Bet. 2003/04:KU20

Konstitutionsutskottets betänkande

2003/04:KU20

Granskningsbetänkande

Sammanfattning

Behandlade frågor

I detta betänkande redovisas den granskning som

utskottet har slutfört under riksmötet 2003/04 efter

det att utskottet i december 2003 justerade ett

granskningsbetänkande som avsåg allmänna,

administrativt inriktade granskningsuppgifter (bet.

2003/04:KU10).

Betänkandet inleds med ett avsnitt om frågor som

rör regeringens förhållande till riksdagen. Där

behandlas vissa frågor om regeringens handläggning

av ärenden i vilka riksdagen givit regeringen sin

mening till känna. Det gällerfrågan om Östersjöns

status som särskilt känsligt havsområde, en

utredning om arbetskraftsinvandring, frågan om ny

instans- och processordning i utlänningsärenden,

lokalt folkinitiativ och vald ordförande i

Europeiska rådet.

I avsnittet behandlas också vissa frågor som

gäller regeringens samråd med och information till

EU-nämnden samt en fråga om besvarande av en

interpellation.

I det närmast följande avsnittet (2) behandlas

vissa frågor med anknytning till statsbudgeten. Det

gäller redovisningen i av statens inkomster och

utgifter m.m. samt en fråga om senareläggning av

betalningen av EU-avgiften.

Handläggningen av vissa regeringsärenden behandlas

i avsnitt tre av betänkandet. Granskningen har gällt

bl.a. beredningen av vissa ärenden om statliga

företag, vissa upphandlingsfrågor och regeringens

utnämningspolitik.

I tre följande avsnitt behandlas

vissa frågor rörande statsministern,

uttalanden av statsråd och frågor

med anknytning till Irakkriget.

Vissa resultat av granskningen

Beträffande ärendet om Östersjöns status som

särskilt känsligt havsområde finner utskottet att

det berörda utskottet och riksdagen informerats om

att regeringen inte avsåg att lämna in en ansökan i

tid för att behandlas under mötet med FN:s

sjöfartsorganisation IMO i juni 2003. Informationen

har dessutom klargjort att regeringen arbetade med

båda de handlingslinjer som riksdagens

tillkännagivande i ärendet avsåg. Reservation (m,

fp, kd, c, mp).

I fråga om regeringens agerande avseende

riksdagens beslut om Utlänningsnämnden anför

utskottet att beredningen av ärendet om en ny

instans- och processordning i utlänningsärenden

tagit orimligt lång tid. Reservation (s).

Angående regeringens hantering av frågan om en

vald ordförande i Europeiska rådet framhåller

utskottet att regeringsmedlemmar och regeringens

företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan

företräda ståndpunkter motsatta dem som riksdagen

ger uttryck för. Av tillgänglig utredning kan enligt

utskottet utläsas att statsministern inte i EU-

kretsen med kraft drivit den linje som varit

riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken

på en vald ordförande för Europeiska rådet blivit

känd. Snarare har han enligt utskottet drivit den

motsatta. Statsministerns agerande förtjänar enligt

utskottet kritik. Reservation (s).

Beträffande regeringens samråd med EU-nämnden

anför utskottet att utrikesminister Laila Freivalds

bort tydligare upplysa EU-nämnden om innehållet i

ett brev om den gemensamma säkerhets- och

försvarspolitiken från henne och tre andra

utrikesministrar i EU. Reservation (s). Utskottet

anför därutöver närmare synpunkter med anledning av

vad som förekommit vid förfarandet för information

och samråd i vissa fall m.m.

Granskningen av regeringens redovisning av statens

inkomster och utgifter m.m. leder utskottet till

konstaterandet att regeringen vid olika tillfällen

framlagt förslag för riksdagen som inneburit

avvikelse från budgetlagen och att riksdagen sedan

har stiftat lag i enlighet med förslagen. Enligt

utskottets mening finns det ur konstitutionell

synvinkel inget att erinra mot regeringens

förfarande. Reservation (m, fp, kd, c).

Beträffande senareläggning av EU-avgiften till

nästa budgetår anför utskottet att regeringens

beslut att skjuta på EU-avgiften mot bakgrund av den

situation som rådde hösten 2003 får ses som en

rimlig åtgärd, som får anses ha legat inom ramen för

regeringens befogenhet på finansmaktens område.

Utskottet betonar emellertid vikten av att riksdagen

informeras om kostnader som kan uppstå i anledning

av sådana beslut. Reservation (m, fp, kd, c).

Granskningen av Näringsdepartementets handläggning

av vissa frågor rörande statligt ägande m.m.

föranleder uttalanden av utskottet angående

regeringens olika roller som ägare och förvaltare av

statliga företag, som ansvarig för förslag som

överlämnas till riksdagen för beslut och som

myndighet i förhållande till enskilda. Utskottet

anför i detta sammanhang bl.a. att regeringen inte

uppfyllt kravet i 7 kap. 2 § regeringsformen på

beredning av regeringsärenden i fråga om en

proposition om överlåtelse av aktier i Svenska

Skogsplantor AB.

Beträffande Näringsdepartementets upphandling av

juridisk och ekonomisk rådgivning har granskningen

enligt utskottets mening visat att rättsläget när

det gäller ramavtal om upphandling är oklart.

Regeringskansliets bedömningar i fråga om

utformningen av ramavtal och avrop från dem kan

enligt utskottet anses ligga inom det

tolkningsutrymme som funnits. Utskottet förutsätter

att osäkerheten kommer att undanröjas i samband med

implementeringen av det nya upphandlingsdirektivet.

Reservation (m, fp, kd, c).

Vad som framkommit vid granskningen av regeringens

förfarande vid utnämningar till högre tjänster ger

enligt utskottets mening inte grund för någon annan

bedömning än att regeringen har utövat

utnämningsmakten i enlighet med gällande

bestämmelser. Reservation (m, fp, kd, c, mp).

I det avsnitt som behandlar frågor rörande

statsministern konstaterar utskottet att det

föreligger motstridiga uppgifter om det samtal som

statsministern och verkställande direktören i TV4 AB

hade efter partiledardebatten i TV4 den 10 september

2002. Granskningen kan därför inte föranleda något

uttalande från utskottets sida om detta.

Såvitt gäller vissa uttalanden av statsråd

understryker utskottet åter behovet av särskild

hänsyn när det gäller statsråds uttalanden om

penningpolitiken. Det är enligt utskottets mening

angeläget att ledamöter av regeringen med god

marginal beaktar det s.k. instruktionsförbudet om de

gör uttalanden om penningpolitiken. Reservation (m,

fp, kd, c).

Frågan om svensk vapenexport i förhållande till

folkrätten och FN-stadgan har granskats med

anledning av en anmälan om export av vapen till de

länder som deltog i Irakkriget. Granskningen har

utvisat att några sådana ärenden inte har

överlämnats till regeringen. Utskottet noterar att

regeringen inte har meddelat föreskrifter om att

ärenden om export av krigsmateriel till de länder so

deltog i Irakkriget skolat överlämnas till

regeringen för prövning. Denna omständighet kan

emellertid enligt utskottet inte föranleda att grund

finns för kritik från konstitutionell synpunkt vad

gäller regeringens befattning med frågor som rör

vapenexport. Reservation (v, mp).

Beträffande uthyrningen av försvarsmaktens

materiel till Storbritannien finner utskottet inte

någon grund för kritik från konstitutionell

synpunkt. Reservation (v, mp).

Inte heller statsminister Göran Perssons

uttalanden om svenska positioner rörande Irakkriget

föranleder någon kritik från konstitutionell

synpunkt. Utskottets anmälan

Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 §

regeringsformen för riksdagen resultatet av den i

detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 13 maj 2004

På konstitutionsutskottets vägnar

Gunnar Hökmark

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar

Hökmark (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala

Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Kenth Högström

(s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v), Mats

Berglind (s), Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson

(s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c),

Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m),

Billy Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp) och Inger

Jarl Beck (s).

Kenth Högström (s) har inte deltagit i behandlingen

av avsnitt 3.3.

1 Regeringens förhållande till riksdagen

1.1 Frågan om Östersjöns status som

särskilt känsligt havsområde

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet begärs en

granskning av miljöminister Lena Sommestads och

statsminister Göran Perssons hantering av frågan om

ansökan hos IMO om att svenskt vatten i Östersjön

skall få status som särskilt känsligt havsområde,

bilaga A1.1.1.

Riksdagens tillkännagivande till regeringen om

Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde

Med anledning av ett inträffat fartygshaveri utanför

den spanska kusten med omfattande oljeläckage som

följd och mot bakgrund av bl.a. de kraftigt ökande

oljetransporterna på Östersjön fann miljö- och

jordbruksutskottet det angeläget att i december 2002

ta upp ett antal motionsyrkanden (s, m, fp, kd, v,

c, mp) från allmänna motionstiden 2002 om att få

Östersjön, helt eller delvis, förklarad som särskilt

känsligt havsområde i enlighet med det

internationella regelverk som administreras av FN:s

sjöfartsorganisation IMO (bet. 2002/03: MJU6).

Utskottet föreslog med anledning av motionerna ett

tillkännagivande av innebörd att regeringen så snart

som möjligt hos IMO skulle ansöka om att svenskt

vatten i Östersjön skall få status som särskilt

känsligt havsområde. Vidare borde regeringen

ytterligare påskynda arbetet inom Helcom för att

även övriga länder i Östersjöregionen skulle kunna

få sina vatten klassade som särskilt känsliga

havsområden. Arbetet med att analysera behovet av

och utarbeta förslag till de skyddsåtgärder som

klassningen medger borde prioriteras.

Riksdagen beslutade den 29 januari 2003 i enlighet

med utskottets förslag (rskr. 2002/03:97).

Bakgrund

Våren 1999 godkände riksdagen med anledning av

regeringens proposition Svenska miljömål ett system

med 15 miljökvalitetsmål. Det övergripande syftet

med miljökvalitetsmålen är att till nästa generation

lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen

i Sverige är lösta (prop. 1997/98:145, bet.

1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ett av

miljökvalitetsmålen är Hav i balans samt levande

kust och skärgård. Målet innebär att Västerhavet och

Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar

produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden

skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög

grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt

natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och

annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall

bedrivas så att en hållbar utveckling främjas.

Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot

ingrepp och andra störningar. Miljökvalitetsmålet

innebär bl.a. att sjöfart och annat nyttjande av hav

och vattenområden sker med hänsyn till

vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska

mångfald samt natur- och kulturmiljövärden.

I november 2001 beslutade riksdagen om delmål,

åtgärder och strategier för att nå

miljökvalitetsmålen inom en generation (prop.

2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Utgångspunkten för detta arbete är bl.a. medverkan

av alla som verkar i samhället, inom alla

samhällsområden och på alla nivåer. Miljöarbetet

skall integreras i alla verksamheter, och detta

gäller såväl myndigheter och kommuner som företag,

organisationer och enskilda. Ekonomiska och

rättsliga styrmedel bildar tillsammans med

myndigheternas arbete utgångspunkter och en stomme

för miljöarbetet. Delmålen för miljökvalitetsmålet

Hav i balans samt levande kust och skärgård som

berör skyddet av Östersjön är bl.a. att minst 50 %

av skyddsvärda marina miljöer senast år 2010 skall

ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall

ytterligare fem marina områden vara skyddade som

reservat. Vidare skall genom skärpt lagstiftning och

ökad övervakning utsläppen av olja och kemikalier

från fartyg minimeras och vara försumbara senast år

2010.

Där havsmiljön är speciellt känslig och värdefull

ur ekologiskt perspektiv kan stater med territoriell

jurisdiktion, med stöd av havsrätten och med

iakttagande och tillämpning av konventionen MARPOL

1973/78, International Convention for the Prevention

of Pollution from Ships, ställa speciella krav på

sjöfarten genom att få området klassat som ett

särskilt område (Special Area) eller särskilt

känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea

Area, PSSA). För att ett område skall kunna klassas

som PSSA måste vissa av IMO uppställda kriterier

vara uppfyllda (Guidelines for the Designation of

Special Areas under Marpol 73/78 and Guidelines for

the Identification and Designation of Particularly

Sensitive Sea Areas [Resolution A.927 22]). Dessa

omfattar bl.a. ekologiska förhållanden som ett unikt

eller sällsynt ekosystem, ekosystemets mångfald

(diversitet) samt känsligheten för störningar genom

naturliga händelser eller mänsklig aktivitet. Vidare

beaktas sociala, kulturella och ekonomiska

förhållanden såsom t.ex. betydelsen för rekreation

och turism. Här beaktas även vetenskapliga

förhållanden och egenskaper hos den trafikerande

flottan (t.ex. mängden oljetransporter). Ansökan

till IMO skall ange de syften man vill uppnå med det

föreslagna områdets identifiering som ett PSSA och

klart beskriva områdets behov av speciellt skydd

samt de föreslagna speciella skyddsåtgärder man

önskar vidta (Associated Protective Measures).

Det finns i dag flera PSSA i världen, bl.a. Stora

Barriärrevet utanför

Australien, skärgården Sabana-Camaguey i Kuba, Isla

Malpelo i Colombia och Florida Keys samt Tortugas i

USA. I oktober 2002 godkände IMO:s miljökommitté

(MEPC) ett gemensamt initiativ (Tyskland,

Nederländerna och Danmark) att ge Wadden Zee, en del

av Nordsjön, status som särskilt känsligt

havsområde. För Wadden Zee finns för närvarande inga

restriktioner utan utpekandet tjänar som information

till sjöfarten om områdets känslighet.

Miljödepartementet har lämnat en beskrivning av

innebörden av PSSA-klassning (bilaga 2). En PSSA-

klassning innebär enligt promemorian i sig inte att

vissa oönskade fartyg kan förhindras att trafikera

Östersjön. Med en PSSA-klassning följer inte att man

kan ställa krav på fartygs utformning, utrustning

eller bemanning. Krav på isklass eller dubbelskrov

för fartyg som trafikerar Östersjöområdet kan inte

tillgodoses som en direkt konsekvens av klassningen.

Dessa skyddsåtgärder kan vidtas utan att havsområdet

klassas som PSSA. Tvingande regler för

internationell handelssjöfart måste dock fastställas

av behörig internationell organisation eller vid en

allmän diplomatkonferens. En kuststat får ålägga

tankfartyg eller fartyg lastade med farliga eller

skadliga ämnen att begränsa sin genomfart till

särskilda farleder men kuststaten måste beakta

principen om obehindrad genomfart. Denna åtgärd kan

även vidtas utan PSSA-klassning. Huvudsaken är att

regeln fastställs av IMO.

2003/04

KU20

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall

konstitutionsutskottet granska statsrådens

tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut

protokollen över besluten i regeringsärenden och de

handlingar som hör till ärendena.

Som underlag för den granskning som nu redovisas

har utskottet haft att tillgå material som tagits

fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet.

Utskottet har också inhämtat vissa andra yttranden.

Utredningsmaterialet redovisas i bilagorna A1.1.1-

A6.3.2.

För att inhämta upplysningar har utskottet vidare

hållit ett antal offentliga utfrågningar.

Uppteckningar från utfrågningarna utgör bilagorna

B1-10 .

I det följande lämnas först en sammanfattande

redogörelse för det granskningsarbete som

ligger till grund för betänkandet och

resultatet av granskningen. De olika

granskningsfrågorna behandlas därefter i

betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer

de reservationer som fogats till

betänkandet.

Miljö- och jordbruksutskottets

ställningstagande

Miljö- och jordbruksutskottet anförde att få marina

miljöer i världen är så känsliga som Östersjön.

Denna speciella känslighet för föroreningar beror

bl.a. på låg genomsnittstemperatur, låg syrehalt,

långsam vattenomsättning och att det är ett grunt

hav. Allt som kan göras måste göras för att skydda

detta känsliga, grunda innanhav. Många av Östersjöns

miljöproblem är förknippade med sjöfarten. Dessa

problem antas komma att öka dramatiskt. Enligt

Östersjöländernas samarbetsorganisation Helcom

beräknas bulk- och containertrafiken på Östersjön

öka med 300 % fram till år 2017. Trafiken med stora

oljetanker kommer också att öka kraftigt i takt med

att Ryssland nu skeppar alltmer olja genom sina

Östersjöhamnar. Det bästa för den marina miljön vore

om hela Östersjön kunde få status som PSSA. På så

sätt kan förhindras att den oönskade trafiken över

huvud taget befinner sig på Östersjön. Hela

Östersjön var på grund av sin känslighet och sitt

akut kritiska tillstånd, förklarad som särskilt

område (SPA) och därmed föremål för striktare regler

beträffande avsiktliga oljeutsläpp, tankrengöring,

avfall och luftutsläpp. Detta var ett gott argument

för att hela Östersjön även borde kunna klassas som

ett PSSA.

Klassningen enligt PSSA-reglerna förstärker det

internationella erkännandet av havsområdets

ekologiska betydelse. Regelverket ställer krav på

att verksamma inom sjöfarten är informerade om att

speciell försiktighet skall iakttas vid passage inom

området. Vidare ges inom PSSA-systemet utrymme för

en mängd skyddsåtgärder som annars inte är möjliga.

Det kan bl.a. innebära operationella krav (tekniska

krav på båtarna), krav på lotsning, speciell service

som ökar säkerheten, skärpta krav på de leder som

trafiken måste följa, rapporteringssystem för vissa

fartyg och obligatorisk bogseringseskort. PSSA

medger också förbud mot transport av farligt avfall

samt bestämmelser om handhavande av ballastvatten.

Helsingforskommissionen (Helcom) är det

verkställande organet för Helsingforskonventionen om

skydd för Östersjöområdets marina miljö. Inom ramen

för konventionen har den s.k. Östersjöstrategin

utarbetats med syfte att skydda miljön i Östersjön

från skadlig påverkan av sjöfarten. Parter i Helcom

är Sverige, Danmark, Finland, Estland, Lettland,

Litauen, Ryssland, Polen och Tyskland samt EU. Som

framgick av den ovan nämnda miljömålspropositionen

skall områdesskyddet integreras med internationella

överenskommelser och miljökonventioner.

Genomförandet av Sveriges åtaganden för skyddade

områden inom ramen för Helcom skulle prioriteras.

Inom Helcom pågick bl.a. arbetet med s.k. BSPA

(Baltic Sea Protected Areas). Syftet med detta

arbete var att länderna inventerar, pekar ut och

anmäler skyddsvärda områden i och runt Östersjön.

