sätt som

räntan för studielån. Bärande skäl för

den nuvarande skillnaden kan knappast

anses föreligga. Det är också när det

gäller hemutrustningslånen fråga om en

stor grupp låntagare, även presumtiva.

Utskottet vill framhålla att det

självfallet är av stort värde att

samtliga låntagare och deras

kontaktpersoner informeras om regeringens

räntebeslut men att denna ordning inte

kan ersätta en författningspublicering.

Granskningen i denna del föranleder

inte något ytterligare uttalande från

utskottets sida.

3.5 Villkor i regleringsbrev

eller författningsreglering

Regeringsbeslutet m.m.

Den 12 december 2002 beslutade regeringen

om regleringsbrev för budgetåret 2003

avseende Integrationsverket (IV 4).

Anslaget 10:2 (utgiftsområde 8),

51 742 000 kr, omfattade bl.a.

anslagsposten 1 Statsbidrag till

organisationer som främjar integration -

27 342 000 kr. Som villkor för

anslagsposten angavs att anslagsposten

avser bidrag enligt förordningen

(2000:216) om statsbidrag till

organisationer som främjar integration.

Av tilldelade medel skall högst 10 mnkr

avse organisationsbidrag och högst 10

mnkr avse verksamhetsbidrag. Vid

fördelningen av verksamhetsbidrag skall

enligt villkoren organisationernas arbete

för ökad jämställdhet vara ett

prioriterat insatsområde. Resterande

medel skall fördelas som projektbidrag.

Av dessa skall 500 000 kr avse stöd till

projekt mot islamofobi och antisemitism.

Projektområden som skall prioriteras är

rasism och främlingsfientlighet,

jämställdhet mellan könen samt den

gemensamma värdegrunden.

I regleringsbrevet anges som mål för

den nationella integrationspolitiken lika

rättigheter, skyldigheter och möjligheter

för alla oavsett etnisk eller kulturell

bakgrund, en samhällsgemenskap med

samhällets mångfald som grund samt en

samhällsutveckling som kännetecknas av

ömsesidig respekt för olikheter inom de

gränser som följer av samhällets

grundläggande demokratiska värderingar

och som alla oavsett bakgrund skall vara

delaktiga i och medansvariga för.

Enligt den angivna förordningen om

statsbidrag till organisationer som

främjar integration fattas beslut om

statsbidrag av Integrationsverket.

Statsbidrag lämnas i form av

organisationsbidrag, verksamhetsbidrag

och projektbidrag. Organisationsbidrag

och verksamhetsbidrag får lämnas till en

organisation som till övervägande del har

medlemmar med invandrarbakgrund, bedriver

sin verksamhet i Sverige, har en

riksomfattande organisation med

tillfredsställande geografisk spridning i

förhållande till dem som utgör

organisationens medlemsunderlag, har

minst 1 000 betalande medlemmar, själv

bekostar en del av sin verksamhet, är

demokratiskt uppbyggd, har bedrivit

verksamhet som främjar integration under

minst två år och har formulerat en plan

där det beskrivs hur organisationen

planerar att främja integration under de

närmaste tre åren. Organisationsbidrag

får lämnas för att täcka kostnader för

central administration. Verksamhetsbidrag

får lämnas till verksamhet som främjar

integration. Bedömning av

verksamhetsbidraget skall göras med

utgångspunkt från de mål som regeringen

anger i regleringsbrev för

Integrationsverket. Projektbidrag får

lämnas till organisationer som främjar

integration. Om det finns särskilda skäl

får projektbidrag även lämnas till

kommuner och myndigheter. Projektbidrag

får lämnas för att stödja projekt som

syftar till att stimulera integration i

samhället eller till att förebygga och

motverka diskriminering,

främlingsfientlighet och rasism.

Projekten skall vara klart avgränsade och

får inte ingå i den bidragssökandes

ordinarie verksamhet. Bedömning av

projektbidraget skall göras med

utgångspunkt från de mål och

prioriteringar som regeringen anger i

regleringsbrev för Integrationsverket.

Tidigare granskning

Utskottet redovisade i betänkande

1998/99:KU10 en granskning av en del av

regeringens regleringsbrev för budgetåret

1998. Granskningen hade genomförts främst

i syfte att undersöka om det förekommer

villkor och bemyndiganden som hellre

borde ges i förordningsform. Utskottet

framhöll att föreskrifter som har

betydelse för allmänheten i princip bör

meddelas i författning.

I regleringsbreven förekom enligt

utskottet att det ställs medel till

förfogande som stöd till verksamheter som

bedrivs av en mer obestämd krets enskilda

- organisationer eller andra, eller

annars avses att användas av sådana

enskilda för vissa ändamål. Det kunde

enligt utskottet antas att stödet lämnas

först efter någon form av ansökning eller

förslag från mottagaren och att det finns

vissa kriterier för urvalet av dem som

skall komma i åtnjutande av stödet.

Regler i sådana avseenden kan vara av

stor betydelse för i varje fall

begränsade delar av allmänheten och bör

därför i princip ges genom författning.

Utskottet ville framhålla vikten av att

sådana föreskrifter som mer direkt har

betydelse för allmänheten regleras i

författning i så stor utsträckning som

möjligt, liksom föreskrifter som upprepas

år för år och inte nödvändigtvis bör höra

samman med anslagsregleringen. Det kunde

enligt utskottets mening finnas anledning

att i Regeringskansliets fortsatta arbete

med utformningen av regleringsbreven

närmare överväga och klarlägga de

gränsdragningsproblem som finns när det

gäller frågan huruvida föreskrifter skall

meddelas i regleringsbrev eller

författning.

Promemoria från Regeringskansliet

I en promemoria från

Justitiedepartementet, bilaga 3.1.1, har

som svar på en fråga från utskottets sida

angetts att det går att direkt av

förordningen utläsa att kompletterande

regler för Integrationsverkets

bedömningar kan återfinnas i det för

varje år gällande regleringsbrevet för

myndigheten. En bidragssökande

organisation som studerar förordningen

kan inte sväva i okunnighet om att det

kan finnas specifika bedömningsgrunder

för Integrationsverkets prövning av

bidragsansökningar. Det mest närliggande

sättet för en sådan organisation att få

kunskap om vad som gäller för prövningen

torde i dagens läge vara att gå in på

verkets hemsida, där varje bidragssökande

omedelbart kan få upplysning om att bl.a.

det uppmärksammade jämställdhetskriteriet

återfinns i det för innevarande år

gällande regleringsbrevet.

Utskottets ställningstagande

Regleringsbreven riktar sig endast till

myndigheterna medan en författning riktar

sig även till allmänheten. Det är därför

enligt utskottets bedömning naturligt att

föreskrifter av betydelse för allmänheten

ges författningsform och även att

författningsregleringen därvid görs så

fullständig att den inte behöver hänvisa

till regleringsbrev. Det förhållandet att

regleringsbreven gjorts lättillgängliga

via Internet får enligt utskottets mening

inte föra med sig en urholkning av kravet

på författningsreglering.

Granskningen föranleder inte något

uttalande i övrigt från utskottets sida.

3.6 Bidragsutbetalningar via

AB Svenska Spel

Regeringsbesluten

Regeringen behandlade under år 2002 flera

regeringsärenden från Kulturdepartementet

som gällde ansökningar om bidrag.

Kostnaden för beviljade

bidragsansökningar skall enligt de

granskade regeringsbesluten i vissa fall

belasta ett anslag på statsbudgeten. I

andra fall beslutade regeringen att

bidraget skall betalas ut av AB Svenska

Spel. Dessa utbetalningar skall enligt

regeringsbesluten ske från de medel som

utgör behållningen från de lotterier som

anordnats till förmån för kulturella

ändamål. Svenska Spel skall då betala ut

bidraget efter rekvisition av den

sökande. Av regeringsprotokollen från

Kulturdepartementet framgår att det under

2002 rörde sig om åtta bidragsansökningar

som beviljats och betalats ut på detta

sätt. De belopp som beviljats uppgår

sammanlagt till ca 2,3 miljoner kronor.

Ansökningarnas ändamål varierar. Oftast

rör det sig om bidrag för olika slags

kulturella projekt. Andra ändamål har

varit bidrag till verksamhet som bedrivs

av kommunal stiftelse och bidrag för en

statlig myndighets (Nämnden för

hemslöjdsfrågor) ökade kanslikostnader.

Finansmakten i regeringsformen

I regeringsformens nionde kapitel om

finansmakten finns grundläggande

bestämmelser om statsbudgeten och om

riksdagens och regeringens befogenheter

på finansmaktens område. Enligt 1 kap. 4

§ regeringsformen bestämmer riksdagen hur

statens medel skall användas.

Beteckningen finansmakten avser främst

rätten att bestämma hur statens inkomster

skall beräknas samt att besluta om

utgifter och på annat sätt förfoga över

statens tillgångar. I 9 kap. 2 § första

stycket fastslås att statens medel inte

får användas på annat sätt än riksdagen

har bestämt.

Lag om statsbudgeten (budgetlagen)

Bruttoredovisningsprincipen innebär att

statens inkomster och utgifter skall tas

upp var för sig i statsbudgeten.

Principen kommer till uttryck i

budgetlagen, bl.a. i 17 §, där det står

att statens inkomster och utgifter skall

budgeteras och redovisas brutto på

statsbudgeten. Undantag från denna

bestämmelse gäller om inkomsterna från en

verksamhet endast bidrar till att täcka

verksamhetens kostnader (17 § första

stycket) och om statens kostnader helt

skall täckas med verksamhetens intäkter

(18 §). Inkomsterna regleras också i 9 §,

där begreppet definieras, och i 30 §, som

säger att om riksdagen har beslutat om

försäljning av egendom skall inkomsten

redovisas mot en inkomsttitel på

statsbudgeten, om inte riksdagen

bestämmer annat.

Ett huvudskäl till att bruttoprincipen

är huvudregel är enligt

Budgetlagsutredningen att när en statlig

verksamhet tas upp netto på statsbudgeten

kan det i många fall vara svårt för

riksdagen att få en klar uppfattning om

verksamhetens samlade omfattning (SOU

1996:14 s. 203). Det var också bakgrunden

till att Riksdagsutredningen på sin tid

förordade bruttoredovisningsprincipen

(förs. 1993/94:TK1 s. 27 f.).

Finansutskottet har vid ett flertal

tillfällen betonat bruttoredovisningens

betydelse för att öka statsbudgetens

genomsiktlighet i syfte att förbättra

riksdagens möjligheter att fatta ett

välgrundat budgetbeslut.

En annan princip som regleras i

budgetlagen är fullständighetsprincipen.

Enligt 16 § skall regeringens förslag

till statsbudget omfatta alla inkomster

och utgifter med de undantag som nämns i

första stycket ovan.

Enligt förarbetena till budgetlagen

(prop. 1995/96:220) avses med statens

verksamhet sådan verksamhet som sköts av

regeringen eller myndigheter som är

underställda regeringen. Däremot avses

t.ex. inte verksamhet som bedrivs av

aktiebolag som ägs av staten eller

stiftelser där staten har medverkat vid

bildandet.

Nuvarande ordning för budgetering och

redovisning av inkomster från

utdelningar samt utgifter för

insatser i statliga bolag

Inkomster från utdelningar redovisas mot

inkomsttitel. Aktieägartillskott beslutas

genom att anslag anvisas för ändamålet,

medan lån kan tas upp av myndigheterna

inom den kreditram som riksdagen årligen

fastställer och de närmare villkor som

regeringen beslutar om (yttr.

2002/03:KU6y, bet. 2002/03:FiU21).

Aktiebolagslagen

Statligt ägda aktiebolag är liksom

aktiebolag som ägs av andra underkastade

regelsystemet i aktiebolagslagen

(1975:1385). Detta betyder att även ett

statligt bolag är en självständig

juridisk person, där det högsta

beslutande organet är bolagsstämman. Vid

stämman utövar aktieägarna sin rätt att

besluta i bolagets angelägenheter.

Styrelsen, som utses vid stämman, svarar

för bolagets organisation och

förvaltningen av bolagets angelägenheter.

Penninglotteriets historia

Ursprungligen tillkom penninglotten för

att få ihop pengar till

Stockholmsutställningen 1897. Lotteriets

överskott gick till ändamål som bestämdes

av regeringen. Till dem som fick ta del

av överskottet hörde bl.a. Nordiska

museet, Stockholms Stadion (inför OS

1912), Dramaten och Sven Hedins

expeditioner. År 1939 tog staten över

Penninglotteriet som helägt lotteribolag.

Man fortsatte en tid med de rena

ändamålslotterierna för att sedan övergå

till att ta överskottet direkt in i

statskassan.

Kungl. Maj:t beslutade den 14 januari

1955 att ge dåvarande Svenska

penninglotteriet aktiebolag tillstånd att

under år 1955 anordna ett särskilt

penninglotteri till förmån för teater och

musik. Beslutet lade grunden för ett

särskilt kulturlotteri som alltsedan dess

anordnats av Svenska penninglotteriet

aktiebolag och efter sammanslagningen av

Svenska penninglotteriet aktiebolag och

Tipstjänst AB, av AB Svenska Spel.

Statens ekonomiska krav på AB Svenska

Spel

Av 4 § AB Svenska Spels bolagsordning

framgår att inget belopp av de vinstmedel

som är tillgängliga till utdelning skall

utdelas till aktieägare. Alla till

utdelning tillgängliga vinstmedel skall i

stället disponeras på sätt som regeringen

föreskriver.

Av regeringens beslut om tillstånd till

AB Svenska Spel att anordna lotterier

(beslut den 19 juni 2002, dnr

Fi2002/1606, delvis upphävt och ersatt

genom regeringens beslut den 19 december

2002, dnr Fi2002/3475) framgår att

bolagets vinstmedel löpande under

räkenskapsåret skall lånas ut till

svenska staten (Riksgäldskontoret).

Utdelningsbara vinstmedel skall kvittas

mot AB Svenska Spels fordringar på staten

(Riksgäldskontoret). Vad som återstår av

utdelningsbara vinstmedel efter kvittning

av fordringar, lagstadgad fondering, av

riksdag och regering beslutade

dispositioner och övriga vedertagna

dispositioner skall Svenska Spel betala

in till staten.

Av beslutet om tillstånd framgår vidare

att regeringen beslutar att ett visst

belopp av det överskott, som uppkommer

sedan vinstutdelning och kostnader

dragits av från intäkterna från ett av

bolaget anordnat traditionellt lotteri,

skall tillfalla kulturella ändamål enligt

de närmare riktlinjer som regeringen

bestämmer. I bilaga till

regeringsbeslutet framgår att en

tjugosjättedel (1/26) av bolagets

överskott år 2002 från Penninglotten

skall tillfalla konst, teater och andra

kulturella ändamål.

Vid de ordinarie bolagsstämmorna i AB

Svenska Spel beslutar stämman om hur

bolagets vinst skall disponeras. Vid

bolagsstämman 2003 beslöt stämman att

bolagets vinst skulle disponeras i

enlighet med det förslag till

vinstdisposition som styrelsen lämnat i

förvaltningsberättelsen och som

tillstyrkts av bolagets revisorer, med

anmärkning att närmare anvisningar för

bidraget om ytterligare 100 miljoner

kronor till idrottens barn- och

ungdomsverksamhet kan komma att beslutas

av regeringen. Vinstdispositionen

hanterar inte de medel som utgör

behållningen från de lotterier som

anordnats för kulturella ändamål.

Regeringen (Kulturdepartementet) har,

alltsedan mitten av 1950-talet,

kontinuerligt genom beslut uppdragit åt

AB Svenska Spel, tidigare Svenska

penninglotteriet aktiebolag, att betala

ut medel som utgör behållning från de

lotterier som anordnats för kulturella

ändamål till vissa organisationer och, i

några fall, statliga myndigheter som

beviljats bidrag. Beloppet uppgår numera

till ca 2 miljoner kronor per år.

Promemoria från Regeringskansliet

I en promemoria från Finansdepartementet,

bilaga 3.6, har som svar på en skrivelse

från utskottet angetts att den ordning

genom vilken medel hos AB Svenska Spel

tas i anspråk för utbetalning av bidrag

som beviljas av regeringen till förmån

för konst och teater m.m. tillkom före

den nuvarande regeringsformen och att den

sedvänja som utbildats för

bidragsutbetalningarna kan sägas stämma

mindre väl överens med den

befogenhetsfördelning som numera

föreligger mellan riksdagen och

regeringen på finansmaktens område.

Enligt promemorian kan även ifrågasättas

om bidragsutbetalningarna är i

överensstämmelse med de under senare år

utvecklade principerna om

bruttoredovisning och fullständighet.

Sedvänjan överensstämmer inte heller med

det aktiebolagsrättsliga regelverket.

Mot denna bakgrund aviseras att ett

arbete kommer att inledas i

Regeringskansliet i syfte att ändra

förfarandet, varvid den ordning som

tillämpas beträffande disposition av

vinstmedel i AB Svenska Spel kommer att

utgöra en förebild.

Utskottets ställningstagande

Den ordning som tillämpats för

utbetalning av bidrag via AB Svenska Spel

från överskottet av lotterier som

anordnas för kulturella ändamål kan

enligt utskottet inte sägas vara i

överensstämmelse med de principer som är

vägledande på finansmaktens område och

för statsbudgetens utformning. Den

stämmer knappast heller överens med det

aktiebolagsrättsliga regelverket och vad

som gäller för statens ägande och

förvaltningen av de statligt ägda

företagen. Utskottet konstaterar att ett

arbete kommer att inledas i

Regeringskansliet för att ändra

förfarandet avseende

bidragsutbetalningarna som gjorts via AB

Svenska Spel. Utskottet utgår från att

förhållandena därigenom bringas till

överensstämmelse med de regler som

gäller.

4 Vissa förvaltningsärenden

-Överklagningsärenden avseende

arbetsmiljön

Inledning

Inom utskottets kansli har gjorts en

genomgång av regeringsbesluten år 2002 i

överklagningsärenden avseende

arbetsmiljön samt akterna i ärendena. Det

är fråga om ett fyrtiotal regeringsbeslut

med tillhörande akter.

Bakgrund

Myndigheterna inom Arbetarskyddsverket -

Arbetarskyddsstyrelsen och

Yrkesinspektionen - ombildades den 1

januari 2001 till en myndighet -

Arbetsmiljöverket. Frågan om

möjligheterna att överklaga den nya

myndighetens beslut diskuterades i

proposition 1999/2000:141. I den tidigare

ordningen gällde att beslut av

Yrkesinspektionen kunde överklagas till

Arbetarskyddsstyrelsen, vilket under

senare år skedde i 50-70 fall om året.

Enligt propositionen var det vanligt att

utredningen i överklagningsärendena

kompletterades under handläggningen i

Arbetarskyddsstyrelsen, ofta genom besök

på arbetsstället, vilket berodde på att

det var vanligt att situationen i berörda

företag förändrades under ärendets gång.

Antalet överklaganden från

Arbetarskyddsstyrelsen till regeringen

uppgick till mellan 10 och 20 per år.

Enligt propositionen hade överklagandena

sällan lett till ändringar i besluten.

Däremot hade det ofta förekommit

anpassningar av utsatta tider eller till

inträffade förändringar i den berörda

verksamheten.

I och med sammanslagningen av

myndigheterna försvann en

överklagandeinstans, och förändringen

ledde till ett tvåinstansförande i de

fall beslut skulle överklagas hos

regeringen. Frågan huruvida ärendena

skulle överklagas till allmän

förvaltningsdomstol i stället för

regeringen diskuterades av några

remissinstanser. I propositionen angavs

dock att denna fråga inte berördes av

sammanslagningen och därför inte

behandlades närmare.

Ärenden avgjorda under år 2002

Under år 2002 avgjorde regeringen ett

fyrtiotal överklagningsärenden avseende

arbetsmiljön. En stor del av de ärenden

som avgjordes gällde arbetsställen inom

offentlig sektor, kriminalvårdsanstalt,

försäkringskassa, skola, sjukhus,

brandstation och äldreboende samt

gruppboende. En serie ärenden gällde

ensamarbete på bensinstationer nattetid,

och flera ärenden gällde busschaufförers

scheman. Genomgången ger vid handen att

regeringen ofta beslutar i enlighet med

Arbetsmiljöverkets ställningstagande

antingen genom att överklagandet avslås

eller - oftare - att regeringsbeslutet

utformas i enlighet med verkets förslag i

yttrande.

För en stor del av de ärenden som

avgjordes av regeringen 2002 gäller en

förhållandevis lång handläggningstid.

Handläggningstiden var i en rad fall

omkring ett år (dnr N2001/2737/ARM,

N2001/677/ARM, N2001/411/ARM,

N2000/9379-9381/ARM, N2001/5285/ARM,

N2001/6913/ARM, N2001/

7206/ARM, N2001/7239/ARM, N2001/7240/ARM,

N2001/681-685/ARM, N2001/11108/ARM).

Ganska genomgående förlängdes vid

upprepade tillfällen den tidsfrist som

getts Arbetsmiljöverket för yttrande över

överklagandena. Under denna tid gjorde

Arbetsmiljöverket i allmänhet besök på

det aktuella arbetsstället, och ofta

kunde förändrade förhållanden

konstateras.

Av de önskemål om förlängning av

tidsfristerna som ingetts av

Arbetsmiljöverket framgår att

tidsutdräkten i flera fall berodde på att

sammanträden med ledningsgrupp och

styrelse måste avvaktas.

Utskottets ställningstagande

Det är självfallet inte tillfredsställande med

långa handläggningstider i överklagandeärenden. De långa

handläggningstider som förekommit har i allmänhet sin grund i att

yttrandena över överklagandena bedömts behöva ta viss tid. Det

har snarast hört till regel än undantag att anstånd

med yttrandena medgetts. Det finns enligt utskottets mening

inte skäl att ifrågasätta behovet av att

Arbetsmiljöverket genom t.ex. besök på ett arbetsställe kan

göra en grundlig undersökning av om förhållandena på

arbetsstället förändrats och att sådana besök i vissa fall

kan kräva att anstånd med avlämnande av yttrande medges.

Emellertid torde det i flera fall ha varit andra

omständigheter som utgjort skäl för att anstånd medgetts.

Utskottet vill rent allmänt understryka vikten av att

prövningen av en anståndsansökan i överklagandeärenden görs med

utgångspunkt i att ärendets handläggning inte

onödigtvis fördröjs.

5 Beredningen av lagärenden

Ärendet

En granskning har genomförts av regeringens

beredning av de lagärenden där en proposition avlämnats

till riksdagen under år 2002. Granskningen har

inriktats på Lagrådets yttranden i dessa lagärenden och vilka

beredningsåtgärder yttrandena föranlett i Regeringskansliet.

Beredningen av lagärenden där remiss till Lagrådet har

skett men som inte har föranlett någon proposition till

riksdagen har således inte omfattats av granskningen.

Det totala antalet propositioner med

lagförslag som under år 2002 lämnades

till riksdagen var 93. Av dessa låg

enligt regeringen 84 propositioner inom

Lagrådets granskningsområde. I 61

propositioner fanns lagförslag som har

överlämnats till Lagrådet för granskning.

Regeringen har i övriga 23 fall redovisat

i propositionen varför man har underlåtit

att remittera lagförslagen till Lagrådet.

Under år 2002 har således sammanlagt 61

propositioner avlämnats till riksdagen

som innehåller lagförslag som har

granskats av Lagrådet. En genomgång av

Lagrådets yttranden i dessa lagärenden

har gjorts.

I åtta fall har Lagrådet inte haft

något att erinra mot det remitterade

lagförslaget. Vissa av dessa yttranden

har dock innehållit någon allmän synpunkt

på lagförslaget.

Övriga yttranden från Lagrådet

innehåller i olika utsträckning

synpunkter av varierande slag. De

vanligaste synpunkterna rör förslags

förhållande till rättsordningen i övrigt,

hur förslag förhåller sig till varandra

samt om förslag är så utformade att lagen

kan antas tillgodose angivna syften.

I dryga tiotalet yttranden framför

Lagrådet synpunkter som rör tveksamhet i

fråga om förslags förenlighet med

grundlagarna eller Europakonventionen

eller som annars tar sikte på

grundläggande frågor om förslags

beredning eller förslags lagtekniska

kvalitet i mer allmänna termer.

Lagrådets granskning

Gällande rätt

För att avge yttrande över lagförslag

skall det enligt 8 kap. 18 § första

stycket regeringsformen (RF) finnas ett

lagråd, där det ingår domare, eller vid

behov, förutvarande domare i Högsta

domstolen och Regeringsrätten. Yttrande

inhämtas av regeringen eller, enligt vad

som närmare anges i riksdagsordningen, av

riksdagsutskott.

1. I 8 kap. 18 § andra stycket RF

föreskrivs att yttrande av Lagrådet

bör inhämtas innan riksdagen beslutar

2.

3. grundlag om tryckfriheten eller om

motsvarande frihet att yttra sig i

ljudradio, television och vissa

liknande överföringar samt tekniska

upptagningar,

4.

5. lag om begränsning av rätten att ta

del av allmänna handlingar,

6.

7. lag som avses i 2 kap. 3 § andra

stycket (integritetsskydd vid

registrering genom automatisk

databehandling), 12 § första stycket,

17-19 §§ eller 22 § andra stycket

eller lag som ändrar eller upphäver

sådan lag (grundläggande fri- och

rättigheter),

8.

9. lag om kommunal beskattning,

10.

11.lag som avses i 2 eller 3 § (lag om

svenskt medborgarskap samt

civilrättslig eller offentligrättslig

lag som gäller åligganden för enskilda

eller i övrigt avser ingrepp i

enskildas personliga eller ekonomiska

förhållanden), eller

12.

13.lag som avses i 11 kap. (rättskipning

och förvaltning), om lagen är viktig

för enskilda eller från allmän

synpunkt.

14.

Vidare sägs i andra stycket att vad som

nu har sagts dock inte gäller om

Lagrådets hörande skulle sakna betydelse

på grund av frågans beskaffenhet eller

skulle fördröja laststiftningsfrågans

behandling så att avsevärt men skulle

uppkomma.

Om regeringen föreslår att riksdagen

skall stifta lag i något av de ämnen som

anges ovan och Lagrådets yttrande

dessförinnan inte har inhämtats skall

regeringen samtidigt för riksdagen

redovisa skälen härtill.