Betydelsen av att anmäla ett BSPA ligger främst i

att man sprider kunskapen om området i en vid krets.

Miljö- och jordbruksutskottet kunde i likhet med

regeringen konstatera att vidtagna åtgärder kring

Östersjön inte var tillräckliga (prot. 2002/03:28).

Oljetrafiken hade under senare tid ökat kraftigt,

framför allt till och från ryska hamnar. Den svåra

olyckan med oljetankern Prestige hade än en gång

visat vilka stora risker som trafiken med oljetanker

verkligen innebär. Sist men inte minst framstod

miljötillståndet i Östersjön i dag som mer

problematiskt än någonsin. Det gav anledning att

ytterligare öka ansträngningarna att skydda

Östersjön.

Enligt miljö- och jordbruksutskottets mening var

det naturligtvis önskvärt att alla länderna kring

Östersjön förenades i ett gemensamt agerande när det

gäller Östersjön som särskilt skyddat havsområde.

Utskottet förutsatte också att Sverige även i

fortsättningen skulle komma att vara pådrivande när

det gäller det fortsatta arbetet inom Helcom. Detta

behövde inte innebära att Sverige avstod från

möjligheten att gå före med en nationell ansökan.

Underlaget för en eventuell PSSA-klassificering

beräknades vara färdigställt till våren 2003 inför

det planerade ministermötet inom Helcom. I det

tidigare nämnda uppdraget till Sjöfartsverket ingick

även en kartläggning och analys för en ensidig

svensk ansökan hos IMO. Sammantaget skapade detta

goda förutsättningar för att nå största möjliga

framgång med arbetet för en säker och miljöanpassad

sjöfart i Östersjön. Utskottet ansåg mot bakgrund av

det anförda att regeringen så snart som möjligt hos

IMO borde ansöka om att svenskt vatten i Östersjön

skulle få status som särskilt känsligt havsområde.

Vidare borde regeringen ytterligare påskynda arbetet

inom Helcom för att få även övriga delar av

Östersjön klassade som särskilt känsliga

havsområden. Arbetet med att analysera behovet av

och utarbeta förslag till de skyddsåtgärder som

klassningen medger borde prioriteras. Vad utskottet

anfört borde ges regeringen till känna.

Åtgärder som vidtagits före och efter

riksdagsbeslutet

Följande redovisning hämtad bl.a. från bifogad

promemoria från Miljödepartementet, bilaga A1.1.2.

Den 3 december 2002 medverkade miljöminister Lena

Sommestad i en riksdagsdebatt som begärts av

Miljöpartiet med anledning av den tankfartygsolycka

som ägde rum utanför den spanska kusten och mot

bakgrund av de förväntat ökande oljetransporterna

över Östersjön. Miljöministern uttryckte bl.a. att

alla är angelägna om resultat och att regeringen

därför valt strategin att arbeta med en Helcom-

gemensam och en nationell ansökan parallellt och att

man måste agera på ett sätt som gör att det går att

nå framgång i IMO med en ansökan.

Regeringen uppdrog den 19 december 2002 åt

Sjöfartsverket att i samråd med Kustbevakningen,

Naturvårdsverket och Statens räddningsverk utreda

och redovisa vilka förutsättningar som fanns för att

klassa Östersjön som ett särskilt känsligt

vattenområde i enlighet med FN:s

sjöfartsorganisations (IMO) regelverk.

Den 6 februari 2003 - en vecka efter riksdagens

tillkännagivande till regeringen i frågan -

framförde statsrådet Ulrica Messing att Sverige

verkade inom ramen för Helcom för att en gemensam

ansökan om PSSA-klassning av Östersjön skulle lämnas

in till IMO. Om en gemensam ansökan inte lyckades -

vilket skulle visa sig senast vid Helcoms

ministermöte i juni 2003 - avsåg Sverige att lämna

in en ensidig ansökan.

Vid en frågestund i riksdagen den 13 februari 2003

framhöll miljöminister Lena Sommestad att hon

självklart skulle följa riksdagens uppmaning att

Sverige skall ansöka om att få svenska vatten

klassade som PSSA, men också gå vidare i

Östersjösamarbetet tillsammans med övriga länder

runt Östersjön. Miljöministern menade att enda

sättet att komma åt de oljetankfartyg som går på

farlederna mitt i Östersjön var att Östersjöstaterna

arbetade tillsammans och att man nu sagt att man

skulle komma att följa denna dubbla linje - att

följa riksdagens uppmaning om att ansöka om en

klassning av svenska vatten men parallellt arbeta

med den gemensamma ansökan.

Den 18 februari 2003 vädjade svenska och finska

miljöministrarna i ett gemensamt brev till sina

kolleger runt Östersjön och inom EU bl.a. om stöd

för en ansökan till IMO om PSSA-klassning. Samma dag

fick miljöministern vid Nordiska ministerrådets

miljöministermöte ett uttalat stöd från övriga

nordiska ministrar.

Den 14 mars 2003 framhöll statsrådet Ulrica

Messing att Östersjön snarast borde klassas som

PSSA. Hon upprepade att om Sverige inte fick med sig

övriga Östersjöländer vid Helcoms ministermöte,

skulle Sverige gå före och ensidigt ansöka om att

klassa de egna vattnen som särskilt känsliga.

Vid transportrådets möte i mars 2003 informerade

Sverige och övriga Östersjöstater inom EU om Helcoms

arbete med en gemensam PSSA-ansökan för Östersjön.

Den 31 mars 2003 avlämnades rapporten

Förutsättningarna för att klassa Östersjön som ett

särskilt känsligt havsområde. Tre skyddsåtgärder kan

enligt rapporten vidtas inom ramen för ett särskilt

känsligt havsområde: skärpta utsläppsregler,

ruttplanering och rapporteringsplikt samt lotsplikt.

Däremot omfattas inte krav på fartygs utformning,

konstruktion, utrustning eller bemanning. En ansökan

om att klassa ett havsområde måste alltid åtföljas

av förslag på åtföljande gällande eller nya

åtgärder. Östersjöländerna arbetade med

genomförandet av sexton åtaganden som fastställts i

Köpenhamnsdeklarationen vid det extraordinära

ministermötet inom ramen för Helcom den 10 september

2001. Ett av åtagandena var att till våren 2003

gemensamt ha utrett huruvida Östersjöområdet eller

delar av Östersjön skulle klassas som särskilt

känsligt havsområde. I övrigt kan nämnas beslut om

att förbättra ruttplanering, tillgång till

elektroniska sjökort m.m. i Östersjöområdet.

I rapporten hänvisades till att de nio länderna

(Finland, Ryssland, Estland, Lettland, Litauen,

Polen, Tyskland, Danmark och Sverige) under våren

2003 inom ramen för Helcom skulle besluta huruvida

man gemensamt skulle ansöka hos IMO om att klassa

hela eller delar av Östersjöområdet som särskilt

känsligt havsområde. Såväl IMO-reglerna för att

klassa ett havsområde som särskilt känsligt som

Europeiska kommissionen uppmanar länder som har

gemensamma intressen att samarbeta.

Det var Sjöfartsverkets och övriga myndigheters

bedömning i rapporten att hela eller delar av

Östersjöområdet skulle kunna uppfylla villkoren för

att klassas som särskilt känsligt även om området på

inget sätt, varken till storlek eller tillgångar,

liknar de fem havsområden som dittills var klassade

som särskilt känsliga. En klassning av

Östersjöområdet som särskilt känsligt förutsatte

enligt rapporten enighet bland Östersjöstaterna för

att nå framgång vid IMO:s behandling.

En enskild ansökan om att klassa svenskt inre

vatten, territorialhav och/eller ekonomiska zon som

särskilt känsligt havsområde torde enligt rapporten

stöta på problem eftersom det skulle vara mycket

svårt för Sverige att hävda att den svenska delen av

Östersjön ur ekologisk, social, kulturell, ekonomisk

eller vetenskaplig synvinkel behöver mer skydd än

det övriga Östersjöområdet. Dessutom konstaterades

att merparten av den internationella sjöfarten på

svenskt sjöterritorium och/eller ekonomisk zon är

genomfartstrafik. Oskadlig genomfart garanteras av

havsrätten och påverkas inte som en följd av PSSA-

klassificering.

Den 10 april 2003 angav statsminister Göran

Persson vid en frågestund i riksdagen att regeringen

gjort bedömningen att en PSSA-ansökan skulle göras

tillsammans med övriga stater runt Östersjön för att

få maximalt genomslag och snabb behandling och att

man inte skulle komma fram fortare med en nationell

ansökan. Samma dag informerade miljöministerns

miljö- och jordbruksutskottet om det fortskridande

arbetet med att ansöka om PSSA-status för Östersjön.

Miljöministern förklarade bl.a. att det av

tidsmässiga skäl inte hade varit praktiskt möjligt

att ha en ansökan med rimlig kvalitet klar redan den

11 april 2003, då tidsfristen för att lämna in en

ansökan inför IMO:s miljökommittémöte i juli gick

ut.

Den 10 juni lämnade miljöministern förnyad muntlig

information till miljö- och jordbruksutskottet om

det pågående arbetet med en PSSA-ansökan.

Ryssland motsatte sig att frågan skulle tas upp på

Östersjöstaternas råd den 10-11 juni 2003. Vid

debatten underströk dock statssekreteraren Annika

Söder att PSSA-status borde gälla i hela Östersjön

så att risken för skador av oljeutsläpp skulle kunna

minskas för alla kuststater.

Inför Europeiska rådets möte den 19-20 juni skrev

statsministrarna i Sverige, Danmark, Finland,

Estland, Lettland och Litauen till dåvarande

ordföranden i EU:s ministerråd samt till EU-

kommissionens ordförande och uppmärksammade behovet

av åtgärder på sjösäkerhetsområdet. Bland annat

vädjade statsministrarna om stöd från EU-länderna i

arbetet med att ansöka hos IMO om PSSA-status för

Östersjön inklusive senare förslag till

skyddsåtgärder.

Den 18 juni 2003 uppvaktades Rysslands vice

utrikesminister av Sveriges ambassadör i Moskva i

frågan.

Den 25 juni 2003 hölls Helcoms ministermöte i

Bremen. Ryssland motsatte sig en gemensam PSSA-

klassning. Sverige och Finland inbjöd alla

intresserade parter att fortsätta arbetet med en

ansökan.

Vid ett informellt nordiskt-baltiskt

transportministermöte den 10 september 2003 enades

de åtta staternas ministrar om ett handlingsprogram

på sjösäkerhetsområdet, enligt vilket man bl.a. åtog

sig att inför IMO:s miljökommittémöte i mars 2004

ansöka om att få Östersjön klassat som PSSA. Den

11-12 september 2003 stod Sverige värd för ett

första expertarbetsmöte i Stockholm i syfte att

utarbeta en ansökan. Ryssland deklarerade vid mötet

att man avstod från fortsatt medverkan. Frågan togs

upp den 2 oktober 2003 i ett möte mellan Jan O.

Karlsson och Rysslands utrikesminister Igor Ivanov.

Den 6-7 oktober hölls ett andra expertmöte med

samtliga Östersjöländer utom Ryssland i syfte att

fortsätta utarbetandet av ansökan.

I budgetpropositionen för år 2004 redovisades

situationen när det gäller Östersjöns status (prop.

2003/04:1). Sjöfartsverket hade fått i uppdrag att

leda det fortsatta arbetet och samordna en gemensam

ansökan till IMO från intresserade Östersjöstater.

Eftersom Östersjöländerna under hösten inte lyckats

enas kring en gemensam ansökan hade regeringen för

avsikt att gå vidare med en nationell ansökan.

Regeringen ansåg att det var angeläget att åtgärder

för att skydda Östersjön skulle komma till stånd

inom en snar framtid.

Den 19 december 2003 inlämnades till

Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) en

gemensam ansökan av Danmark, Estland, Finland,

Tyskland, Lettland, Litauen, Polen och Sverige om

att få Östersjön - utom ryska vatten - klassad som

ett särskilt känsligt område. Den 2 april 2004

beslutade IMO att klassa Östersjön som särskilt

känsligt vattenområde.

Promemorior från Miljödepartementet

Från Regeringskansliets sida har på utskottets

begäran lämnats synpunkter på granskningsanmälan.

Synpunkterna framförs i en promemoria upprättad inom

Miljödepartementet, bilaga A1.1.2, som även

innehåller i tidigare avsnitt redovisad beskrivning

av innebörden av PSSA-klassning samt uppgifter om

vidtagna åtgärder på området. I en annan promemoria

har Miljödepartementet lämnat svar på vissa frågor

från konstitutionsutskottet, bilaga A1.1.3.

I den förstnämnda promemorian hänvisas till miljö-

och jordbruksutskottets tillkännagivande till

regeringen om att "regeringen så snart som möjligt

hos IMO ansöker om att svenskt vatten i Östersjön

skall få status som särskilt känsligt havsområde.

Vidare bör regeringen ytterligare påskynda arbetet

inom Helcom för att även övriga länder i

Östersjöregionen skall få sina vatten klassade som

särskilt känsliga havsområden."

Enligt promemorian konstaterar utskottet

visserligen i sitt betänkande att det senare inte

behöver innebära att Sverige avstår från möjligheten

att gå före med en nationell ansökan. Enligt

Regeringskansliets mening ger skrivningen dock

utrymme för att arbeta med båda målsättningarna

parallellt, då det ena inte uteslutet det andra.

Regeringen har under hela år 2003 haft riksdagens

tillkännagivande som utgångspunkt i PSSA-arbetet och

arbetet har bedrivits efter två parallella

huvudlinjer. Mest önskvärt - både för riksdagen och

regeringen - hade varit en gemensam PSSA-ansökan

tillsammans med övriga Östersjöländer. Samtidigt

gjordes förberedelser för att kunna gå in med en

nationell ansökan, om en gemensam ansökan skulle

visa sig inte vara möjlig.

Det fanns enligt promemorian två huvudsakliga skäl

till att en nationell PSSA-ansökan inte lämnades in

före utgången av den tidsfrist (den 11 april) som

gällde för ansökan till IMO:s miljökommittémöte i

juli 2003. Det ena var att det inte fanns tid att

utarbeta en ansökan till dess. Det andra var att

arbetet med en gemensam ansökan från

Östersjöländerna om att klassa hela Östersjön som

PSSA var på väg att slutföras inom Helcom. Eftersom

det av tidsmässiga skäl inte bedömdes vara möjligt

att lämna in en ansökan förrän till IMO:s

miljökommittémöte i mars 2004, vars tidsfrist gick

ut i slutet av december, fanns det inget att förlora

på att ha beredskap för både en gemensam och en

nationell ansökan parallellt. Regeringens ambition

har hela tiden varit att Sverige skulle lämna in en

ansökan till IMO så snart som möjligt, nationellt

eller gemensamt med övriga Östersjöländer. Begreppet

"så snart som möjligt" har dock tolkats som att

tillräckligt med tid borde medges för att en ansökan

skulle hålla en rimlig kvalitet och vara komplett i

förhållande till de krav som IMO ställer på en

ansökan. Tidsaspekten måste balanseras mot behovet

av kvalitet så att det inte fanns en risk för att

ansökan föll. Att tidsgränsen löpte ut den 11 april

2003 stod inte klart från början. När uppdraget till

Sjöfartsverket lämnades den 19 december 2002

gjordes det med sikte på att Helcoms process med att

utarbeta en gemensam ansökan skulle fullföljas fram

till Helcoms ministermöte i juni 2003, men

Sjöfartsverket skulle även ta fram underlag för en

svensk ansökan om Helcomprocessen misslyckades.

Enligt promemorian var det vid tidpunkten för

riksdagens tillkännagivande oklart när tidsfristen

för en ansökan till IMO:s nästkommande

miljökommittémöte gick ut och hur omfattande en

ansökan måste vara. Riksdagsbeslutet ledde till att

man från Regeringskansliets sida började med att ta

reda på när ansökan senast måste lämnas in, vilket

underlag som krävdes för att utarbeta en ansökan

och bedöma hur realistiskt det var att med givna

resurser hinna få fram en ansökan med tillräckligt

hög kvalitet i tid. Den 25 februari 2003 enades

företrädare för de två berörda departementen -

Närings- och Miljödepartementen - om att man skulle

kontakta respektive myndigheter som ansvarade för

PSSA-arbetet, nämligen Sjöfartsverket och

Naturvårdsverket och betona att arbetet med att ta

fram underlag skulle vara inriktat på två parallella

spår - nationell respektive gemensam ansökan - så

att det skulle finnas en möjlighet att agera

skyndsamt när Sjöfartsverkets analys lämnades.

Den 5 mars 2003 kom signalen att EU-kommissionen

övervägde initiativ till en gemensam PSSA-ansökan

för allt EU-vatten, vilket då sågs som en intressant

möjlighet att gå skyndsamt fram. Kommissionen tog

dock aldrig något sådant initiativ.

I syfte att tydliggöra den politiska vikten av att

skyndsamt utarbeta ett underlag som krävdes för

ansökan och att tillräckliga resurser avdelades för

arbetet kallades generaldirektörerna för

Sjöfartsverket och Naturvårdsverket till ett möte

med departementstjänstemän den 12 mars 2003. Från

Sjöfartsverkets sida klargjordes att för att kunna

ha en ansökan klar den 11 april 2003 behövdes ett

underlag som sedan måste övervägas ur olika

aspekter, därefter behövdes kontakter med berörda

grannländer och först därefter kunde ansökan lämnas

till IMO. Sjöfartsverkets uppfattning var att man

inte skulle uppnå något med att skydda bara svenska

vatten och verket betonade vikten av att få med alla

Östersjöländer om man ville uppnå ett ökat skydd av

Östersjön.

Inför transportministermötet den 27 mars 2003

gjordes bedömningen att Sverige inte kunde ansluta

sig till den ansökan från fem västeuropeiska länder

som aviserats eftersom Sveriges vatten inte hänger

ihop med de övrigas. Däremot borde ett eget

initiativ eller ett initiativ tillsammans med

Finland övervägas. Det stod dock klart att Sverige

inte skulle hinna ta fram en sådan ansökan till den

11 april 2003. Sverige skulle dessutom riskera att

skada relationerna till grannländerna om man

plötsligt flaggade för en snabb ensidig ansökan i

stället för att gå fram tillsammans med övriga

Helcomländer enligt åtaganden som gjorts i

Köpenhamnsdelegationen och det efterföljade arbetet

inom Helcom. Den korta tid som återstod för att

lämna in en ansökan bedömdes inte vara tillräcklig

för att föra underhandsdiskussioner och få med andra

länder i en påskyndad ansökan.

Regeringen bedömde att ett gemensamt agerande med

övriga Östersjöländer var önskvärt. Inte minst

viktigt var att få med sig Ryssland, eftersom det

var de ökande oljetransporterna från Ryssland som

utgjorde det största hotet. Om Sverige genom en

nationell ansökan skulle föregå åtagandet i Helcom

om att man gemensamt skulle se över möjligheten att

klassa Östersjön som PSSA fanns det en risk att

tappa andra länders engagemang för den gemensamma

saken. Genom att agera gemensamt visade Sverige

solidaritet med övriga berörda länder. Genom att

Sverige tillträtt Helsingforskonventionen hade

Sverige åtagit sig att samverka med övriga parter

till skydd för Östersjöns miljö. Om Sverige ensidigt

skulle ha gått in med en ansökan till IMO parallellt

med den pågående Helcomprocessen hade Sverige

riskerat att förlora i trovärdighet och skada det

fortsatta samarbetet med grannländerna även i andra

frågor. Härtill kom att det i IMO:s riktlinjer för

ansökan uttryckligen angavs att om två eller fler

länder har gemensamma intressen skall de formulera

en gemensam ansökan.

Om Sverige inkommit med en enskild ansökan hade

det enligt promemorian varit mycket svårt för

Sverige att hävda att den svenska delen av Östersjön

ur ekologisk, social, kulturell, ekonomisk eller

vetenskaplig synvinkel behöver mer skydd än det

övriga Östersjöområdet. Om flertalet länder inom

Helcom motsatt sig eller varit tveksamma till en

sådan ansökan skulle det ha minskat möjligheterna

att få ansökan godkänd. Det var inte omöjligt att

IMO skulle ha skjutit fram behandlingen av den

svenska ansökan till dess att den gemensamma ansökan

inkommit. Även om svenska vatten fått PSSA-klassning

kunde Sverige inte ensamt besluta om skyddsåtgärder

i den ekonomiska zonen. Sådana åtgärder måste

beslutas av IMO.

Även om stora ansträngningar gjordes för att få

till stånd en gemensam PSSA-ansökan fanns det hela

tiden en beredskap för och en möjlighet att gå in

med en nationell ansökan om Helcomländerna inte

skulle enas.

Enligt promemorian gjordes det i ett tidigt skede

bedömningen att det av tidsmässiga skäl inte var

möjligt att utarbeta en ansökan till den 11 april

2003 och arbetet kunde därför inriktas på att ha

beredskap för både en gemensam och en nationell

ansökan, utan att det ena alternativet riskerade att

förhala det andra.

Enligt regeringens uppdrag skulle Sjöfartsverkets

analys lämnas senast den 31 mars 2003. Bedömningen

gjordes att det inte var rimligt att låta

Sjöfartsverket göra sina analyser och bedömningar på

kortare tid då det riskerade att leda till ett sämre

underlag. Dagarna före EU:s transportministerråd den

27 mars 2003 gjordes den slutliga bedömningen att

det mellan tidpunkten för Sjöfartsverkets

redovisning och tidsfristen för att lämna in en

ansökan till IMO inte fanns tillräckligt med tid för

att det skulle vara praktiskt möjligt att hinna

utarbeta en ansökan.

Utfrågning med miljöminister Lena Sommestad

Utskottet har den 25 mars 2004 hållit en offentlig

utfrågning med miljöminister Lena Sommestad, bilaga

B3. Miljöministern underströk att arbetet med

havsmiljöfrågor har mycket hög prioritet inom

regeringen. Redan hösten 2001 enades samtliga

Helcomländer om att till år 2003 utreda möjligheten

att klassa Östersjön som särskilt skyddat

havsområde, PSSA. Sverige drev på arbetet

ytterligare efter den tragiska olyckan med Prestige

hösten 2002. Riksdagens önskemål den 29 januari 2003

är detsamma som regeringens övergripande målsättning

- att öka skyddet för Östersjöns miljö. Regeringens

utgångspunkt har hela tiden varit att tillgodose

riksdagens önskemål på bästa sätt. Förutsättningarna

för att gå före med en ansökan att klassa svenska

vatten som PSSA utreddes noga.

Ett nödvändigt underlag för en ansökan var det

uppdrag som Sjöfartsverket hade att tillsammans med

berörda myndigheter utreda förutsättningarna för en

PSSA-klassning. Sjöfartsverket hade redan i december

fått uppdraget att förbereda möjligheterna både för

ett gemensamt agerande och för ett enskilt agerande.

Sjöfartsverket hade inte haft uppdraget att

färdigställa en ansökan till den 11 april. Men när

tillkännagivandet från riksdagen hade kommit förekom

vid två tillfällen samtal med de generaldirektörer

som var ansvariga för uppdraget för att klargöra att

det fanns ett tydligt önskemål från riksdagen om att

ha en enskild svensk ansökan så snart som möjligt.

De berörda generaldirektörerna uppmanades att

påskynda analysarbetet efter riksdagens

tillkännagivande. Myndigheternas bedömning var att

det inte var praktiskt möjligt att hinna utarbeta en

ansökan till den 11 april. En ansökan behövde hålla

en tillräckligt god kvalitet för att nå framgång i

IMO, och berörda grannländer måste konsulteras.

Regeringen fann inga skäl att göra någon annan

bedömning. Vid bedömningen av möjligheten att lämna

in en svensk ansökan tillkom ytterligare aspekter.

Regeringen hade under lång tid ägnat stor kraft åt

att förmå övriga länder att sluta upp bakom en

gemensam ansökan. Att gå före med en svensk ansökan

i ett läge då det fanns en stark uppslutning från

samtliga Östersjöländer att arbeta med en gemensam

ansökan hade riskerat att motverka möjligheterna att

nå riksdagens övergripande mål om att hela Östersjön

skulle klassas som PSSA.

Regeringen gjorde sammantaget bedömningen att det

inte var möjligt och inte heller lämpligt eller

meningsfullt att i det läge som rådde gå före med en

egen ansökan. Regeringens uppfattning är dock att en

ansökan har lämnats inom en rimlig tid eftersom

riksdagen inte har angivit någon annan tidsram än så

snart som möjligt. Regeringen har gjort allt för att

tillgodose riksdagens önskemål. Ställningstagandena

byggde på noggranna överväganden av vad som var

möjligt och vad som var framgångsrikt med den

övergripande målsättningen att skydda Östersjöns

miljö på bästa sätt.

Miljöministern var väl medveten om att riksdagen

tydligt sade att den gärna såg att man gick före med

det svenska spåret om man inte ansåg att det

gemensamma spåret skulle försinka arbetet och att

man skulle avstå från en svensk ansökan till förmån

för en gemensam. Det var dock enligt miljöministern

inte möjligt att först göra den svenska ansökan och

därefter intensifiera arbetet i Helcom. Arbetet i

Helcom hade sin egen tidsplan. Det var ett ganska

unikt tillfälle i juni 2003 då ministermötet skulle

hållas i Helcom och frågan om PSSA skulle komma upp.

Som ansvarig miljöminister för förhandlingarna i

Helcom kunde hon inte gärna välja bort att

intensifiera arbetet med en gemensam ansökan under

våren 2003 i syfte att i stället prioritera den

svenska ansökan. Alltså måste hon ta ansvar för att

driva linjerna parallellt, att i Helcom under

februari och mars och vidare arbeta med sina

kolleger för att få dem att ställa upp på Östersjön

som ett PSSA. Det var också det bästa stödet för att

kunna få svenska vatten klassade.

Vid möte inom Helcom sent i mars stod det klart

att alla länder faktiskt stod bakom en ansökan.

Hennes värdering i det läget var att regeringen inte

hade skäl att göra någon annan bedömning än

Sjöfartsverket. Ungefär samtidigt med

tillkännagivandet hade Sjöfartsverket och andra

kommit så långt i sin utredning att det stod klart

att det måste vara en omfattande ansökan.

Myndigheten fick då inte i uppdrag att göra en

ansökan klar till den 11 april utan man fortsatte

det uppdrag som man hade med att förbereda en

gemensam eller en enskild ansökan.

När tillkännagivandet från riksdagen kom den 29

januari fanns i det läget knappast några

förutsättningar att hinna med en ansökan så snabbt

som till den 11 april. Miljöministerns bedömning var

att om hon skulle ta ansvar för det önskemål som

riksdagen hade och som hon hela tiden uppfattade som

det grundläggande önskemålet, nämligen att få

Östersjön klassad som PSSA. Även om miljöministern

visste att man ville gå fram tidigt hade regeringen

inga möjligheter att gå fram i april därför att det

inte fanns tillräckligt gott underlag och det skulle

ha riskerat att spoliera chanserna. Hon kunde

möjligtvis ha övervägt att göra det enbart i syfte

att formellt tillgodose den ena delen av riksdagens

uppdrag. Det fanns också en annan del i riksdagens

uppdrag med innebörd att arbetet inom Helcom för att

nå fram till en klassning av hela Östersjön skulle

intensifieras. Det fanns alltså två uppdrag som

skulle vägas samman.

Regeringen gjorde vid flera tillfällen under våren

klart för riksdagen att den arbetade med både en

gemensam linje och en enskild linje. Regeringens

uppfattning var nämligen att för att bäst tillgodose

riksdagens önskemål måste detta hållas öppet och

bedömas efter vilka sakliga grunder som bäst skulle

leda till framgång.

Regeringen fick ett uppdrag från riksdagen som var

väldigt tydligt. Man ville se Sverige gå fram på

egen hand med förhoppningen att svenskt vatten

därmed skulle kunna klassas snabbare än i en

gemensam process. Som regeringen såg det var "så

snart som möjligt" ingen bestämd tidsgräns och det

var också därför man hade en mycket intensiv

diskussion i slutet av mars om det var möjligt att

lämna in en ansökan med den här tidsgränsen. Det

svar och det underlag som kom från myndigheterna

var: Nej, det är inte möjligt att göra det med en

kvalitet som gör det meningsfullt. Det tog sedan

tolv veckor att färdigställa denna ansökan.

Det var miljöministerns bestämda bedömning att med

den ansökan som nu förelåg med åtta Östersjöländer,

som gällde stora delar av Östersjön och med ett

kvalitetsmässigt mycket gediget underlag fanns det

mycket bättre förutsättningar att få igenom en

klassning också av de svenska vattnen än om

regeringen hade gått fram i april med en

snabbansökan på egen hand, med ont om tid för

konsultation och utan stöd från övriga länder runt

Östersjön.

Riktlinjerna från IMO är mycket entydiga när det

gäller hur man vill att denna typ av ansökningar

skall gå till. Man säger att man vill att länder

skall gå fram gemensamt om de har gemensamma

intressen.

Betydelsen av riksdagens tillkännagivanden till

regeringen

Konstitutionsutskottet har vid tidigare tillfällen

granskat frågor kring efterkommandet av riksdagens

tillkännagivanden till regeringen. I betänkande

1994/95:KU30 underströk utskottet att utgångspunkten

måste vara att det önskemål som tillkännagivandet

avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga

omständigheter som hindrar ett genomförande eller om

regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste

regeringen dock kunna underlåta att vidta de

åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning

borde då enligt utskottet vara att regeringens

bedömningar i detta avseende redovisas för

riksdagen. I såväl utskottets granskning hösten 1997

(bet. 1997/98:KU10), hösten 1998 (bet. 1998/99:KU10)

och våren 2002 (bet. 2001/02:KU20) liksom i samband

med behandlingen av regeringens redogörelse för

behandlingen av riksdagens skrivelser till

regeringen (bet. 2001/02:KU6) har utskottet

återkommit till detta ställningstagande.

Granskningen våren 2002 gällde bl.a. ett

tillkännagivande från riksdagen till regeringen

rörande en delning av Torslanda kommun. Utskottet

anförde:

Som utskottet tidigare anfört i andra sammanhang

finns det inte någon reglering i fråga om s.k.

tillkännagivanden. Utskottet förutsätter dock att

regeringen hörsammar riksdagens

tillkännagivanden. Om regeringen anser sig kunna

underlåta att vidta de åtgärder ett

tillkännagivande avser, måste regeringens

bedömning vad gäller riksdagsbeslut redovisas för

riksdagen i samband med att regeringen lämnar sin

redogörelse till riksdagen för vilka åtgärder

regeringen vidtagit med anledning av riksdagens

beslut.

Våren 2003 granskade utskottet finansministerns

hantering av frågan om de s.k. 3:12-reglerna

(bet. 2002/03:KU30). Utskottet uttalade:

Riksdagens tillkännagivande innebar att det

begärdes att en proposition skulle lämnas till

riksdagen senast under augusti månad.

Propositionen lämnades dock först i november

efter att den 1 oktober ha aviserats i

propositionsförteckningen. Det uppstod därigenom

ett dröjsmål som innebar att det under en tid

kunde råda osäkerhet om regeringens avsikter både

bland riksdagsledamöter och berörda

skattskyldiga.

Som konstitutionsutskottet tidigare anfört

förutsätter utskottet att regeringen hörsammar

riksdagens tillkännagivanden och att regeringen

redovisar för riksdagen sina bedömningar om de

begärda åtgärderna inte vidtas. Om regeringen

inte avser att vidta en begärd åtgärd i enlighet

med riksdagsbeslutet måste detta enligt

utskottets mening redovisas för riksdagen inom

tidsramen, om en sådan uppställts av riksdagen.

Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs

bör tas upp i sammanhanget. Om en redovisning

inte kan ges i skrivelse eller proposition till

riksdagen bör den enligt utskottets mening lämnas

till riksdagen i annan form som gör den

tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter.

Utskottets ställningstagande

Det övergripande målet för regeringen var att i

enlighet med riksdagens beslut få Östersjön klassad

som särskilt känsligt havsområde (PSSA), vilket

uppnåddes genom IMO:s beslut den 2 april 2004.

I riksdagens tillkännagivande om en ansökan till

IMO om att ge Östersjön status som särskilt känsligt

havsområde angavs två handlingslinjer som inte

uteslöt varandra och som gav regeringen ett visst

handlingsutrymme, bl.a. genom att arbeta parallellt

med båda inriktningarna. Enligt tillkännagivandet

borde en ansökan i fråga om svenskt vatten göras så

snart som möjligt, dvs. utan bestämd tidsgräns.

Sjöfartsverket och andra myndigheter, som i december

2002 fått uppdraget att tillsammans förbereda både

ett gemensamt agerande av Östersjöländerna och ett

eget svenskt agerande, gjorde i mars 2003

bedömningen att det inte var praktiskt möjligt att

hinna utarbeta en ansökan till den 11 april 2003 med

tillräckligt god kvalitet för att nå framgång inom

IMO. Regeringen fann inte skäl att göra en annan

bedömning. Den 10 april informerade miljöministern

miljö- och jordbruksutskottet om att det inte var

praktiskt möjligt att ha en ansökan med rimlig

kvalitet klar redan den 11 april. Samma dag angav

statsministern vid en frågestund i riksdagen att

regeringen gjort bedömningen att en PSSA-ansökan

skulle göras tillsammans med övriga stater runt

Östersjön för att få maximalt genomslag och snabb

behandling, och att man inte skulle kunna komma fram

snabbare med en nationell ansökan.

Från regeringens sida har således, trots att

riksdagens tillkännagivande inte innehöll något

tidsgräns knuten till IMO-mötet i juni, både

utskottet och riksdagen informerats om att

regeringen inte avsåg att lämna in en ansökan i tid

för att behandlas under detta möte. Informationen

har dessutom klargjort att regeringen arbetade med

båda de handlingslinjer tillkännagivandet avsåg.

1.2 Statsrådet Hans Karlssons ansvar

för förseningen av en utredning om

arbetskraftsinvandring

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 28

januari 2004, bilaga A1.2.1, begärs att

konstitutionsutskottet granskar statsrådet Hans

Karlssons hantering av riksdagens beslut om

tillsättande av en parlamentarisk utredning om

vidgad arbetskraftsinvandring.

I anmälan anförs att regeringen och Hans Karlsson

i olika sammanhang har uppgett att kommittén skall

tillsättas "inom kort" och att arbetet med att se

till att kommittén kan börja arbeta kommer att ha

"mycket hög prioritet". I riksdagens

tillkännagivande skisseras efter vilka riktlinjer

den parlamentariska utredningen skall bedrivas.

Trots det har enligt anmälan regeringen efter nio

månader inte fattat beslut om kommittédirektiv.

Konstitutionsutskottet bör därför granska om Hans

Karlssons hantering står i överensstämmelse med

regeringens konstitutionella skyldighet att

verkställa av riksdagen fattade beslut.

Bakgrund

Socialförsäkringsutskottets behandling och

riksdagens beslut

Under våren 2003 behandlade

socialförsäkringsutskottet ett antal motioner om

arbetskraftsinvandring (bet. 2002/03:SfU8). Enligt

utskottets uppfattning fanns skäl att närmare utreda

förutsättningarna för en ökad

arbetskraftsinvandring. Redan under 2004 öppnas

möjligheter för ytterligare arbetskraftsinvandring

inom ramen för EU:s inre marknad. Utskottet ansåg

emellertid att det fanns skäl att även analysera de

behov av arbetskraftsinvandring från länder utanför

EU/EES-området som kan uppstå framöver och att så

sker i ett globalt perspektiv. Utskottet hade

erfarit att regeringen skulle komma att tillsätta en

utredning i syfte att analysera det framtida behovet

av arbetskraft i olika yrken och sektorer och de

konsekvenser som detta skulle kunna få på

arbetsmarknaden och samhället i övrigt. Utskottet

ansåg att motionsyrkandena avseende utredning om

arbetskraftsinvandring var delvis tillgodosedda.

Utskottet avstyrkte även motionsyrkanden avseende

framtagande av förslag om regelverk som underlättar

för arbetskraftsinvandring m.m.

Reservation anfördes av m, fp, kd, c och mp.