Att Lagrådet inte har hörts över ett

lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens

tillämpning.

Därutöver föreskrivs i 8 kap. 18 § tredje

stycket RF att Lagrådets granskning skall

avse

1) hur förslaget förhåller sig till

grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2) hur förslagets föreskrifter förhåller

sig till varandra,

3) hur förslaget förhåller sig till

rättssäkerhetens krav,

4) om förslaget är så utformat att lagen

kan antas tillgodose angivna syften,

5) vilka problem som kan uppstå vid

tillämpningen.

Därutöver sägs i 8 kap. 18 § fjärde

stycket att närmare bestämmelser om

Lagrådets sammansättning och tjänstgöring

meddelas i lag. Denna lag är lagen

(2003:333) om Lagrådet.

Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har i Sverige

vissa lagförslag underkastats en

granskning i särskild ordning innan de

läggs fram för riksdagen. Granskningen

fick fastare former i 1809 års

regeringsform och lades på Högsta

domstolen. I samband med att

Regeringsrätten inrättades 1909 flyttades

granskningen till ett särskilt organ,

Lagrådet, som bestod av ledamöter av

såväl Högsta domstolen som

Regeringsrätten (prop. 1978/79:195 s.

111). Fram till år 1971 gällde att

Lagrådet obligatoriskt skulle höras över

vissa lagförslag. Bestämmelserna innebar

att förslag till allmän civil- och

kriminallag, kriminallag för krigsmakten

samt kyrkolag jämte lagförslag i vissa

speciella ämnen skulle granskas av

Lagrådet. Till allmän civillag räknades

lagar som innebar väsentliga ingrepp i

medborgarnas frihet och egendom. Allmän

kriminallag ansågs i allmänhet vara

straffrättsliga bestämmelser som avsåg

brott av så allvarlig natur att straffet

var ett inte alltför kort fängelsestraff.

Lagrådsgranskningen gjordes fakultativ

genom en grundlagsändring 1970-71. Därmed

överläts det åt regeringen att fritt

bestämma när den ville inhämta Lagrådets

yttrande.

Nuvarande reglering, enligt vilken det

anges i regeringsformen i vilka fall

yttrande av Lagrådet bör inhämtas samt

vad Lagrådets granskning skall avse,

trädde i kraft den 1 januari 1980.

Förslag om dessa regler lades fram i

proposition 1978/79:195 om förstärkt

skydd för fri- och rättigheter, m.m.

Propositionens förslag stämde överens med

de förslag som arbetats fram av den

parlamentariska kommittén

Rättighetsskyddsutredningen (SOU

1978:34). Som underlag för denna

utrednings arbete hade bl.a. överlämnats

ett betänkande från en särskild utredare

(Lagrådsutredningen, Ds Ju 1977:10) som

haft i uppdrag att utreda vissa frågor

angående Lagrådet.

I proposition 1978/79:195 framhöll

föredragande statsrådet att enighet rådde

om att Lagrådets verksamhet var värdefull

som ett led i arbetet på att få fram

fullgoda lagförslag (s. 45). Han anförde

att granskningen i Lagrådet sågs som en

garanti för att rättssäkerhetsintresset

och kravet på enhetlighet, konsekvens och

klarhet iakttas. Man var också ense om

det i och för sig tämligen självklara

syftet med en reglering på området.

Rättighetsskyddsutredningen hade

formulerat detta syfte så att det totala

värdet av granskningen skall bli så stort

som möjligt; Lagrådet skall granska alla

de lagförslag som behöver dess granskning

men inga andra.

Några utgångspunkter för den nya

regleringen var enligt föredragande

statsrådet givna. Lagrådets granskning

borde inte omfatta lagförslagens

allmänpolitiska grunder utan uteslutande

ägna deras juridiska sida. Vidare borde

det inte komma i fråga att skapa regler

som innebär att en lag i efterhand sätts

åt sidan enligt gällande principer om

lagprövning på den grunden att Lagrådets

yttrande inte har inhämtats. Fördragande

statsrådet framhöll att en ytterligare

utgångspunkt var att lagrådsgranskningen

inte borde få ta i anspråk flera

ledamöter i de två högsta domstolarna än

ungefär det antal som vid denna tid

förekom.

Beredning av lagärenden

Allmänna grundlagsregler om beredning

av regeringsärenden

I grundlagen finns inga bestämmelser som,

förutom vad gäller lagrådsgranskningen,

särskilt tar sikte på regeringens

beredning av lagärenden.

Däremot gäller allmänt för beredning av

regeringsärenden att det skall finnas ett

regeringskansli (7 kap. 1 § RF). I detta

ingår departement för skilda

verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar

ärendena mellan departementen.

Statsministern utser bland statråden

chefer för departementen.

Vidare föreskrivs i 7 kap. 2 § RF att

behövliga upplysningar och yttranden

skall inhämtas från berörda myndigheter

vid beredningen av regeringsärenden.

Statsrådsberedningens riktlinjer för

beredning av lagärenden

I Statsrådsberedningens skrift

Propositionshandboken (Ds 1997:1)

beskrivs gången i propositionsarbetet och

visas möjliga sätt att förenkla arbetet

och att klara de praktiska problem som

möter propositionsskrivaren. Den

innehåller också bl.a. riktlinjer för den

formella utformningen av propositioner

och lagrådsremisser.

När det gäller beredningskravet i 7

kap. 2 § RF framhålls i handboken att det

traditionella sättet för regeringen att

få upplysningar och yttranden är att

skicka ut betänkanden och promemorior på

remiss (s. 27). Regeringen kan dock även

på annat sätt skaffa sig information,

främst genom remissmöten och genom att

hämta in underhandskontakter. I

promemorian anförs att alla komplicerade

lagstiftningsärenden skall föregås av

remissbehandling. Remissmöten kan dock i

sådana fall användas som en del av

beredningsförfarandet, om ärendet har

föregåtts av tidigare utredningar och

remissförfaranden. Det skall enligt

handboken starkt understrykas att det

endast är i verkliga undantagssituationer

som regeringen i stället för

remissbehandling eller remissmöte kan ta

kontakt med berörda myndigheter under

hand och ha överläggningar med dessa.

Vidare framhålls att det måste i varje

fall bedömas om situationen är sådan att

remissbehandling kan underlåtas.

Som en riktlinje i fråga om

lagrådsremisser anges att en kontakt bör

tas på ett tidigt stadium i

propositionsarbete med rättssekretariatet

på det egna departementet och eventuellt

med Justitiedepartementets

granskningsenhet för att göra klart om

Lagrådets yttrande bör inhämtas (s. 93).

I handboken framhålls att beskedet behövs

dels för planeringen av Lagrådets arbete,

dels för planeringen av det egna arbetet.

Det understryks att lagrådsgranskningen

ibland kräver både avsevärd tid och

avsevärda insatser av

propositionsskrivaren. Lagrådet behöver

också tid för att skriva sitt yttrande.

Enligt handboken skall gemensam

beredning vara avslutad och utkast till

lagrådsremiss ha delats inom

Regeringskansliet innan lagrådsremissen

beslutas av regeringen. Vidare gäller i

fråga om lagrådsremisser att

arbetstagarorganisationer skall

informeras och eventuell överläggning med

dessa ske.

När det gäller riktlinjer i fråga om

arbetet med att utarbeta en proposition

efter lagrådsremissen påpekas att

Lagrådets granskning resulterar i ett

granskningsyttrande i form av ett

protokoll (s. 98 f.). Sedan departementet

har fått Lagrådets protokoll måste man

enligt handboken där ta ställning till de

synpunkter och förslag som Lagrådet har

framfört i protokollet. Detta görs när

propositionen utarbetas.

Vidare anges att under den särskilda

underrubriken Lagrådet i propositionens

avsnitt Ärendet och dess beredning

redogörs kortfattat för hur Lagrådets

synpunkter påverkat propositionens

innehåll, och där anges också vilka

bilagenummer lagrådsremissens lagförslag

och Lagrådets yttrande får. Om

lagrådsremissens lagförslag stämmer

överens med propositionens lagförslag

skall detta enligt handboken anmärkas och

bilagan med lagrådsremissens lagförslag

utelämnas. I övriga fall biläggs de av

lagrådsremissens lagförslag eller de

delar av dessa som avviker från

propositionens.

Enligt handboken bör det dessutom under

rubriken Lagrådet anges i vilka avsnitt

Lagrådets synpunkter har kommenterats,

vilket kan göras både under avsnittet

Skälen för regeringens förslag och

avsnittet Författningskommentar. I

promemorian sägs vidare att det är bra

att redan under rubriken Lagrådet tala om

att Lagrådets synpunkter följts i allt

väsentligt, om så är fallet. I varje fall

måste det tydligt framgå av propositionen

vilka synpunkter som accepterats. Likaså

måste det enligt handboken föras en

tydlig argumentation i de delar där

Lagrådets synpunkter inte följs.

Därutöver anförs i handboken att

propositionen sedan skall skickas ut på

delning. I handbokens avsnitt om delning

anges att sådan skall genomföras i så god

tid att de mottagande departementen

disponerar minst fem arbetsdagar för att

granska texten och lämna synpunkter (s.

90). Undantag från femdagarsregeln kan

enligt handboken beviljas av

departementens kontaktperson i

Statsrådsberedningen.

I fråga om delningen anförs vidare att

det bör avsättas rejält med tid för

arbetet med delningssynpunkterna (s. 91).

Det framhålls att det inte är ovanligt

att detta arbetsmoment kräver dels

upprepade kontakter, diskussioner och

föredragningar, dels en bearbetning av

texten.

Enligt handboken är delningsförfarandet

inte avslutat förrän departementet har

fått svar på delningen från

departementets kontaktperson hos

Statsrådsberedningen,

Justitiedepartementets granskningsenhet

och Finansdepartementets budgetavdelning.

Först därefter kan ärendet tas upp till

beslut på ett regeringssammanträde och

trycklov sedan ges.

Tidigare granskning

Under riksmötet 1999/2000 genomförde

utskottet en granskning avseende olika

aspekter av beredningen av

lagstiftningsärenden (bet. 1999/2000:KU10

s. 17-49). Bland annat granskades

förekomsten av remissmöten. Utskottet

ansåg att ett skriftligt remissförfarande

är och bör alltid vara det normala sättet

för att inhämta synpunkter från

utomstående under beredningen av ett

lagförslag (a. bet. s. 24). Planeringen

av ett ärende borde enligt utskottet vara

så god att inte remissmöten måste

tillgripas på grund av bristande tid.

Utskottet framhöll att ett remissmöte

däremot kan fylla en funktion först och

främst för att komplettera ett skriftligt

remissförfarande.

Utskottet anförde vidare bl.a. att en

annan fråga var vad som bör gälla när

förslaget i en proposition avviker

väsentligt från vad som föreslagits i det

betänkande som remissbehandlats. Även om

ett sådant förslag hade diskuterats på

ett remissmöte kunde det enligt utskottet

ifrågasättas om beredningskravet kunde

anses uppfyllt.

En annan aspekt som togs upp rörande

beredningen av lagstiftningsärenden var

lagrådsgranskningen. Granskningen hade

omfattat närmare 200 propositioner, varav

140 hade granskats av Lagrådet. Utskottet

noterade att Lagrådet hade i ett tiotal

av dessa riktat kritik som kunde tyda på

att det funnits brister i beredningen av

ärendet (a. bet. s. 36). I flera fall

hade Lagrådet vänt sig mot att

lagstiftningen inte hade samordnats med

annan lagstiftning i ett lagkomplex. I

några fall hade kritiken avsett det

förhållandet att den föreslagna

regleringen varit komplex och

svårbemästrad.

Utskottet framhöll att Lagrådets

synpunkter många gånger hade lett till

att vissa frågor hade tagits ur

propositionerna för ytterligare utredning

eller att bristerna kunnat läkas innan

propositionerna avlämnats. I andra fall

hade förslaget lagts fram men fortsatt

utredning hade samtidigt aviserats.

Lagrådsgranskningen hade enligt utskottet

därigenom kunnat fylla en viktig funktion

i arbetet för att åstadkomma en god

kvalitet i lagstiftningsarbetet.

Utskottet ville emellertid understryka

vad Lagrådsutredningen framhållit redan

år 1977 (Ds 1977:10). För att

granskningskapaciteten i Lagrådet skall

kunna utnyttjas på bästa sätt i

lagstiftningsarbetet är det av betydelse

att det förslag som underställs Lagrådets

granskning har så god kvalitet som

möjligt. Det innebar uppenbarligen en

misshushållning med resurserna i Lagrådet

om detta skulle behöva ägna en större del

av sin verksamhet åt frågor som borde ha

klarats av under det beredande arbetet i

regeringens kansli.

Vidare konstaterade utskottet att

regeringen till övervägande del hade valt

att följa Lagrådets förslag. När

förslagen inte hade följts hade

regeringen genomgående argumenterat för

sitt ställningstagande. Utskottet saknade

därför anledning att ifrågasätta

regeringens beslut att lägga fram

förslagen. Utskottet ville dock liksom

vid granskningen hösten 1997 (bet.

1997/98:KU10) rent allmänt understryka

att det är angeläget att Lagrådets

centrala roll i lagstiftningsarbetet inte

urholkas.

Utskottet anförde därutöver att

redaktionella ändringar och sakliga

ändringar av enkel beskaffenhet ofta hade

gjorts i propositionernas lagtexter

jämfört med lagtexterna i

lagrådsremisserna. Enligt utskottet var

det självfallet angeläget att de förslag

till lagtext som lämnas till riksdagen

har så hög kvalitet som möjligt.

Förekomsten av redaktionella ändringar

efter lagrådsgranskningen kunde därför i

princip inte ifrågasättas. Utskottet

ansåg att det dock fanns en risk att

redaktionella ändringar och sakliga

ändringar av enkel beskaffenhet kan

påverka regleringen på ett sätt som inte

varit avsett. Det var enligt utskottet

därför angeläget att lagtexten har högsta

möjliga kvalitet redan när den granskas

av Lagrådet. Utskottet framhöll att ju

högre kvalitet de remitterade förslagen

har, desto mer kan

granskningsverksamheten i Lagrådet

inriktas på väsentligheter.

Den nu aktuella granskningen

Utskottets begäran om svar på vissa

frågor

Som angetts ovan har den inom utskottet

företagna granskningen av till riksdagen

avlämnade propositioner under 2002 gett

vid handen att Lagrådet i dryga tiotalet

yttranden framfört synpunkter som rör

tveksamhet i fråga om förslags

förenlighet med grundlagarna eller

Europakonventionen eller som annars tar

sikte på grundläggande frågor om förslags

beredning eller förslags lagtekniska

kvalitet i mer allmänna termer. Utskottet

har som ett led i sin granskning begärt

svar från Regeringskansliet på följande

frågor:

1) Vilka åtgärder vidtar regeringen för

att hålla hög kvalitet (när det gäller

främst krav på rättssäkerhet,

enhetlighet, konsekvens och klarhet) i

sina lagförslag?

2) Vilka beredningsåtgärder har vidtagits

inom Regeringskansliet efter Lagrådets

yttrande i lagärendena rörande

straffansvar för människohandel

(prop. 2001/02:124),

ändringar i lagen om offentlig

upphandling m.m. (prop. 2001/02:142),

märkningsdirektivet om tobaksvaror

(prop. 2001/02:162. Avseende detta

ärende bör redovisning inte endast

avse beredningen av ärendet inför

avlämnandet av propositionen till

riksdagen, utan också hur regeringen

i övrigt författningsarbete har

beaktat Lagrådets synpunkter.),

skatteregler mot handel med skalbolag

(prop. 2001/02:165),

sekretessen hos vissa ombudsmän (del

av prop. 2001/02:191),

straffrättsliga sanktioner mot

överträdelser av EG:s

punktskatteregler för alkohol, tobak

och mineraloljor (prop. 2002/03:10),

utvidgning av reglerna om framskjuten

beskattning vid vissa andelsbyten

(prop. 2002/03:15)?

Av redovisningen bör särskilt framgå

vilka beredningsåtgärder som Lagrådets

synpunkter har föranlett.

När det gäller ärendena om ändringar i

lagen om offentlig upphandling m.m. samt

om sekretessen hos vissa ombudsmän

redovisas inte i respektive proposition

någon samlad bild av i vad mån regeringen

har följt Lagrådets synpunkter. Utskottet

önskar därför också en sådan redovisning.

3) Utskottet har noterat att det i

lagärendet rörande ändringar i lagen om

offentlig upphandling har i proposition

2001/02:142, s. 131 (vilken utgör första

sidan i bilaga 5, som rubricerats

"Lagrådets yttrande") angetts "Utdrag ur

protokoll vid sammanträde 2002-03-01-04",

medan datumet enligt uppgift från

Lagrådet skall vara 2002-03-12. Även i

lagärendet beträffande sekretessen hos

vissa ombudsmän har ett annat datum

angetts i propositionen än vad som enligt

Lagrådet utgör datumet för sammanträdet.

I proposition 2001/02:191, s. 182, anges

sålunda "Utdrag ur protokoll vid

sammanträde 2002-06-07, medan datumet

enligt Lagrådet är 2002-02-14. Vad är

anledningen till att det i nämnda

propositioner har återgetts ett annat

datum för Lagrådets sammanträde än vad

som enligt Lagrådet är datumet för

respektive sammanträde?

Promemoria från Regeringskansliet

Regeringskansliet har som svar på

utskottets begäran överlämnat en

promemoria upprättad inom

Justitiedepartementet den 11 november

2003, bilaga 5.1.

Som svar på utskottets fråga 1 anförs i

promemorian att det som är typiskt och

tämligen unikt för regeringsarbetet är

att det i stor utsträckning är

grundlagsreglerat. I promemorian

framhålls att det i regeringsformen sägs

att det skall finnas ett regeringskansli

i vilket det ingår departement för skilda

verksamhetsgrenar. Det finns också

bestämmelser om hur beredningen av

regeringsärenden går till, hur ärenden

skall avgöras, hur många som skall

närvara för att regeringen skall vara

beslutsför, vem som är föredragande och

vem som skall skriva under besluten. Det

erinras vidare om att regeringsformen

innehåller bestämmelser om

remissförfarandet och Lagrådets

granskning.

Därutöver påpekas att det i

förordningen (1996:1515) med instruktion

för Regeringskansliet finns närmare

bestämmelser om Regeringskansliets

uppgifter, arbetsfördelning och

organisation. Instruktionen kompletteras

med arbetsordning för Regeringskansliet

och med arbetsordningar för respektive

departement.

I promemorian framhålls att rättschefen

enligt instruktionen ansvarar för att det

utarbetas förslag till lagar och andra

författningar. Rättschefen skall vaka

över lagenlighet, följdriktighet och

enhetlighet vid beredningen av

författningar. Han eller hon svarar också

för den slutliga granskningen av

förslagen.

Rättschefen i Statsrådsberedningen och

expeditionschefen i Justitiedepartementet

har enligt promemorian ett särskilt

övergripande ansvar för

författningsarbetet och för beredningen

av ärenden. Den förstnämnde skall bl.a.

särskilt svara för sådan samordning inom

Regeringskansliet i rättsliga och

språkliga frågor som främjar enhetlighet

och hög kvalitet i lagstiftning och

förvaltning. Rättschefen kan i det syftet

ge ut handböcker, riktlinjer och annat

material. Expeditionschefen i

Justitiedepartementet skall enligt

promemorian i samarbetet med rättschefen

i Statsrådsberedningen vaka över

lagenlighet, följdriktighet och

enhetlighet i författningsförslag,

förslag till riksdagen och

kommittédirektiv samt främja en enhetlig

handläggning av ärenden inom

Regeringskansliet. I promemorian anförs

att de båda skall medverka till att

språket i författningar och andra beslut

blir så enkelt och klart som möjligt.

Vidare påpekas i promemorian att

rättschefen i Statsrådsberedningen har

gett ut handböcker både för

författningsskrivning (Gröna boken, Ds

1998:66) och propositionsarbetet

(Propositionshandboken, Ds 1997:1).

Enligt promemorian anordnar

Regeringskansliets förvaltningsavdelning

kontinuerligt utbildning i

författningsskrivning och

propositionsskrivning för anställda i

Regeringskansliet.

Därutöver framhålls att

Regeringskansliets expeditions- och

rättschefer gemensamt har utarbetat

checklistor för propositionsarbetet.

Kvaliteten i lagstiftningsarbetet

diskuteras enligt promemorian regelbundet

i denna krets.

I promemorian anförs slutligen att

Justitiedepartementets granskningsenhet

framför allt arbetar med juridisk och

språklig granskning av bl.a.

propositioner, skrivelser till riksdagen,

lagrådsremisser, kommittédirektiv, lagar

inför kungörande, förordningar och

tillkännagivanden. Inga sådana texter får

tryckas förrän enheten granskat dem.

Enligt promemorian är huvuduppgiften att

granska texterna ur konstitutionell

synvinkel, att uppmärksamma andra

centrala rättsliga och

författningstekniska frågor samt att

bevaka texternas allmänna kvalitet och

begriplighet. Vid enheten arbetar såväl

jurister som språkexperter.

De särskilt granskade lagärendena

Som redovisats ovan har utskottet

beslutat att i vissa lagärenden från 2002

begära en redovisning från

Regeringskansliet av vilka

beredningsåtgärder som har vidtagits inom

Regeringskansliet efter Lagrådets

yttrande. Nedan redogörs för den

redovisning som Regeringskansliet har

lämnat i respektive lagärende som svar på

utskottets fråga 2, och i förekommande

fall fråga 3. För vart och ett av

ärendena lämnas dock först en redogörelse

för Lagrådets synpunkter och en

kortfattad kommentar till innehållet i

respektive proposition och behandlingen i

riksdagen.

Straffansvar för människohandel

(Justitiedepartementet)

Regeringen beslutade den 12 februari att

inhämta Lagrådets yttrande över förslag

till lag om ändring i brottsbalken.

Lagrådet konstaterade i ett yttrande

den 27 februari 2002 att förslaget inte

avsåg straffansvar för människohandel i

allmänhet utan var begränsat till

människohandel för sexuella ändamål

(prop. 2001/02:124 s. 54 f.). Att

förslaget begränsats på detta sätt syntes

enligt Lagrådet endast bero på att det

inte ansetts föreligga beredningsunderlag

för en allmän reglering. Lagrådet

framhöll att med hänsyn till utformningen

av vissa internationella instrument

rörande människohandel, till vars

anpassning det skulle krävas framtida

ändringar i svensk lagstiftning, föreföll

det svårt att tänka sig att de

grundläggande rekvisiten skulle ges olika

utformning för olika former av

människohandel. Mot den bakgrunden

framstod det enligt Lagrådet som

uppenbart att det fortsatta

beredningsarbetet måste omfatta även

människohandel för sexuella ändamål. Om

det nu framlagda förslaget genomfördes

kunde det alltså inte bli annat än en

tillfällig reglering.

Vidare anförde Lagrådet att även

bortsett härifrån framstod förslaget inte

som i alla hänseenden genomarbetat. Bland

annat anmärkte Lagrådet på att det i

vissa hänseenden användes mycket

obestämda rekvisit på ett sätt som i

varje fall stod i mindre god

överensstämmelse med kraven på klar och

tydlig strafflag.

Avslutningsvis framhöll Lagrådet att

vikten av att beträffande människohandel

tillgodose de intressen av samlad

lagreglering, adekvata straffskalor och

internationell enhetlighet, som betonades

i lagrådsremissen, närmast måste anses

tala mot att genomföra en tillfällig

partiell reform på ett begränsat område.

Övervägande skäl syntes enligt Lagrådet

tala för att införandet av ett särskilt

straffansvar för människohandel borde

anstå till dess att ett

beredningsunderlag som omfattade även

frågan om anslutning till och

genomförande av relevanta internationella

instrument fanns att tillgå. Om det ändå

bedömdes som angeläget att införa en

lagreglering på detta område borde enligt

Lagrådet i varje fall de nu föreslagna

bestämmelserna göras till föremål för

ytterligare bearbetning med beaktande av

de synpunkter som anförts i yttrandet.

Under dessa förhållanden fann Lagrådet

det inte nödvändigt att framföra

detaljanmärkningar mot den föreslagna

lagtexten.

I proposition 2001/02:124, som beslutades

den 14 mars 2002, lade regeringen fram

förslag om ett nytt brott i brottsbalken

benämnt människohandel för sexuella

ändamål. Regeringen delade inte Lagrådets

bedömning att införandet av ett sådant

straffansvar borde anstå (s. 19 f.).

Enligt regeringen framstod det inte som

försvarbart att avvakta med förslag till

adekvat straffrättslig lagstiftning mot

människohandel som syftar till sexuell

exploatering av offren till dess att

processen med införskaffande av

beredningsunderlag även i andra delar och

den vidare beredningen i dessa delar hade

kunnat avslutas. Regeringen framhöll att

detta gällde särskilt då frågornas

komplexitet kunde leda till att denna

process riskerade att dra ut på tiden.

När det gällde Lagrådets synpunkt att,

i det fall en lagreglering ändå skulle

införas, de föreslagna bestämmelserna

borde göras föremål för ytterligare

bearbetning med beaktande av de

synpunkter som Lagrådet framfört, anförde

regeringen att den "i dessa delar beaktat

Lagrådets synpunkter och i viss

utsträckning tillgodosett dem" (a. prop.

s. 7).

Riksdagen antog regeringens förslag till

lag om ändring i brottsbalken (bet.

2001/02:JuU27, rskr. 2001/02:270).

Regeringskansliets redovisning: I

promemorian anförs att Lagrådets yttrande

föredrogs för den politiska ledningen i

sedvanlig ordning. En analys av

lagrådsyttrandet gjordes därefter på

tjänstemannanivå av ansvarig enhet samt

bereddes med ansvarig rättschef.

Granskningsenheten var inkopplad i

ärendet. Resultatet av analysen av

lagrådsyttrandet samt förslag till

justering av lagtexten med anledning av

Lagrådets yttrande föredrogs därefter för

den politiska ledningen som gjorde

ställningstagandet att gå fram med

förslagen. Inget ytterligare

beredningsunderlag bedömdes som

nödvändigt. Ett utkast till proposition

delades därefter, i sedvanlig ordning,

till berörda enheter/departement inom

Regeringskansliet. Lagstiftningsärendet

togs därefter upp med den politiska

ledningen inför regeringsbeslut om

proposition den 14 mars 2002.

Vidare påpekas att i propositionen

Straffansvaret för människohandel (prop.

2001/02:124) anges under avsnitt 3,

Ärendet och dess beredning, att

regeringen har beaktat Lagrådets

synpunkter och i viss utsträckning

tillgodosett dem. När det gäller frågan

om införandet av ett särskilt

straffansvar för människohandel borde

anstå till dess att ett

beredningsunderlag som omfattar även

frågan om anslutning till relevanta

instrument finns att tillgå gjorde

regeringen en annan bedömning än

Lagrådet. I promemorian hänvisas till

avsnitt 5.3 i propositionen för en

utförligare redogörelse för detta. Vidare

anförs att när det gäller utformningen av

det föreslagna brottet har regeringen

beaktat Lagrådets synpunkter samt i viss

utsträckning tillgodosett dem. Därutöver

har vissa ändringar av främst

redaktionell karaktär gjorts. I avsnitt

5.4 samt i författningskommentaren

redogörs för hur regeringen har beaktat

Lagrådets synpunkter när det gäller

utformningen av det föreslagna brottet.

Ändringar i lagen om offentlig

upphandling (Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 21 februari 2001

att inhämta Lagrådets yttrande över

förslag till lag om ändring i

sekretesslagen (1980:100) och lag om

ändring i lagen (1992:1528) om offentlig

upphandling.

Lagrådet avlämnade sitt yttrande den 12

mars 2002 (i proposition 2001/02:142, s.

131 har dock som datum angetts

2002-03-01-04). När det gällde förslaget

till lag om ändring i sekretesslagen, som

rörde den s.k. upphandlingssekretessen i

6 kap. 2 §, hade Lagrådet tämligen

omfattande synpunkter rörande förslagets

förhållande till rättsordningen i övrigt

och beträffande föreskrifternas

förhållande till varandra (prop.

2001/02:142 s. 132). Synpunkterna rörde

också problem som kan uppstå vid

rättstillämpningen.

I fråga om förslaget till lag om

ändring i lagen om offentlig upphandling

anförde Lagrådet rörande en viss paragraf

att man inte uppnådde det angivna syftet

med förslaget. Lagrådet framhöll vidare

att ingen saklig ändring av gällande rätt

avsågs, varför bestämmelsen torde kunna

undvaras. Bestämmelsen grundade sig inte

heller på något remissbehandlat

lagförslag. Lagrådet ansåg sig därför

inte kunna tillstyrka förslaget.

Beträffande förslaget till en helt ny

paragraf om särskilda kontraktsvillkor

invände Lagrådet att förslaget inte

syftade till att förändra rådande

rättsläge. Enligt Lagrådet var

regleringen också mycket allmänt hållen,

och den preciserade inte i vilka

hänseenden som särskilda villkor får

ställas upp. Vidare ifrågasatte Lagrådet

om en lagreglering av föreslagen

utformning, med tämligen vaga

motivuttalanden, bidrar till att för

upphandlande enheter och leverantörer

klargöra var gränserna går för vad som

kan tillåtas som särskilda

kontraktsvillkor. Det i remissen omtalade

uppdraget till Nämnden för offentlig

upphandling kunde enligt Lagrådet inte

anses som en från lagstiftningssynpunkt

tillfredsställande lösning på problemet

med bristande tydlighet. Av betydelse för

Lagrådets tveksamhet inför den föreslagna

regleringen var också att det inte

funnits något utarbetat lagförslag från

Upphandlingskommitténs sida på vilket

remissinstanserna hade kunnat ge

synpunkter. Lagrådet tillade att det

tedde sig motiverat att iaktta

försiktighet inför att i nuvarande skede

söka gripa in med lagstiftning på

nationell nivå när det gäller sådana

EG-rättsliga frågeställningar som här var

fallet. Med hänsyn till det anförda kunde

Lagrådet inte tillstyrka att regleringen

infördes.

I proposition 2001/02:142, som beslutades

den 27 mars 2002, redovisade regeringen

inte i någon sammanfattande form i vilka

avseenden den hade följt respektive inte

följt Lagrådets synpunkter (s. 15). När

det gäller de av Lagrådet avstyrkta

förslagen till ändringar i lagen om

offentligt upphandling valde regeringen

att ändå lägga fram förslagen, dock med

en viss ändring i förhållande till

förslaget i lagrådsremissen. I båda

fallen hänvisade regeringen till att

EG-kommissionen hade lagt fram förslag

till ett nytt direktiv om offentlig

upphandling. Behandlingen i en

rådsarbetsgrupp av detta förslag innebar

enligt regeringen att direktivet

sannolikt skulle komma att innehålla

bestämmelser av liknande slag. Regeringen

ansåg i båda fallen att de nya reglerna

kunde införas innan direktivet antagits.

Riksdagen antog regeringens förslag utom

såvitt avsåg en fastställd gräns för

direktupphandling (bet. 2001/02:FiU12,

rskr. 2001/02:324).

Regeringskansliets redovisning: I

promemorian anförs att beredning av såväl

lagrådsremissen som propositionen på

sedvanligt sätt har skett genom gemensam

beredning och delning i

Regeringskansliet. Därutöver har bl.a.

Nämnden för offentlig upphandling,

Svenska Kommunförbundet,

Landstingsförbundet och Svenskt

Näringsliv beretts tillfälle att under

hand yttra sig över förslagen. Även

diskrimineringsombudsmännen har beretts

tillfälle att yttra sig.

Enligt promemorian föranledde Lagrådets

synpunkter när det gällde förslaget till

ändring i sekretesslagen en ingående

diskussion mellan i första hand

Finansdepartementet och

Justitiedepartementets grundlagsenhet.

Den analys som gjordes ledde till

slutsatsen att den EG-rättsliga

regleringen förutsätter att den

upphandlande enheten gör en

sekretessprövning av vilka uppgifter som

får lämnas ut om tilldelningsbeslutet.

Det grundläggande kravet på lika

behandling av leverantörer innebär vidare

att innehållet i och utformningen av de

upplysningar som leverantörerna får måste

vara identiska. Den lagkonflikt som

Lagrådet befarande bedömdes därför inte

vara för handen.

I fråga om förslagen till lag om

ändring i lagen om offentlig upphandling

beträffande kriterier för miljömärken

samt särskilda kontraktsvillkor

föranleddes förtydligandet i lagen av den

osäkerhet vid tillämpningen som

framkommit i olika sammanhang. Regeringen

ansåg mot den bakgrunden att det var

angeläget att införa en bestämmelse som

klart visar att det finns möjlighet att

hänvisa till kriterier för miljömärken

samt att ställa särskilda villkor för hur

uppdraget skall genomföras. En sådan

bestämmelse överensstämde enligt

promemorian även med förslagen i de nya

direktiv som EG-kommissionen lagt fram.

Arbetet med direktiven var långt

framskridet och inte heller i övrigt

ansågs någon risk föreligga med att

införa de aktuella bestämmelserna innan

direktiven antagits.

Vidare anförs i promemorian att som

nämnts inledningsvis bereddes ett antal

myndigheter och organisationer tillfälle

att under hand lämna synpunkter på

lagförslagen. Att lagrådsremissen och

propositionen inte föregåtts av något i

sedvanlig ordning remissbehandlat

lagförslag bedömdes därför inte hindra

att förslagen lämnades. Den bedömningen

kom dock inte att redovisas i

propositionen.

Angående fråga 3 i utskottets begäran

anförs att Lagrådets yttrande kopieras in

i propositionen från en av Lagrådet

tillhandahållen diskett. Huruvida

disketten innehållit en felaktig uppgift

eller om ett misstag, som inte

uppmärksammats, begåtts vid kopieringen

går inte att utröna eftersom disketten

inte bevarats.

Märkningsdirektivet om tobaksvaror

(Socialdepartementet)

Regeringen beslutade den 14 februari 2002

att inhämta Lagrådets yttrande över

förslag till lag om ändring i tobakslagen

(1993:581). Ändringarna syftade till att

genomföra Europaparlamentets och rådets

direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om

tillnärmning av medlemsstaternas lagar

och andra författningar om tillverkning,

presentation och försäljning av

tobaksvaror (märkningsdirektivet).

Lagrådet konstaterade i ett yttrande

den 27 februari 2002 att det i en i

förslaget berörd paragraf - 9 § - åläggs

skyldighet att förse förpackningar till

tobaksvaror med vissa texter och erinrade

om att sådana tryckta texter är att

betrakta som tryckt skrift enligt

tryckfrihetsförordningen (prop.

2001/02:162 s. 53 f.). Vad som nu kunde

aktualisera lagrummets förenlighet med TF

var enligt Lagrådet dels de tillägg som

föreslogs i remissen, dels föreskrifterna

i märkningsdirektivet om innehållet i

varningstexten. Lagrådet framhöll att

frågan inte var berörd i lagrådsremissen.

I och för sig hade Lagrådet inte något

att erinra mot de tillägg i fråga om

illustrationer, rökavvänjning och

uppgifter för att säkerställa

tobaksvarans identitet som föreslogs i 9

§. Det var enligt Lagrådet emellertid att

märka att detta är en bemyndiganderegel

och att direktivets närmare genomförande

skulle komma att göras i författningar på

lägre nivå. I fråga om de i artikel 5 med

bilaga i märkningsdirektivet upptagna

allmänna och kompletterande

varningstexterna ville Lagrådet

allvarligt ifrågasätta om dessa

genomgående har den sakliga inriktning

som krävs för att inte gränsen till

tryckfrihetsförordningens skyddsområde

skall överskridas. Lagrådet framhöll att

vad som nu sagts måste beaktas under det

fortsatta normgivningsarbetet. Att detta

arbete syftade till att genomföra ett

EG-direktiv rubbade enligt Lagrådet inte

läget. Vidare anförde Lagrådet att de

avgränsningar i fråga om förenligheten

med tryckfrihetsförordningen som måste

göras borde inte genom subdelegation

överlåtas till en förvaltningsmyndighet

utan klaras ut i föreskrifter meddelade

av regeringen.

Även i fråga om en annan paragraf, som

var ny, ansåg Lagrådet att dess

förenlighet med tryckfrihetsförordningen

borde ha uppmärksammats. I detta fall

fann Lagrådet dock inte skäl att

ifrågasätta bestämmelsens

grundlagsenlighet.

Lagrådet hade i övrigt vissa mindre

synpunkter på lagförslaget.

I proposition 2001/02:162

Märkningsdirektivet om tobaksvaror, som

beslutades den 7 mars 2002, angav

regeringen att den hade följt Lagrådets

förslag (s. 8). Vidare anförde regeringen

att Lagrådets synpunkter kommenterades i

avsnitten 5.5 och 5.6 samt i

författningskommentaren till de lagrum

som ändrats och som tillkommit. I avsnitt

5.5 redovisade regeringen sitt förslag i

fråga om märkning av förpackningar.

Regeringen anförde att Lagrådet inte hade

haft några invändningar mot de tillägg i

fråga om illustrationer, rökavvänjning

och uppgifter för att säkerställa

tobaksvarans identitet som föreslogs i 9

§ tobakslagen. Lagrådet hade dock

förordat att regeringen och inte

myndighet meddelar föreskrifter.

Regeringen anförde att den i det

fortsatta författningsarbetet skulle

överväga Lagrådets synpunkter. Frågan om

grundlagsenligheten av de föreslagna

tilläggen samt föreskrifterna i

märkningsdirektivet om innehållet i

varningstexten berördes inte av

regeringen.

Riksdagen antog regeringens förslag till

lag om ändring i tobakslagen (bet.

2001/02:SoU20, rskr. 283). Vid

beredningen i socialutskottet avgav

konstitutionsutskottet yttrande över den

föreslagna ändringen i 9 § tobakslagen. I

yttrandet redogjorde utskottet för

förarbetsuttalanden i samband med

tobakslagens tillkomst rörande vilka krav

som bör ställas på en varningstext för

att inte gränsen till

tryckfrihetsförordningens skyddsområde

skulle överskridas (a. bet. s. 24).

Vidare ansåg utskottet att frågan om

EG-direktivets varningstexters

förenlighet med tryckfrihetsförordningen

borde övervägas innan några föreskrifter

beslutades. Utskottet tillstyrkte därmed

regeringens förslag.

Regeringskansliets redovisning: I

promemorian anförs att vad avser

varningstexternas förenlighet med

tryckfrihetsförordningen har Lagrådet i

sitt yttrande framhållit att det inte har

"något att erinra mot de tillägg i fråga

om illustrationer, rökavvänjning och

uppgifter för att säkerställa

tobaksvarans identitet som föreslås i 9

§". När det gäller de två varningstexter

i direktivet med information om

rökavvänjning som föranlett förslaget

till ändring i bestämmelsen - "Din läkare

eller ditt apotek kan hjälpa dig att

sluta röka" respektive "Sök hjälp för att

sluta röka (telefonnummer/postadress/

Internetadress/fråga din läkare/på

apotek)" - har regeringen gjort

bedömningen att dessa inte kommer i

konflikt med regleringen i

tryckfrihetsförordningen utifrån den

diskussion som Lagrådet för i frågan.

Texterna är inte av uttryckligen

åsiktspåverkande eller opinionsbildande

karaktär, utan innehåller huvudsakligen

information om vart man kan vända sig för

att få hjälp med att sluta röka.

I det fortsatta författningsarbetet har

regeringen följaktligen gjort bedömningen

att det inte föreligger något hinder att

överlämna åt en förvaltningsmyndighet att

meddela föreskrifter i ämnet; se

tobaksförordningen (2001:312), senast

ändrad SFS (2002:635). Sådana

föreskrifter kan också bli föremål för

regeringens prövning efter överklagande.

Vidare påpekas i promemorian att

riksdagen antog regeringens förslag med

endast den ändringen att orden

"Europeiska gemen" ersattes av

"Europeiska gemenskapen".

Skatteregler mot handel med skalbolag

(Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 14 februari 2002

att inhämta Lagrådets yttrande över

förslag till lag om ändring i

inkomstskattelagen (1999:1299), lag om

ändring i taxeringslagen (1990:324), lag

om ändring i skattebetalningslagen

(1997:483) samt lag om ändring i lagen

(2001:1227) om självdeklarationer och

kontrolluppgifter. Reglerna föreslogs för

att komma till rätta med handeln med s.k.

skalbolag.

Lagrådet konstaterade i ett yttrande

den 13 mars 2002 att lagrådsremissen hade

föregåtts av en framställning från

Riksskatteverket med förslag från

Skattemyndigheten i Stockholm och av två

mycket kortfattade

departementspromemorior (prop.

2001/02:165 s. 113). Vidare framhöll

Lagrådet att det beträffande vissa

skattefrågor som rörde bolag pågick både

ett utredningsarbete, som var under

slutförande, och ett beredningsarbete

inom Finansdepartementet av ett tidigare

utredningsförslag. Lagrådet ville

ifrågasätta lämpligheten av att genomföra

en lagstiftning på grundval av det

remitterade förslaget innan det stod

klart vilka lösningar som skulle komma

att väljas inom bolagssektorn. Om det

emellertid bedömdes som angeläget att nu

genomföra en separat lagstiftning fann

Lagrådet att följande synpunkter borde

beaktas.

Härefter lämnade Lagrådet allmänna

synpunkter som rörde lagstiftningens

syfte, frågan om skalbolag och återköp,

tillämpningsområdet för de aktuella

bestämmelserna, kriteriet "särskilda

skäl" samt frågor om

skalbolagsdeklaration och säkerhet för

skatt. Bland dessa allmänna synpunkter

kan nämnas att Lagrådet i ett visst

sammanhang konstaterade att föreslagna

regler kunde medföra betydande

tillämpningsproblem. Lagrådet fann också

anledning att framhålla att skatteregler

i görligaste mån borde utformas så att de

uppfyller rimliga krav på förutsebarhet.

Enligt Lagrådet var det önskvärt att

utrymmet för bedömningar av mer eller

mindre skönsmässig karaktär begränsades

så långt som möjligt.

Lagrådet hade därutöver mer detaljerade

synpunkter rörande enskilda paragrafers

utformning.

I proposition 2001/01:165, som beslutades

den 27 mars 2002, föreslog regeringen

bestämmelser om handel med skalbolag.

Regeringen ansåg att skatteregler mot

handel med skalbolag borde införas redan

nu för fysiska personer. Som skäl

åberopade regeringen det skattebortfall

som skalbolagshandeln medför och att

ekonomisk brottslighet borde motverkas

(a. prop. s. 21). Vidare ansåg regeringen

det inte oundgängligen nödvändigt att

avvakta att beredningen av regeringens

aviserade företagsskattereform

slutfördes. Regeringen hade i huvudsak

följt Lagrådets synpunkter på

lagstiftningens utformning. I vissa

avseenden hade förslagen bearbetats

vidare efter det att lagrådsremissen

beslutades.

Riksdagen antog regeringens förslag med

vissa mindre ändringar (bet.

2001/02:SkU23, rskr. 265).

Regeringskansliets redovisning: I

promemorian anförs att som framgår av

propositionen bearbetades förslagen

vidare i vissa avseenden efter det att

lagrådsremissen hade beslutats. Detta

gällde särskilt i fråga om hur andelar i

handelsbolag skulle behandlas.

Den åsyftade vidareberedningen bedrevs

i enheten för företagsbeskattning vid

skatteavdelningen i Finansdepartementet.

Förslagen bereddes under hand med

Riksskatteverket både innan och i samband

med att den gemensamma beredningen

slutfördes i Regeringskansliet.

Sekretessen hos vissa ombudsmän

(Näringsdepartementet)

Regeringen beslutade den 7 februari 2002

att inhämta Lagrådets yttrande över

förslag till lag om ändring i

sekretesslagen (1980:100).

Lagrådet avlämnade ett yttrande den 14

februari 2002 (i proposition 2001/02:191,

s. 182, anges dock som datum 2002-06-07).

I yttrandet konstaterade Lagrådet att

enligt det framlagda förslaget skulle,

med tillämpning av ett s.k. rakt

skaderekvisit i förhållande till inte

endast den som uppgiften rör utan också

närstående till denna, i princip alla

uppgifter om enskildas personliga eller

ekonomiska förhållanden komma att

omfattas av sekretess i de särskilda

ombudsmännens verksamhet. Den motivering

som lämnades i lagrådsremissen inskränkte

sig till att det även inom andra områden

av ombudsmännens verksamhet än de som för

närvarande omfattades av sekretess kunde

förekomma känsliga uppgifter om enskildas

personliga eller ekonomiska förhållanden

och att det var angeläget att dessa

uppgifter omfattades av sekretesskyddet i

de fall då det kan antas att någon

enskild lider skada eller men om

uppgiften röjs.

Mot bakgrund av

tryckfrihetsförordningens krav på att

begränsningar av offentlighetsprincipen

skall anges "noga" kunde det enligt

Lagrådet inte undvikas att generella

begränsningar av det nu föreslagna slaget

väcker betänkligheter. Lagrådet framhöll

att det skäl för en utvidgad sekretess

som anfördes i remissen kunde med fog

anföras för att införa motsvarande

generella sekretess hos andra

myndigheter. Vidare antog Lagrådet att

förslaget hade sin bakgrund i att

verksamheten hos de särskilda

ombudsmännen allmänt sett ansetts var mer

integritetskänslig än verksamhet vid

andra myndigheter. Lagrådet hade en viss

förståelse för en sådan synpunkt, men

ansåg det ändå tveksamt om den kunde

anses tillräcklig för att motivera en så

vidsträckt sekretess. Det var enligt

Lagrådet också värt att notera att

sekretessen enligt förslaget inte gällde

endast i förhållande till enskilda till

vilkas förmån ombudsmännen har att verka

utan i lika hög grad till dem som kan bli

föremål för ombudsmännens granskning.

Lagrådet ansåg att frågan om den lämpliga

utformningen av sekretess hos de

särskilda ombudsmännen förtjänade

ytterligare överväganden.

För det fall att regeringen trots

Lagrådets betänkligheter fann att det

remitterade förslaget borde läggas till

grund för ett förslag till riksdagen

förordade Lagrådet vissa justeringar av

lagtexten.

I proposition 2001/02:191, som beslutades

den 19 juni 2002, lade regeringen fram

förslag om bl.a. ändrade sekretessregler

i syfte att underlätta bekämpningen av

den ekonomiska brottsligheten. Regeringen

lade i samma proposition också fram

förslag rörande vissa andra

sekretessfrågor, bl.a. beträffande

verksamheten hos JämO, DO och HomO.

Regeringen lämnade i propositionen inte

någon samlad redovisning av i vilka

avseenden man har följt respektive inte

följt Lagrådets synpunkter (jfr a. prop.

s. 27). Förslaget rörande sekretesskyddet

hos de särskilda ombudsmännen behandlades

i avsnitt 9 i propositionen (s. 102 f.).

Regeringen påpekade i detta sammanhang

att en generell översyn av den

sekretessreglering som avser

ombudsmännens verksamhet skulle komma att

ske inom ramen för utredningen (N

2002:06) En sammanhållen

diskrimineringslagstiftning. Vidare

anförde regeringen att den delade

Lagrådets uppfattning att det är viktigt

att sekretesskyddet inte ges en alltför

generell utformning. Sekretesslagen

föreslogs enligt regeringen ändras så att

sekretessen hos JämO, DO och HomO skall

gälla även i ärenden som rör rådgivning

åt enskild. Enligt regeringen fick

förslaget ses som en temporär lösning i

avvaktan på behandlingen av de förslag

som den nämnda utredningen kan komma att

lägga fram.

Det bör noteras att bilaga 14 i

propositionen, som enligt sin rubrik

utgör lagrådsremissens lagförslag, är

samma förslag som propositionens

lagförslag.

Riksdagen antog regeringens förslag i nu

berörd del (bet. 2002/03:KU13, rskr.

2002/03:38).

Regeringskansliets redovisning: I

promemorian anförs att i bilaga 14 i

propositionen, som enligt sin rubrik

innehåller lagrådsremissens förslag,

innehåller inte det förslag som

regeringen lämnade till Lagrådet för

granskning. Där redovisas i stället -

felaktigt - det förslag som regeringen i

propositionen överlämnat till riksdagen.

Det innebär att det av propositionen

endast på ett ofullständigt sätt framgår

vilket underlag Lagrådet haft för sin

granskning. Enligt promemorian har bilaga

14 fått sin utformning av förbiseende.

I promemorian anförs vidare att

regeringen i propositionen förklarade sig

dela Lagrådets uppfattning att det är

viktigt att sekretesskyddet inte ges en

alltför generell utformning (prop. s.

103). I propositionen justerade

regeringen därför förslaget med anledning

av Lagrådets synpunkter. Sekretess

föreslogs gälla, förutom i ärenden enligt

angivna lagar, "i annat ärende som rör

rådgivning åt enskild". Regeringen har

alltså beaktat Lagrådets synpunkter på så

sätt att förslaget till utvidgad

sekretess begränsats i enlighet med den

restriktiva inställning till

begränsningar av offentlighetsprincipen

som Lagrådet rekommenderat.

När det gäller Lagrådets påpekande att

förslaget i lagrådsremissen innebar att

sekretess skulle gälla inte bara i

förhållande till enskilda till vilkas

förmån ombudsmannen har att verka kan

konstateras att sekretessen i de olika

ombudsmännens verksamhet gäller, och

gällde även vid tidpunkten för Lagrådets

yttrande, till förmån för enskild utan

någon begränsning till enskilda till

vilkas förmån ombudsmannen har att verka

(se 7 kap. 34 § sekretesslagen och 9 kap.

21 § sekretesslagen i dess lydelse SFS

2001:1307). Eftersom sekretessen till

skydd för enskilda hos ombudsmännen i

deras olika verksamheter bör utformas på

ett likartat sätt skulle ett beaktande av

Lagrådets synpunkter i detta avseende

kräva förändringar av gällande rätt.

Lagrådets yttrande föranledde därför,

utöver den ovan nämnda begränsningen av

det lagförslag som lades fram i det

aktuella lagstiftningsärendet, en

hänvisning i propositionen till

Diskrimineringskommitténs (N 2002:06)

arbete. Regeringen uttryckte i

propositionen att en generell översyn av

den sekretessreglering som avser

ombudsmännens verksamhet kommer att ske

inom ramen för utredningens arbete (prop.

s. 103). Förslaget fick därför ses som en

temporär lösning i avvaktan på

behandlingen av Diskrimineringskommitténs

förslag (prop. s. 104).

Som svar på utskottets fråga 3 anges

att Lagrådets sammanträde, bilaga 16 i

propositionen, som är Lagrådets yttrande,

felaktigt har angetts till den 7 juni

2002. Som framgår av uppgifter från

Lagrådet och ärendets akt i

Näringsdepartementet hölls sammanträdet

rätteligen den 14 februari 2002.

Uppgiften i bilaga 16 har förts in av

förbiseende.

Straffrättsliga sanktioner mot

överträdelser av EG:s

punktskatteregler för alkohol, tobak

och mineraloljor

(Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 15 augusti 2002

att inhämta Lagrådets yttrande över

förslag till en rad lagar, bl.a. en lag

om ändring i lagen (1998:506) om

punktskattekontroll av transporter m.m.

av alkoholvaror, tobaksvaror och

mineraloljeprodukter.

Som en allmän synpunkt anförde Lagrådet

i sitt yttrande den 23 augusti 2002 att,

som framgick av vad som i det följande

anfördes i anslutning till 4 kap. 21-24

§§ i förslaget till lag om ändring i

lagen (1998:506) om punktskattekontroll

av transporter m.m. av alkoholvaror,

tobaksvaror och mineraloljeprodukter,

hade Lagrådet funnit skäl att rikta en

rad invändningar mot de föreslagna

straffbestämmelserna och ansett dessa

invändningar ha sådan tyngd att det

remitterade förslaget inte borde utan

ytterligare bearbetning läggas till grund

för lagstiftning. Lagrådet hade ändå

ansett sig böra lägga fram förslag till

omformulering av flera av de övriga

föreslagna lagbestämmelserna.