Enligt reservationen borde riksdagen ge regeringen

till känna, och därmed bifalla motionsyrkandena

därom, att en parlamentarisk utredning bör

tillsättas med uppdrag att utreda konsekvenser av

och ta fram ett regelverk som medger vidgad

arbetskraftsinvandring från länder utanför EU. I

uppdraget borde ingå att se över hur

socialförsäkringar, sociala förmåner och arbetsrätt

skall utformas. Vidare angavs att lön,

försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte

får vara sämre för arbetskraftsinvandrare än vad som

gäller för svensk arbetskraft. Sambandet med

asylrätten borde också studeras, så att den inte

urholkas, och i utredningens arbete borde finnas ett

EU-perspektiv.

Riksdagen biföll den 11 april 2003 reservationen

(rskr. 2002/03:143).

Regeringens beslut den 19 februari 2004 om

kommittédirektiv

Den 19 februari 2004 beslutade regeringen om

direktiv (dir. 2004:21) till en parlamentarisk

kommitté med uppdrag att se över regelverket för

arbetskraftsinvandring. Kommittén skall se över det

regelverk som styr möjligheterna till

arbetskraftsinvandring med syfte att ta fram ett

regelverk som medger vidgad arbetskraftsinvandring

från länder utanför EU/EES. Kommittén skall i

sammanhanget också utreda behovet av

arbetskraftsinvandring, bedöma de konsekvenser som

ytterligare sådan invandring kan få på

arbetsmarknaden och i övrigt samt, med utgångspunkt

i denna bedömning, föreslå eventuella åtgärder.

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag i ett

delbetänkande senast den 1 mars 2005 och i ett

slutbetänkande senast den 1 mars 2006.

Regeringens information till riksdagen

Budgetpropositionen för 2004

I budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1

utg.omr. 13), som överlämnades till riksdagen den 22

september 2003, angav regeringen att riksdagen

beslutat att en parlamentarisk utredning skall

tillsättas med syfte att ta fram ett regelverk som

medger vidgad arbetskraftsinvandring från länder

utanför EU/EES. Enligt regeringen skulle utredningen

komma att tillsättas inom kort i enlighet med

riksdagens beslut (s. 15).

I arbetsmarknadsutskottets betänkande 2003/04:AU1

anförde utskottet i november 2003, med anledning av

ett motionsyrkande (kd) om att regeringen snarast

skall verkställa riksdagsbeslutet från den 11 april

2003, att utskottet erfarit från Regeringskansliet

att beredningsarbetet ännu inte var avslutat.

Motionsyrkandet avstyrktes.

Regeringens skrivelse om migrations- och

asylpolitiken

Den 26 november 2003 överlämnade regeringen

skrivelse 2003/04:37 Migration och asylpolitik till

riksdagen. I skrivelsen redovisas den svenska

migrations- och asylpolitiken sedan december 2002. I

skrivelsen anförde regeringen att den mot bakgrund

av riksdagens tillkännagivande av den 11 april 2003

inom kort kommer att tillsätta en parlamentarisk

kommitté som skall se över det regelverk som styr

möjligheterna till arbetskraftsinvandring. Enligt

skrivelsen skall kommittén redovisa sitt uppdrag i

ett delbetänkande senast den 1 december 2004 och i

ett slutbetänkande senast den 1 december 2005

(s. 7 f.).

Skrivelsen behandlas av socialförsäkringsutskottet

under våren 2004.

Fråge- och interpellationssvar

Under innevarande riksmöte har Hans Karlsson lämnat

information till riksdagen om tillsättandet av en

utredning om arbetskraftsinvandring i flera

frågesvar och interpellationssvar.

Den 24 september 2003 anförde Hans Karlsson i sitt

svar på en fråga (fr. 2003/04:8) om innehållet i de

direktiv som höll på att arbetas fram, att den

kommande utredningen kommer att ha som sitt

kärnuppdrag att se över det regelverk som styr

möjligheterna för arbetskraftsinvandring. En översyn

av det aktuella regelverket är dock ett komplext

uppdrag, och det vore därför ofrånkomligt att

utredningen kommer att behöva ta ställning till en

rad, till kärnuppdraget kopplade, frågor. Ett av

utredningens uppdrag borde vara att sammanställa

befintlig kunskap om det framtida behovet av

arbetskraft och bedöma vilken roll

arbetskraftsinvandring kan och bör spela för att

motverka brist på arbetskraft på såväl längre som

kortare sikt.

Den 22 oktober 2003 uppgav Hans Karlsson i sitt

svar på en fråga (fr. 2003/04:75) att beredningen

inom Regeringskansliet av de aktuella

kommittédirektiven i princip var avslutad.

Diskussioner pågick emellertid med företrädare för

Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna.

Förhoppningen var att regeringen skulle kunna fatta

beslut inom en snar framtid. Mot bakgrund av att

något beslut ännu inte förelåg uppgav Hans Karlsson

dock att han inte kunde ge besked om vilka tidsramar

som skulle komma att gälla för kommitténs arbete.

Han ville dock rent allmänt framhålla att en översyn

av det aktuella regelverket är ett komplext uppdrag.

Han framhöll även att han inte var beredd att

medverka till att ett nytt regelverk för

arbetskraftsinvandring hastas fram, och betonade att

det är av yttersta vikt att slå vakt om kvaliteten i

lagstiftningsprocessen.

Den 26 november 2003 uppgav Hans Karlsson i sitt

svar på en fråga (fr. 2003/04:314) att beredningen

inom Regeringskansliet av de aktuella

kommittédirektiven i princip var avslutad och att

han hoppades på ett regeringsbeslut inom kort.

Den 28 november 2003 hänvisade Hans Karlsson i

sitt svar på en interpellation (ip. 2003/04:127)

till frågesvaret den 22 oktober, i vilket han

informerat om att beredningen inom Regeringskansliet

av de aktuella kommittédirektiven i princip var

avslutad, att diskussioner pågick med företrädare

för Miljöpartiet och Vänsterpartiet samt att han

hoppades på ett regeringsbeslut inom en snar

framtid. Enligt Hans Karlsson gällde detta

fortfarande. Vidare anförde Hans Karlsson att när

väl beslut om kommittédirektiv föreligger bör övriga

vederbörliga beslut kunna fattas omgående så att

kommittén så fort som möjligt skall kunna börja

arbeta. Han framhöll att flera av de frågor som

utredningen kommer att behöva ta ställning till är

både juridiskt och politiskt komplicerade, och det

är därför inte märkligt att det tar en viss tid att

ta fram kommittédirektiv i det aktuella fallet.

Samtidigt medgav Hans Karlsson att det var

otillfredsställande att arbetet med

kommittédirektiven dragit ut på tiden så som har

skett. Han försäkrade att det bakom detta inte

ligger någon vilja från hans sida att förhala ett

regeringsbeslut i linje med vad riksdagen givit

uttryck för. Arbetet för att få till stånd ett

beslut om kommittédirektiv och i övrigt se till att

kommittén kan börja arbeta skulle därför också

fortsättningsvis komma att ha mycket hög prioritet.

Den 16 december 2003 upprepade Hans Karlsson i

sitt svar på en interpellation (ip. 2003/04:140) vad

han anfört i ovan nämnda interpellationssvar. I den

efterföljande interpellationsdebatten anförde Hans

Karlsson bl.a. att han inte var beredd att binda sig

för ett exakt datum, men att efterfrågan på

utredningsdirektiven är berättigad. Han försäkrade

att det inte finns något annat skäl till

tidsutdräkten än att detta är ett komplicerat

arbete.

Promemoria från Näringsdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har

konstitutionsutskottet begärt en redogörelse för

kommentarer till dels vad som anförs i anmälan om

tidsutdräkten i det aktuella ärendet, dels

riktigheten i den information som getts till

riksdagen vid olika tillfällen. Som svar har till

utskottet översänts en promemoria som upprättats

inom Näringsdepartementet den 1 mars 2004, bilaga

A1.2.2. I promemorian anförs att beredningen av

direktiven har involverat ett stort antal enheter på

flera departement och att det därför i och för sig

inte är märkligt att processen tagit viss tid.

Vidare anförs att parallellt med beredningen inom

Regeringskansliet har diskussioner också förts med

Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna, vilket

bidragit till att ett beslut om direktiven dröjt.

Enligt promemorian har Hans Karlsson vid upprepade

tillfällen beklagat tidsutdräkten i ärendet. Han har

också vid flera tillfällen informerat riksdagen om

beredningsläget och då även redovisat bedömningar om

när ett regeringsbeslut i saken rimligen borde kunna

förväntas. Enligt promemorian kan det i efterhand

konstateras att vissa av dessa bedömningar varit väl

optimistiska.

Utfrågning med statsrådet Hans Karlsson

Utskottet har den 25 mars 2004 hållit en offentlig

utfrågning i ärendet med statsrådet Hans Karlsson,

bilaga B4. Han uppgav bl.a. att framtagandet av

direktiven inte har varit alldeles enkelt. Det är

både komplexa, komplicerade och väldigt sammansatta

frågor som berör många departement. I och med att

det är en stor, viktig och långsiktigt väldigt

betydelsefull fråga har ambitionen varit att det

skall bli hög kvalitet i direktiven och att också

framtagandet av direktiven har en förankring i

riksdagen. Arbetet tog dock längre tid än vad han

hade förväntat sig, vilket han också vid olika

tillfällen beklagat, men av en rad olika skäl

tappade regeringen fart under hösten. Den tidsplan

han hade och som innebar att direktiven skulle vara

klara före årsskiftet gick då inte att hålla. På

frågan vad det fanns för skäl för Hans Karlsson att

den 22 oktober 2003 (se frågesvar ovan) meddela att

beredningen av kommittédirektiven i princip var

avslutad om han inte hade grund för detta i

sakförhållandena, svarade Hans Karlsson att han haft

goda grunder för sin bedömning när den gjordes, men

att den var optimistisk.

Vad gäller ambitionen att förankra direktiven i

riksdagen uppgav Hans Karlsson att en så stor fråga

som den aktuella förtjänar att förankras hos en

majoritet i riksdagen, även om det formellt inte är

nödvändigt. Det faktum att det var en relativt knapp

majoritet i riksdagen som beställde utredningen

ökade dock inte enligt Hans Karlssons mening behovet

av förankring. Eftersom regeringen är en

minoritetsregering fanns det dock skäl att förankra

direktiven i varje fall hos samarbetspartierna.

Något försök att förankra direktiven hos övriga

partier i riksdagen har inte gjorts. Han ville dock

inte överbetona betydelsen av en politisk majoritet

i riksdagen omkring direktiven, utan den andra delen

- beredningsprocessen i Regeringskansliet - har

egentligen haft större betydelse.

Vidare uppgav Hans Karlsson att han möjligen borde

vara mindre optimistisk och mera tillbakahållen i

svaren i riksdagen för att inte riskera att

vilseleda riksdagen. Samtidigt är ambitionen att

vara någorlunda öppen och tillmötesgående i

diskussioner.

Utskottets ställningstagande

I april 2003 begärde riksdagen att en parlamentarisk

utredning skulle tillsättas med uppdrag att utreda

konsekvenser av och ta fram ett regelverk som medger

vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför

EU, och i februari 2004 beslutade regeringen om

direktiv till en sådan utredning. Under denna period

har regeringen och Hans Karlsson vid olika

tillfällen redogjort för den pågående beredningen av

direktiven och gjort bedömningar om när dessa skulle

vara klara och utredningen skulle kunna tillsättas.

Som framgår av det föregående och som även

framhållits av Hans Karlsson har arbetet med

direktiven tagit längre tid än vad regeringen och

Hans Karlsson vid dessa tillfällen förutspått.

Enligt utskottets mening föranleder granskningen

inte något uttalande i övrigt från utskottet.

1.3 Regeringens agerande avseende

riksdagens beslut om

Utlänningsnämnden

Anmälningar

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 13

oktober 2003, bilaga A1.3.1, begärs att

konstitutionsutskottet granskar statsrådet Barbro

Holmberg och hennes företrädare statsrådet Jan O.

Karlsson för att söka utröna huruvida regeringen

obstruerat riksdagens beslut om Utlänningsnämndens

avskaffande. I anmälan anförs att regeringen

eventuellt har förhalat processen på grund av att

den ogillar riksdagens beslut. I anmälan refereras

ett uttalande av Barbro Holmberg och hänvisas till

en promemoria som upprättats i Regeringskansliet

enligt vilken kostnaden för en förändrad process-

och instansordning i utlänningsärenden blir klart

högre än vad tidigare utredningar kommit fram till.

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 14

oktober 2003, bilaga A1.3.2, begärs att

konstitutionsutskottet granskar hur regeringen

verkställt och uppfyllt riksdagens beslut om

Utlänningsnämnden. I anmälan anförs att regeringen

fortfarande inte har genomfört riksdagens beslut och

att Socialdemokraterna enligt uppgifter anser att en

nedläggning skulle medföra alltför stora kostnader,

allt enligt beräkningar från Regeringskansliet.

Bakgrund

Beredning av och beslut i frågan om en ny

instansordning i utlänningsärenden

År 1997 tillsattes en parlamentarisk kommitté med

uppgift att utreda frågan om en ny instans- och

processordning vid tillämpning av utlännings- och

medborgarskapslagstiftningen. Kommittén antog namnet

Kommittén om ny instans- och processordning i

utlänningsärenden (NIPU). I slutbetänkandet Ökad

rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) var

samtliga ledamöter i kommittén överens om att

överprövningen i utlänningsärendena borde föras över

till de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Med anledning av innehållet i en del av

remissvaren som avgavs med anledning av

slutbetänkandet tillsattes en arbetsgrupp inom

Regeringskansliet för att dels se över kostnaderna

för den föreslagna instansordningen, dels utreda ett

specialdomstolsalternativ. Arbetsgruppen redogjorde

för sitt arbete i departementspromemorian En

specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45).

I november 2001 tillkännagav riksdagen för

regeringen som sin mening att regeringen snarast

borde återkomma till riksdagen med ett förslag till

en ny instans- och processordning i

utlänningsärenden (rskr. 2001/02:69-70). I det

betänkande som låg till grund för riksdagens beslut

(bet. 2001/02:SfU2) uttalade

socialförsäkringsutskottet att det utgick från att

det omfattande beredningsarbete som genomförts

möjliggjorde att en proposition kunde föreläggas

riksdagen under våren 2002, för riksdagsbeslut före

sommaren.

Regeringen överlämnade i juni 2002 en remiss om ny

instans- och processordning i utlänningsärenden till

Lagrådet. I sitt yttrande av den 9 oktober 2002

avstyrkte Lagrådet på förevarande underlag förslaget

till ny process- och instansordning. Lagrådet

uttalade att det är en fördel från

rättssäkerhetssynpunkt om proceduren organiseras som

ett tvåpartsförfarande med inslag av muntlig

förhandling. De föreslagna åtgärderna rörande

proceduren var koncentrerade till överprövningen av

beslut som fattas i första instans. En grundläggande

förutsättning för att regleringen skall ge

godtagbara rättssäkerhetsgarantier var dock enligt

Lagrådet att de materiella reglerna är utformade så

att tillämpningen kan bli enhetlig och förutsebar.

Lagrådet menade vidare att det måste beaktas hur

denna nyordning återverkar på handläggningstiderna.

Ett alldeles särskilt problem på rättsområdet var

enligt Lagrådet att överklagandefrekvensen i

avlägsnandeärenden är ytterligt hög. Lagrådet var

vidare tveksamt till tanken på den föreslagna

ordningen med att lägga ansvaret för praxisbildning

på utlänningsrättens område på en kammarrätt

(migrationsöverdomstol).

Den 6 mars 2003 beslutade regeringen om direktiv

för en parlamentarisk kommitté om översyn av

utlänningslagstiftningen (dir. 2003:28). Kommittén

skall göra en genomgång av utlänningslagens

materiella bestämmelser och anpassa dessa till en

övergång från handläggning hos

förvaltningsmyndigheter och regeringen till ett

system där överprövningen sker i domstol. Kommittén

skall därvid utreda hur vissa materiella

bestämmelser i utlänningslagen skall utformas för

att säkerställa en rättssäker, förutsebar och

enhetlig tillämpning i såväl första instans som

högre instans vid en reformerad instans- och

processordning. Utgångspunkt för kommittén är den

lagrådsremiss med förslag till ny instans- och

processordning i utlännings- och

medborgarskapsärenden som regeringen beslutade om i

juni 2002 samt Lagrådets yttrande från oktober 2002.

Ordförande, ledamöter, experter och sekreterare till

kommittén utsågs den 22 respektive 29 april 2003,

och kommittén påbörjade sitt arbete den 1 maj 2003.

Socialförsäkringsutskottet behandlade i mars 2003

motionsyrkanden om ändrad instansordning i

asylärenden (bet. 2002/03:SfU8). Utskottet avstyrkte

motionsyrkandena med hänvisning till att den

parlamentariska utredningens förslag bör avvaktas.

Riksdagen följde utskottet (rskr. 2002/03:143).

Enligt de första, ovan nämnda, direktiven skulle

kommittén om översyn av utlänningslagstiftningen

slutföra sitt arbete senast den 15 december 2003

(dir. 2003:28). Den 10 november 2003 begärde

kommittén att tiden för utredningen skulle förlängas

till den 1 juni 2004. Kommittén ville därmed bl.a.

beakta de förslag i den proposition som regeringen

skulle besluta i december 2003 om prövning av

verkställighetshinder i utlänningsärenden. Den

4 december 2003 beslutade regeringen om förlängd

utredningstid för kommittén. Enligt

tilläggsdirektiven skall kommittén redovisa sitt

uppdrag senast den 1 juni 2004 (dir. 2003:147).

Regeringen har vid olika tillfällen informerat

riksdagen och socialförsäkringsutskottet om

beredningsläget i ärendet om en ny instansordning i

utlänningsärenden, bl.a. i regeringens skrivelse

2003/04:75 Redogörelse för behandlingen av

riksdagens skrivelser till regeringen, som

överlämnades till riksdagen i mars 2004. I

skrivelsen (s. 42) uppger regeringen att dess avsikt

är att återkomma till riksdagen med ett nytt förslag

till hur en reform skulle kunna utformas när den

ovan nämnda parlamentariska kommittén presenterat

sitt förslag, och detta förslag har remissbehandlats

i sedvanlig ordning.

Konstitutionsutskottet bereder under våren

regeringens skrivelse 2003/04: 75 och har därvid

anmodat övriga utskott att yttra sig över

skrivelsen. I sitt yttrande till

konstitutionsutskottet redogör

socialförsäkringsutskottet för den information om

beredningsarbetet med den nya instans- och

processordningen som utskottet fått under

innevarande riksmöte (yttr. 2003/04:SfU4y).