I proposition 2002/03:10, som beslutades

den 10 oktober 2002, anförde regeringen

att den i stor utsträckning hade

omarbetat förslaget till

straffbestämmelser i enlighet med vad

Lagrådet förordat (s. 27). Regeringen

anförde vidare att dess förslag dock på

några punkter avvek från vad Lagrådet

förordat.

Riksdagen antog regeringens förslag (bet.

2002/03:SkU3, rskr. 2002/03:20).

Regeringskansliets redovisning: Under

rubriken Gemensam beredning anförs i

promemorian att ett flertal

underhandskontakter (per telefon samt vid

möten) med bl.a. företrädare för

Justitiedepartementets straffrättsenhet

(Ju L5) togs. Det förslag till

proposition som sedan gemensambereddes

inom Regeringskansliet den 4 september

2022 hade således redan innan formell

gemensam beredning inleddes diskuterats

fram tillsammans med Ju L5. Gemensam

beredning av propositionen gjordes med

SB, Ju/Gransk, Ju L5 och UD-ERS. Efter

sedvanlig gemensam beredning togs

ytterligare hänsyn till inkomna

synpunkter av skilda slag.

I promemorian anförs vidare under

rubriken Delning att propositionen

delades den 5 november 2002. Förutom

samtliga personer vid Regeringskansliet

enligt aktuell delningslista, fick

följande departement och enheter med en

eller två särskilt angivna personer

delningsversionen av propositionen: Ju

L5, Ju På, Ju DOM, N NL, S FH, UD FMR, UD

EIM, UD ERS och Fö RS. Slutligen fick

även 13 personer vid Riksskatteverket och

3 personer vid Tullverket

delningsversionen. Ytterligare synpunkter

arbetades därefter in i den slutliga

versionen av aktuell proposition. På s.

26 i propositionen anges även att "efter

lagrådsbehandlingen (se nedan) har

underhandskontakter tagits med Tullverket

och Riksskatteverket".

Utvidgning av reglerna om framskjuten

beskattning vid vissa andelsbyten

(Finansdepartementet)

Regeringen beslutade den 17 oktober 2002

att inhämta Lagrådets yttrande över

förslag till lag om ändring i

inkomstskattelagen (1999:1229) och lag om

ändring i lagen (2001:1227) om

självdeklarationer och kontrolluppgifter.

Lagrådet lämnade i ett yttrande den 4

november 2002 först vissa allmänna

synpunkter på förslagen i lagrådsremissen

(prop. 2002/03:15 s. 97 f.) Härvid

konstaterade Lagrådet att lagförslagen

byggde på alternativ D i en

remissbehandlad promemoria från

Finansdepartementet. I promemorian fanns

inget förslag till ikraftträdande- och

övergångsbestämmelser. Under ärendets

beredning i Finansdepartementet hade

synpunkter under hand inhämtats från

Riksskatteverket och tre domstolar. Med

hänsyn till ärendets komplexitet hade det

enligt Lagrådet varit önskvärt om framför

allt förslaget till ikraftträdande- och

övergångsbestämmelser hade blivit föremål

för mer omsorgsfull beredning.

I sina materiella synpunkter anförde

Lagrådet bl.a. att de föreslagna

övergångsbestämmelserna var svårtolkade

och föranledde en rad tillämpningsproblem

(a. prop. s. 102 f.). Det hade inte varit

möjligt att inom ramen för Lagrådets

granskning ta ställning till hur dessa

bestämmelser lämpligen borde utformas.

Inom Lagrådet hade emellertid utarbetats

en skiss till ikraftträdande- och

överångsbestämmelser som bifogades

yttrandet. Avsikten var att denna skiss

skulle vara till nytta vid fortsatta

överväganden om bestämmelsernas

utformning.

En principiell fråga som borde

övervägas i detta sammanhang var enligt

Lagrådet om den tänkta retroaktiva

tillämpningen av nya bestämmelser kan

komma i konflikt med

retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 §

andra stycket regeringsformen. På grund

av osäkerheten om hur

övergångsbestämmelserna i detta fall

skulle komma att slutligen utformas ansåg

sig Lagrådet inte kunna göra ett klart

uttalande i frågan.

I proposition 2002/03:15, som beslutades

den 7 november 2002, angav regeringen att

den i huvudsak hade följt Lagrådets

synpunkter (s. 19). Såvitt kan utläsas

har regeringen dock inte behandlat frågan

om den tänkta retroaktiva tillämpningen

kan komma i konflikt med

retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 §

andra stycket regeringsformen (a. prop.

s. 47-53). I författningskommentaren

påpekade regeringen vidare att Lagrådet

hade lämnat en skiss till förslag till

hur ikraftträdande- och

övergångsbestämmelserna kunde utformas

(a. prop. s. 67). Regeringen anförde att

den i huvudsak följt Lagrådets

synpunkter.

Riksdagen antog regeringens förslag (bet.

2002/03:SkU5, rskr. 2002/03:80).

Regeringskansliets redovisning: Inom

Finansdepartementet utarbetades under

våren 2002 en promemoria om de s.k.

3:12-reglerna och reglerna om andelsbyten

(Fi2002/1588). Promemorian sändes ut på

remiss och remisstiden gick ut den 15

juni 2002.

Regeringskansliet påpekar att riksdagen

den 16 maj 2002 beslutade att bifalla

skatteutskottets förslag i betänkande

2002/02:SkU29 att tillkännage för

regeringen att den skulle återkomma till

riksdagen med ett förslag till lagändring

som skulle eliminera de effekter som

uppstår i förlustsituationer till följd

av att ett tjänstebelopp skall tas upp

till beskattning av den som genom ett

uppskovsgrundande andelsbyte har avyttrat

andelar i ett fåmansföretag. Lagförslaget

skulle ges retroaktiv verkan.

Efter remissbehandlingen kompletterades

promemorian med övergångsbestämmelser.

Synpunkter inhämtades från

Riksskatteverket, Svea Hovrätt,

Kammarrätten i Göteborg och Länsrätten i

Skåne län. I lagrådsremissen föreslogs

att de nya reglerna om andelsbyten skulle

få retroaktiv verkan.

Vidare anförs att Lagrådet, som bl.a.

ansåg att retroaktiviteten endast skulle

gälla för utbytta andelar som varit

kvalificerade, lämnade en skiss till

förslag på hur ikraftträdande- och

övergångsbestämmelserna skulle kunna

utformas. Regeringen, som i huvudsak

följde Lagrådets synpunkter, beredde

därefter förslagen på nytt med

Riksskatteverket i samband med att den

gemensamma beredningen slutfördes i

Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Den granskning som utskottet nu har

genomfört avser regeringens beredning av

de lagärenden där en proposition

avlämnats till riksdagen under år 2002.

Som framgått har granskningen inriktats

på Lagrådets yttranden i dessa lagärenden

och vilka beredningsåtgärder yttrandena

föranlett i Regeringskansliet.

Granskningen har således inte syftat till

att ge någon heltäckande bild av

kvalitetsnivån i regeringens lagförslag.

Den nu företagna granskningen ger vid

handen att omkring en femtedel av de

lagrådsyttranden som omfattas av

granskningen innehåller synpunkter som

rör tveksamhet i fråga om förslags

förenlighet med grundlagarna eller

Europakonventionen eller som annars tar

sikte på grundläggande frågor om förslags

beredning eller förslags lagtekniska

kvalitet i mer allmänna termer. I sju av

dessa lagärenden har utskottet begärt en

redovisning av vilka beredningsåtgärder

som har vidtagits inom Regeringskansliet

efter Lagrådets yttrande. Av

redovisningen skulle särskilt framgå

vilka beredningsåtgärder som Lagrådets

synpunkter har föranlett. Det kan dock

konstateras att i den redovisning som

Regeringskansliet har lämnat till

utskottet saknas beträffande två ärenden

den efterfrågade beskrivningen (ärendena

om märkningsdirektivet om tobaksvaror

respektive sekretess hos vissa ombudsmän)

samt delvis vad avser ett ärende

(ändringar i lagen om offentlig

upphandling).

Utskottet vill framhålla att

lagstiftning som håller tillräckligt hög

kvalitet är en förutsättning för att

förutsebarhet och därmed enskildas

rättssäkerhet skall kunna garanteras.

Fullgoda lagstiftningsprodukter innebär

vidare att kravet på enhetlighet,

konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom

tillräckligt genomtänkt lagstiftning kan

också oönskade samhällsekonomiska

konsekvenser undvikas. Det är i första

hand regeringen som tar initiativ till

och svarar för beredningen av förslag

till ny lagstiftning. Regeringen har

därför ett betydande ansvar i arbetet med

att upprätthålla en god kvalitet i

lagstiftningen.

Som redovisats ovan ses Lagrådets

granskning som en garanti för att

rättssäkerhetsintresset och kravet på

enhetlighet, konsekvens och klarhet

iakttas. Lagrådets yttranden kan, även om

reglerna för lagrådsgranskningen inte

omfattar alla lagärenden, ge en god bild

av kvaliteten i regeringens lagförslag.

Den nu företagna granskningen har inte,

som påpekats ovan, syftat till att ge en

heltäckande bild av kvalitetsnivån i

regeringens lagförslag. Enligt utskottets

mening utgör det dock ett observandum att

omkring en femtedel av de

lagrådsyttranden som granskningen

omfattat har innehållit invändningar som

rör principiella frågor eller andra

kvalitetsaspekter. I några fall har

Lagrådets synpunkter rört att förslagen

inte har föregåtts av någon

remissbehandling. Utskottet vill härvid

framhålla att mot bakgrund av det

remissförfarande som traditionellt

tillämpas i svensk lagstiftningsprocess

får beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF

anses innebära att regeringen som

huvudregel bör genomföra en sedvanlig

remissbehandling. Remissbehandlingen

utgör ett väsentligt inslag i arbetet med

att upprätthålla en god kvalitet i

lagstiftningen. Att underlåta

remissbehandling medför risk för att

lagförslag inte uppnår tillräcklig

kvalitet och att den fortsatta

beredningsprocessen försvåras. Som

utskottet anfört i samband med tidigare

granskning är och bör ett skriftligt

remissförfarande alltid vara det normala

sättet för att inhämta synpunkter från

utomstående under beredningen av ett

lagförslag, och remissmöten kan främst

fylla en funktion som komplement. Ett

förenklat beredningsförfarande i form av

kontakter under hand med berörda

myndigheter bör enligt utskottets mening

endast komma i fråga i verkliga

undantagsfall.

Därutöver vill utskottet understryka

vikten av att arbetet med lagärendena

planeras så att tillräckligt med tid, i

enlighet med Statsrådsberedningens

riktlinjer, kan avsättas för delning av

propositionerna efter Lagrådets yttranden

och för arbetet med delningssynpunkterna.

Om Lagrådets synpunkter är av principiell

eller mer kvalificerad art torde

självfallet en längre beredningstid

behövas. I detta sammanhang kan noteras

att när det gäller de sju lagärenden som

utskottet särskilt granskat uppgår

tidsperioden mellan Lagrådets yttrande

och propositionens beslutsdatum i fem

fall till högst två veckor, varav i ett

fall endast tre dagar. Att tillräckligt

med tid avsätts för beredning av

Lagrådets synpunkter är av stor vikt inte

minst i de fall regeringen väljer att

inte följa synpunkterna. Som

Statsrådsberedningen anför i sina

riktlinjer måste det i propositionen

föras en tydlig argumentation i de delar

där Lagrådets synpunkter inte följs.

Enligt utskottets mening är det

sistnämnda en viktig del i arbetet med

att upprätthålla kvaliteten i

lagstiftningsarbetet, i synnerhet när

Lagrådets synpunkter har innehållit

principiella invändningar som förslags

förenlighet med grundlagarna. Att

regeringens ställningstagande har sin

grund i t.ex. en annan juridisk bedömning

än den Lagrådet har gjort eller i ett

visst politiskt hänsynstagande bör

sålunda redovisas tydligt. En tydlig

argumentation från regeringens sida är av

avgörande betydelse för beslutsprocessen

i riksdagen och möjligheterna att där

föra en konstruktiv debatt om lagärendet

i fråga.

Lagrådets yttrande över ett lagförslag

har formen av ett protokollsutdrag där

datum för sammanträdet i fråga anges. Som

framgått ovan har vid granskningen

uppmärksammats att det i två fall har

angetts ett annat datum i den

propositionsbilaga där Lagrådets yttrande

återges än vad som rätteligen utgör datum

för sammanträdet. I det ena fallet har

någon förklaring till det inträffade inte

kunnat lämnas och i det andra uppges det

ha skett av förbiseende. I ett fall har

vidare den bilaga i propositionen som

angetts innehålla lagrådsremissens

förslag i stället återgett propositionens

lagförslag. Som Regeringskansliet självt

har anfört framgår det därmed av denna

proposition på ett ofullständigt sätt

vilket underlag Lagrådet har haft för sin

granskning. Utskottet vill härvid erinra

om det självklara att man skall kunna

utgå från att i propositioner intagna

sakuppgifter är korrekta, i synnerhet när

de avser att återge uppgifter från annan

eller från andra dokument.

Granskningen föranleder i övrigt inget

uttalande från utskottets sida.

6 Regeringens utövande av

utnämningsmakten

Inledning

Utskottet har granskat på vilket sätt

regeringen utövar utnämningsmakten.

Granskningen har framför allt varit

inriktad på förekomsten av politisk

bakgrund i samband med utnämningar av

myndighetschefer och rörlighet bland

myndighetschefer. Granskningen har varit

inriktad på de utnämningar som ägt rum

mellan den 1 januari 2001 och den 31

oktober 2003, och den ger således ingen

bild av förekomsten av politisk bakgrund

bland myndighetschefer generellt. I

granskningen har utnämningarna studerats

även ur ett jämställdhetsperspektiv.

Allmänt om tillsättning av statliga

tjänster

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF)

tillsätts tjänst vid en domstol eller vid

en förvaltningsmyndighet som lyder under

regeringen av regeringen eller av en

myndighet som regeringen bestämmer. Vid

tillsättning av statlig tjänst skall

avseende fästas endast vid sakliga

grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Närmare bestämmelser om tillsättning av

statliga tjänster finns i lagen

(1994:260) om offentlig anställning

(LOA). Enligt 4 § skall skickligheten

sättas främst, om det inte finns

särskilda skäl för något annat. I

förarbetena till lagen (prop. 1993/94:65)

påpekades att förtjänst och skicklighet i

RF nämns endast som exempel och att även

andra sakliga grunder kan vägas in vid

bedömningen. Enligt 4 §

anställningsförordningen (1994:373), som

trädde i kraft samtidigt med 1994 års lag

om offentlig anställning, skall

myndigheten utöver skickligheten och

förtjänsten också beakta sådana sakliga

grunder som stämmer överens med allmänna

arbetsmarknads-, jämställdhets-, social-

och sysselsättningspolitiska mål.

Anställningsförordningen (1994:373) ger

möjlighet att tidsbegränsa en

verksledande tjänst. Normalt tillsätts

också myndighetschefer och vissa andra

chefer för en bestämd tid, i allmänhet

sex år första gången och därefter tre år

per period.

Varje departement svarar efter samråd

med Statsrådsberedningen och

Finansdepartementet för rekrytering av

myndighetschefer inom sitt eget område.

För universitet och högskolor sker

rekrytering av rektorer enligt förslag

från styrelsen; i dessa fall sker således

inget särskilt rekryteringsförfarande

inom Regeringskansliet.

Regeringens chefspolicy

I regeringens proposition 1997/98:136

Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst

har regeringen redogjort för sin

bedömning av chefsförsörjningen i

statsförvaltningen. Regeringen har enligt

propositionen (s. 50 f.) mot bakgrund av

utnämningsmaktens ökade betydelse sett

över sin chefspolicy och utvecklat

riktlinjer för beredningsprocessen inom

Regeringskansliet. Chefspolicyn omfattar

rekrytering, introduktion,

chefsutveckling, mål- och resultatdialog,

rörlighet samt löner och

anställningsvillkor.

I fråga om rekryteringen av

myndighetschefer sägs att den skall ske

utifrån preciserade krav, ett brett

sökförfarande och ett omsorgsfullt

urvalsförfarande. En skriftlig

kravprofil, baserad på myndighetens

nuvarande och kommande verksamhet, skall

alltid tas fram innan sökandet efter

kandidater påbörjas. Särskild vikt bör

läggas vid ledaregenskaper och tidigare

erfarenheter som chef. Ett brett

sökförfarande innebär att regeringen

söker kandidater även från näringslivet,

kommuner och landsting. Vidare skall det

så långt möjligt alltid finnas en

kvinnlig kandidat med i det slutliga

urvalet.

I fråga om rörlighet bland

myndighetschefer sägs att sådan bör

eftersträvas. Enligt regeringen främjar

rörlighet på chefsposten såväl

myndighetens effektivitet som chefernas

egen utveckling. En ökad rörlighet leder

också till att chefsbyten och

chefsavveckling avdramatiseras och att

växlingen mellan chefsuppgifter och andra

uppgifter ses som något naturligt.

Tidsbegränsade förordnanden bör enligt

regeringen medvetet användas som ett

instrument för att främja rörligheten,

och vid nyutnämning bör en myndighetschef

utses för en period på sex år och

omförordnanden bör normalt begränsas till

högst tre år.

Undersökningar av regeringens

utövande av utnämningsmakten

Statskontoret har i rapporten Det viktiga

valet av verkschef. En jämförande studie

av verkschefsutnämningar studerat hur det

går till när verkschefer rekryteras i

Sverige och ett antal andra länder

(Statskontoret 1999:21). Enligt rapporten

ökade andelen verkschefer med politisk

bakgrund mellan 1982 och 1998 från 20

till 37 %. Av de verkschefer som ny-

eller omförordnades under 1998 hade

enligt rapporten 50 % någon gång innehaft

en politisk befattning.

Våren 2003 studerades i en av

Expertgruppen för studier i offentlig

ekonomi (ESO) utgiven rapport utnämnandet

och ansvarsutkrävandet av

generaldirektörer (Ds 2003:7). År 2001

hade enligt undersökningen 33 % av

generaldirektörerna politisk bakgrund

(statsråd, statssekreterare, riksdagsman,

politisk sakkunnig, landstings- eller

kommunalråd), 15 % hade haft en opolitisk

befattning inom Regeringskansliet

(expeditions- och rättschefer,

departementsråd eller kansliråd) och 52 %

hade "annan bakgrund" (s. 36).

Enligt ESO-rapporten har utvecklingen

sedan slutet av 1980-talet varit att

andelen generaldirektörer med politisk

bakgrund minskat från 42 % år 1989 till

33 % år 2001. Utvecklingen av andelen

generaldirektörer som tidigare haft en

opolitisk befattning inom

Regeringskansliet har gått i samma

riktning, från 26 % år 1989 till 15 % år

2001. I stället har andelen

generaldirektörer med "annan bakgrund"

ökat, från 32 % år 1989 till 52 % år

2001. Av de generaldirektörer som utsågs

under perioden oktober 1999-15 januari

2002 hade 21 % politisk bakrund.

Undersökningen visar också att andelen

generaldirektörer med politisk respektive

icke-politisk bakgrund inte skiljer sig

nämnvärt mellan myndigheter med olika

antal anställda (s. 36 f.).

Resultatet i ESO-rapporten, att andelen

generaldirektörer med politisk bakgrund

minskat, är tvärtemot resultatet i

Statskontorets rapport. Skillnaden mellan

de två rapporterna kan bl.a. bero på

olika jämförelsetidpunkter, olika

definitioner av vad som utgör politisk

bakgrund och olika kriterier för att

avgränsa vilka personer och myndigheter

som skall ingå i undersökningen.

Enligt ESO-rapporten har vidare andelen

kvinnliga generaldirektörer ökat sedan

slutet av 1980-talet, från 10 % år 1989

till 28 % år 2001. Samtidigt dominerar

männen vid stora myndigheter med fler än

200 anställda. Bland små myndigheter med

upp till 100 anställda utgör kvinnorna en

tredjedel av generaldirektörerna. Andelen

sjunker något bland myndigheter med

mellan 100 och 200 anställda. Vid större

myndigheter med fler än 200 anställda är

endast drygt 20 % av generaldirektörerna

kvinnor (s. 36 f.).

Av undersökningen framgår även den

genomsnittliga tid som man varit verksam

som generaldirektör. Bland de

generaldirektörer som slutat något år

under perioden 1988-2000 var den

genomsnittliga totala tiden 7,3 år.

Genomsnittet var något lägre för

kvinnliga generaldirektörer än för

manliga (5,5 respektive 7,7 år). Den

allmänna bilden är att den tid man varit

verksam som generaldirektör har minskat

under årens lopp. Sett till enbart den

senaste tioårsperioden har den

genomsnittliga tiden dock inte förändrats

nämnvärt; antalet tjänstgöringsår låg på

ungefär samma nivå i början som i slutet

av 1990-talet (s. 40 f.).

Vad gäller rörligheten bland

myndighetschefer, dvs. tiden man är

verksam som generaldirektör på samma

myndighet, framgår av undersökningen att

den genomsnittliga tiden som

generaldirektör på en myndighet bland dem

som slutat något år under perioden

1988-2001 är 6,7 år, vilket endast är ett

år kortare än den genomsnittliga totala

tiden som generaldirektör. Den tid man är

verksam som generaldirektör på enskilda

myndigheter skiljer sig med andra ord i

regel inte särskilt mycket från den

totala tiden som generaldirektör. Det

vanliga är således att man är

generaldirektör på endast en myndighet -

rörligheten är följaktligen inte särskilt

stor (s. 42).

Konstitutionsutskottets tidigare

granskning

Konstitutionsutskottet har tidigare

granskat regeringens utnämningspolitik,

senast 2002 till följd av en

granskningsanmälan (bet. 2001/02:KU20 s.

167 f.). I en promemoria redogjorde

Regeringskansliet för regeringens policy

för chefsförsörjningen och arbetet med

utnämningar av nya myndighetschefer. I

promemorian anges bl.a. att särskild vikt

skall läggas vid ledaregenskaper och

tidigare erfarenheter som chef. Vidare

anförs att strävan att skapa rörlighet

bland myndighetscheferna uppnåtts i stor

utsträckning. I en offentlig utfrågning

som utskottet höll med statsminister

Göran Persson anförde statsministern

bl.a. att han inte anser att antalet

utnämningar där personen har en politisk

bakgrund ökar. Det finns en grupp

tjänstemän och chefer som regeringen

enligt statsministern är angelägen om att

behålla i statsförvaltningen, och det är

statssekreterarna som efter ett visst

antal år går ur den karriären och då ofta

går in som myndighetschefer. Dessa har

arbetat för en socialdemokratisk

regering, men väldigt många av dem har

enligt statsministern inte någon

partipolitisk bakgrund. Vidare anförde

statsministern att regeringen i ett fall

strävat efter att noga väga in den

partipolitiska bakgrunden och det är

landshövdingeutnämningarna. I övriga

sammanhang är det så att regeringen går

vid sidan av ett sådant kvotresonemang

och söker väldigt fritt utifrån förtjänst

och skicklighet. Vad gäller

jämställdheten i utnämningspolitiken

anförde statsministern att det går för

sakta men att det går åt rätt håll.

I sitt ställningstagande upprepade

utskottet sin tidigare bedömning,

nämligen att den omständigheten att en

person har en politisk bakgrund inte

skall vara diskvalificerande vid

tillsättningen av t.ex. en

generaldirektörstjänst, så länge endast

sakliga grunder som förtjänst och

skicklighet tillämpas vid tillsättningen.

Utskottet framhöll i stället att politisk

erfarenhet ofta kan vara viktig när det

gäller att leda offentliga verksamheter.

Vidare instämde utskottet i vad

statsministern anförde avseende

jämställdheten i utnämningspolitiken.

Promemoria från Regeringskansliet

Som svar på en skrivelse från

konstitutionsutskottet har

Regeringskansliet överlämnat en inom

Finansdepartementet upprättad promemoria,

bilaga 6.1.

I promemorian anförs att det inom

Regeringskansliet som ett led i arbetet

med att bereda och föredra

anställningsärenden skrivs promemorior

som sammanfattar de analyser som görs och

de synpunkter som förs fram av statsråden

och deras medarbetare i ärendet.

Promemoriorna innehåller bl.a. s.k.

kravprofiler, dvs. överväganden om vilka

krav som en kandidat bör uppfylla för att

komma i fråga för anställningen. I

huvuddelen av anställningsärendena 2001

och 2002 har sådana promemorior tagits

fram.

Med anledning av

konstitutionsutskottets begäran i

skrivelsen om en förteckning över de

skriftliga kravprofiler som tagits fram

under 2001 och 2002 och om en allmän

redogörelse för innehållet i

kravprofilerna anför Regeringskansliet

att promemoriorna som bl.a. innehåller

kravprofiler inte expedieras och inte

heller tas om hand för arkivering (jfr 2

kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). De

krav som ställs på befattningen som

myndighetschef är dock såväl krav på

specialistkompetens och sakkunskap som

ledarförmåga. Arbetet med kravprofilen

tar sin utgångspunkt i en bedömning av

vilka strategiska verksamhetsfrågor som

bedöms stå i fokus för den aktuella

myndigheten. Erfarenhet av politiskt

arbete brukar inte anges i kravprofiler.

Sådana erfarenheter vägs i stället in vid

meritvärdering. I en typ av

tillsättningar, nämligen av

landshövdingar, vägs den politiska

bakgrunden in noga. I övriga

tillsättningar kan politisk erfarenhet

vara en merit men inget krav.

I promemorian anförs att ett brett

sökförfarande förekommer i de flesta

fall, vilket innebär att kandidater söks

även från näringslivet, kommuner och

landsting; för vissa befattningar finns

krav på särskild utbildning eller

erfarenhet, som jurist eller

professorsbehörighet. Av de i

granskningen aktuella tillsättningarna

under åren 2001-2003 har i nio fall de

anställda en tidigare erfarenhet som chef

inom kommunal verksamhet eller från

privat- och föreningsverksamhet, fem

myndighetschefer har varit

riksdagsledamöter och en myndighetschef

var tidigare statsråd. Huvuddelen av

övriga myndighetschefer som utsetts

kommer från chefsställningar inom

statliga myndigheter. Slutligen har

mellan sex och nio myndighetschefer

respektive år haft erfarenhet från

chefsposter inom Regeringskansliet, och

av dessa kommer totalt sex personer

närmast från en anställning som

statssekreterare.

Vad gäller rörlighet bland

myndighetschefer anförs i promemorian att

rörlighet bland myndighetschefer bör

eftersträvas. Under 2001 och 2002

flyttade fem myndighetschefer från en

anställning som generaldirektör till en

annan anställning som chef för en statlig

myndighet. År 2003 har t.o.m. oktober

fyra myndighetschefer flyttat från en

myndighetschefsanställning till en annan.

Sist i promemorian anförs att

rekryteringsarbetet har utvecklats över

åren genom tillämpningen av en samlad

chefspolicy och ett samlat stöd vid behov

till enskilda departement. Användningen

av kravprofiler som ett verktyg i

beredningen av dessa beslut har

utvecklats, och utvecklingen för att

förbättra beredningen av

rekryteringsbeslut måste fortsätta.

Tillämpningen av tidsbegränsade

anställningar av myndighetschefer och

rörlighet betonas, och det lyfts även

fram att det ibland kan vara nödvändigt

att av hänsyn till myndighetens bästa

lämna chefskapet i förtid, vilket också

skett till följd av samarbetssvårigheter

eller personliga hälsoskäl. Enligt

promemorian pågår utvecklingsarbetet med

avseende på olika delar i regeringens

chefspolicy kontinuerligt, och för

verksamhetsåren 2003 och 2004 planeras en

översyn av Regeringskansliets tillämpning

av chefspolicyn och vilka förbättringar

som kan göras. I en sådan översyn ingår

bl.a. rekrytering av myndighetschefer.

Statistik avseende politisk bakgrund

och kön

Till den inom Finansdepartementet

upprättade promemorian bifogas

förteckningar över de anställningsbeslut

gällande myndighetschefer som fattats

under 2001, 2002 och 2003 t.o.m. den 31

oktober.[4]Totalt rör det sig om 92

anställningsbeslut. Av dessa gällde minst

26 sådana befattningar för vilka det

finns krav på särskild utbildning eller

erfarenhet, av vilka flertalet avsåg

tillsättning av rektor vid universitet

eller högskola. Exklusive dessa rör det

sig således om 66 anställningsbeslut

under den aktuella tidsperioden. Av dem

som utnämndes vid dessa tillfällen kan

enligt konstitutionsutskottets mening 22,

dvs. en tredjedel, bedömas ha politisk

bakgrund, såsom statsråd, politiskt

tillsatt tjänsteman inom

Regeringskansliet, riksdagsledamot,

landstings- eller kommunalråd.[5] Som

framgår av tabellen är den vanligaste

bakgrunden statssekreterare och

riksdagsledamot.

Tabell 1 Utnämningar av myndighetschefer och

politisk

bakgrund

--------------------------------------------

------------------

Politisk bakgrund Samtliga

Endast nya

utnämningar

--------------------------------------------

------------------

Statsråd 2

1

--------------------------------------------

------------------

Statssekreterare 11

6

--------------------------------------------

------------------

Riksdagsledamot 7

5

--------------------------------------------

------------------

Landstings- eller 2

2

kommunalråd

--------------------------------------------

------------------

Totalt 22

14

--------------------------------------------

------------------

Av dem som av utskottet bedömts ha politisk bakgrund är det inte

alla som kommer direkt från ett politiskt uppdrag. Innehavet av det

politiska uppdraget kan ha legat flera år tillbaka i tiden, och

vederbörande kan efter det ha varit chef vid en annan myndighet.

Begränsas undersökningen till enbart nya utnämningar, dvs. till

personer som inte redan är myndighetschefer, framkommer att det under

den aktuella tidsperioden utnämndes 14 myndighetschefer med politisk

bakgrund; dessa kom alltså direkt från ett politisk uppdrag. Som

framgår av tabellen var flertalet av dem statssekreterare eller

riksdagsledmöter.

Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar.

Utöver de befattningar för vilka det finns krav på särskild utbildning

eller erfarenhet, som t.ex. rektor vid universitet eller

högskola, kan nämnas landshövding, direktör, generaldirektör,

riksantikvarie och överintendent. Som framgick ovan framhålls

landshövdingar som en särskild grupp bland myndighetscheferna i

det att den politiska bakgrunden vägs in noga av regeringen vid

rekryteringen. Av de förteckningar som bifogas till promemorian

framgår att 10 av de utnämningar som beslutats under den aktuella

perioden gällt landshövdingar. Av dem har det stora flertalet, 8

stycken, politisk bakgrund som antingen statsråd, riksdagsledamot eller

kommunalråd. Den största chefsgruppen i förteckningarna är

generaldirektörer. Under den aktuella perioden har totalt 40

generaldirektörer utsetts av regeringen. Av dem har 13 någon

politisk bakgrund, de flesta som statssekreterare.

Vad gäller den partipolitiska tillhörigheten bland de

myndighetschefer som utnämnts under den aktuella tidsperioden och som

har politisk bakgrund är den i drygt hälften av fallen

Socialdemokraterna (13 av 22) och i drygt en fjärdedel av fallen

Moderata samlingspartiet (6). Övriga partipolitiska tillhörigheter

är Folkpartiet liberalerna, Vänsterpartiet och Centerpartiet

(vartdera 1). Fördelningen mellan olika partier är ungefär densamma

när endast nyutnämnda myndighetschefer studeras.

Av dem med bakgrund inom Socialdemokraterna har 3 utnämnts till

landshövding och 10 till generaldirektör. Av dem med bakgrund

inom Moderata samlingspartiet har 2 utnämnts till landshövding, 3

till generaldirektör och 1 till rektor vid Försvarshögskolan. Av dem

med bakgrund inom Folkpartiet liberalerna, Vänsterpartiet

respektive Centerpartiet har samtliga utnämnts till landshövding.

Vad gäller kön kan konstateras att 37 av de totalt 92

myndighetschefer som utnämnts av regeringen under den aktuella

perioden är kvinnor, vilket motsvarar ca 40 %. Som framgår av tabellen

är skillnaden stor mellan olika departement. Det departement som

har den största andelen kvinnliga utnämningar är

Socialdepartementet, därefter Kulturdepartementet och

Miljödepartementet; för samtliga dessa departement är de kvinnliga

utnämningarna fler än de manliga. Det departement som har den minsta

andelen kvinnliga utnämningar är Jordbruksdepartementet,

därefter Utbildningsdepartementet[6] och Justitiedepartementet.

Tabell 2 Utnämningar av myndighetschefer och

kön

--------------------------------------------

-----------------

Departement Antal Varav

kvinnor % kvinnor

--------------------------------------------

-----------------

Ju 5

1 20

--------------------------------------------

-----------------

UD 5

2 40

--------------------------------------------

-----------------

Fö 7

3 43

--------------------------------------------

-----------------

S 3

3 100

--------------------------------------------

-----------------

Fi 17

7 41

--------------------------------------------

-----------------

U 28

5 18

--------------------------------------------

-----------------

Jo 3

0 0

--------------------------------------------

-----------------

Ku 14

11 79

--------------------------------------------

-----------------

M 4

3 75

--------------------------------------------

-----------------

N 6

2 33

--------------------------------------------

-----------------

Totalt 92

37 40

--------------------------------------------

-----------------

Utskottets ställningstagande

Vid tillsättning av statlig tjänst skall, enligt 11 kap. 9 §

regeringsformen, avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom

förtjänst och skicklighet.

Utskottets granskning har omfattat utnämningar av

myndighetschefer under en avgränsad tid vilket medfört att antalet

utnämningar som ingår i granskningen är begränsat. Granskningen

ger således ingen heltäckande bild av myndighetschefers

bakgrund. Den säger inte heller något om utvecklingen över tid.

En mer heltäckande bild förutsätter antingen en bredare upplagd

granskning eller upprepade granskningar under en längre

tidsperiod. Resultaten av innevarande års granskning bör ses i

medvetande om detta. För att erhålla en mer heltäckande bild avser

utskottet att fortsätta följa regeringens utövande av

utnämningsmakten i kommande granskningar.

Vad gäller utnämningar av t.ex. generaldirektörer har utskottet

tidigare gjort bedömningen att den omständigheten att en person har en

politisk bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen,

så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas

vid tillsättningen. Tvärtom kan politisk erfarenhet ibland vara

värdefull för den som skall leda en offentlig verksamhet.

En prioriterad fråga i regeringsarbetet är, som framgår av

chefspolicyn, att öka andelen kvinnliga myndighetschefer.

Regeringens mål är att minst hälften av de nya myndighetscheferna inom

civil statsförvaltning skall vara kvinnor. Även om målet ännu inte är

uppfyllt förefaller utvecklingen på en övergripande nivå gå åt rätt

håll. Granskningen visar dock att variationen mellan departementen är

stor och att det inom vissa departement fortfarande finns brister vad

gäller rekryteringen av kvinnliga myndighetschefer.

Granskningen föranleder inga ytterligare uttalanden från

utskottet.

**FOOTNOTES**

[4]: Gruppen ambassadörer ingår inte i

förteckningarna.

[5]: Uppgift om politisk bakgrund som framgår av

Regeringskansliets förteckning över anställningsbeslut (se bilaga 6.1)

eller i den biografiska uppslagsboken Vem är det 2001 (Stockholm:

Kunskapsförlaget P.A. Norstedt & Söner).

[6]: För Utbildningsdepartementet ingår även utnämningar av rektorer

vid universitet och högskolor. Det bör noteras att rekryteringen av

dessa sker enligt förslag från styrelsen; rekryteringsförfarandet sker

med andra ord utanför Regeringskansliet. 7 Regeringens styrning

av de statliga bolagen

Bakgrund

Regelverk

Den rättsliga grunden för regeringens förvaltningsmandat finns i

regeringsformen (RF). Enligt RF 9:8 gäller att statens medel och dess

övriga tillgångar står till regeringens disposition. Med disposition

avses både förvaltningsåtgärder - rättsliga och faktiska - och

förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning. Enligt RF 9:9

gäller att riksdagen i den omfattning som behövs fastställer grunder

för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen

kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtas utan

riksdagens tillstånd. Det är riksdagens sak att avgöra hur omfattande

grunderna skall vara.

I lagen (1996:1059) om statsbudgeten finns regler om

försäljning av statens aktier i statliga företag. Regeringen får besluta

om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har

mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om

inte riksdagen bestämt annat för företaget. Regeringen får däremot

inte utan riksdagsbeslut minska statens ägarandel i företag där staten

har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier

eller andelar. För extrautdelningar eller nedläggningar krävs inte

riksdagsbeslut eftersom det ingår i den normala förvaltningen.

Statligt ägda aktiebolag är liksom aktiebolag som ägs av andra

underkastade regelsystemet i aktiebolagslagen (1975:1385). Detta betyder

att även ett statligt bolag är en självständig juridisk person, där det

högsta beslutande organet är bolagsstämman. Vid denna utövar

aktieägarna sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter. I

första hand är bolagsstämman en sammankomst för aktieägarna, men det

finns inga hinder, om bolagsstämman medger det, att stämman öppnas för

allmänheten. Vid bolagsstämman utses en styrelse. Enligt

aktiebolagslagen svarar styrelsen för bolagets organisation och

förvaltningen av bolagets angelägenheter. Den skall se till att

bolagets organisation är utformad så att bokföringen,

medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt

kontrolleras på ett betryggande sätt, och den skall i

skriftliga instruktioner ange arbetsfördelningen mellan å ena sidan

styrelsen och å andra sidan den verkställande direktören och de andra

organ som den inrättar. Styrelsens ansvar och tillsynsskyldighet kan

inte överlåtas på någon annan. Detta gäller för styrelser i alla

aktiebolag oavsett ägare. Således har ledamöter i statligt ägda

företag samma oinskränkta ansvar som ledamöter i företag som ägs av

andra.

Vidare måste statligt ägda aktiebolag liksom företag som ägs av andra

följa konkurrenslagen. Efter mönster från EG-rätten innehåller

konkurrenslagen (1993:20) två principiella förbud, mot

konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (6 §) och mot missbruk

från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning (19

§). Dessa bestämmelser motsvaras av EG-fördragets artiklar 81.1 (regler

beträffande avtal m.m. som har till syfte eller effekt att hindra,

begränsa eller snedvrida konkurrensen) och 82 (regler beträffande ett

eller flera företags missbruk av dominerande ställning), vilka ingår

i de grundläggande konkurrensreglerna för den gemensamma marknaden.

Hösten 2000 godkände riksdagen regeringens förslag om

inriktning av konkurrenspolitiken (prop. 1999/2000:140, bet.

2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16). Som allmän inriktning av

konkurrenspolitiken gäller bl.a. att när offentliga aktörer agerar

på konkurrensmarknader får det inte ske på sådant sätt att det privata

företagandet hämmas.

Statliga bolags särskilda uppdrag beslutas av riksdagen, regleras

i lag eller i avtal mellan bolaget och staten.

Statens ägarpolitik

Svenska staten är Sveriges största företagsägare. Genom

Regeringskansliet förvaltas ett 60-tal företag med statligt ägande.

Statens ägarroll är komplex då staten äger företag inom verksamheter som

spänner från gruvindustri och fastigheter till opera och spel.

Regeringen har infört värdeskapande som övergripande mål.

I regeringens skrivelse 2002/03:120 delas företag med statligt ägande

in i två grupper, nämligen företag som verkar under marknadsmässiga

villkor och krav samt företag som främst har särskilda

samhällsintressen att uppfylla. Företag med marknadsmässiga krav

kännetecknas av att de verkar på en marknad med full konkurrens

och/eller att ägaren, staten, ställer marknadsmässiga krav på

resultat och avkastning baserat på riskprofil. Målet för

ägarpolitiken inom denna grupp sätts utifrån marknadsmässiga krav;

företagen skall ges samma förutsättningar och ha samma krav på

sin verksamhet som andra aktörer. Avkastningskraven måste bl.a. i

konkurrenshänseende motsvara kraven på övriga företag i samma bransch.

Företag med särskilda samhällsintressen kännetecknas av att staten

styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt och/eller att

företagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll och/eller att en

del av företagen verkar helt eller delvis utan konkurrens medan andra

är fullt konkurrensutsatta. För denna grupp av företag gäller att

speciella mål sätts, varvid bl.a. kraven på avkastning avviker från

vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga

villkor; företagens uppgifter är främst att infria särskilda

samhällsintressen. Graden av samhällsintresse och statens styrning

skiljer sig mycket mellan de olika bolagen i denna grupp.

Av skrivelsen framgår att Regeringskansliet främst använder tre verktyg

för att nå de uppsatta målen: genomlysning, fokus på kärnverksamhet

och effektiva styrelser. Beträffande genomlysning anser regeringen att

företagen med statligt ägande skall vara minst lika genomlysta som

börsnoterade företag (s. 16). Den ekonomiska informationen är grunden

för företagens offentliga rapportering. I vilken mån de

berörda särskilda samhällsintressena uppfyllts bör betraktas som

lika väsentligt som annan redovisning. Även den miljö-,

jämställdhets- och mångfaldsrelaterade rapporteringen bör i

möjligaste mån integreras i årsredovisningen.

När det gäller fokus på kärnverksamheten har det enligt

regeringen historiskt sett funnits två problem inom den statliga

företagssfären, nämligen ineffektiv kapitalbalans - företagen

tenderar att vara överkapitaliserade i förhållande till en optimal

kapitalstruktur, dvs. de har för mycket eget kapital i relation till

lånat kapital - och expansion utanför kärnverksamheten (s.

20). Under de senaste åren har Regeringskansliet i samråd med

företagen med statligt ägande vidtagit flera åtgärder för att öka

fokusen på kärnverksamheten och optimera kapitalstrukturen.

Beträffande det tredje verktyget, effektiva styrelser, är

regeringens mål att styrelserna skall innehålla hög kompetens

anpassad till respektive företags verksamhet, situation och framtida

utmaningar (s. 17 f.). Nomineringen och tillsättningen av nya

ledamöter föregås av en löpande dialog mellan ansvarigt departement,

styrelseordförande, andra ledamöter, företagsledning och eventuellt

andra delägare. Sammansättningen av styrelserna skall ske så att en

balans uppnås avseende kompetens, bakgrund, ålder och kön.

Ägarrepresentationen i styrelserna utgörs normalt av att ansvarig

tjänsteman är ordinarie ledamot. Vid en genomgång 2001 hade

Regeringskansliet styrelserepresentation i närmare 70 % av bolagen. Det

förekom relativt ofta att Regeringskansliet hade två företrädare med i

styrelsen. Ibland rörde det sig om personer från två olika departement.

Vidare anför regeringen att revisorernas roll i företagen bl.a. är att

granska styrelsens förvaltning av företaget på ett opartiskt och

självständigt sätt (s. 19). Detta är enligt regeringen av central

betydelse, varför Regeringskansliet kontinuerligt utvärderar

revisorerna och deras medverkan i statligt ägda företag.

Riksrevisionen har bl.a. rätt att inom ramen för

effektivitetsrevision granska sådan verksamhet som staten bedriver i

form av aktiebolag. Den kan även förordna en eller flera revisorer att

delta i den årliga revisionen.

I skrivelsen redogör regeringen för sin policy i vissa frågor av

principiell karaktär (s. 21 f.). Policyfrågorna ger uttryck för en

viljeyttring hos regeringen på områden som är angelägna för hela

samhället. Alla företag, inte minst företag med statligt ägande, anses ha

ett stort ansvar att ta i de aktuella frågorna. Frågorna rör bl.a.

miljö, etik, jämställdhet, mångfald och hälsan i arbetslivet.

Regeringen har också beslutat om riktlinjer i olika frågor för företag

med statligt ägande. I skrivelsen redogör regeringen för riktlinjer i

frågor som rör incitamentsprogram för anställda, anställningsvillkor

och extern ekonomisk rapportering i företag med statligt ägande (s. 23).

Synen på statligt ägande

Näringsutskottet har i olika sammanhang redovisat sin syn på

statligt ägande av företag, senast i betänkande 2003/04:NU4 Statliga

företag (s. 28). Utskottet anför därvid att det i vissa fall kan vara

motiverat med ett statligt ägande, t.ex. för att bidra till en hög

servicenivå och likvärdighet över hela landet. I frågan huruvida staten

skall äga vissa företag eller inte intar utskottet en pragmatisk

hållning. Det kan i vissa fall enligt utskottet vara motiverat med

försäljning av del av eller hela det statliga ägandet i ett bolag.

Utskottet anser att den ordning som för närvarande gäller och som innebär

att regeringen - i det fall den inte redan har beslutsmöjlighet -

lägger fram förslag till riksdagen om försäljning, är ändamålsenlig.

Organisering i regeringen och Regeringskansliet

Regeringen har fr.o.m. årsskiftet 2002/03 samlat resurser och

kompetens för förvaltningen av det statliga ägandet inom en särskild

ägarenhet på Näringsdepartementet. Den nya ägarenheten är huvudsakligen

en sammanslagning av Näringsdepartementets enhet för statligt ägande och

delar av Finansdepartementets fastighets- och bolagsenhet. Förändringen

ger enligt regeringen bättre förutsättningar för att kunna bedriva en

enhetlig ägarpolitik med tydliga mål och riktlinjer för företagen

(skr. 2002/03:120 s. 24).

Näringsdepartementets ägarenhet ansvarar för merparten av de statligt

ägda företag som förvaltas av Regeringskansliet. Andra departement som

ansvarar för förvaltning av ett eller flera företag med

statligt ägande är Finansdepartementet, Jordbruksdepartementet,

Socialdepartementet, Kulturdepartementet, Miljödepartementet,

Utrikesdepartementet och Utbildningsdepartementet. Av de

företag som förvaltas av andra departement än Näringsdepartementet är

flertalet, men inte alla, företag med särskilda samhällsintressen. I

vissa departement finns särskilda bolagssamordnare vid sidan av

bolagsansvariga handläggare. Bolagssamordnarna har vid sidan av

den bolagsansvarige olika uppgifter, t.ex. att bereda frågan om nya

ledamöter, deltaga i förberedelser inför bolagsstämman samt följa

revisorernas arbete i bolaget.

Statsministern förordnade den 21 oktober 2002 enligt 7 kap. 5 § RF

statsrådet Leif Pagrotsky att i respektive departementschefs ställe

föredra förvaltningsärenden som gäller statens företagsägande och

som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik eller avser

styrelsenomineringar. Även vad gäller bolag som fortfarande hör

till andra departement är således näringsministern föredragande

i nämnda ärenden. Fortfarande svarar departementen för själva

beredningen av ärenden, t.ex. framtagande av förslag till

styrelsenomineringar, men det är näringsministern i stället för

respektive departementschef som är föredragande inför regeringen

(Riksdagens revisorers rapport 2002/03:10 s. 51 f.).

Granskningar av regeringens ägarstyrning

Riksdagens revisorers granskning

Våren 2003 presenterade Riksdagens revisorer sin granskning av

staten som ägare av bolag (rapport 2002/03:10). Revisorernas

granskning omfattade bl.a. styrningen och uppföljningen av de

statliga bolagens verksamheter samt ägarföreträdaren

Regeringskansliets roll i det avseendet.

Regeringskansliet är enligt revisorerna i första hand

organiserat och bemannat för att bereda ärenden för verksamheter som

finansieras över statsbudgeten. Budgetprocessen är uppbyggd kring mål-

och resultatstyrning av myndigheterna och bolagen behandlas inte inom

ramen för den processen. Därmed finns inte samma årligen återkommande

tillfälle till analys och prövning av bolagens verksamhet, varför

ägaren måste vara mer aktiv och ta egna initiativ för att åstadkomma en

dialog med bolagen och för att få till stånd en fungerande styrning

och uppföljning av verksamheten.

Revisorerna konstaterade att regeringen vidtagit flera initiativ

för att stärka sin roll som ägarföreträdare. De menade dock att det

alltjämt råder brist på samordning och enhetlighet inom

Regeringskansliets ägarstyrning. Revisorerna kunde inte bedöma

huruvida beslutet att utse en minister som föredragande i ärenden som

ställer krav på en enhetlig ägarpolitik också leder till att

ägarstyrningen vid de olika departementen blir mer enhetlig, men de

ansåg att det borde ge goda förutsättningar för en sådan utveckling.

Vidare konstaterade revisorerna bl.a. att staten fortfarande använder

flera olika dokument i ägarstyrningen. Granskningen visade att

det inte finns någon enhetlig syn inom Regeringskansliet på

vilka dokument som bör användas i styrningen av de statliga bolagen.

Verksamhetsmål och ekonomiska mål anges i olika typer av dokument som

bolagsordning, ägardirektiv, avtal, riksdagsbeslut, propositioner m.m.

Trots att aktiebolagslagen föreskriver det anger företagens

bolagsordningar inte alltid det övergripande syftet med verksamheten,

och det framgår inte klart när verksamheten inte syftar till att gå

med vinst. Det finns också flera exempel på att målen eller kraven

är angivna i opreciserade och/eller allmänt hållna dokument; detta

gäller i än högre grad företag som har andra mål än att gå med

vinst. Revisorerna menade att det bör vara en prioriterad uppgift att se

till att floran av styrdokument begränsas samt att

verksamhetsmålen och de ekonomiska målen ses över, preciseras och

formuleras i skriftliga dokument till bolaget.

Riksdagens revisorer lämnade med anledning av granskningen ett förslag

till riksdagen (förs. 2002/03:RR16). Förslaget behandlades i

näringsutskottets betänkande 2003/04:NU4 Statliga företag. I

betänkandet avstyrkte näringsutskottet revisorernas förslag i alla

delar. Närmare bestämt gällde det förslag på följande områden:

allmänna synpunkter från revisorerna; Regeringskansliet som

ägarföreträdare; övergripande mål, ekonomiska mål och verksamhetsmål;

styrelsernas effektivitet; insyn, uppföljning och revision;

dotterbolagens verksamhet; bolagsledningarnas löner och ersättningar.

Utskottet avstyrkte även flera motionsyrkanden som berör de olika

delarna i revisorernas förslag. I betänkandet redovisas hur de

olika frågorna hanteras av Regeringskansliet, främst

Näringsdepartementet som har huvudansvaret för ägarförvaltningen. Många

av de aspekter som aktualiseras av revisorerna och i de berörda

motionerna är enligt betänkandet redan föremål för aktiv behandling inom

Näringsdepartementet. Vad gäller organiseringen av förvaltningen av

statliga företag inom Regeringskansliet ansåg utskottet att den

samordning och koncentration till Näringsdepartementet som skett

är positiv och främjar effektiviteten i statens ägarförvaltning,

men att det kan finnas skäl att i vissa fall, vilket sker för

närvarande, låta förvaltningen av ett bolag ligga på ett departement som

också har ansvar för det sakområde inom vilket det berörda bolaget

är verksamt. Vad gäller särskilda ägardirektiv används sådana enligt

betänkandet inte av Näringsdepartementet beroende på att denna typ av

direktiv anses oklar och otydlig, en uppfattning som delades av

näringsutskottet (s. 43).

I anslutning till de nämnda förslagen från revisorerna

avlämnades reservationer av företrädarna i utskottet för Moderata

samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och

Centerpartiet i varierande konstellationer. Kammaren följde utskottet

(rskr. 2003/04:35, 36).

Riksrevisionens planerade granskningar 2003/04

Riksrevisionen har under hösten 2003 inlett en granskning av

statens representation i bolag med statligt ägande. Granskningen skall

bl.a. visa hur systemet med den statliga styrningen av bolag genom

styrelseföreträdare fungerar och huruvida beredningsprocessen

skiljer sig åt inom Regeringskansliet för utseende av

styrelserepresentanter. Även ägarens riktlinjer och uppföljning

granskas. Granskningen beräknas vara avslutad i mars 2004.

Riksrevisionen har också inlett en granskning avseende

information om ekonomiska risker som kan medföra stora ekonomiska

problem, exemplet A-Banan Projekt AB (Arlandabanan). Granskningen

beräknas vara avslutad i mars 2004. I november 2003 avslutades en

förstudie avseende statens styrning av Vattenfall AB.

Riksrevisorerna har därefter beslutat att gå vidare med en

granskning.