Socialförsäkringsutskottet uppger också att

utskottet nödgas konstatera att regeringens

beredning av den nya instans- och processordningen i

utlänningsärenden som riksdagen begärt tar orimligt

lång tid. Åtskilliga moment i beredningsarbetet har

enligt utskottet dragit ut på tiden och sammantaget

medfört en mycket lång tidsutdräkt. Utskottet

konstaterar att den organisationskommitté som det då

ansvariga statsrådet vid överläggningar med de

övriga riksdagspartierna i december 2002 utfäste

skulle tillsättas samtidigt med

Utlänningslagskommittén ännu inte tillsatts. Enligt

utskottet är detta ytterligare ett tecken på att

beredningsarbetet inte bedrivs med den skyndsamhet

som är motiverad. Utskottet anser att

konstitutionsutskottet bör göra ett påpekande om

detta. Avvikande mening anförs i yttrandet av

socialförsäkringsutskottets s-ledamöter. Dessa anser

med hänsyn till vad som redovisats om det pågående

beredningsarbetet att det inte finns anledning för

konstitutionsutskottet att göra något påpekande i

ärendet.

Promemorior från Utrikesdepartementet

Promemorian den 3 februari 2004

Genom en skrivelse den 20 januari 2004 begärde

konstitutionsutskottet dels kommentarer till vad som

anförs i granskningsanmälningarna och en redogörelse

för vilka skäl som ligger bakom tidsutdräkten i

ärendet, dels att få ta del av den promemoria som

upprättats inom Regeringskansliet och som innehåller

beräkning av kostnaden för en ny process- och

instansordning i utlänningsärenden, dels en

redogörelse för vilka åtgärder regeringen vidtagit

för att informera riksdagen om orsakerna till

tidsutdräkten i ärendet.

Som svar översändes till utskottet en promemoria

som upprättats inom Utrikesdepartementet den 3

februari 2004, bilaga A1.3.3.

Vad gäller tidsutdräkten i ärendet anförs i

promemorian att regeringen den 6 juni 2002 beslutade

om en lagrådsremiss om en ny instans- och

processordning i utlänningsärenden i enlighet med

riksdagens tillkännagivande och med NIPU:s

betänkande som huvudsaklig grund, men förslaget

avstyrktes av Lagrådet. Efter Lagrådets yttrande

informerades socialförsäkringsutskottet om den

uppkomna situationen. Enskilda samtal mellan

statsrådet Jan O. Karlsson och företrädare för

riksdagspartierna ägde också rum under senhösten

2002. Enligt promemorian erhöll regeringen vid dessa

samtal klartecken från övriga riksdagspartier att

inte direkt gå vidare med det förslag som Lagrådet

avstyrkte. I stället beslutade regeringen i mars

2003 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med

uppgift att bl.a. göra en översyn av

utlänningslagstiftningen och anpassa dessa

materiella regler för tillämpning i domstol.

Trots att en parlamentarisk utredning lämnat ett

förslag till hur en ny instans- och processordning

skulle kunna utformas och att en interdepartemental

arbetsgrupp därefter utrett hur en specialdomstol

skulle kunna ersätta Utlänningsnämnden framkom,

enligt promemorian, under den fortsatta beredningen

att ett flertal frågor inte belysts tillräckligt väl

eller inte alls. Framför allt framkom att de

ekonomiska beräkningarna var bristfälliga men även

att de organisatoriska frågorna var otillräckligt

analyserade. Vidare anförs att mycket har hänt sedan

det ursprungliga beslutet om att utreda en ny

instans- och processordning fattades 1997 och sedan

NIPU:s betänkande lades fram 1999, och

förutsättningarna är således i vissa delar

förändrade. Sedan riksdagens tillkännagivande har

också enligt promemorian en mängd åtgärder

vidtagits, inom Regeringskansliet men också hos

berörda myndigheter, under beredningen av frågan om

en ny instans- och processordning för

utlänningsärenden.

Vad gäller kostnadsberäkningarna som gjorts inom

Regeringskansliet anförs i promemorian att de gjorts

i syfte att skapa ett fullgott underlag för att

kunna verkställa riksdagens beslut. I en bilaga till

promemorian bifogas det dokument med

kostnadsberäkningar som upprättades i

Regeringskansliet i oktober 2003. I dokumentet finns

två alternativ som i olika avseenden skiljer sig

från de förutsättningar som NIPU utgick ifrån.

Kostnadspåverkande faktorer, som ett större antal

asylsökande, har tillkommit. Enligt alternativ 1

skulle en ny instans- och processordning medföra en

reformkostnad (årlig merkostnad) på 710-910 miljoner

kronor och en omställningskostnad på 285-485

miljoner kronor och enligt alternativ 2 en

reformkostnad (årlig merkostnad) på 530-630 miljoner

kronor och en omställningskostnad på 220-370

miljoner kronor. I dokumentet anförs att alla

siffror är preliminära och avrundade och att mer

exakta siffror kan lämnas ut först när det står

klart hur de lagbestämmelser som domstolarna skall

tillämpa utformas.

Vad gäller informationen till riksdagen anförs i

promemorian att de åtgärder regeringen vidtagit

sedan riksdagens beslut öppet har redovisats för

riksdagen i skrivelser, svar på riksdagsfrågor,

interpellationer etc. I promemorian lämnas en

beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits, när och

av vem.

Promemorian den 3 mars 2004

Genom en skrivelse den 19 februari 2004 begärde

konstitutionsutskottet ytterligare underlag för

granskningen. Utskottet begärde dels en redogörelse

för om regeringen genom de överlämnade dokumenten

kan anses ha informerat riksdagen om

kostnadsberäkningen för en ny instans- och

processordning, dels en mer detaljerad redogörelse

för de beräkningar som görs i ovan nämnda bilaga och

som förklarar varför kostnaderna för en ny instans-

och processordning i olika avseenden skiljer sig

kraftigt mellan alternativ 1, alternativ 2 samt de

beräkningar som gjordes av NIPU.

Som svar översändes till utskottet en promemoria

som upprättats inom Utrikesdepartementet den 3 mars

2004, bilaga A1.3.4. I promemorian anförs att det

dokument som överlämnats till konstitutionsutskottet

upprättats inom Regeringskansliet på direkt begäran

av tjänstemän på Finansdepartementet som

representerar regeringens samarbetspartier

Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna. Frågan om

kostnader för reformen hade uppkommit i samband med

det då pågående budgetarbetet. Syftet med dokumentet

var inte att informera riksdagen om aktuella

kostnadsberäkningar. Socialförsäkringsutskottet

begärde och fick i december 2003 information av

tjänstemän från Regeringskansliet om pågående arbete

med kostnadsberäkningar och faktorer av betydelse

för dessa inom ramen för beredningen av en

reformerad instans- och processordning i

utlänningsärenden. Enligt promemorian fick

socialförsäkringsutskottet även ta del av de

kostnadsberäkningar som gjorts.

I promemorian redogörs för skillnaderna mellan

olika kostnadsberäkningar. Skillnaderna mellan

alternativ 1 och 2 förklaras av att beräkningarna i

alternativ 1 utgår från 8 500 asylärenden per år och

i alternativ 2 från 6 100 asylärenden per år. Enligt

promemorian avser termen asylärenden i detta

sammanhang alla asylärenden utom de där det är fråga

om uppenbart ogrundade ansökningar eller där det är

fråga om avvisning till tredje land. I promemorian

redogörs även för skillnaderna gentemot NIPU:s

beräkningar. De aktuella beräkningarna visar enligt

promemorian på procentuella kostnadsökningar som är

3-4 gånger högre än de NIPU uppskattade. Som

förklaring till att NIPU:s beräkningar och de

aktuella kostnadsberäkningarna skiljer sig åt anges

faktorer som antal asylsökande, tidsåtgången för

muntlig förhandling, klagandenas resor, antal

nämndemän, ombud, tolkar, domare och föredragande

och lokaler. Vidare anförs i promemorian att NIPU

inte redogjort för omställningskostnader för

reformen.

Promemorian den 2 april 2004

I anslutning till konstitutionsutskottets utfrågning

med f.d. statsrådet Jan O. Karlsson den 25 mars 2004

(se nedan) begärde konstitutionsutskottet vissa

ytterligare uppgifter från Regeringskansliet.

Utskottet begärde svar på frågorna om dels det

slutdatum som fastställdes i kommittédirektiven för

utredningen om översyn av utlänningslagstiftningen -

den 15 december 2003 - var samberett med partierna i

riksdagen och, i så fall, på vilket sätt, dels om

s.k. enkla ärenden konsekvent inkluderas i de

alternativa kostnadsberäkningar som gjorts i

föregående bilaga.

Som svar översändes till utskottet en promemoria

som upprättats inom Utrikesdepartementet den 2 april

2004, bilaga A1.3.5. I promemorian anfördes att, vid

de överläggningar Jan O. Karlsson hade haft med

övriga riksdagspartier efter det att Lagrådet

avstyrkt regeringens förslag, samtliga partier var

överens om att en översyn av

utlänningslagstiftningens materiella bestämmelser

måste göras och att kommittén skyndsamt skulle

presentera ett betänkande. Det var också regeringens

utgångspunkt i de kommittédirektiv som beslutades

den 6 mars 2003. Något exakt slutdatum för

kommitténs arbete sambereddes dock inte vid

överläggningarna med riksdagspartierna.

Av promemorian framgår vidare att s.k. enkla

ärenden inte har räknats ifrån i alternativ 1,

vilket rätteligen borde ha gjorts. Det rör sig dock

om ett förhållandevis litet antal ärenden. Siffrorna

i räkneexemplet för alternativ 1 kan justeras i

enlighet därmed men påverkar beräkningen endast

marginellt.

Utfrågning med f.d. statsrådet Jan O. Karlsson

Utskottet har den 25 mars 2004 hållit en offentlig

utfrågning i ärendet med f.d. statsrådet Jan O.

Karlsson, bilaga B2. Han uppgav därvid att när han

övertog frågan om avskaffande av Utlänningsnämnden

var den politiska frågan redan löst. Alla riksdagens

partier hade i ett uttalande i

socialförsäkringsutskottet, därefter bekräftat av

riksdagen in pleno, uttalat sig för ett avskaffande

av Utlänningsnämnden. Arbetet kom därefter att

kännetecknas av ett mycket nära samråd mellan honom

själv i egenskap av föredragande statsråd och

socialförsäkringsutskottet, framför allt för att

gemensamt med utskottet utarbeta det förslag som

remitterades till Lagrådet. Jan O. Karlsson varnade

också tidigt för att kostnaderna för reformen skulle

bli högre än vad som uppgavs i NIPU:s betänkande.

Efter Lagrådets kritik enades man, efter en ny

överläggningsomgång, om att se över lagstiftningen

så att den blir möjlig att tillämpa i

förvaltningsdomstolar.

Det förhållandet att reformen enligt beräkningar

visar sig vara mer kostsam än vad den ursprungliga

utredningen påstod uppgavs av Jan O. Karlsson inte

ha något att göra med det som tas upp i anmälan,

nämligen att regeringen skulle ha fördröjt

genomförandet av ett beslut som riksdagen har

fattat. Det som har varit helt avgörande för vilken

tid det har tagit har varit det förhållandet att

Lagrådet inte anser att man kan behandla

utlänningsärenden i förvaltningsdomstolar med

gällande lagstiftning.

När det gäller tiden som gick mellan Lagrådets

yttrande i oktober 2002 över regeringens

lagrådsremiss och tillsättandet av den nya

utredningen i mars 2003 berodde den enligt Jan O.

Karlsson på överläggningar med riksdagspartiernas

företrädare om den uppkomna situationen och vad som

skulle göras. Han menade att det inte fanns någon

som helst avsikt att förhala processen, utan att man

tvärtom arbetade mycket intensivt.

På frågan om varför de kostnadsberäkningar som

upprättats inom Regeringskansliet endast

överlämnades till tjänstemän från Vänsterpartiet och

Miljöpartiet vid Finansdepartementet och till

socialförsäkringsutskottets ordförande, inte till

socialförsäkringsutskottet och riksdagen i dess

helhet, anförde Jan O. Karlsson att tjänstemännen

hade begärt att få beräkningarna. Avsikten bakom att

hålla socialförsäkringsutskottets ordförande

underrättad var intresset för öppenheten. Jan O.

Karlsson menade att om regeringen lämnar över

material av det aktuella slaget är det viktigt att

utskottet hålls underrättat om det. Om det i formell

mening anses att utskottet därmed har blivit

underrättat ville han för stunden inte bedöma.

Enligt Jan O. Karlsson skall avsikten med

överlämnandet snarast ses som en fortlöpande

orientering om ett material som ännu inte var

färdigställt och därför inte i någon officiell

mening kunde överlämnas till

socialförsäkringsutskottet.

Utfrågning med statsrådet Barbro Holmberg

Utskottet har den 1 april 2004 hållit en offentlig

utfrågning i ärendet med migrationsminister Barbro

Holmberg, bilaga B6. Hon uppgav därvid bl.a. att

partierna i de partisamtal som fördes efter

Lagrådets yttrande var helt överens om att det inte

var möjligt att gå vidare med det förslag som

Lagrådet hade avstyrkt. För att följa Lagrådets

yttrande måste man först se över lagstiftningen,

varpå en parlamentarisk kommitté tillsattes som

skulle se över lagstiftningen och lämna sitt

betänkande i december 2003. Under tiden skulle,

enligt den överenskommelse som gjordes med de

politiska partierna, själva genomförandeprocessen

beredas i Regeringskansliet så att de två

processerna - lagändringen av det materiella

innehållet å den ena sidan och själva genomförandet

å den andra sidan - skulle mötas den 1 januari 2005.

Det var den överenskommelse som gjordes med de

politiska partierna. Barbro Holmberg betonade detta

därför att det, enligt hennes mening, betyder att

den deadline som man kom överens om för

genomförandet av reformen ännu inte har

överskridits. Hon uppgav dock även att tidsplanen

sannolikt inte skulle kunna hållas.

För att lösa de problem som uppdagats med en

reform - framför allt kostnaderna men också en rad

organisatoriska problem - har man fram till nu

vidtagit en rad olika åtgärder, t.ex. för att minska

antalet överklaganden. Barbro Holmberg betonade

också att den kommitté som begärt förlängd tid inte

inkommit med någon formell begäran om ökade

personella resurser till kommittén, men

departementet har varit väldigt tydligt med att

kommittén kan tilldelas ökade personella resurser om

det skulle behövas.

På en fråga om Barbro Holmbergs uttalande i en

tidningsintervju vid tidpunkten för hennes

tillträdande på statsrådsposten, i vilket hon inte

ville ta ställning till om Utlänningsnämnden skulle

avskaffas, svarade Barbro Holmberg att hon inte

kommer ihåg om hon uttryckt sig så, men att det svar

som publicerades inte var särskilt väl valt. Hon

hade inte hunnit sätta sig in i frågan. Vidare

konstaterade Barbro Holmberg att det politiska

ställningstagandet redan var gjort - riksdagen hade

tagit ställning - och att frågan, när hon

tillträdde, mer handlade om hur det skall gå till.

Vidare menade Barbro Holmberg att de extremt höga

kostnaderna för reformen är ett problem, men det är

ett ännu större problem om utlänningsärendena bidrar

till att rättsväsendet i stort får problem.

Regeringen måste därför se över varje detalj för att

vara säker på att reformen också kommer att fungera

i verkligheten.

Vad gäller promemorian med kostnadsberäkningar

framhöll Barbro Holmberg att den upprättats innan

hon tillträdde som statsråd. Enligt de uppgifter hon

fått var anledningen till att den upprättades en

beställning från Finansdepartementets tjänstemän

till UD. Vidare uppgav hon att det pågått ett arbete

inom Regeringskansliet för att precisera uppgifterna

och siffrorna för att få fram ett fullgott underlag,

och detta kommer inom kort att presenteras för

socialförsäkringsutskottet.

Utskottets ställningstagande

Riksdagens tillkännagivande i november 2001 innebar att

regeringen snarast borde återkomma till riksdagen

med ett förslag till en ny instans- och

processordning i utlänningsärenden. Något förslag

har ännu inte förelagts riksdagen. I granskningen

har framkommit att ett förslag sannolikt inte heller

kommer att föreläggas riksdagen så att en ny ordning

kan inrättas den 1 januari 2005, utan en reform

kommer att dröja ytterligare. Enligt utskottets

mening har beredningen av ärendet tagit orimligt

lång tid.

Granskningen föranleder inte något uttalande i

övrigt.

1.4 Handläggningen av frågan om

lokalt folkinitiativ

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga

A1.4.1, begärs att utskottet granskar statsrådet

Mona Sahlins handläggning av frågan om förstärkt

folkinitiativ för att få till stånd kommunala

folkomröstningar.

I anmälan anförs att riksdagen genom ett

tillkännagivande uppmanat regeringen att återkomma

med ett lagförslag om förstärkt folkinitiativ och

att riksdagen genom upprepade beslut har visat

vilken vikt man lägger vid frågan. Enligt anmälan

ämnar Mona Sahlin frångå riksdagens beslut och

presentera ett annat förslag. Anmälaren anför att

även om tillkännagivanden inte har någon juridisk

tyngd måste grundregeln vara att regeringen

efterkommer riksdagens beslut.

Konstitutionsutskottet bör granska riktigheten i att

Mona Sahlin inte efterföljer riksdagens beslut och i

vilken mån Mona Sahlin menar att regeringens förslag

överensstämmer med riksdagens beslut.

Bakgrund

Gällande bestämmelser avseende folkinitiativ

Enligt 5 kap. 23 § andra stycket kommunallagen

(1991:900) får ärende om att hålla folkomröstning i

en viss fråga väckas i fullmäktige av minst 5 % av

de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna.

Behandling och beslut i frågan om folkinitiativ

Demokratipropositionen

Demokratipropositionen (prop. 2001/02:80), som

överlämnades till riksdagen i januari 2002, innehöll

inte något förslag i fråga om s.k. folkinitiativ.

Regeringen förklarade att den avsåg att i samband

med beredningen av Kommundemokratikommitténs

betänkande Att tänka efter före - samråd i kommuner

och landsting (SOU 2001:89) återkomma till frågan om

hur folkinitiativet som ett led i samrådet med

medborgarna kan stärkas.