Skriftliga frågor

Under innevarande och föregående riksmöte har näringsminister Leif

Pagrotsky besvarat flera skriftliga frågor gällande styrningen av

statliga bolag. I svar på fråga 2003/04:51 av Gustav Fridolin (mp)

om styrningen av statliga bolag, exempelvis Vin & Sprit, betonade

näringsministern att regeringen är mycket noga med att de statliga

bolagen skall drivas i enlighet med de riktlinjer som redovisats för

riksdagen. I fallet Vin & Sprit delade inte näringsministern

frågeställarens uppfattning, att Vin & Sprit skulle agera i motsats till

beslut fattade i riksdagen, och han såg i dag inga orsaker till att

vidta några åtgärder med anledning av frågan.

I svar på fråga 2003/04:205 av Maria Wetterstrand (mp) om Vin & Sprits

förhållande till alkoholskatten ansåg näringsministern att de statligt

ägda bolagen skall bedriva sin verksamhet så att de ligger väl inom de

ramar som sätts genom lagar och beslut fattade av riksdag och regering,

men att det är rimligt att Vin & Sprit, precis som andra statligt ägda

bolag, kan ansluta sig till branschorganisationer som på ett

seriöst vis tar till vara branschens och medlemmarnas intressen.

Frågan var ställd mot bakgrund av att Sprit- &

vinleverantörsföreningen, där Vin & Sprit AB är medlem, genom

PR-företag har verkat för en lägre alkoholbeskattning. Näringsministern

såg i dag inga orsaker till att vidta några åtgärder med anledning av

frågan.

I svar på fråga 2003/04:163 av Åsa Torstensson (c) om statens

ägarstyrning av Vattenfall menade näringsministern att han inte såg

någon anledning att formulera nya direktiv för Vattenfall, utöver de

riksdagsbeslut som är fattade, för att staten skall utöva en

ägarstyrning som ligger i linje med av riksdagen fattade beslut.

Riksdagsbesluten föreskriver att bolaget skall medverka i omställningen

av det svenska energisystemet och att det skall ske på affärsmässiga

villkor. Näringsministern menade att det ligger i bolagets intresse att

ligga i framkant, och han var övertygad om att bara ett

konkurrenskraftigt Vattenfall kan fortsätta att driva utvecklingen mot

ett ekologiskt hållbart energisystem i Sverige.

I svar på fråga 2002/03:1096 av Henrik S Järrel (m) om

riksdagsledamöternas insyn i de statligt ägda bolagen påpekade

näringsministern att det är företagens styrelsers ansvar att

kallelserna skickas till riksdagens kammarkansli senast fyra veckor

och tidigast sex veckor innan bolagsstämman. Detta sköts enligt

näringsministern på ett bra sätt. Vidare anförde näringsministern

att riksdagen och dess utskott är oförhindrade att ta del av alla

uppgifter hos Regeringskansliet rörande statliga bolag, även sådana

uppgifter som omfattas av sekretess. Sistnämnda rätt har dock inte

utsträckts till enskilda riksdagsledamöter.

Konstitutionsutskottets granskning

Regeringens styrning av de statliga bolagen har tidigare varit

föremål för konstitutionsutskottets granskning. I ett uttalande i ett

ärende om statlig affärsverksamhet (bet. 1982/83:KU30 s. 26 f.)

konstaterade utskottet att den formella styrningen av de bolag där

staten helt eller delvis äger aktierna endast kan utövas på

bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta självfallet inte

betyder att underhandskontakter mellan ägare och den direkta

bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det ligger i sakens natur,

särskilt i bolag med endast en eller ett fåtal aktieägare, att sådana

underhandskontakter är angelägna för att undvika konflikter mellan

bolagsledning och aktieägare.

I granskningsbetänkande 1994/95:KU30 uttalade utskottet med

anledning av en granskning av statens ägande i Nordbanken att det är

angeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet skall utövas i

statligt ägda företag (s. 96). Från de utgångspunkter som utskottet i

det sammanhanget hade att beakta var det av betydelse att

skriftliga riktlinjer utformades för hur ägandet skall utövas av

statsråden och övriga företrädare för Regeringskansliet. Rutiner

borde utvecklas som gör det möjligt att följa viktigare

händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit

mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större

betydelse. Utskottet ville understryka vikten av att

ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och

i andra viktigare frågor dokumenterades. Utskottet hänvisade till ett

tidigare uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 70) om att det är

önskvärt med mer uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som

avser statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang. Inom

ramen för ägarpolicyn borde ingå att staten skall ha en aktiv och

initierande roll i fråga om val av styrelseledamöter.

Våren 1996 granskade utskottet utövandet av statens ägande i

Apoteksbolaget AB (bet. 1995/96:KU30) och hänvisade därvid (s. 51)

till uttalandena i samband med granskningen av statens ägande i

Nordbanken. Också i betänkande 1997/98:KU25 (s. 127) redovisades

detta uttalande, då i samband med granskningen av

kommunikationsminister Ines Uusmanns hantering av statens ägarroll

i Posten AB.

Med anledning av en anmälan granskade konstitutionsutskottet våren

2003 näringsminister Björn Rosengrens underlåtenhet att vidta

erforderliga åtgärder för att dels genomföra riksdagens intention

såsom den kom till uttryck 1997 angående den aktiva roll det statligt

ägda Vattenfall skulle spela i omställningen av det svenska

energisystemet, dels motverka skadliga konsekvenser på grund av

koncentrationen på den svenska energimarknaden till nackdel för såväl

konsumentintressen som omställningsmålet (bet. 2002/03:KU30 s. 54 f.). I

anmälan anfördes att näringsministern inte använt statens möjligheter

att genom ägandet av Vattenfall påverka marknaden mot en sundare

funktion och struktur samt att Vattenfall tydligt avvikit från

riktlinjerna i 1997 års energibeslut. Vidare anfördes att Vattenfalls

faktiska agerande tyder på att Näringsdepartementet underlåtit att

använda de instrument som står till dess förfogande för att säkerställa

att riksdagens intentioner uppfylls.

Utskottet höll med anledning av anmälan offentlig utfrågning med

statssekreterare Claes Ånstrand, Näringsdepartementet. Vid utfrågningen

anförde Ånstrand bl.a.

Regeringen följer bolaget med utgångspunkt i

styrelserepresentation. Regeringen har en löpande dialog med bolaget,

framför allt med styrelsens ordförande. Styrelsen är strategiskt det

viktigaste styrinstrumentet. Styrelsen i sin helhet speglar ägarens

styrning över bolaget. Styrelseledamöterna skall följa de beslut som

riksdagen har tagit i det här avseendet. Det är de direktiv som man

har från ägarens sida. Det är utgångspunkten och på detta sätt baserar

de sin strategi och sin affärsplan. Varje enskilt investeringsbeslut

prövas inte av ägaren utan det är inriktningen av verksamheten som

prövas av ägaren. Riksdagen och regeringen kan utvärdera hur

väl riktlinjerna uppfylls.

Den juridiska statusen för ägardirektiv är något svår vilket kan

förklara varför Näringsdepartementet varit sparsamt med att utforma

sådana. Ägardirektiv tar inte över lagstiftningen och krav som

aktiebolagslagen ställer. Riksdagens uttalanden utgör de riktlinjer som

bolaget skall agera efter och styrelsen i sin helhet speglar ägarens

styrning över bolaget. Den ledamot som kommer från

Näringsdepartementets ägarförvaltning har också riktlinjerna som

utgångspunkt för sitt beslut. Genom dialog med styrelsen kan regeringen

se till att de riktlinjer som riksdagen ställt upp följs, möjligtvis

kompletterat med stämmobeslut. Bolagsstämman uttalar då riktlinjer för

verksamheten som bolaget har att följa. Ägardirektiv är en momentan

styrning som ges vid ett enda tillfälle, vilket inte är tillräckligt för

att styra bolaget. Det är genom att dagligen umgås med stora statliga

bolag som det är möjligt att styra deras verksamhet. Det är ett väldigt

aktivt instrument från statens sida. I det aktuella fallet har, med

utgångspunkt i riksdagens krav, bedömningen varit att det inte krävts

några särskilda stämmodirektiv, utan implementeringen har skett under

hand och redovisas i den strategi som har redovisats till riksdagen.

Någon prioritering mellan affärsmässighet och andra mål

(energipolitiska) har inte varit nödvändig att göra, eftersom målet om

affärsmässighet är väldigt tydligt uttalat av riksdagen. Arbetet med

andra mål måste ske inom ramen för affärsmässighet. Man måste vara

försiktig med att lägga alltför stor tyngdpunkt i en bolagsstyrelse

eller en bolagsledning när det gäller att vara aktör på det

energipolitiska området, utan det måste utgå från beslut fattade i

Sveriges riksdag. Regeringen ser heller inga problem med de dubbla mål

som föreligger.

Utskottet riktade i granskningen sin uppmärksamhet mot det sätt på

vilket regeringen utövat statens roll som ägare av Vattenfall. Huruvida

regeringens styrning av företaget varit förenlig med vad riksdagen

beslutat visar sig enligt utskottet i de hänseenden som granskningen

avsåg i det sätt på vilket Vattenfall uppträtt. Utskottet konstaterade

att de olika mål som Vattenfall i sin verksamhet skall uppfylla

uppenbarligen inte kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Vad som

kommit fram under granskningen gav emellertid inte grund för någon

annan bedömning än att Vattenfalls agerande kunde anses förenligt

med vad riksdagen beslutat. Utskottet fann följaktligen inte skäl att

rikta kritik mot regeringen eller något enskilt statsråd för att ha

brustit i fråga om styrningen av Vattenfall eller för att ha åsidosatt

vad riksdagen beslutat. I en reservation (m, fp, kd, c, mp) anfördes

dock att det kan ifrågasättas om regeringen varit tillräckligt aktiv

när det gäller att ge Vattenfall erforderliga direktiv för att

verksamheten inom det aktuella området skall präglas av de

målsättningar som ligger till grund för svensk energipolitik.

Reservanterna menade att det efter granskningen inte går att komma

ifrån intrycket att den styrning som regeringen utövat inte varit

tillräcklig, och deras slutsats var att regeringen inte kunde undgå

kritik för att ha brustit i fråga om styrningen av Vattenfall.

Riksdagen godkände reservationen.

Promemoria från Regeringskansliet

Som svar på en skrivelse från konstitutionsutskottet har

Regeringskansliet överlämnat en inom Näringsdepartementet upprättad

promemoria, se bilaga 7.1.

I promemorian anförs att det enligt aktiebolagslagen

(1975:1385) ankommer på aktieägare att handha frågor angående

strategiska förändringar i bolagets verksamhet som förvärv, fusion

och likvidation. Den löpande förvaltningen av bolaget är

bolagsledningens kompetensområde, men ägaren kan ge

bolagsledningen direktiv i förvaltningsfrågor. Av en bilaga till

promemorian framgår att styrelsen genom ordföranden bör samordna sin syn

med företrädare för ägaren(na) i frågor av avgörande betydelse. Till

sådana frågor hör främst större strategiska förändringar i företagets

verksamhet och större förvärv, fusioner eller avyttringar, men även

t.ex. beslut som innebär att företagets riskprofil eller

balansräkning förändras på ett avsevärt sätt.

Vid ägarstyrningen av de statliga bolagen utgår enligt

promemorian regeringen från de riktlinjer för bolagets verksamhet som

angetts i det riksdagsbeslut som ligger till grund för beslutet att

bilda eller förvärva bolaget. Bolagsordningen återspeglar detta

beslut. Bolagsordningen beslutas på bolagsstämman, liksom

styrelsens sammansättning. För ett fåtal bolag gäller att

bolagsordningen inte får ändras utan regeringens tillstånd liksom att

regeringen beslutar om styrelsens sammansättning. Rekrytering av

styrelseledamöter och ordförande uppges i promemorian vara ett mycket

viktigt instrument för ägarstyrningen. I flertalet statliga bolag är

ägaren direkt företrädd i styrelsen, vilket ger möjligheter till

information om bolagens verksamhet. För att få kontroll av om ett bolag

främjar de särskilda samhällsintressen som det, i förekommande fall,

skall uppfylla rekryteras ofta en ledamot från det departement som

ansvarar för förvaltningen.

Eftersom bolagens uppgifter varierar stort varierar arten och

omfattningen av bolagens styrdokument. Vissa bolag har ensamrätt eller

annan särskild uppgift, vilken ofta regleras i lagstiftning.

Några bolag arbetar under avtal med ägaren staten, i några fall har

ägaren ställt upp uttryckliga ägardirektiv med krav på bl.a.

avkastning och soliditet och i några fall styrs verksamheten med

särskilda regeringsbeslut om mål, återrapporteringskrav och

uppdrag. Ägardirektiv används endast i begränsad omfattning - enligt

promemorian används ägardirektiv för fyra bolag - och riktlinjer eller

principer för vad som bör regleras i form av ägardirektiv

finns inte inom Regeringskansliet. Vanligare är i stället en

ägarmapp, benämnd Riktlinjer och information, innehållande riksdagsbeslut

som avser bolaget, regeringens riktlinjer samt uppgifter om

avkastningskrav. Ägarmapp har överlämnats till tolv bolag.

Resterande bolag kommer att motta motsvarande underlag vid kommande

bolagsstämmor.

Ägarförvaltningen sker huvudsakligen, i vart fall avseende de

konkurrensutsatta bolagen, helt skild från handläggningen av

sektorspolitiska frågor. Detta betyder enligt promemorian att

förvaltningen skilts från ställningstaganden i frågor som kan beröra

inte bara de statliga bolagen utan även andra aktörer på samma marknad.

Vidare fattar regeringen och statsråden inte några beslut som innebär

avvägning mellan olika krav och intressen för bolagen. Regeringen har

inga möjligheter att lägga andra uppgifter på ett statligt bolag än

de som beslutats av riksdagen. Förutom riksdagsbeslut återspeglas

bolagets uppdrag genom bolagsordningen, särskild lagstiftning, avtal,

regeringsbeslut och i några fall ägardirektiv. Utvärderingen av om

bolaget uppfyller sina åtaganden sker mot dessa dokument. I ett bolag där

staten är huvudägare, i de flesta fall genom ett hundraprocentigt

ägande, är risken för intressekonflikt mellan ägare och

bolagsledning begränsad. Ägaren har tydligt lagt fast bolagets

inriktning och bolagets styrelse har att utveckla bolagets

strategier samt att förvalta bolaget inom den ramen. För det fall bolaget

inte längre följer sin inriktning eller sitt åtagande kan

styrelseledamöter bytas. Vid behov kan ägarrepresentanten medverka

i en bedömning av om en viss fråga bör hanteras av ägaren. Vidare

kan till ledning för styrelsearbetet i styrelsens arbetsordning anges

vilka frågor som skall behandlas som ägarfrågor. Har ledamöterna i

styrelsen olika uppfattningar om huruvida en fråga är att anse som

en ägarfråga har ordföranden att hänskjuta bedömningen till ägaren.

Vad gäller statsrådens kontakter med bolagens ledningar anförs i

promemorian att de i huvudsak är begränsade till styrelsens

ordförande. Kontakter sker vid behov, t.ex. inför större

förändringar vad gäller bolagens verksamhet och i uppkomna

risksituationer. Inom ramen för den aktiva ägarstyrningen har chefen

för Näringsdepartementet som regel endast kontakt med styrelserna för

de bolag som departementet har förvaltningsansvar för, medan övriga

statsråd som har förvaltningsansvar för bolag under sitt

departement håller kontakter med dessa bolags styrelser. Kontakter

mellan statsråd och bolagsledning dokumenteras när de avser sådana

ägarfrågor som kan komma att leda till formellt beslut och i vissa fall

även på en mer löpande basis.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill till en början erinra om att förhållandet mellan

regeringen och statliga aktiebolag regleras av aktiebolagslagen; någon

särskild reglering i regeringsformen finns inte. I sin egenskap av

företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under

samma regler som andra bolagsägare. Innebörden av detta är bl.a. att

ägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Den

utser styrelsen, som i sin tur utser verkställande direktör. Genom

bl.a. valet av styrelse och möjligheten att i bolagsordningen föra in

särskilda bestämmelser kan statens representanter på bolagsstämman

påverka inriktningen av bolagets verksamhet. Uppstår det en konflikt

mellan styrelsen och bolagsstämman kan den senare ersätta de

styrelseledamöter som utsetts av stämman. Vidare, i den mån anslag på

statsbudgeten beslutas för bolagets verksamhet, kan styrning utövas

genom att särskilda villkor föreskrivs för anslagets användande.

Utöver detta finns inte några formella styrmedel. Staten kan dock

självfallet sluta avtal med ett statligt bolag, varigenom bolaget

frivilligt går med på att inskränka sin handlingsfrihet på ett sätt

som staten önskar. Staten kan också utöva sitt ägarinflytande

så att det i bolagsordningen skrivs in bestämmelser om att vissa

av bolagets beslut skall underställas regeringen eller annan statlig

myndighet. Som utskottet tidigare uttalat ligger det i sakens natur

att det även förekommer underhandskontakter mellan staten som ägare

och den direkta bolagsledningen. Det gäller i särskilt hög grad när

staten är ende aktieägaren.

Under särskilt den senaste 15-årsperioden har samtidigt, på grund av

avregleringar och marknadsutvecklingen, flertalet av de bolag

regeringen förvaltar förändrats från monopolföretag med särskilda

uppgifter till företag med större marknadsinriktning. Det torde därvid

vara ofrånkomligt att det emellanåt, i förvaltningen av ett

bolags angelägenheter, uppkommer beslutssituationer som fordrar

avvägningar mellan finansiella mål och samhällsmål, då det inte

framstår som självkart vilket mål som skall prioriteras. I egenskap av

företrädare för det statliga ägandet har regeringen att verka i enlighet

med de beslut som fattats av riksdagen rörande enskilda bolags

verksamhet. Regeringen har ett politiskt ansvar i fråga om den

statliga företagsverksamheten.

Formerna för ägarstyrningen utvecklas kontinuerligt. Från de

utgångspunkter som utskottet har att beakta är det av betydelse att

styrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand

granska regeringens agerande. Utskottet har tidigare uttalat att

rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigare

händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan

bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.

Utskottet förutsätter att det fortsatta utvecklingsarbetet avseende

ägarstyrningen görs i medvetande om detta.

Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande av utskottet.

8 Frågor med anknytning till EU-arbetet

8.1 Faktapromemorior över EU-handlingar

Bestämmelser om och riktlinjer för regeringens informationsskyldighet

m.m.

Grundläggande bestämmelser

I regeringsformen (10 kap. 6 §) föreskrivs att regeringen

fortlöpande skall informera riksdagen om vad som sker inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen och att närmare bestämmelser om bl.a.

informationsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

I riksdagsordningen (10 kap. 2 §) föreskrivs att regeringen är skyldig

att informera riksdagen om sin syn på de förslag från kommissionen som

regeringen bedömer som betydelsefulla. Utskotten skall följa arbetet i

EU inom de ämnesområden som följer av ärendefördelningen mellan

utskotten.

Vidare finns bestämmelser om regeringens skyldighet att

underrätta EU-nämnden och att samråda med nämnden om frågor som skall

behandlas i rådet.

Riktlinjer som riksdagen har antagit

Faktapromemorior nämns inte särskilt i riksdagsordningen.

Faktapromemorior är emellertid en form för regeringen att lämna

information till riksdagen.

Enligt de riktlinjer som redovisas nedan lämnas sådana

promemorior över kommissionsförslag om nya, viktiga rättsakter samt

över grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag till viktigare

nya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar i gällande

lagstiftning. De överlämnas från Regeringskansliet till kammarkansliet

som lämnar dem vidare till det utskott som frågan rör.

Vid Sveriges anslutning till Europeiska unionen diskuterades formerna

för samverkan mellan riksdag och regering (prop. 1994/95:15,

förslag 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22). Till grund för diskussionen låg

bl.a. förslag från en av talmanskonferensen tillsatt arbetsgrupp.

Arbetsgruppen hade skisserat en ordning efter danskt mönster för

regeringen att lämna information till riksdagen.

Enligt den skisserade ordningen skulle regeringen, när förslag till

förordningar, direktiv m.m. och viktigare redogörelser lagts fram av

kommissionen och översatts till svenska överlämna dokumenten till

riksdagen. Förslag till viktigare rättsakter skulle så snart som

möjligt följas av en skriftlig redogörelse för förslagets innebörd

och förhållande till svenska bestämmelser. När det gäller frågor

som Europaparlamentet skulle yttra sig i borde dokumenten tillhandahållas

innan parlamentet påbörjade sin behandling. Vidare bör regeringen

lämna riksdagen lättlästa, skriftliga förteckningar beträffande alla

förslag som läggs fram inom första pelaren, liksom beträffande andra

utspel inom EU.

Genom informationen från regeringen skulle utskotten få

möjlighet att göra en bedömning av frågornas betydelse. Jämsides med

beredningsprocessen inom EU fram till behandlingen i rådet (inkl.

beredningen i Coreper) kunde utskotten sedan genom kontakter med

departementen och på annat sätt skaffa sig ytterligare inblick i

de aktuella frågorna samt diskutera frågorna vid sammanträden. I

betydelsefulla frågor kunde offentliga utfrågningar ordnas. Vid

sammanträffanden med regeringsföreträdare kunde utskotten också lämna

synpunkter. Det skulle vidare finnas utrymme för kontakter på det

partipolitiska planet med bl.a. ledamöterna i EU- nämnden. Vid

sidan av information om nya förslag m.m. kunde utskotten ha behov av

en mera allmän information om utvecklingen inom EU och om

behandlingen av viktigare frågor. Sådan information borde kunna lämnas

från vederbörande departement vid utskottssammanträden. Arbetsgruppen

ansåg att ordningen skulle ge utskotten möjligheter att självständigt

ta upp olika EU- frågor och att framföra synpunkter på dem till

regeringen. Gruppen underströk att de skisserade kraven i viss

mån fick ses som ett provisorium eftersom det innan samrådsförfarandet

påbörjats var svårt att av- göra vilken information som behövs och att

utvecklingen fick visa om önskemålen behövde skärpas eller eljest

justeras.

Konstitutionsutskottet utgick från att information skulle komma att

överlämnas från regeringen till riksdagen i huvudsak enligt den av

arbetsgruppen skisserade ordningen. Därigenom gavs enligt utskottets

mening goda förutsättningar för utskotten att kunna agera på ett tidigt

stadium under det att en fråga behandlades inom EU.

Frågan om riktlinjer för faktapromemoriorna behandlades senare ingående

i ärendet omriksdagen inför 2000-talet (förs 2000/01:RS1, bet.

2000/01: KU23). Behandlingen grundades på ett förslag från

riksdagsstyrelsen, som ställde sig bakom ett förslag som lämnats av

den av dåvarande talmanskonferensen tillsatta

Riksdagskommittén, som hade till uppgift att se över bl.a.

riksdagens arbete med EU-frågor. Vid behandlingen framhölls att

kommissionens samrådsdokument är värda särskild uppmärksamhet, att de

bör finnas lättillgängliga i en databas i riksdagen och att de bör

delas till berört utskott. Vidare framhölls att utskotten bör

rapportera till kammarkansliet om de vidtar någon åtgärd i den fråga som

faktapromemorian rör.

Närmare uttalade Riksdagskommittén följande om hanteringen av

faktapromemorior (avsnitt 6.3.2).

Enligt gällande riktlinjer för regeringens information till riksdagen

skall kommissionsförslag om nya, viktiga rättsakter bli föremål för

faktapromemorior. Grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag

till viktigare nya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar i

gällande lagstiftning skall också presenteras i faktapromemorior.

Faktapromemorian skall överlämnas till riksdagen senast fem veckor

efter det att kommissionen presenterat sitt förslag.

Vi anser att faktapromemoriorna skall finnas lättillgängliga i en

databas som enkelt kan nås via Helgonät (riksdagens intranät) och

riksdagens hemsida på Internet. Promemoriorna skall inte längre delas

till samtliga ledamöter utan endast till berört utskott. Om någon

ledamot önskar samtliga promemorior i pappersform får denne anmäla

det till kammarkansliet.

Varje inkommen faktapromemoria - och således också det

kommissionsdokument som faktapromemorian rör - bör tydligt föras till

ett ansvarigt utskott. På motsvarande sätt som sker för propositioner

och motioner bör detta ske i samarbete mellan kammarkansliet och

utskottskanslierna. Även andra dokument som hör till samma ärende,

t.ex. Europaparlamentets resolution över en grönbok, skall föras till

det ansvariga utskottet. Därmed markeras utskottets ansvar för frågan.

Vi vill samtidigt framhålla att vissa frågor kan röra flera

utskott, och det är då viktigt att alla berörda utskott får kännedom

om frågan och den fortsatta hanteringen.

Utskotten bör rapportera till kammarkansliet om de vidtar någon

åtgärd i den fråga som faktapromemorian berör. Redovisningen bör

ske genom utdrag ur utskottets protokoll. Redogörelsen kan t.ex.

avse att utskottet har inhämtat kompletterande information genom en

muntlig föredragning från regeringen. Utskotten kan också hänvisa till

behandling i be- tänkanden av frågan eller av närliggande frågor eller

till att man avser att yttra sig till EU-nämnden. Om utskottet inte

vidtar någon åtgärd krävs ingen rapportering. När så är påkallat

bör uppgifterna kompletteras.

Kammarkansliet bör lägga in uppgifterna i t.ex. sitt EU-diarium.

Därmed blir uppgifterna lätt tillgängliga internt i riksdagen, bl.a. för

andra utskott. EU- nämnden får också möjlighet att enkelt

inhämta information om utskottens hantering av de frågor som skall

behandlas på den kommande veckans rådsmöten.

I likhet med vad som gäller för kammarkansliets EU-diarium i dag bör

även dessa uppgifter göras praktiskt tillgängliga för allmänheten genom

att läggas ut på riksdagens hemsida. Därmed kan den som är intresserad

följa utskottens hantering av frågorna. Uppgifterna bör också

återges i den övergripande EU-promemoria som vi har föreslagit att varje

utskott skall upprätta.