Kommundemokratikommittén hade i sitt betänkande

Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i

kommuner och landsting (SOU 2001:48) föreslagit en

skyldighet för kommuner och landsting att hålla

folkomröstning i en viss fråga om minst 10 % av de

röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna

begär det.

I demokratipropositionen anförde regeringen (s. 50

f.) att erfarenheterna av tillämpningen av

bestämmelsen om folkinitiativ var nedslående.

Regeringen ansåg det vara tydligt att

folkinitiativet inte kunde behållas i sin nuvarande

utformning och att medborgarnas möjligheter att få

till stånd en folkomröstning måste stärkas.

När det sedan gällde frågan om på vilket sätt

folkinitiativet borde stärkas ansåg regeringen (s.

51) att utredningsförslaget i

Kommundemokratikommitténs tidigare betänkande, Att

vara med på riktigt, inte var tillräckligt avpassat

för förhållandena i alla kommuner. Regeringen ansåg

att - med ett krav på att 10 % av de röstberättigade

kommun- eller landstingsmedlemmarna skall stå bakom

en begäran om folkomröstning - de reella

möjligheterna att få till stånd en sådan omröstning

kan bli mycket skiftande i större och mindre

kommuner och därför borde en annan lösning väljas.

Det förhållandet att remissinstanserna föreslagit

ett antal alternativa lösningar visade enligt

regeringens mening att frågan är komplex. Regeringen

hänvisade till att Kommundemokratikommittén i ett

senare betänkande, Att tänka efter före, bl.a.

föreslagit att - om ett beslut i ett ärende medför

långsiktiga effekter och de förhållanden som rått

före beslutet inte kan återställas utan stora

ekonomiska konsekvenser - som ett led i beredningen

av ärendet samråd skall äga rum med dem som är

folkbokförda i kommunen eller inom landstinget och

att ett sådant samråd skall kunna ske genom

folkomröstning. Regeringen ansåg att frågan om hur

ett stärkt folkinitiativ skall utformas borde bli

föremål för ytterligare överväganden. Det var enligt

regeringen lämpligt att denna problematik och

förslaget om samrådsförfarande hanteras i ett

sammanhang. Regeringen avsåg därför att återkomma

till frågan i samband med beredningen av

Kommundemokratikommitténs senare betänkande Att

tänka efter före.

Konstitutionsutskottets och riksdagens behandling

Konstitutionsutskottet hänvisade i sin bedömning av

frågan om s.k. folkinitiativ i betänkandet (bet.

2001/02:KU14) över demokratipropositionen och

motioner till att erfarenheterna av tillämpningen av

bestämmelsen om initiativet, som regeringen hade

framhållit, är nedslående (s. 84 f.). Initiativet

kunde enligt utskottets uppfattning inte behållas i

sin nuvarande utformning utan medborgarnas

möjligheter att få till stånd en folkomröstning

måste stärkas. Utskottet hänvisade till att

regeringen förklarat att den avsåg att återkomma i

frågan vid beredningen av Kommundemokratikommitténs

betänkande Att tänka efter före. Enligt utskottets

mening borde beredningen syfta till att lägga fram

förslag för riksdagen med innebörd att

folkomröstning skall hållas om 10 % av de

röstberättigade i kommunen respektive landstinget

begär det, och den 4 april 2002 gav riksdagen på

utskottets förslag detta regeringen till känna

(rskr. 2001/02:190). Reservation avgavs av s och v.

Frågan berördes igen av riksdagen vid behandlingen

av utskottets betänkande 2002/03:KU29 om regeringens

redogörelse för behandlingen av riksdagens

skrivelser till regeringen (skr. 2002/03:75).

Riksdagen biföll i juni 2003 en m-, fp-, kd-, c- och

mp-reservation vari beklagades att regeringen ännu

inte efterkommit riksdagens tillkännagivande om

lokala folkomröstningar samt uttalades att det var

angeläget att snarast belysa denna viktiga

författningsfråga och att regeringen presenterar

förslag i enlighet med riksdagens beslut (rskr.

2002/03:208).

Under det pågående riksmötet har

konstitutionsutskottet under hösten behandlat frågan

om folkinitiativ i betänkande 2003/04:KU3. Riksdagen

biföll den 13 november 2003 utskottets förslag till

beslut om att avslå motionsyrkanden avseende

folkomröstningsinitiativ med godkännande av

motiveringen i en m-, fp, kd-, c- och mp-reservation

(rskr. 2003/04:33-34). I reservationen anmärktes att

regeringen fortfarande inte efterkommit riksdagens

tillkännagivande och inte heller på ett samlat sätt

för riksdagen redovisat skälen till att den begärda

åtgärden inte vidtagits. Det var enligt

reservationen ytterst angeläget att regeringen

snarast presenterar förslag i enlighet med

riksdagens beslut, och man utgick från att så kommer

att ske.

Under våren 2004 behandlar konstitutionsutskottet

i betänkande 2003/04: KU19 ett motionsyrkande om att

riksdagen ånyo tydliggör för regeringen som sin

mening att om 10 % av medborgarna så kräver skall

fullmäktige besluta om att anordna en rådgivande

folkomröstning.

Regeringens information till riksdagen

Sedan 1961 har regeringen lämnat redogörelser till

riksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagit

med anledning av riksdagens olika beslut.

I mars 2003 informerade regeringen riksdagen om

behandlingen av riksdagens skrivelser till

regeringen i skrivelse 2002/03:75. Vad gäller

riksdagens tillkännagivande avseende folkinitiativet

anförde regeringen att ärendet var under beredning.

I mars 2004 informerade regeringen riksdagen om

behandlingen av riksdagens skrivelser till

regeringen i skrivelse 2003/04:75. Vad gäller

riksdagens tillkännagivande avseende folkinitiativet

anförde regeringen att frågan behandlas i

departementspromemorian Samråd efter folkinitiativ

(Ds 2004:4), som för närvarande var föremål för

remissbehandling. Regeringen avsåg att hösten 2004

återkomma till riksdagen med en proposition.

Under 2003 lämnade regeringen information till

riksdagen i frågan om folkinitiativet i ett

interpellationssvar och ett frågesvar.

Interpellationen (ip. 2002/03:140) besvarades den

4 februari 2003 av statsrådet Mona Sahlin. Hon

anförde därvid att det enligt hennes uppfattning var

tydligt att folkinitiativet inte kan behållas i sin

nuvarande utformning. Medborgarnas initiativ måste

tillvaratas på ett bättre sätt.

Kommundemokratikommitténs förslag avvisades

emellertid av en majoritet av remissinstanserna, som

bl.a. menade att ett ovillkorligt krav på

folkomröstning i alla frågor som väcks genom

folkinitiativ innebär en avsevärd försvagning av det

representativa systemet och att ett krav på 10 %

dessutom kommer att slå mycket olika i stora och små

kommuner. Mona Sahlin anförde vidare att

remissinstansernas kritik mot kommitténs förslag

föranlett regeringen att avvakta med att återkomma

till riksdagen, vilket också redovisats i

demokratipropositionen. Regeringen beredde frågan

vidare och avsåg, bl.a. mot bakgrund av riksdagens

tillkännagivande, att återkomma till riksdagen i

frågan. Slutligen underströk Mona Sahlin att den

självklara utgångspunkten för det fortsatta

beredningsarbetet var att folkinitiativ i framtiden

skall tillvaratas bättre och att ett demokratiskt

förhållningssätt skall prägla hanteringen av

desamma.

I den efterföljande debatten anförde Mona Sahlin

bl.a. följande.

Regeringen har gett uttryck för sin mycket

tydliga vilja - det gjorde den i

demokratipropositionen. Folkinitiativet måste

förbättras och förstärkas så att det blir mer

möjligt att använda. Där är vi överens. Formerna

för hur det ska ske har vi också blivit påminda

om av riksdagen genom det initiativ som har

kommit. Men vi bereder frågan nu, och jag varken

vill eller bör svara på mer konkreta

frågeställningar i dag, innan vi har kommit

längre i beredningsprocessen.

Jag vill ändå betona att frågeställningen

gäller hur folkinitiativet ska stärkas, och inte

om.

- - -

Det handlar om hur man orienterar sig rätt i

detta och visar att folkomröstningar, som är en

viktig del av demokratin, inte är det enda sättet

som medborgarna ska kunna vara med och påverka de

förtroendevalda mellan valen. Det är också

viktigt att vi vidgar diskussionen när vi så

småningom ska ta ställning till hur det här

folkinitiativet ska kunna förstärkas och

utvecklas. Jag tror att det krävs ett mycket

grannlaga arbete av alla partiers företrädare

runtom i kommunerna för att vi ska hitta moderna,

nya och spännande former för att kunna vara med

och påverka mellan valen.

Frågan (fr. 2002/03:887) besvarades den 15 maj 2003

av Mona Sahlin. Hon anförde därvid att

Kommundemokratikommitténs förslag mötts av kritik

från en majoritet av remissinstanserna. Flera

remissinstanser redovisade också egna förslag till

lösningar. I svaret angav Mona Sahlin att regeringen

mot bakgrund av remissutfallet och frågans komplexa

karaktär gjort bedömningen att frågan fordrar

ytterligare överväganden och att beredningen av

frågan pågår inom Regeringskansliet.

Debattartikel i Dagens Nyheter den 27 december

2003

Statsråden Mona Sahlin och Lars-Erik Lövdén

redovisade i en debattartikel i Dagens Nyheter den

27 december 2003 ett förslag med innebörden att

samråd skall ske om minst 10 % av kommuninvånarna

begär det och om initiativet stöds av minst en

tredjedel i fullmäktige. Som exempel på hur samråd

kan ske nämns i artikeln bl.a. hearing, elektroniskt

rådslag och folkomröstning.

Departementsförslag om samråd efter

folkinitiativ

Mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande har

Justitiedepartementet utarbetat ett förslag till nya

bestämmelser om folkinitiativ. Förslaget redovisas i

departementspromemorian Samråd efter folkinitiativ

(Ds 2004:4). Promemorian remissbehandlas under våren

2004.

I promemorian föreslås att nuvarande bestämmelser

i kommunallagen om att ett ärende om att hålla

folkomröstning i en viss fråga får väckas i

fullmäktige av minst 5 % av de röstberättigade

kommun- eller landstingsmedlemmarna avskaffas. I

stället bör bestämmelser i kommunallagen införas om

att fullmäktige skall besluta att samråd skall ske

om minst 10 % av de röstberättigade kommun- eller

landstingsmedlemmarna väckt ett ärende om att det

skall hållas samråd i en viss fråga och förslaget

biträds av minst en tredjedel av de närvarande

ledamöterna och ärendet skall handläggas av

fullmäktige.

Med samråd avses enligt förslaget exempelvis

folkomröstning, hearing eller annat offentligt möte,

elektroniskt rådslag eller utställning med möjlighet

att lämna synpunkter. Fullmäktige avgör i vilken

form och under vilken tid samråd skall ske. Vissa

minimikrav föreslås för samrådets genomförande,

däribland att samrådet skall kungöras, att det skall

pågå under minst fyra veckor, om det innebär annat

samråd än folkomröstning, samt att det skall

sammanställas i en samrådsredogörelse. Därutöver

föreslås att det införs ett krav på att ett ärende

som innefattar samråd bereds så att fullmäktige kan

fatta beslut i ärendet inom ett år från det att

ärendet väckts.

I promemorian (s. 26 f.) berörs de principiella

skillnaderna mellan det folkomröstningstvång som

riksdagen förordar i dessa tillkännagivanden och

förslaget i promemorian. Enligt promemorian skulle

det givetvis innebära en förstärkning av

folkinitiativet att komplettera nuvarande

bestämmelser med ett tvång för fullmäktige att

alltid genomföra folkomröstning i frågor som väcks

genom folkinitiativ, men det skulle innebära en

avsevärd inskränkning i den kommunala självstyrelsen

att tvinga fullmäktige att varje gång ett

folkinitiativ väcks arrangera en folkomröstning. Det

var också med hänvisning till bl.a. detta som

Kommundemokratikommitténs förslag avstyrktes av en

majoritet av de remissinstanser som berörde frågan i

sina remissvar. Enligt promemorian innebär dessutom

ett system, där alla folkinitiativ som väcks tvingar

fullmäktige att anordna folkomröstning, ett inte

oväsentligt avsteg från den representativa

demokratins princip. Folkomröstningar med två enkla

och i förväg bestämda svarsalternativ ger mycket

litet utrymme för de folkvalda att i enlighet med

sina uppdrag representera väljarna. Om det däremot -

genom olika former av samråd - ges möjligheter för

de folkvalda att diskutera olika handlingsalternativ

med kommunens medlemmar inför en kommande omröstning

i fullmäktige, skulle de förtroendevalda enligt

promemorian behålla sin roll som ansvariga för

besluten och representanter för medlemmarnas

åsikter. Möjligheterna till politiskt

ansvarsutkrävande skulle bli tydligare om

samrådsförfarandet sker genom diskussion, debatt och

levande möten. I promemorian framhålls att det i

vissa frågor och situationer förvisso kan vara

motiverat att anordna just folkomröstning, men det

bör inte vara normalförfarandet.

Promemoria från Justitiedepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har

konstitutionsutskottet begärt en redogörelse för om

dels regeringen genom det presenterade förslaget

anses ha tillgodosett riksdagens tillkännagivande,

dels regeringen på ett korrekt sätt har informerat

riksdagen om orsakerna till tidsutdräkten i ärendet.

Som svar har till utskottet översänts en promemoria

som upprättats inom Justitiedepartementet den 2 mars

2004, bilaga A1.4.2. I promemorian anförs att

departementspromemorian för närvarande är föremål

för remissbehandling och att regeringen ännu inte

redovisat sitt slutliga ställningstagande för

riksdagen. Vidare hänvisas till regeringens

skrivelse med redogörelse för behandlingen av

riksdagens skrivelser till regeringen och Mona

Sahlins interpellationssvar och frågesvar. I

promemorian påpekas också det faktum att riksdagens

tillkännagivande inte innehåller någon tidsram.

Utskottets ställningstagande

Frågan om lokalt folkinitiativ är fortfarande under

beredning. Med hänsyn till att regeringen ännu inte

redovisat sitt slutliga ställningstagande för

riksdagen kan utskottet inte bedöma om Mona Sahlin

efterföljer riksdagens beslut samt i vad mån hon

anser att regeringens förslag överensstämmer med

riksdagens beslut. Utskottet utgår från att

regeringen i den fortsatta processen följer vad

utskottet tidigare uttalat om betydelsen av

riksdagens tillkännagivanden till regeringen (se

avsnitt 1.1).

Granskningen föranleder i övrigt inte något

uttalande från utskottets sida.

1.5 Regeringens hantering av frågan

om en vald ordförande i Europeiska

rådet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 18 juni

2003 begärs att utskottet skall granska frågan om

hur regeringens företrädare, främst statsminister

Göran Persson och utrikesminister Anna Lindh, har

agerat och agerar inför regeringskonferensen för att

i denna fråga hävda den linje som Sveriges riksdag

har beslutat. Granskningen bör avse hur regeringen

har drivit den nämnda uppfattningen samt i vilken

mån regeringens företrädare i olika sammanhang har

drivit en uppfattning som står i strid med

riksdagens beslut.

Anmälan bifogas, bilaga A 1.5.1.

Bakgrund

Rättslig reglering av samrådet mellan riksdagen

och regeringen i EU-frågor

Den grundläggande bestämmelsen om regeringens samråd

med riksdagen i EU-frågor finns fr.o.m. den 1

januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligt

denna bestämmelse, som tidigare var intagen i

riksdagsordningen, skall regeringen fortlöpande

informera riksdagen och samråda med organ som utses

av riksdagen om vad som sker inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen.

Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i

10 kap. riksdagsordningen (tidigare i 8 kap.) EU-

nämnden. I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringen

skall redovisa sitt agerande i EU för riksdagen, att

regeringen skall informera riksdagen om sin syn på

de förslag från kommissionen som regeringen bedömer

som betydelsefulla, att riksdagen för samråd med

regeringen i frågor som gäller EU inom sig för varje

valperiod skall tillsätta en nämnd för EU samt att

regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som

avses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet)

och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i

rådet skall föras inför beslut som regeringen

bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som

nämnden bestämmer.

Motivet för att inrätta EU-nämnden var att

riksdagen genom avtalet om Sveriges anslutning till

de europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätt

till dessa gemenskapers institutioner. Som

kompensation för den förlorade beslutanderätten

borde riksdagen ges möjlighet inte bara till

kontroll i efterhand utan även till att på förhand

påverka regeringens ställningstaganden inför

förhandlingar och beslutsfattande inom EU.[1]

EU:s framtidskonvent

I EU:s framtidskonvent, som inleddes i februari 2002

och avslutades under sommaren 2003, diskuterades

bl.a. institutionernas ställning och funktionssätt.

En ram för konventets uppgifter angavs i den

förklaring om unionens framtid som avgavs i samband

med undertecknandet av Nicefördraget och i den s.k.

Laekendeklarationen som avgavs av Europeiska rådet

vid dess möte i Laeken i december 2001.

I konventets arbete diskuterades bl.a.

institutionernas sammansättning och ställning.

Ordförandeskapet i rådet och i Europeiska rådet var

en av dessa frågor.

Det förslag som konventet lade fram innebar att

Europeiska rådets ordförande, som skall leda och

stimulera arbetet, skall väljas på två och ett halvt

år, med möjlighet att väljas om en gång. Valet skall

göras av Europeiska rådet och skall kunna ske med

kvalificerad majoritet. Europeiska rådet föreslås

också få formell status som en av EU:s

institutioner.

Riksdagsbehandling av frågor i konventet

Tidigare granskning av konstitutionsutskottet

Den fråga som tas upp i anmälan har tidigare varit

föremål för konstitutionsutskottets granskning.[2]

Frågan omfattades inte av den ursprungliga anmälan,

som avsåg det förhållandet att ett s.k. non-paper

(tankepapper) om bl.a. en vald ordförande i

Europeiska rådet presenterats i EU-kretsen utan att

ha diskuterats i EU-nämnden. Frågan omfattades

följaktligen inte heller av de promemorior som upp-

rättades inom utskottskansliet och av Regerings-

kansliet. Frågan togs dock upp av ledamöter vid

utskottets avslutande utfrågning med utrikesminister

Anna Lindh och statsminister Göran Persson den 8

april 2003 och bl.a. deras uttalanden om sitt ager-

ande efter det att tankepapperet presenterades lades

också till grund för kritik. Utskottet[3] uttalade

bl.a.

- - - Det är vidare uppenbart att detta förslag

utan förankring har kommit att framstå som den

svenska regeringens linje. Utskottet vill i detta

sammanhang understryka att det knappast kan

hävdas att regeringens företrädare i diskussioner

som gäller utformningen av det konstitutionella

fördraget kan försvara bristande förankring och

stöd i Sveriges riksdag med att det är personliga

uppfattningar som man därmed för fram. Man måste

kunna förutsätta, både från riksdagens och från

mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som

den svenska regeringens företrädare för fram i

diskussioner med de övriga medlemsstaternas

företrädare inte bara är personliga uppfattningar

utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som

Sverige som medlemsstat intar. - - -

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet,

KUU, och riksdagsdebatt

Under våren 2003, dvs. medan konventets arbete

pågick, diskuterade ett sammansatt konstitutions-

och utrikesutskott olika konventsfrågor. I frågan om

en vald ordförande för Europeiska rådet uttalade

utskottet följande: [4]

Om en vald ordförande för Europeiska rådet och

ministerrådet är rätt väg att gå är en fråga som

det råder delade meningar om. Utskottet har vägt

för- och nackdelarna med en sådan vald ordförande

och funnit att nackdelarna överväger. EU behöver

reformer som tydliggör beslutsformer och

institutioner. Förenklingen och konsolideringen

av fördragen - som utskottet välkomnar - är en

del av den processen. Även i övrigt syftar många

av förslagen i Europeiska konventet till

förenkling och ökad samverkan. Tanken på att

tillskapa en vald ordförande i Europeiska rådet

går emot dessa strävanden efter förenkling. Det

har varit avgörande för EU:s framgångar hittills

att små medlemsstater tillåtits få väl så mycket

inflytande i många frågor som stora

medlemsstater. Ett system med en vald ordförande

i Europeiska rådet skulle med största sannolikhet

i praktiken komma att gynna stora stater. Enligt

utskottets mening skall samarbetet i rådet

präglas av att alla medlemsstater har

likaberättigande till inflytande och rätt att

utöva ordförandeskapet. Ett rotationssystem för

ordförandeskapet i Europeiska rådet och i

ministerrådet har den mycket stora fördelen att

det är helt rättvist och ger alla stater den

unika inblick i EU:s inre verksamhet som

ordförandeskapet ger.

Utskottet ansåg de motioner som behandlades i

betänkandet, och som avsåg bl.a. ordförandeskapet i

Europeiska rådet, besvarade med vad utskottet an-

fört. En reservation avgavs av de socialdemokratiska

ledamöterna i fråga om motiveringen. Riksdagen

följde i beslut den 10 april 2003 utskottets

förslag.[5]

Under hösten 2003 har konventets förslag till

konstitutionellt fördrag för Europeiska unionen

tillsammans med regeringens skrivelse Europeiska

konventet om EU:s framtid diskuterats i riksdagen. I

skrivelsen, som anmäldes i riksdagens kammare den 2

oktober, uttalade regeringen som en utgångspunkt

följande.[6]

Konventets förslag till institutionell

helhetslösning förefaller vara en god grund till

en kompromiss som kan underlätta beslutsfattandet

i en utvidgad union. Förslaget syftar till att

stärka och förbättra alla institutioner samtidigt

som balansen mellan institutionerna behålls,

vilket är positivt. Det bör också noteras att

kompromissen i konventet var mycket svår att nå.

Det kan därför antas att det blir svårt att i

regeringskonferensen nå enighet om en väsenligt

annorlunda lösning.

Åtgärderna för att stärka kommissionen

balanseras med förslaget om en vald ordförande i

Europeiska rådet. Ett antal

regeringsrepresentanter, som i konventet

företrädde mindre medlemsstater, gav uttryck för

oro om att en vald ordförande skulle få en

alltför dominerande ställning. Detta hanteras i

konventsförslaget genom en befattningsbeskrivning

som anger de begränsningar som finns för

funktionen. Trots att tveksamhet framförts

beträffande en vald ordförande i Europeiska rådet

synes en sådan funktion kunna bli den lösning som

kommer att godtas av medlemsstaterna inom ramen

för en bredare kompromiss. Det ligger inte minst

i de mindre medlemsstaternas intresse att

Europeiska rådet skall fungera bättre än nu.

Erfarenheterna visar att det blir svårare och

svårare att kombinera ett aktivt ordförandeskap i

Europeiska rådet med att inneha posten som stats-

eller regeringschef i ett medlemsland.

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet[7]

noterade att invändningar mot tanken på en vald

ordförande för Europeiska rådet väckts i sex parti-

eller kommittémotioner samt hänvisade till att

utskottet våren 2003 vägt för- och nackdelarna med

en vald ordförande och funnit att nackdelarna

övervägde. Utskottet vidhöll den uppfattningen och

föreslog riksdagen att ge regeringen till känna vad

utskottet anfört. Reservation avgavs av de

socialdemokratiska ledamöterna.

Under riksdagens debatt den 20 november 2003 över

betänkandet uttalade utrikesminister Laila Freivalds

bl.a.[8]

I de institutionella frågorna, liksom beträffande

konventsförslaget i dess helhet, är det regering-

ens uppfattning att det avgörande är om paket är

acceptabelt i ett helhetsperspektiv.

Som utskottet påpekar i sitt betänkande är det

av stor vikt att ordförandeskapet i ministerrådet

fortsätter att rotera mellan medlemsstaterna.

Gruppordförandeskap är ett sätt att effektivt

organisera ledningen av rådet och samtidigt med

rimlig regelbundenhet ge medlemsstaterna en

möjlighet till inblick i EU:s inre verksamhet.

Förslaget om en vald ordförande för Europeiska

rådet har visat sig vara en kontroversiell fråga

i den här kammaren. Självfallet respekterar

regeringen riksdagsmajoritetens hållning, och den

linjen framförs i regeringskonferensen. Men vi

bör ändå vara medvetna om att en vald ordförande

i Europeiska rådet nu tycks accepteras av

samtliga övriga delegationer. Om förslaget tas

med i den slutliga paketlösningen bör det

kombineras med ett gruppordförandeskap som

tydligt ger medlemsstaterna i uppgift att leda de

olika rådsformationerna.

I sitt beslut samma dag följde riksdagen utskottets

förslag.[9]

EU-nämnden

Nedan refereras uttalanden vid vissa informations-

och samrådsmöten i EU-nämnden under år 2003, där

frågan om vald ordförande för Europeiska rådet

aktualiserats. De möten som redovisas är de som

hölls den 11 april inför GAERC-möte, den 18 juni

inför möte med Europeiska rådet, den 3 oktober inför

regeringskonferensens öppnande och den 13 oktober

inför möte med Europeiska rådet.

Fredagen den 11 april 2003 hölls samråd med

kabinettssekreterare Hans Dahlgren inför

ministerrådsmöte (GAERC) den 14 april.[10] I

anslutning till en dagordningspunkt för rådsmötet,

där en diskussion om arbetet i konventet antogs

komma upp, erinrade nämndens vice ordförande om att

det vid föregående dags omröstning varit en

majoritet i kammaren som var emot tanken på en

rådspresident. Kabinettssekreteraren meddelade att

han talat med utrikesministern om den saken och att,

i den mån den saken kommer upp och hon yttrar sig i

den frågan, "kommer hon naturligtvis också att

redovisa den uppfattning som riksdagen har gett till

känna".

Onsdagen den 18 juni 2003 informerade statsminister

Göran Persson EU-nämnden inför Europeiska rådets

möte i Thessaloniki den 19-20 juni.[11]

Ledamöter från andra partier än Socialdemokraterna

hänvisade till att det inte fanns en majoritet i

riksdagen för en vald ordförande i Europeiska rådet

och förutsatte att statsministern skulle följa

riksdagens linje att säga nej till en sådan vald

ordförande.

Statsministern ansåg att det var för tidigt att

binda sig i diskussionerna kring "rådsordförande och

rådspresident". Han framhöll att det skulle bli

fråga om en paketlösning med parlamentet, rådet och

kommissionen som skulle balansera varandra. Han

framhöll också att han var anhängare av

mellanstatligt samarbete och att rådet därmed var

väldigt centralt. Han påminde om att han varit

ordförande i Europeiska rådet och vet vad den

arbetsuppgiften går ut på. Det var "oerhört

komplicerat" med 15 medlemsstater, och han varnade

för att Sverige skulle binda sig för en långsiktig

ordning som innebar att man samtidigt som man utövar

statsministerskapet också skall samordna 25

medlemsstater och kanske göra det i lägen då man har

inrikespolitisk kris. Han ansåg att det var en

felbedömning att tro att det skulle gå att förena

detta med att bibehålla ställningen för rådet i

relation till kommissionen och parlamentet.

Statsministern förklarade att han i alla

sammanhang när han talat med kolleger i Europa och

europeiska organ gjort tydligt att den svenska

riksdagen hade en annan uppfattning än den svenska

regeringen. Men som anhängare av mellanstatlighet

ansåg han att vi behöver en förstärkning av rådet.

Att nu, innan vi ens har gått in i substans, kräva

att regeringen skall vetera, utnyttja sitt veto, var

enligt statsministern att totalt missa hur det går

till i de här sammanhangen.

Sedan Carl B Hamilton (fp) understrukit vikten av

att "detta är ett paket som man har att ta ställning

till" och förklarat att han för egen del - om han

fick möjlighet att säga ja eller nej till det

liggande förslaget - skulle säga ja, pekade

statsministern på risken för de mindre staterna att

börja riva upp konventets kompromiss kring

institutionsfrågorna. Även statsministern skulle -

om han tvingades säga ja eller nej till helheten -

säga ja. På särskild fråga om svaret var att

uppfatta som att han skulle vara beredd att säga ja

eller nej till paketet i Thessaloniki, svarade

statsministern dock "nej, nej".

Fredagen den 3 oktober 2003, dagen innan

regeringskonferensen formellt skulle inledas och

dagen efter det att regeringens skrivelse lämnats

över till riksdagen, lämnades information om

regeringskonferensen av statssekreterare Lars

Danielsson.[12]

Danielsson framhöll i fråga om

ordförandeskapsrotationen i ministerrådet att vårt

preliminära svar är att alla råd bör ledas av en

representant för medlemsländerna och att vi också

preliminärt redovisat en positiv inställning till

idén om gruppordförandeskap. I frågan om en vald

ordförande i Europeiska rådet angav han att, trots

att tveksamhet framförts, regeringen konstaterade

att en sådan funktion syntes kunna bli den lösning

som skulle komma att godtas av medlemsstaterna inom

ramen för en bredare kompromiss.

Från övriga partier kritiserades att regeringen i

skrivelsen till riksdagen vidhöll sin uppfattning om

en vald ordförande för Europeiska rådet, och

Danielsson fick frågan hur regeringen avsåg att

agera. En fråga ställdes om han mera kunde precisera

innehållet i detta presidentskap, och i inlägget

hänvisades också till en diskussion med Finland och

Österrike i spetsen om att kringskära befogenheterna

för den tänkta presidenten.

Danielsson pekade på som ett faktum att det är "en

ganska delikat kompromiss som har åstadkommits av

konventet". Han framhöll att i alla de

kommunikationer som regeringsföreträdare haft i de

här frågorna ända sedan konventet startade och fram

till nu hade det tydligt markerats hur läget var

nationellt vad gäller regeringens samråd eller icke

samråd med riksdagen. Det gällde också den

kommunikation som nyligen varit med det italienska

ordförandeskapet. Det gjordes tydliga markeringar

varenda gång om hur läget var i den nationella

processen. Samtidigt gick det inte att bara sitta

stilla när vi får frågor som ofta är av ganska

teknisk art.

Danielsson ansåg att vi inte hade några

förutsättningar att precisera vår position vad

gäller det valda ordförandeskapet, givet den

diskussion som vi var mitt uppe i. Han konstaterade

att det säkerligen skulle komma att vara en

diskussion om den s.k. befattningsbeskrivningen för

ordföranden i Europeiska rådet. Beskrivningen i

konventets förslag av vad ordföranden skall göra

hade förändrats och tonats ned sedan försommaren,

och Danielsson kunde tänka sig att vi skulle få

ytterligare led i den processen.

Måndagen den 13 oktober 2003 hålls samråd med

statsminister Göran Persson inför Europeiska rådets

möte och regeringskonferensen den 16-17 oktober

2003[13].

Statsministern anförde att frågan om vald

ordförande i Europeiska rådet att döma av de inlägg

som gjordes vid regeringskonferensens öppnande nu

diskuterades snarare i termer av hur posten skall

införas än om den skall införas och att även länder

som Österrike och Finland, som länge varit hårda

uttalade motståndare till en vald ordförande, sagt

sig acceptera dess införande.

I kommentarer till inlägg från ledamöter i nämnden

bedömde statsministern att det nog var riktigt att

ingen fäller en regeringskonferens med frågan om

vald ordförande i Europeiska rådet. Han ansåg att,

även om riksdagen tagit ställning, eller haft en

auktoritativ synpunkt, var det först nu som vi hade

hela resultatet på bordet och helheten skulle vägas

av. Vid mötet med EU-nämnden den 18 juni hade han

läst ut vad som sades tydligt från några vid bordet,

nämligen att om det handlar om att anta eller

förkasta det liggande förslaget, så antar vi hellre

än förkastar.

Statsministern hänvisade vidare till att han

slagits hårt för en vald ordförande i Europeiska

rådet och att han lyckats med bedriften att övertyga

unionen men inte sina landsmän i Sveriges riksdag.

Han hade gjort det därför att han tror på

mellanstatligheten. Statsministern redogjorde åter

för sin bedömning av omöjligheten för regerande

premiärministrar i Europa att i framtiden på något

meningsfullt sätt försöka samordna politiken mellan

30 nationer, samtidigt som de skulle ta ansvar för

det nationella. Han erinrade sig första gången som

de fem nordiska statsministrarna träffats i den

nordiska kretsen. De satt i en liten gruppering, och

han var vid det tillfället väldigt ensam i sin

uppfattning. Sedan fick danskarna sitt

ordförandeskap och efter det var de helt övertygade

om att den enda möjligheten var att göra på det

föreslagna sättet. Nu var också finländarna på väg

åt det hållet.

Uppgifter från Regeringskansliet och vid

utfrågning

Promemoria från Statsrådsberedningen

Utskottet har genom en skrivelse till

Regeringskansliet begärt dels en redogörelse för de

tillfällen då statsministern eller utrikesministern

eller företrädare för dem diskuterat frågan om

ordförandeskapet för Europeiska rådet med

företrädare för andra medlemsstater, och vilka

synpunkter de då fört fram, dels de kommentarer i

övrigt som anmälan gav anledning till. Redogörelsen

borde avse tiden efter den 8 april 2003 och fram

till dess att svaret på skrivelsen avgavs. Till

redogörelsen borde fogas tillgängliga

samtalsuppteckningar.

Som svar på skrivelsen har från Regeringskansliet

översänts en inom Statsrådsberedningen den 9

februari 2004 upprättad promemoria. I promemorian

anges att en redovisning i alla delar av

diskussioner med företrädare för andra medlemsstater

inte är möjlig av bl.a. den orsaken att

statsministerns möten ofta helt eller delvis sker

enskilt. Dessutom framhålls i promemorian att

uppteckningarna från Europeiska rådets möten sker

utifrån s.k. Anticianteckningar, som i sin tur

baseras på summariska redovisningar av tjänstemän

från rådssekretariatet och inte på ett fullständigt

sätt återger vad som sagts vid Europeiska rådets

möten. Enligt promemorian har riksdagens ståndpunkt

tagits upp vid åtskilliga andra tillfällen än vad

som framgår av den redovisning som lämnas.

Redovisningen avser samtalsuppteckningar från

följande möten 2003. Uppteckningarna återges nedan i

den form de har i promemorian.

Den 11 april hölls ett samtal i Lissabon mellan

statsminister Göran Persson och Portugals

premiärminister Durao Barroso. Från samtalet

antecknades följande.

Statsministern menade att, eftersom konventet

väntades föreslå mer makt till både

Europaparlamentet (naturligt) och kommissionen

(nödvändigt), måste även rådet stärkas för att

bibehålla balansen mellan institutionerna.

Sverige önskade hitta en kompromiss genom sitt

förslag om permanent ordförande i Europeiska

rådet (t.ex. 3-4 år) i kombination med roterande

ordförandeskap i övriga råd (t.ex. 3 MS med

gemensamt ansvar för 9 råd i 3 år), och var öppet

för alternativa förslag. Risken fanns för dödläge

i konventets slutskede, om inte en kompromiss

kunde identifieras. Statsministern önskade

undvika konflikt mellan stora och små länder i

konventet, eftersom en sådan kunde leda till

misslyckande i regeringskonferensen. Rådet

behövde reformeras inför EU:s utvidgning 2004.

Den 15 april hölls ett samtal i Paris mellan

statsminister Göran Persson och Frankrikes president

Jacques Chirac. Från samtalet antecknades följande.

EU:s framtidsdebatt kunde enligt statsministern

delas in i tre huvudsakliga frågeblock. Det

första inbegrep de centrala institutionella

frågorna, såsom vald ordförande i ER och

tillsättning av KOM:s ordförande. Detta block

skulle antagligen lösas på klassiskt vis i en

regeringskonferens, med utgångspunkt i

Nicefördraget.

Vad gällde en vald ER-ordförande bedömde

statsministern att inrättandet av en sådan skulle

ingå i slutkompromissen.

Den 16 april hölls ett informellt EU-toppmöte i Aten

om arbetet i konventet. Från mötet antecknades

följande.

Statsministern menade att de nu diskuterade

fördragsändringarna borde utformas på ett sådant

sätt att de kunde hålla även över kommande

utvidgningar. Principerna om jämlikhet mellan

medlemsstaterna och balans mellan institutionerna

var centrala.

För att balansen inte skulle rubbas krävdes

troligen en vald ordförande i ER. En sådan

ordning måste kombineras med ett reformerat

roterande ordförandeskap, baserat på grupper av

länder.

Den 22 april hölls ett samtal i Stockholm mellan

statsminister Göran Persson och ordföranden i

Europeiska rådet, Greklands premiärminister Costas

Simitis. Från samtalet antecknades följande.