Det är viktigt att faktapromemoriorna uppfyller

riktlinjernas krav och innehåller relevant information. Det ankommer

på Regeringskansliet att svara för urvalet av vilka kommissionsdokument

som blir föremål för faktapromemorior men riksdagen bör följa urvalet

och kvaliteten på promemoriorna. Detta bör ske löpande på

kammarkansliet i samarbete med utskotten och kan också

uppmärksammas inom ramen för konstitutionsutskottets granskning. Det

är inget självändamål att antalet faktapromemorior som framställs är

högt. I under- handskontakter mellan utskottskansli och berört

departement bör en bedömning kunna göras av vilka frågor som bör

bli föremål för faktapromemorior.

Vi vill understryka vikten av att femveckorsgränsen för avgivande

av faktapromemorior hålls. Utskotten är dock oförhindrade att

påkalla information från regeringen tidigare än fem veckor efter det

att kommissionen lagt sitt förslag. Utöver vad som anges i nu

gällande riktlinjer bör promemoriorna innehålla en kort

sammanfattning som särskilt fokuserar på förslagets påverkan på svenska

förhållanden. För att göra faktapromemoriorna, som numera numreras

löpande per riksmöte, mer tillgängliga bör de publiceras i en

särskild volym i riksdagstrycket.

På konstitutionsutskottets förslag godkände riksdagen de

föreslagna riktlinjerna för riksdagens arbete med EU-frågorna samt

tillkännagav för regeringen som sin mening vad

Riksdagskommittén anfört om information från regeringen till

utskotten, EU-nämnden och kammaren om EU- frågor.

Regeringskansliets riktlinjer för handläggning av EU-frågor

De huvudsakliga riktlinjerna för arbetet med faktapromemorior inom

Regeringskansliet finns i cirkulär 2 Samråd och information mellan

regering och riksdag i EU-frågor. Under rubriken 2.1.2 Faktapromemoria

anges där följande.

Huvudansvarigt departement skall skriva en fakta-PM om

kommissionens förslag till viktigare rättsakter. Grönböcker, vitböcker

och meddelanden med förslag till viktigare nya regelsystem eller

principiellt viktiga ändringar i gällande lagstiftning skall också

presenteras i faktapromemorior.

Faktapromemorian skall innehålla uppgifter om förslagets innehåll

och en beskrivning av hur det förhåller sig till svenska regler på

området. Konsekvenserna för Sverige om förslaget genomförs skall

belysas. Departementet bör ange om förslaget remitterats till

svenska intressenter och, i så fall, ge ett kort sammandrag av inkomna

synpunkter. Om möjligt bör tidpunkten anges för när arbetet i

rådsarbetsgruppen inleds. Andra relevanta tidpunkter för beredning av

ärendet bör också anges. Om regeringens syn på förslaget är

färdigberedd vid den tidpunkt promemorian upprättas bör regeringens

ståndpunkt anges i promemorian. I annat fall bör regeringens

preliminära ställningstagande redovisas. Regeringen kan även redogöra

för sin syn i en annan handling eller muntligt vid de kontakter som

äger rum med de berörda utskotten.

När kommissionen presenterat ett reviderat förslag med anledning

av Europaparlamentets första yttrande, skall faktapromemorian

uppdateras om substantiella förändringar gjorts jämfört med

kommissionens ursprungliga förslag. Det bör framgå vilken inställning

Europaparlamentet har i frågan.

En mall för faktapromemoria finns i bilaga 2.

Faktapromemoriorna skall beredas gemensamt enligt riktlinjerna

i Statsrådsberedningens PM 1997:4, Samrådsformer i Regeringskansliet,

och EU-enhetens Cirkulär 3 "Riktlinjer för beredning i

Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m.".

Faktapromemorian skall lämnas över till riksdagens kammarkansli

inom fem veckor från det att kommissionens aktuella förslag

överlämnats till rådet i svensk översättning. Promemorian nummersätts

och överlämnas av UD:s EU-enhet till kammarkansliet och UD PIK EU för

publicering på respektive hemsida. En kopia sänds till ansvarigt

departement, Statsrådsberedningen, Finansdepartementets

budgetavdelning samt representationen i Bryssel. Riksdagen

håller promemoriorna tillgängliga i databaser och de publiceras i en

särskild volym i riksdagstrycket efter varje riksmöte.

Fördröjningar i översättningsarbetet bör inte leda till att

faktapromemorior lämnas senare än vid den tidpunkt då den ansvariga

rådsarbetsgruppen inleder sitt arbete med förslaget.

Enligt den nämnda faktapromemoriemallen skall promemoriorna

innehålla - utom rubrik och dokumentbeteckning - en

sammanfattning, en redogörelse för förslaget: innehåll, gällande svenska

regler och förslagets effekt på dessa och budgetära konsekvenser,

en redogörelse för ståndpunkter: svensk ståndpunkt, medlemsstaternas

ståndpunkter, institutionernas ståndpunkter, re- missinstansernas

ståndpunkter samt under rubriken Övrigt: redogörelser för fortsatt

behandling av ärendet, rättslig grund och beslutsfattande och

fackuttryck/termer.

I cirkuläret anges vidare att representationen i Bryssel

fortlöpande registrerar samtliga förslag och offentliga

meddelanden (vit- och grönböcker m.m.) från kommissionen och att

uppgifter från registreringen ligger till grund för förteckningar på

svenska över inkomna förslag m.m. samt att UD:s EU-enhet månadsvis

skickar förteckningarna till samtliga departement.

Departementen skall, för varje inkommande förslag till rättsakt m.m.

och i förekommande fall efter sedvanlig gemensam beredning, skriftligen

meddela EU-enheten vilka förslag som kommer att föranleda en

faktapromemoria. Om det finns särskilda skäl för att en faktapromemoria

inte kan lämnas inom femveckorsfristen skall det ansvariga departementet

ange detta och lämna uppgift om när promemorian kan förväntas. UD:s

EU-enhet ställer därefter samman uppgifterna och lämnar dem till

riksdagens kammarkansli.

Cirkulär 3 avser riktlinjer för beredning i Regeringskansliet av

svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. I detta cirkulär framhålls

att en gemensamt beredd, svensk ståndpunkt beträffande förslag och

initiativ från kommissionen bör tas fram på ett så tidigt stadium som

möjligt. En sådan ståndpunkt bör finnas senast fem veckor efter det

att kommissionens förslag formellt har överlämnats till rådet i svensk

översättning, dock allra senast då arbetet med förslaget inleds i

rådsarbetsgruppen. För frågor som initieras på annat sätt, t.ex.

ordförandeskapsinitiativ, i form av resolutioner och slutsatser, bör

rutinerna följas i tillämplig utsträckning. Cirkuläret innehåller också

en mall för de ståndpunktspromemorior som skall sammanställas.

En ståndpunktspromemoria bör kunna baseras delvis på den information

som har sammanställts i faktapromemorian till riksdagen, men den svenska

ståndpunkten bör enligt cirkuläret utformas mer utförligt i

ståndpunktspromemorian.

Enligt uppgift från riksdagens kammarkansli förs inte längre de

förteckningar över förslag och offentliga meddelanden som nämns i

cirkuläret.

Nytt uppdrag till Riksdagskommittén

Riksdagskommittén hade, som nämnts, till uppgift att se över bl.a.

riksdagens arbete med EU-frågor. Kommittén fick i november 2002 i

uppdrag av riksdagsstyrelsen att fortsätta sitt arbete med beredning av

frågor som rör utvecklingen av riksdagens arbets- former. Kommittén

har haft och har ett mycket brett uppdrag och kan förutsättningslöst

pröva andra frågor av vikt för riks- dagsarbetets utveckling på

sikt och andra frågor som uppstår under utredningsarbetets gång. Bland

annat nämndes att det fanns anledning att de närmaste åren följa upp och

utvärdera riksdagens beslut med anledning av kommitténs

huvudbetänkande, såsom riksdagens arbete med EU-frågor.

Riksdagsstyrelsen beslöt den 1 oktober 2003 att ge ett nytt uppdrag

till Riksdagskommittén.

I beslutet framhålls att det finns skäl som talar för att redan nu

inleda kommitténs arbete med utvärdering av riksdagsbeslutet om

riksdagens hantering av EU-frågor. Ett nytt konstitutionellt fördrag för

EU håller på att arbetas fram, nya medlemsstater kommer inom kort

att inträda i unionen och formerna för samarbetet mellan

EU-parlamenten utvecklas. Vidare pågår an- strängningar inom

riksdagen med att finna fastare former för hantering av EU-samarbetets

olika dimensioner.

Det pågående förändringsarbetet inom EU kräver enligt vad

riksdagsstyrelsen anför en översyn av riksdagens hantering av

EU-frågor i olika dimensioner både vad gäller ansvars- och

befogenhetsfrågor och organisation av arbetet, samtidigt som den senaste

utvärderingen och förändringen av riksdagens EU-arbete gjordes för ett

antal år sedan, varför det också av detta skäl finns anledning att göra

en samlad översyn.

Kommittén ges i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för

riksdagen av det nya fördraget både vad gäller formella regler och

sakligt innehåll samt utvärdera riksdagens beslut från 2001 om

EU-frågornas hantering därefter förutsättningslöst pröva formerna för

riksdagens arbete med EU-frågor och föreslå de organisatoriska och

författningsmässiga förändringar kommittén finner nödvändiga för att

riksdagen skall kunna delta i EU- samarbetet på ett effektivt och

ansvarsfullt sätt finna former för riksdagens hantering av

och beslut om EU-samarbetets olika dimensioner och som

ett led i detta arbete också pröva formerna för kontakterna

med regeringen.

Det skall stå kommittén fritt att i övrigt, i enlighet med

Riksdagskommitténs uppdrag, pröva andra EU-frågor av vikt för

riksdagsarbetets utveckling på sikt. En utgångspunkt för

kommitténs arbete är att EU-frågorna så långt möjligt skall

integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöter

skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. En

annan utgångspunkt är att tydliggöra riksdagens roll och stärka

riksdagens inflytande i EU- samarbetet. EU-arbetet i riksdagen skall

slutligen präglas av öppenhet med goda möjligheter till insyn för

medborgarna.

Kommittén skall utse en parlamentarisk referensgrupp med uppgift

att fortlöpande delta i utredningsarbetet i denna del. Referensgruppen

biträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörens

ledning.

Referensgruppens arbete skall börja i oktober 2003. En

avrapportering till kommittén skall göras senast i maj 2004.

Tidigare granskning av konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har i tidigare granskningsbetänkanden vid två

tillfällen behandlat frågor om handläggningen av EU-frågor. Dessa

tillfällen ligger i tid före det att riktlinjerna för bl.a.

faktapromemorior diskuterades i ärendet om riksdagen inför 2000-talet. I

1996 års granskningsbetänkande redogjordes för re- geringens

organisation för handläggning av EU-frågor under år 1995 (bet.

1995/96:KU30 s. 26-27). Utskottet uttalade då att det avsåg att även

framdeles följa regeringens organisation för hantering av EU-frågor.

Granskningen följdes upp under riksmötet 1998/99 (bet. 1998/99:KU10 s.

19 f.). Denna granskning, som i huvudsak begränsades till arbetet

i Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Miljödepartementet samt

Närings- och handelsdepartementet, omfattade bl.a. urvalsprinciper

för faktapromemorior.

Under rubriken Urvalsprinciper för faktapromemorior redovisades i

huvudsak följande.

Departementen har ombetts besvara frågan om vilka

urvalsprinciper som används för att avgöra vilka frågor som skall bli

föremål för faktapromemorior.

Inom Miljödepartementet görs faktapromemorior på alla nya

lagstiftningsförslag och ofta på meddelanden samt på grön- och vitböcker.

Frågorna inom miljöområdet är ofta av politiskt intresse vilket

förklarar att det görs förhållandevis många faktapromemorior inom

departementet. Det kan dröja en till två månader innan ett förslag är

officiellt översatt och inkommer formellt.

För Närings- och handelsdepartementet är en riktlinje att det skall

vara för riksdagen nyttig och relevant information. Om ett meddelande

från kommissionen anses föra utvecklingen framåt görs en faktapromemoria

om meddelandet. I diskutabla fall väljer man oftast att göra

en faktapromemoria. Självfallet följs EU-sekretariatets riktlinjer.

Under medlemskapets första år upprättade

Justitiedepartementet inte alltid faktapromemorior beträffande förslag

till rättsakter i första pelaren. Efterhand har en rutin etablerats

och alla förslag till rättsakter i första pelaren blir föremål för

faktapromemorior. I den mån konven- tionsarbeten inleds inom tredje

pelaren upprättas också faktapromemorior. Detta har dock inte varit

aktuellt på länge inom departementets område. Övriga förslag i tredje

pelaren föranleder faktapromemorior i den mån sådana bedöms som

betydelsefulla och i den mån riksdagen kan antas ha något intresse

av att få information om förslaget i just denna form. Från senare tid

finns det endast ett mindre antal exempel på att en faktapromemoria

ansetts behövlig i ett sådant fall.

De få förslag som kommissionen lägger fram inom området för

Utrikesdepartementets enhet för migration och asylpolitik blir föremål

för faktapromemorior. Ordförandelandets förslag är ofta mer tekniska

och blir inte särskilt ofta föremål för faktapromemorior.

På enheten för internationell handelspolitik inom

Utrikesdepartementet hänvisas till riktlinjernas kriterium att en fråga

skall vara "viktig" för att den skall bli föremål för en

faktapromemoria; bedömningen av frågans vikt avgörs inom enheten från

fall till fall. I tveksamma fall gör man hellre en faktapromemoria för

mycket än för lite.

Inom Utrikesdepartementets enhet för internationellt

utvecklingsarbete görs faktapromemorior på förslag till

förordningar samt viktigare eller nya frågor, i synnerhet om de inte

behandlas i strategin. Det finns dock ingen klar grund för att närmare

avgöra vad som skall göras faktapromemorior på.

Som sammanfattning av gjorda intervjuer angavs i fråga om

faktapromemorior att det inte fanns någon enhetlig uppfattning om vad som

skall anses vara viktigare förslag, att det i praktiken avgjordes på

sakenheterna vilka kommissionsförslag som skulle bli föremål för

faktapromemorior och att det snarare skrevs en extra faktapromemoria än

en för lite.

Faktapromemorior under riksmötet 2002/03

Inom konstitutionsutskottets kansli har gjorts en sammanställning över

de faktapromemorior från Justitie- och Näringsdepartementen som kommit

in till riksdagen under riksmötet 2002/03. Sammanställningen

finns intagen i betänkandet som bilaga 8.1.

Uppgifter från Regeringskansliet

Från Regeringskansliet har begärts en redovisning avseende

Justitie- och Näringsdepartementen för om urvalsprinciperna för vilka

dokument som skall föranleda faktapromemorior har förändrats sedan 1998,

möjligheterna att avlämna promemorior

inom den anvisade

tidsfristen, i vilken utsträckning

tidsfristen hållits och

vad som görs för att säkerställa att

promemoriorna lämnas i

tid,

om och i så fall vilka avvägningar som

gjorts mellan

önskemålen att å ena sidan lämna

fullständiga och

genomarbetade promemorior och att å andra

sidan lämna dem

inom tidsfristen,

vilka bedömningar som i övrigt gjorts i

frågan om

fullständighet och genomarbetning, och

hur ofta och i vilka situationer

kompletterande promemorior

bedömts påkallade.

Svar på utskottets begäran har kommit in i

form av promemorior

från Justitie- och Näringsdepartementen.

Justitiedepartementet anför bl.a.

När det gäller det överstatliga samarbetet

inom förstapelaren har

urvalsprinciperna inte förändrats

sedan departementets

redovisning 1998. Faktapromemorior tas

således alltid fram över

förslag till rättsakter av nämnvärd

betydelse.

Förslag inom tredje pelaren saknar, som

departementet anförde

redan vid granskningen 1998, inte sällan den

konkretionsgrad som

gör det meningsfullt att ta fram en

faktapromemoria, även om

detta i viss mån förändrats genom

införande av rambeslut.

Sammanfattningsvis har urvalsprinciperna

för att ta fram

faktapromemorior inom tredje pelaren inte

heller ändrats sedan

1998.

Det faktum att en promemoria inte utarbetas

innebär inte att

riksdagen lämnas utan information från

regeringen om initiativet.

De möten med EU-nämnden och utskotten som

äger rum inför varje

ministerrådsmöte är viktiga

informationstillfällen. Ledamöterna

ges där även möjlighet att lämna

synpunkter på behovet att ta

fram faktapromemorior.

Om ett initiativ under förhandlingarnas gång

förändras i något

mera betydelsefullt avseende är det av

vikt att riksdagen hålls

informerad. Inom Justitiedepartementets

ansvarsområde informeras

riksdagen i samband med de möten som hålls

med utskotten och

EU-nämnden inför varje

ministerrådsmöte. Till dessa möten

upprättas för viktigare rättsakter

ministerrådspromemorior. På

tredjepelarområdet har möten med

justitieutskottets EU-grupp

varit ett viktigt forum för att

uppdatera riksdagen om

förhandlingsläget. Under riksmötet 2002/03

har departementet inte

funnit skäl att komplettera tidigare ingivna

promemorior.

Med anledning av de frågor som utskottet

ställt om tidsfristen

anför Justitiedepartementet bl.a.

Utgångspunkten är att hålla den tidsfrist

som uppställs i

Regeringskansliets cirkulär, dvs. att en

faktapromemoria skall

lämnas inom fem veckor från det att

ett förslag i svensk

översättning har överlämnats till

rådet. Som framgår av

sammanställningen i utskottets promemoria

har departementet haft

svårt att klara den uppställda tidsfristen.

Förhållandet kan till

viss del förklaras av att det kan gå en

tid mellan det att ett

förslag kommer in till rådet och det

att förslaget kommer

departementet till handa. Departementet gör

också en avvägning

mellan önskemålet att lämna

fullständiga och genomarbetade

promemorior och att lämna dem inom

tidsfristen.

Inom första pelaren gäller att ett

initiativ, efter det att

kommissionen sänt över det till rådet,

vanligtvis presenteras av

den ansvarige kommissionären vid ett

ministerrådsmöte. Efter

detta tar det, beroende på

arbetsbelastningen i

rådsarbetsgrupperna, ofta ytterligare tid

innan de reella

förhandlingarna kommer i gång. I vissa

fall har departementet

gjort bedömningen att det varit

lämpligt att avvakta

kommissionärens presentation av förslaget

eller den inledande

behandlingen i rådsarbetsgruppen innan en

faktapromemoria har

upprättats för att kunna ge riksdagen

en så heltäckande och

rättvisande bild av förslaget som möjligt.

Inom tredje pelaren gäller i princip samma

ordning när det

handlar om initiativ från kommissionen,

medan situationen kan

vara annorlunda i fråga om

medlemsstatsinitiativ. Arbetet med

dessa kan påbörjas först sedan de översatts

till alla officiella

språk inom rådet. Initiativen är

emellanåt oklara till sitt

innehåll och det kan vara svårt att i ett

inledande skede avgöra

om de kan komma att föranleda nationell

lagstiftning eller inte.

I dessa fall har Justitiedepartementet

ibland väntat med att ta

fram en faktapromemoria tills det rättsliga

och politiska läget

har klarnat.

Näringsdepartementet anför bl.a.

Urvalsprincipen för om ett dokument

skall föranleda en

faktapromemoria bedöms inte ha ändrats

sedan 1998. Ambitionen är

att promemorior skall skrivas i alla de fall

de kan vara av värde

för riksdagen och att följa givna

riktlinjer. Några

kompletterande promemorior har inte

lämnats. Uppdatering av

informationen till riksdagen sker i samband

med att promemorior

lämnas till riksdagen i samband med

behandlingen av ärendena i

rådet (s.k. ministerrådspromemorior)

eller i samband med

föredragningar i utskott.

Näringsdepartementet strävar självklart

efter att så långt det

är möjligt hålla den stipulerade

tidsfristen för

faktapromemorior. Departementet har haft

svårt att klara det,

bl.a. eftersom en viss tid löper mellan

det att ett dokument

lämnats av kommissionen till

rådssekretariatet och att det kommer

in till departementet. När det gäller

avvägningen mellan

önskemålen att å ena sidan lämna

fullständiga och genomarbetade

promemorior och att å andra sidan lämna dem

så snabbt som möjligt

har departementet i princip

prioriterat snabbheten.

Faktapromemorian utgör en viktig, tidig

information som sedan kan

fyllas på i den löpande kontakten

mellan departementen och

riksdagen, som också innefattar

föredragningar i utskotten och i

EU-nämnden och delning av EU-relaterad

dokumentation till dessa

organ. I enstaka fall, när ett

kommissionsförslag skickats ut på

remiss och svar väntas in, har

svaren avvaktats innan

faktapromemorian färdigställts.

Uppgifter från utskottskanslier

Utskottet har tillfrågat tre

utskottskanslier - lagutskottets,

trafikutskottets och näringsutskottets - om

deras erfarenheter av

faktapromemorior, främst från de nämnda

departementen. Svaren har

begärts inriktade på

urvalsprinciperna för vilka dokument som

föranlett

faktapromemorior

om promemoriorna kommit till utskotten i

rimlig tid i

förhållande till det ärende som

promemoriorna avser,

om promemoriorna innehållit fullständig

och relevant

information, och

behovet av kompletterande uppgifter i

form av promemorior

eller på annat sätt.

Även andra erfarenheter som

utskottskanslierna anser värda att

redovisa har välkomnats.

Lagutskottets kansli anför bl.a.

Det totala antalet sidor EU-dokument som kom

in till lagutskottet

under riksmötet 2002/03 kan grovt

uppskattas till 700, och som

uttalats i andra sammanhang är det inget

självändamål att just

antalet faktapromemorior är högt. Det

stora informationsflödet

som EU-medlemskapet gett upphov till bör

kanske, i vart fall på

sikt, leda till krav på förtydliganden av

urvalsprinciper. I ett

vidare perspektiv måste man beakta att

viktig information från

regeringen till riksdagen i stor

utsträckning ges i andra former

än i faktapromemorior, exempelvis i de

rådspromemorior som

överlämnas till EU-nämnden samt muntligen

och regelbundet inför

respektive utskott.

Faktapromemoriorna har i stor utsträckning

varit försenade i

förhållande till femveckorsfristen.

Förhållandena väcker fråga

huruvida den nuvarande fristen generellt

sett är ändamålsenlig.

Under en sådan förhållandevis kort tid som

fem veckor måste det i

många fall vara förenat med

betydande svårigheter för

Regeringskansliet att från svenska

utgångspunkter närmare

analysera förslagen, inhämta synpunkter

från berörda myndigheter

och organisationer samt bereda och förankra

en svensk ståndpunkt.

En faktapromemoria utan närmare

redovisningar i nu nämnda

avseenden torde ha ett förhållandevis

begränsat värde för ett

riksdagsutskott. Därutöver måste en

rimlig hänsyn tas till att

det inte sällan är fråga om omfattande och

komplexa förslag som

ibland kan beröra flera departement och

ofta ha finansiella

konsekvenser för såväl det allmänna som för

enskilda.

Kansliet har sig inte bekant att det från

ledamotshåll skulle

ha framförts några klagomål eller

invändningar vad gäller

informationens kvalitet. Därtill kommer

att utskottsledamöterna

alltid har en möjlighet som inte sällan

utnyttjas att i samband

med den regelbundet återkommande

muntliga informationen få

kompletteringar och förtydliganden. Något

behov av kompletterande

uppgifter i skriftlig form har inte

uppkommit för lagutskottets

del.

Över tid har kansliet gjort

iakttagelsen att

faktapromemoriornas innehåll och utformning

kvalitativt sett har

förbättrats. På grund av att

kommissionsförslag och andra

EU-dokument numera är snabbt och lätt

tillgängliga i elektronisk

form synes dock

faktapromemoriornas betydelse som

informationsbärare ha minskat under

senare år vad gäller

förslagens innehåll. Däremot kvarstår

givetvis promemoriornas

betydelse vad gäller information om

förslagens effekter på

svenska regler samt ståndpunkterna från

svensk sida, övriga

medlemsstater, EU-institutionerna och

remissinstanserna. Även

information om den fortsatta

behandlingen är självfallet

värdefull för ett utskott.

Från trafikutskottets kansli anförs bl.a.

Vid en snabb blick kan konstateras

att flertalet av de

faktapromemorior som remitterades till

trafikutskottet under det

berörda riksmötet var försenade i

förhållande till den utsatta

femveckorsfristen, och promemoriorna har

inte alltid varit

heltäckande. Samtidigt måste konstateras

att utskottskansliet

inte alltid har behövlig kapacitet vid

den tidpunkt då en

faktapromemoria kommer. Inte heller är

utskottet alltid samlat

vid denna tidpunkt.

Allmänt sett är det underliggande KOM-

dokumentets innehåll väl

refererat i de faktapromemorior som

trafikutskottet har mottagit.

Däremot tenderar behandlingen under de

senare rubrikerna, t.ex.

med avseende på svenska regler och

budgetära effekter, vara

mindre fyllig. En mer problemorienterad

presentation vore därför

välkommen - en ökad fokusering på de

politiska skärningspunkterna

och en fördjupad analys av

konsekvenserna för svenskt

vidkommande. En tidsangivelse som

anger fristen för att

utskottets synpunkter skall hinna lämnas

till regeringen och

beaktas vore värdefull.

I valet mellan krav på snabbhet och på

genomarbetning är det

viktigt att ha i åtanke att en

faktapromemoria måste innebära ett

inte oväsentligt mervärde för

riksdagen jämfört med

grunddokumentet. Detta grunddokument, KOM-

dokumentet, finns ju

tillgängligt hos utskottet dessförinnan;

det kan hämtas hem från

kommissionens hemsida. Därtill kommer att

kommissionen normalt

gör sammanfattningar av sina förslag. Det

är således angeläget

att en faktapromemoria innehåller förslag

till svensk ståndpunkt.

De synpunkter som inhämtats från olika

intressentgrupper, bl.a. i

anslutning till de mer eller mindre

permanenta referensgrupper

som inrättats inom Regeringskansliet bör

också redovisas i större

utsträckning. Detta ger en mer stabil

grund för utskottets

bedömning generellt av ärendet men framför

allt av frågan om det

alls bör föranleda någon åtgärd från

utskottets sida. Värdefulla

är givetvis även Regeringskansliets

egna kommentarer och

bedömningar. Vad övriga medlemsländer

anser är också en

betydelsefull information.

Näringsutskottets kansli anför bl.a.

Kansliet har inte funnit något att anmärka

mot urvalsprinciperna

för vilka dokument som föranlett

faktapromemorior. I något

enstaka fall (se FPM93) kan det

ifrågasättas om dokumentet

verkligen fordrade en faktapromemoria. I

allmänhet har innehållit

i faktapromemoriorna bedömts innehålla

tillräcklig och relevant

information för utskottets (inledande)

behandling av ärendet. I

något fall har det från ledamöternas sida

påtalats att innehållet

under rubriken Svensk ståndpunkt varit

bristfällig och man har

saknat regeringens uppfattning i frågan.

Vid behandlingen av

några faktapromemorior har utskottet funnit

skäl att gå vidare

och inhämta ytterligare information eller

upplysningar i ärendet.

Kansliet ser det som en naturlig del av

utskottets behandling av

faktapromemorian och inte som en brist i

själva promemorian.

Kansliet vill i svaret lägga

tonvikten på frågan om

tidsaspekten kring faktapromemoriorna.

Kansliets erfarenheter

från det gångna riksmötet är att

faktapromemoriorna i vissa

ärenden har ankommit mycket sent i

förhållande till när

KOM-dokumentet är daterat samt att det

dröjt länge med den

svenska översättningen av vissa viktigare

KOM-dokument.

Samtidigt är det utifrån utskottets behov

och tidsutrymme att

agera gentemot regeringen, och indirekt

kommissionen, uppenbart

att det inte är tidsskillnaden

exempelvis mellan

faktapromemorians datering jämförd med

KOM-dokumentets ankomst

till kammarkansliet som är den

intressanta utan tiden från

KOM-dokumentets datering till

faktapromemorians ankomst. Detta

tidsintervall varierade för

näringsutskottets fakta-PM från som

kortast 5,5 veckor till som längst 16

veckor.

Som ett resultat av utskottets behandling

av grönboken om

europeisk rymdpolitik har utskottet enats

om att behandlingen i

utskottet av viktigare EU-dokument i

fortsättningen skall

påbörjas så snart som dokumentet

publicerats (på engelska) av

kommissionen. Kansliet anser att det finns

anledning att överväga

en förändring av gällande riktlinje för

inom vilken tid som

fakta-PM skall överlämnas till

kammarkansliet. Enligt kansliet

bör tiden bestämmas utifrån KOM-dokumentets

publicering och inte

när dokumentet har översatts till svenska.

Det hindrar inte att

det också bör ställas krav på en

snabbare översättning av

dokumentet till svenska. Ett ytterligare

önskemål skulle vara att

också datumet för när dokumentet översatts

till svenska anges på

dokumentets framsida.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis slå fast vikten

av att riksdagen på

ett så tidigt stadium som möjligt är

informerad om frågor som är

aktuella i EU-arbetet. När det gäller

kommissionsförslag och

andra viktiga dokument är faktapromemorior

ett betydelsefullt

sätt att informera inte bara om

dokumenten från

EU-institutionerna utan om dokumentens

betydelse för svensk del.

Av såväl konstitutionsutskottets egen

sammanställning som

departementens och utskottskansliernas

promemorior framgår att

femveckorsfristen för avlämnandet av

faktapromemorior normalt

inte hålls. Samtidigt kan, som berörs av

utskottskanslierna,

ändamålsenligheten av tidsfristen

såsom den utformats

ifrågasättas. Avvägningen mellan snabbhet

och fullödighet kan

utfalla olika beroende på situationen.

Möjligheten till

information i andra former bör vägas in.

Som framhålls bör

informationen från regeringen eller

Regeringskansliet ge

upplysningar utöver vad grunddokumentet ger.

Det kan också finnas

anledning att överväga vilken tidpunkt

tidsfristen bör räknas

från. Sammanfattningsvis kan dock

konstateras att en snabbare

expediering av faktapromemorior än vad som

normalt sker enligt

utskottets uppfattning skulle vara önskvärd.

Urvalsprinciperna för vilka dokument

som skall föranleda

faktapromemorior har enligt de svar som

utskottet nu har fått

inte förändrats sedan den granskning av

organisationen för

handläggning av EU-frågor som utskottet

gjorde hösten 1998, och

som omfattade fler departement och fler

aspekter av EU-arbetet än

den som gjorts nu. Utskottet ansåg då

att den bild som kommit

fram gett vid handen att hanteringen av EU-

frågorna blivit bättre

ju längre tid som Sverige varit medlem i

EU. Redovisningen av

uppgifter från Regeringskansliet föranledde

i stort inte någon

kommentar från utskottet. Vid den granskning

som utskottet gjort

nu har det varken från departementen

eller utskottskanslierna

pekats på att någon ytterligare

faktapromemoria bort överlämnas.

Utskottet vill framhålla betydelsen av att

de dokument som skall

föranleda faktapromemorior väljs med

noggrannhet så att

promemoriorna blir relevanta.

Utskottet vill erinra om Riksdagskommitténs

pågående uppdrag

att pröva formerna för riksdagens arbete

med EU-frågor och att

finna former för riksdagens hantering av

EU-samarbetets olika

dimensioner och som ett led i detta arbete

också pröva formerna

för kontakterna med regeringen. I detta

arbete kommer även

faktapromemoriornas ställning att behandlas.

Något ytterligare uttalande är enligt

utskottets uppfattning

inte påkallat i detta skede.

8.2 Handlingar betraktade som non-papers

Bakgrund

Tidigare granskningsärende

I ett av konstitutionsutskottets

granskningsärenden under

riksmötet 2002/03 aktualiserades begreppet

non-paper. Ärendet

avsåg omfattningen av regeringens

skyldighet att samråda med

riksdagen och aktualiserades av att en

handling betecknad

non-paper och innehållande förslag om

ordförandeskapet i EU lagts

fram i EU-kretsen utan att förslagen

behandlats i EU-nämnden.

I granskningsärendet ställde utskottet

frågan till Regerings-

kansliet vilken karaktär ett non-paper

har i EU-sammanhang.

Statsrådsberedningen framhöll i sitt svar

att uttrycket är helt

informellt och inte förekommer vare sig i

det svenska regelverket

(tryckfrihetsförordningen och

sekretesslagen) eller i motsvarande

EG-rättsakter.

Vidare pekades på att det i internationella

sammanhang under

lång tid förekommit att papper med tankar

och idéer överlämnats

utan att den överlämnande parten anser sig

bunden av innehållet.

Överlämnaren har kunnat förvänta sig att

mottagaren inte åberopar

innehållet i papperet vid förhandlingar

utan att papperet i

stället behandlas informellt.

Under utskottets utfrågningar i ärendet med

statsminister Göran

Persson och utrikesminister Anna Lindh

behandlades också frågan

om innebörden av non-papers. Anna Lindh

underströk att det är ett

informellt sätt att testa idéer och

framhöll att alla regeringar

försöker att vara väldigt aktiva för att

bidra till diskussionen.

Göran Persson framhöll att "vi förankrar

inte non-papers".

Bestämmelser om allmänna handlingar

Bestämmelser om allmänna

handlingar finns i

tryckfrihetsförordningen (TF) och

sekretesslagen (1980:100).

En allmän handling är en framställning i

skrift eller bild

eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas

eller uppfattas på

annat sätt endast med hjälp av något

tekniskt hjälpmedel (2 kap.

3 § första stycket TF). En handling är

allmän, om den förvaras

hos en myndighet och enligt särskilda

regler anses inkommen dit

eller upprättad där. Regeringen,

ämbetsverken, domstolarna och de

kommunala nämnderna är exempel på

myndigheter. Riksdagen,

landstingen och kommunfullmäktige är inte

myndigheter, men dessa

beslutande församlingar jämställs

uttryckligen med myndigheter

(2 kap. 5 § TF).

Principen för när en handling anses

upprättad kan sägas vara

att en handling som kommer till hos en

myndighet blir allmän när

den har fått sin slutliga utformning (2

kap. 7 § första stycket

TF). En handling anses upprättad när

myndigheten expedierar den.

En handling som inte expedieras är upprättad

när det ärende den

hör till är slutbehandlat hos

myndigheten. Hör handlingen inte

till något bestämt ärende, är den upprättad

när den har justerats

eller färdigställts på annat sätt. För

vissa typer av handlingar

(t.ex. diarier, journaler) gäller andra

regler om när de är

upprättade.

Utkast, koncept och minnesanteckningar är i

regel inte allmänna

handlingar, om de inte tas om hand för

arkivering (2 kap. 9 §

TF). Med minnesanteckningar avses

föredragningspromemorior och

andra anteckningar som görs under

beredningen av ett ärende och

som inte tillför ärendet några nya

sakuppgifter.

Allmänna handlingar får inte hållas

hemliga för att skydda

några andra intressen än de som räknas upp i

2 kap. 2 § första

stycket TF, bland dem rikets säkerhet eller

dess förhållande till

annan stat eller mellanfolklig

organisation. Vilken sorts

handlingar som är hemliga anges i

sekretesslagen eller i en sär-

skild lag som sekretesslagen hänvisar till.

Bestämmelser om registrering och

utlämnande av allmänna

handlingar finns i 15 kap.

sekretesslagen. När en allmän

handling har kommit in till eller

upprättats hos en myndighet

skall handlingen enligt 15 kap. 1 §

sekretesslagen registreras

utan dröjsmål, om det inte är uppenbart

att den är av ringa

betydelse för myndighetens verksamhet. En

handling som det inte

gäller sekretess för, behöver dock

inte registreras om

handlingarna hålls så ordnade att det

utan svårighet kan

fastställas om en handling har kommit in

eller upprättats. I 15

kap. 2 § sekretesslagen finns föreskrifter

om vilka uppgifter ett

register skall innehålla och ett

bemyndigande för regeringen att

föreskriva undantag i vissa fall.

Uppgifter från Statsrådsberedningen

Utskottet har genom en skrivelse till

Regeringskansliet begärt

redovisning av den omfattning i vilken

non-papers förekommer

i regeringens och Regeringskansliets arbete

i olika

internationella och nationella sammanhang

med särskild

tonvikt på EU-samarbetet,

exempel på non-papers av särskild

betydelse,

redovisning av hanteringen av non-papers

i Regeringskansliet

med särskild tonvikt på förhållandet till

bestämmelserna om

allmänna handlingar

de synpunkter som kan vara att anföra i

granskningsärendet.

Statsrådsberedningen har i sitt svar

den 11 november 2003

hänvisat till en inom Utrikesdepartementet

upprättad promemoria.

I promemorian anförs bl.a. följande.

Uttrycket non-paper används i

internationella sammanhang och

är informellt. Någon definition av

uttrycket finns inte och

därmed inte heller någon praxis. Den

ursprungliga och mest

allmänt förekommande betydelsen av att

ett papper betecknas

som ett non-paper torde vara att det i

handlingen förs ett

fritt resonemang om hur en viss fråga kan

lösas. Sådana papper

kan ha mycket skiftande karaktär, från

enkla arbetspapper som

innehåller fakta och argument till

omfattande underlag inför

möten.

Mot denna bakgrund är det inte möjligt att

närmare redovisa

i vilken omfattning papper som

betecknas som non-paper

förekommer i regeringens och

Regeringskansliets arbete i olika

internationella och nationella sammanhang.

Inte minst mot

bakgrund av att uttrycket non-paper är just

informellt och att

papper som betecknas så kan ha mycket

skiftande karaktär.

Papper som betecknas som non-paper

förekommer allmänt inom

ramen för EU-samarbetet. Även i andra

internationella

sammanhang förekommer uttrycket non-paper,

t.ex. inom Förenta

nationerna och Organisationen för

säkerhet och samarbete i

Europa (OSSE).

Som exempel på handlingar inom EU-samarbetet

som betecknats som

non-paper och varit av särskild betydelse

nämns

European Spring Council 2003, 2002-11-12

Ordförandeskapsfunktionen i rådet, 2002-

11-04

Europeiska rådets möte i Barcelona, 2002-

02-20.

I frågan om hanteringen i Regeringskansliet

anges att, när ett

papper som betecknas som ett non-

paper kommer in till

Regeringskansliet, så bedöms

handlingsoffentligheten enligt

reglerna i tryckfrihetsförordningen och

sekretesslagen samt att

motsvarande bedömning görs av papper som

betecknas som non-paper

som framställs i Regeringskansliet,

t.ex. inom ramen för

Utrikesdepartementets internationella

arbete.

I fråga om de närmare rutinerna för

registreringen av allmänna

handlingar hänvisas vidare till

Statsrådsberedningens promemorior

Registreringen av allmänna handlingar i

Regeringskansliet (PM

1982:3) och Hur EU-handlingar skall hanteras

i Regeringskansliet

(PM 2000:2).

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att frågan om

regeringens och

Regeringskansliets hantering av non-papers

eller tankepapper har

två aspekter. Den ena avser bedömningen av

handlingarnas karaktär

av allmän handling, den andra, som gör sig

gällande inte minst i

EU-sammanhang, avser behovet av förankring

i riksdagen innan en

sådan handling läggs fram.

Vid utskottets tidigare granskning

av ärendet om

ordförandeskapsfunktionen i rådet

denna vår konstaterade

utskottet att beteckningen non-paper är

okänd för lagstiftaren

och att sådana handlingar därmed

lagstiftningsmässigt inte utgör

någon särskild kategori samt att de

liksom andra handlingar

omfattas av regelverket om allmänna

handlingars offentlighet.

Utskottet konstaterade vidare att

företrädare för den svenska

regeringen givetvis har ett utrymme att

delta i den offentliga

debatten om EU:s framtidsfrågor. Statsråd

har, hade utskottet

tidigare konstaterat, i likhet med andra

medborgare rätt att göra

uttalanden i olika sammanhang, men vissa

särskilda hänsyn kunde

behöva tas.

Som utskottet konstaterade i det tidigare

granskningsärendet

omfattas handlingar hos myndigheter,

oavsett beteckning, av

regelverket om allmänna handlingars

offentlighet. Beteckningen

non-paper har betydelse endast i

förhållande till dem som

handlingen riktar sig till. När det gäller

att i EU-kretsen lägga

fram tankar och idéer måste i princip samma

krav på förankring i

riksdagen anses gälla, oavsett om tankarna

eller idéerna läggs

fram muntligt eller i form av skriftliga

handlingar, och för

skriftliga handlingar oavsett deras

beteckning.

Bilaga

Sakregister 2000-2003

Konstitutionsutskottets

granskningsbetänkanden 2000-2003

A-lotteriet

....................................2001/02:20

s. 92

AB Svenska

Spel.....................2003/04:10 s. 27

Aktiebolagslagen....................2003/04:10

s. 29

Arbetsmiljön, överklagningsärenden

avseende2003/04:10 s. 31

Assi

Domän.........................2001/02:20 s.

104

Avvisning till

Egypten.............2001/02:20 s. 128

Behandlingen av

Östersjömiljarden...2000/01:20 s. 45

Beredning

av ärende (statens skolor för

vuxna)2001/02:20 s. 66

av

lagärenden..................2003/04:10 s. 33

Beslut i regeringsärenden "utom

listan"2002/03:10 s. 24

Beslut på tredje pelarens område inom EU-

samarbetet

2002/03:10 s. 58

Besvarandet av

interpellationer.....2001/02:10 s. 30

Bisysslor,

anställdas...............2001/02:10 s. 18

Budgetlagen.........................2003/04:10

s. 28

Centrala studiestödsnämnden,

utbildningsminister Östros ansvar

för2001/02:20 s. 182

Chef för Östasiatiska museet, tillsättning

av2001/02:20 s.

102

Den ekonomiska

vårpropositionen.....2002/03:10 s. 65

Ersättning ex

gratia................2002/03:10 s. 56

Estonia, M/S,

förlisning...........2001/02:20 s. 147

EU-

frågor...........................2003/04:10 s.

73

EU-nämnden, samråd

med..............2001/02:20 s. 58

EU-toppmötet i

Göteborg............2001/02:20 s. 152

Faktapromemorior....................2003/04:10

s. 73

Finansinspektionens sponsoravtal med

affärsbankerna

2001/02:20 s. 214

Flygbolag, statlig garanti

till.....2001/02:20 s. 69

Flygutbildningar, lokalisering

av...2001/02:20 s. 18

FN-

sanktioner......................2001/02:20 s.

115

Formerna för utrikespolitiska

beslut2000/01:10 s. 32

..............................2001/02:20 s.

229

Fryshuset, hantering av ärende om bidrag

till2001/02:20 s.

96

Fråga om krigsmateriel till

Natoländerna2000/01:20 s. 118

Författningsreglering...............2003/04:10

s. 21

...............................2003/04:10 s.

25

Försvarsmakten,

lokalisering av samlade flygutbildningar

inom2001/02:20 s.

18

Förvaltningsbeslut..................2003/04:10

s. 21

Förvaltningslagen...................2001/02:10

s. 35

Förvaltningsärenden

avseende överklagningsärenden om

arbetsmiljön2003/04:10

s. 31

brevsvar.......................2001/02:10 s.

33

dispens från arvs- och

gåvoskatt2000/01:10 s. 30

dispens från

stämpelskatt......2000/01:10 s. 30

i Näringsdepartementet

(överklaganden)2001/02:10 s. 35

undantag enligt 6 kap. 17 § lagen

(1992:1528) om

offentlig upphandling

2000/01:10 s. 30

.......................................vissa

ärenden

2001/02:10 s. 33

Gemensam myndighet för statens skolor för

vuxna2001/02:20 s.

66

Göteborg, EU-toppmötet

i...........2001/02:20 s. 152

Handläggning av ett

tillsättningsärende2001/02:20 s. 102

Hantering av ett ärende

om bidrag till Fryshusets

verksamhet2001/02:20 s. 96

Heby kommun, kommun- och

landstingstillhörighet2001/02:20 s.

54

Helikopter NH90, upphandling

av.....2001/02:20 s. 80

Hävande av ett

vapenembargo.........2001/02:20 s. 88

A-

punkter......................2001/02:20 s. 89

......................samråd med riksdagens

EU-nämnd

2001/02:20 s. 89

Indelningsärenden...................2001/02:10

s. 39

Indragningen av transportstödet från

årsskiftet 2000

2000/01:20 s. 68

Informationsbroschyr till hushållen i

samband med Sveriges

EU-medlemskap

2000/01:20 s. 76

Integrationsfrågor, Regeringskansliet

m.m.2001/02:10 s. 13

Internet, tillståndsgivning till spel

på2001/02:20 s. 92

Interpellationer....................2001/02:10

s. 30

besvarande

av..................2001/02:20 s. 29

Interregnum på

skolministerposten...2001/02:20 s. 29

Jämställdhetsfrågor i Regeringskansliet

................................2001/02:10 s.

9

2003/04:10

s. 11

Kommandomål, regeringens handläggning

av2002/03:10 s. 52

Kommittéväsendet,

Anhörigkommittén.2001/02:20 s. 198

Kommunala indelningen, ändringar

i..2001/02:10 s. 39

Kommundelning avseende stadsdelen

Torslanda2001/02:20 s. 49

tillkännagivanden.............2001/02:20 s. 52

Konsulter i

Regeringskansliet.......2001/02:10 s. 14

Konsultavtal,

Regeringskansliets....2001/02:10 s. 14

Kretsloppsmiljarden.................2000/01:10

s. 22

Krigsmateriel till Natoländerna, fråga

om2000/01:20 s. 118

Kunskapslyftet......................2000/01:10

s. 24

Kvinnliga chefer i

Regeringskansliet2003/04:10 s. 11

Lagrådets

granskning................2003/04:10 s. 33

Lagärenden, beredningen

av..........2003/04:10 s. 33

Levande

historia....................2000/01:10 s. 25

Lokalisering av Försvarsmaktens samlade

flygutbildningar,

tillkännagivande av

regeringen....2001/02:20 s. 22

Lotterier på

Internet...............2001/02:20 s. 92

M/S Estonias

förlisning............2001/02:20 s. 147

Miljöbalken, notifiering

av........2001/02:20 s. 110

Non-

papers..........................2003/04:10 s.

86

Notifiering av

miljöbalken.........2001/02:20 s. 110

Nåd, regeringens handläggning av ärenden

om2002/03:10 s. 39

Näringsdepartementet

förvaltningsärenden

(överklaganden)2001/02:10 s. 35

.....................................beredning

sorgan

2000/01:20 s. 112

Offentliggörande av

aktieförsäljning2001/02:20 s. 261

Penninglotteriet....................2003/04:10

s. 29

Personalsituationen i

Regeringskansliet2001/02:10 s. 10

Politisk

överenskommelse............2002/03:10 s. 62

Politiskt tillsatta

tjänstemän.......2000/01:10 s. 6

................................2001/02:10 s.

7

...............................2002/03:10 s.

14

...............................2003/04:10 s.

13

Prissättningen av Telias aktie vid

börsintroduktionen

2000/01:20 s. 104

Propositionsavlämnandet.............2001/02:10

s. 26

Protokoll,

regeringens..............2001/02:10 s. 24

Radio- och TV-lagsutredningens uppdrag om

skydd för barn mot

olämpligt programinnehåll

2001/02:20 s. 204

Radiokommunikationssystem baserat på TETRA-

standard

2001/02:20 s. 34

Rambeslut...........................2002/03:10

s. 58

Regeringens behandling av riksdagens

skrivelser2000/01:10 s.

42

Regeringens beslut om en viss

organisationsförändring inom

Försvarsmakten

2000/01:20 s. 16

Regeringens fördelning av stöd

till lokala

investeringsprogram...2000/01:20 s. 24

Regeringens förhållande till

riksdagen2000/01:20 s. 16

Regeringens sammansättning och

regeringsarbetets

organisation

................................2000/01:10 s.

3

................................2002/03:10 s.

8

................................2003/04:10 s.

8

Regeringsbeslut, beslut att befria

Anhörigkommittén från

dess uppdrag om skärpt transportörsansvar

2001/02:20 s. 197

Regeringskansliet en

myndighet......2003/04:10 s. 16

Regeringskansliet....................2000/01:1

0 s. 4

integrationsfrågor

m.m............2001/02:10 s. 13

jämställdhetsfrågor

i.............2003/04:10 s. 11

konsultavtal......................2001/02:10

s. 14

kvinnliga chefer

i................2003/04:10 s. 11

personalutvecklingen

i............2003/04:10 s. 11

politiskt tillsatta

tjänstemän.....2001/02:10 s. 7

politiskt tillsatta

tjänstemän....2003/04:10 s. 13

som

myndighet......................2000/01:10 s. 8

.............................2001/02:10 s. 21

.............................2002/03:10 s. 19

organisering för särskilda

projekt2000/01:10 s. 16

Regeringsprotokollen

...............................2000/01:10 s.

28

...............................2001/02:10 s.

24

...............................2002/03:10 s.

21

...............................2003/04:10 s.

17

Regeringsärenden, handläggning

av...2000/01:20 s. 24

Regleringsbrev

för

Vägverket.....................2000/01:20 s. 20

villkor

i.........................2003/04:10 s. 25

Remissförfarande....................2002/03:10

s. 64

Riksdagen,

propositionsavlämnandet..2001/02:10 s. 26

Ränta för lån till

hemutrustning....2003/04:10 s. 21

SAS kartellsamarbete med

Maersk....2001/02:20 s. 160

Skolministerposten, interregnum

på..2001/02:20 s. 29

Sotningsmonopolet...................2001/02:20

s. 32

Statens skolor för vuxna, gemensam myndighet

för2001/02:20

s. 66

Statlig garanti till

flygbolag......2001/02:20 s. 69

Statliga bidrag till

infrastrukturinvesteringar i Stockholm

2001/02:20 s. 251

Statliga bolag, styrning

av.........2003/04:10 s. 62

Statligt stöd till lokala

investeringsprogram2000/01:10 s.

19

Statsminister Göran Perssons uppmaning

till kommunerna om

socialbidraget..2000/01:20 s. 140

Statsministerns uttalande om en ny flygplats

i

Stockholmsregionen...............2000/01:20 s.

137

Statsrådet Ulrica Messings uttalande om att

ladda ned

musik från Internet utan

betalning.2000/01:20 s. 146

Telias aktie, prissättning

av......2000/01:20 s. 104

Telia-Telenor-

affären...............2000/01:20 s. 79

Teracom

AB.........................2001/02:20 s. 171

Tillkännagivanden...................2001/02:20

s. 52

TETRA, radiokommunikationssystem baserat

på2001/02:20 s. 34

Tillstånd till

vapenexport.........2001/02:20 s. 142

Tillståndsgivning till spel på

Internet2001/02:20 s. 92

Tjänstetillsättningar, chef för Östasiatiska

museet

2001/02:20 s. 102

Torslanda, kommundelning avseende

stadsdelen2001/02:20 s. 49

Tredje pelaren inom EU-samarbetet, beslut på

området

2002/03:10 s. 58

Ubåtskränkningar i svenska

vatten..2001/02:20 s. 219

Upphandling

av helikopter

NH90................2001/02:20 s. 80

av konsulter i

Regeringskansliet..2001/02:10 s. 14

av konsulttjänster i samband med Telia-

Telenor2000/01:20

s. 79

av trafiken på

Västkustbanan......2000/01:20 s. 52

Utnämningar

regeringens

utnämningspolitik....2001/02:20 s. 167

Utnämningsmakten....................2003/04:10

s. 54

Utom listan, beslut i

regeringsärenden2002/03:10 s. 24

Uttalanden av

statsråd.............2000/01:20 s. 135

offentliggörande av

aktieförsäljning2001/02:20 s. 261

statsministerns uttalande om en ny

flygplats

i

Stockholmsregionen..........2000/01:20 s. 137

........statsrådet Ulrica Messings uttalande

om att

ladda ned musik från Internet utan

betalning2000/01:20 s.

146

Vapenembargo,

hävande

av.....................2001/02:20 s. 88

A-

punkter......................2001/02:20 s. 89

samråd med riksdagens EU-

nämnd.2001/02:20 s. 89

Vapenexport, tillstånd

till........2001/02:20 s. 142

Vissa frågor i samband med Telia-Telenor-

affären2000/01:20

s. 79

Ändringar i den kommunala

indelningen2001/02:10 s. 39

Östersjömiljarden...................2000/01:10

s. 23

Överklagningsärenden avseende

arbetsmiljön2003/04:10 s. 31

2003/04

KU10