Som svar på dessa frågor repeterade

statsministern vad han redan sagt i Aten, (.) (e)

hoppas att riksdagen ska ge mandat att sluta upp

bakom förslaget om en vald ordförande i ER.

Den 8 maj hölls ett samtal i Stockholm mellan

statsminister Göran Persson och Irlands

premiärminister Bertie Ahern. Från samtalet

antecknades följande.

Statsministern betonade att en vald ordförande i

Europeiska rådet på heltid skulle hantera externa

frågor. Splittringen inom EU med anledning av

Irakkriget skulle kanske inte ha uppstått, om ER

hade haft en vald ordförande.

Statsministern delade uppfattningen att Nice

inte bör rivas upp. Konventet kunde hamna i ett

dödläge när det gällde frågan om maktbalansen

mellan institutionerna. Det fanns en risk att

rådet skulle stärkas så mycket, att kommissionen

därmed kom ut alltför försvagad. Balansen mellan

institutionerna var viktig, och både kommissionen

och parlamentet behövde stärkas.

Statsministern underströk att konflikten mellan

små och stora stater som utvecklats i konventet

kan leda till en omöjlig situation. Små stater

ville inte ha en vald ordförande i Europeiska

rådet. Behov fanns således av förslag till

kompromisser, gärna inom en snar framtid. En

möjlig kompromiss vore att kombinera en vald

ordförande i Europeiska rådet med

gruppordförandeskap i övriga rådsformationer. Det

var viktigt att betona jämlikheten mellan

medlemsstaterna i ett nytt system. En kompromiss

som nämnts var en ordförande och en vice

ordförande i Europeiska rådet, varav en av dem

alltid från ett litet land.

Den 26 maj hölls ett samtal i Riga mellan

statsminister Göran Persson och Lettlands

premiärminister Einars Repse. Från samtalet

antecknades följande.

Statsministern redovisade rätt ingående Sveriges

syn på de frågor som diskuterades i konventet.

Balansen mellan EU:s institutioner var inget

nollsummespel utan man kunde stärka dem alla. Det

var viktigt att försöka få till stånd en

kompromiss i konventet innebärande roterande

ordförandeskap, vald ordförande för Europeiska

rådet, ett oundvikligen starkare Europaparlament

samt fortsatt en kommissionär för varje land.

Inga nya organ, som exempelvis en kongress, var

önskvärda. Statsministern varnade för

småstatsgrupperingar - detta skulle bara ge de

stora medlemsstaterna fritt fram att gruppera sig

och i längden försvaga de små länderna.

Statsministern framhöll att en majoritet i den

svenska riksdagen hade en avvikande åsikt i denna

fråga.

Den 29-30 juni hölls ett samtal på Harpsund mellan

statsminister Göran Persson, Norges statsminister

Kjell Magne Bondevik, Finlands statsminister Matti

Vanhanen, Islands statsminister David Oddsson och

Danmarks statsminister Anders Fogh Rasmussen. Från

samtalet antecknades följande.

Statsminister Göran Persson konstaterade att

utvidgningen till 25 MS ändrade karaktären på

EU:s arbete och ökade de svårigheter som både han

själv och Fogh Rasmussen nyligen erfarit i

ordförandeskapsrollen med att samordna unionen.

Konventets förslag innebar vidare ett stärkande

av både KOM och EP, och inrättandet av en vald

ordförande i ER var viktigt för att upprätthålla

den institutionella balansen, även om en

majoritet i den svenska riksdagen hade en annan

uppfattning i den senare frågan.

Den 30 juni hölls ett samtal på Harpsund mellan

statsminister Göran Persson och Finlands

statsminister Matti Vanhanen. Från samtalet

antecknades följande.

Statsministern [Göran Persson] gjorde därefter en

summarisk utläggning kring konventsfrågorna och

särskilt då institutionsfrågorna. Han underströk

att Sverige var angeläget om balans mellan

Kommissionen, Rådet och Parlamentet. Att ta

ställning för permanent ordförandeskap för

Europeiska Rådet på vissa villkor var fullt

förenligt med vår syn på behovet av balans mellan

institutionerna. Statsministern erinrade om att

ett svenskt kompromissförslag lagts redan i

oktober förra året, som sedermera cirkulerats av

ordförandeskapet och sade sig vara helt övertygad

om att överenskommelse skulle nås om ett

permanent ordförandeskap för Europeiska Rådet av

ungefärligen det slag som Sverige verkat för.

Statsministern framhöll att en majoritet i den

svenska riksdagen hade en avvikande åsikt i denna

fråga.

Den 26 augusti hölls ett samtal i Rom mellan

statsministerns statssekreterare Lars Danielsson och

Europachefen i italienska utrikesministeriet Rocco

Cangelosi. Från samtalet antecknades följande.

Ss Danielsson underströk inledningsvis att de

synpunkter som framfördes från hans sida var

preliminära och att regeringen ännu inte tagit

ställning till konventets förslag till nytt EU-

fördrag. Yttrande från riksdagen kunde förväntas

senare i höst.

Det institutionella paketet:

LD: Acceptabel kompromiss. (.) Positiv till vald

ordf i ER - men klargjorde att riksdagen i våras

förklarade sig negativt inställd - i kombination

med gruppordf för övriga rådskonstellationer.

Den 1 september hölls i Prag ett möte på

statssekreterarnivå mellan små och medelstora stater

om behandling av det konstitutionella fördraget i

regeringskonferensen. Från Sverige deltog

statssekreterare Lars Danielsson. Från samtalet

antecknades följande.

., att S hade behov av förankring i riksdagen av

konventets resultat .

Flertalet ansåg att IGC måste specificera

arbetsuppgifterna för en ordförande i Europeiska

rådet (. S, .).

Den 29-30 september hölls i Stockholm ett nordiskt

statssekreterarmöte mellan kabinettssekreteraren

Hans Dahlgren, statssekreteraren Gunnar Snorri

Gunnarsson (Island), statssekreteraren Arto Mansala

(Finland), statssekreteraren Thorild Widvey (Norge)

och kommitteret för nordiska frågor Sören

Christensen (Danmark). Från samtalet antecknades

följande.

(.) Dahlgren förklarade också att den svenska

regeringen var för en vald EU-president, medan

riksdagen däremot uttalat sig emot detta; något

svenskt "veto" i denna fråga kunde det dock

knappast bli fråga om.

Från öppnandet av regeringskonferensen om ett nytt

konstitutionellt fördrag för Europeiska unionen den

4 oktober i Rom antecknades följande.

[Statsministern:] I den fas av arbetet på ett

nytt fördrag som nu inleddes var resultatet

viktigare än tidtabellen. Den bortre gräns som

fanns var att en politisk överenskommelse borde

vara klar i tid till valet till

Europaparlamentet. Konventet hade gjort ett bra

arbete och i de institutionella frågorna hade man

funnit en rimlig kompromiss. Alla institutioner

hade stärkts. Samtidigt som man skulle vara

medveten om kompromissens ömtåliga karaktär,

måste det givetvis vara möjligt för varje

medlemsland att ta upp vilken fråga som helst i

IGC.

Den 8 oktober hölls i Stockholm ett samtal mellan

statsminister Göran Persson och Sloveniens

premiärminister Anton Rop. Från samtalet antecknades

följande.

Svenska regeringen såg positivt på förslaget om

ett gruppordförandeskap och en vald ordförande i

Europeiska rådet. Att leda Europeiska rådet i ett

EU med 25-30 medlemsstater och samtidigt styra

det egna landet var så gott som ogörligt. Enligt

statsministern var konventets institutionella

förslag på det hela acceptabelt. Regeringen

inväntade emellertid nu riksdagens utlåtande.

Den 16-17 oktober hölls möte i Bryssel med

Europeiska rådet. Från mötet antecknades följande.

Statsministern sade att konventsresultatet var

bra. En del mindre frågor måste ändras. I fråga

om tidtabellen måste man också ta hänsyn till

perioden efter regeringskonferensen, dvs

ratifikationsprocessen, och möjligheten att få

stöd för konferensens resultat. Det är inte bra

om man rusar igenom konferensen. Vi måste vara

säkra på att vi får en kvalitetsprodukt. I tid

till EP-valen måste vi vara klara. Kom:s

sammansättning var den viktigaste frågan. Det

fanns ett behov av att definiera hur jämlikhet

mellan MS kan säkras. Om detta inte skedde, måste

vi gå tillbaka till systemet med en kommissionär

per MS. Unionens utrikespolitik måste vara

mellanstatlig. Rollen för unionens

utrikesminister behövde klargöras mot denna

bakgrund.

Den 29 oktober hölls ett samtal i Stockholm mellan

statsminister Göran Persson och Luxemburgs

premiärminister Jean-Claude Juncker. Från samtalet

antecknades följande.

Statsministern bedömde att en vald ordförande i

Europeiska rådet också skulle främja en

effektivisering. På denna punkt hade Sveriges

riksdag dock haft en annan uppfattning, och

regeringen inväntade nu riksdagens utlåtande om

konventets förslag.

Den 19 november hölls ett samtal i Rom mellan

statsminister Göran Persson och ordföranden i

Europeiska rådet, Italiens premiärminister Silvio

Berlusconi. Från samtalet antecknades följande.

Statsministern informerade om diskussionerna i

Sveriges riksdag om en vald ordförande i

Europeiska rådet. Det svenska motståndet bottnade

i en oro över att en vald ordförande skulle ändra

på maktbalansen.

Den 28-29 november hölls ett ministermöte i Neapel

inom ramen för regeringskonferensen, där Sverige

företräddes av utrikesminister Laila Freivalds. Från

samtalet antecknades följande.

S Stöd till D, som argumenterar emot UK:s

resonemang om en roll för ER-ordf i allmänna

rådet.

Den 12-13 december hölls möte i Bryssel med

Europeiska rådet. Från mötet antecknades följande.

Statsministern underströk vikten av att öka

trycket i förhandlingen. På det institutionella

området markerade statsministern det svenska

stödet för principen ett land/en kommissionär med

rösträtt, för en röstviktningsmodell som så

korrekt som möjligt återspeglade ländernas

storlek samt vår syn på en eventuell vald

ordförande i Europeiska rådet såsom den kommit

till uttryck i riksdagen.

Statsrådsberedningens promemoria finns intagen som

bilaga A 1.5.2.

Utfrågning med statsministern den 20 april 2004

Statsminister Göran Persson frågades ut av utskottet

den 20 april 2004.

Statsministern förklarade vid utfrågningen att

frågan om en vald ordförande för Europeiska rådet

enligt hans uppfattning var öppen in i det sista

fram till den 20 november, då riksdagen debatterade

om och fattade beslut, även om regeringens

företrädare ("vi") ganska tidigt förstod vartåt

riksdagens majoritet lutade. Vid samtal i EU-kretsen

har de redovisat vilken uppfattning som regeringen

har haft och vilken uppfattning som riksdagen har

haft. Hur omfattande resonemang det har varit fråga

om framgår inte fullt ut av samtalsuppteckningarna,

eftersom de inte omfattar allt. Statsministern

påpekade att överläggningar ofta börjar med en tête-

à-tête, där han och hans kollega sitter ensamma och

pratar avspänt om läget, pratar om positioner och

redogör för den politiska situationen. Vid alla

dessa tillfällen har han tagit upp och redogjort för

den svenska situationen, att vi kommer att hamna,

som det ser ut, i en position där vi inte är för en

vald ordförande i Europeiska rådet. Det gillades av

många till en början, men den kretsen blev

successivt allt mindre. Många av de inte minst

konservativa och liberala politiker som från början

var motståndare har så småningom bytt uppfattning

och hamnat i positionen i det svenska non-paperet.

Statsministern har aldrig någonsin tvekat att klart

och tydligt redovisa den svenska

majoritetsuppfattningen, samtidigt som han också

tyckte att han var skyldig att redovisa vilken

uppfattning regeringen hade. Det har man förstått,

därför att i många europeiska parlament har man en

splittrad bild, så det är inget konstigt med detta,

framhöll statsministern också.

Statsministern ansåg att regeringen ("vi") inte

drivit sin linje, utan släppte den tidigt, när de

såg riksdagens position. De bedömde inte att

riksdagen skulle byta uppfattning och redogjorde

därför för den uppfattningen. Statsministern har

dock inte drivit riksdagsmajoritetens uppfattning i

den meningen att han hotat med att votera. Där gavs

klarhet vid ett möte med EU-nämnden före det

italienska slutdokumentet om att, om det skulle

handla om att anta eller förkasta det, så skulle vi

anta det. Därmed var veteringsfrågan borta. Det

handlade då enligt statsministern om att göra klart

vilken den svenska positionen var, argumentera för

den på ett sakligt sätt och också inse att den inte

skulle komma att få en majoritet bakom sig i EU.

Utöver vad som dokumenterats från varje överläggning

har statsministern vid de enskilda överläggningar

som sker regelmässigt vid möten med andra stats- och

regeringschefer redogjort för den svenska

situationen. Det är seriöst, det är noggrant

förberett och det finns en linje genom hela

resonemanget, ansåg statsministern.

Statsministern påpekade att samtalsuppteckningar

upprättas av en närvarande tjänsteman och läggs som

en egen handling till en akt eller till ärendet. De

granskas inte efteråt. Även om de oftast är riktiga,

kan nyanser missas, och de skrivs lite

schablonmässigt. I anteckningarna redovisas inte att

det också förts samtal enskilt med premiärminister

den och den, att vid dagens överläggningar togs upp

det här och det här och att vid den formella

sittningen med delegationen vid bordet fördes samtal

om detta. En viktig aspekt är att alltmer av

samtalen med utländska företrädare i dag sker

informellt. Allt mindre dokumenteras på det gamla

sättet med samtalsuppteckningar. Samtal förs oerhört

ofta på telefon, på mobiltelefon. Hur man i en

framtid med alltmer av informella kontakter, alltmer

av snabba kommunikationssystem, skall dokumentera

exakt vad som pågår i samtal mellan stats- och

regeringschefer är enligt statsministern en fråga

att reflektera över.

En utskrift från utfrågningen finns intagen som

bilaga B10 .

Utskottets ställningstagande

Som utskottet redan vid granskningen under

föregående riksmöte konstaterade är det uppenbart

att förslaget om en vald ordförande för Europeiska

rådet kommit att framstå som den svenska regeringens

linje, och det kan knappast hävdas att regeringens

företrädare i diskussioner som gäller utformningen

av det konstitutionella fördraget kan försvara

bristande förankring och stöd i Sveriges riksdag med

att det är personliga uppfattningar som man därmed

för fram. Både från riksdagens och från

mottagarkretsens sida måste man kunna förutsätta att

de uppfattningar som den svenska regeringens

företrädare för fram i diskussioner med de övriga

medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga

uppfattningar utan faktiskt uttrycker de

ståndpunkter som Sverige som medlemsstat intar.

Utskottet kritiserade redan vid denna granskning att

förslaget fördes fram utan att ha diskuterats i EU-

nämnden. Årets granskning avser frågan hur

statsministern - sedan riksdagens inställning till

förslaget klargjorts - fortsättningsvis agerat för

att i stället för sin egen ståndpunkt driva den som

kunde bedömas vara riksdagens.

Sedan förslaget om en vald ordförande för

Europeiska rådet redan inledningsvis mött opposition

i EU-nämnden klargjordes riksdagens inställning i

alltmer bestämda former både vid samråd i EU-nämnden

och genom beslut över betänkanden av sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet. Den 10 april

2003 fattade riksdagen beslut över betänkande

2002/03:KUU1, vari motioner i frågan ansågs

besvarade med vad utskottet anfört, och som

sammanfattningsvis innebar att utskottet ansåg att

nackdelarna med en vald ordförande i Europeiska

rådet övervägde fördelarna. Den 20 oktober 2003

beslöt riksdagen med anledning av betänkande

2003/04:KUU1 att ge regeringen till känna vad

utskottet anfört i frågan och som innebar att

uppfattningen från våren vidhölls. Därutöver hade

konstitutionsutskottet i sin granskning under våren

(bet. 2002/03:KU30) kritiserat regeringens agerande

i frågan.

Utskottet vill framhålla att regeringsmedlemmar

och regeringens företrädare inte i mellanstatliga

sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem

som riksdagen ger uttryck för. Statsministern har

själv försatt sig i en sådan situation att han fått

svårigheter att med trovärdighet driva

riksdagsmajoritetens ståndpunkt, vilket utskottet

kritiserade redan vid granskningen under förra

riksmötet. Av tillgänglig utredning kan utläsas att

statsministern inte heller senare i EU-kretsen med

kraft drivit den linje som varit

riksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tanken

på en vald ordförande för Europeiska rådet blivit

känd. Snarare har han drivit den motsatta. Det

faktum att regeringen enligt statsministern har

räknat med att riksdagsmajoriteten inte skulle gå

emot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl gör

inte underlåtenheten att driva frågan mindre

allvarlig. Agerandet är speciellt anmärkningsvärt

mot bakgrund av att riksdagen i sin tidigare

granskning uttalat kritik på grund av bristande

förankring i EU-nämnden. Det förtjänar därför enligt

utskottets uppfattning kritik.

1.6 Regeringens samråd med EU-

nämnden, särskilt i fråga om ett

brev om försvarsfrågor, en europeisk

säkerhetsstrategi och ett inlägg

till regeringskonferensen från

ministrarna i Ekofin-rådet

Anmälningar

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 10

december 2003 begärs att utskottet granskar hur

utrikesminister Laila Freivalds har skött samrådet

med EU-nämnden inför ett möte den 8 december 2003 om

regeringskonferensen. Anmälan avser samråd som hölls

den 5 december 2003 om innehållet i ett brev om

försvarsfrågor. I anmälan anförs:

Från Miljöpartiets sida framförde vi att EU-

nämnden skulle få se brevet i sin helhet men fick

då till svar att brevet skulle vara ett "resultat

av samrådet med EU-nämnden". Samma kväll fick EU-

nämndens ledamöter brevet distribuerat till oss

av EU-nämndens kansli och kunde då se att det var

daterat till den 4 december, alltså dagen innan

EU-nämndens sammanträde.

Brevets innehåll var inte heller till fullo

redogjort av utrikesministern vid EU-nämndens

möte. Det som inte hade tagits upp var en

skrivning om gemensam solidaritet mellan EU-

länderna, som inte föredrogs på fredagens EU-

nämndssammanträde. I den mån diskussion i frågan

uppstod framstod inte regeringens linje som

densamma under nämnden som senare framkom i nämnt

brev.

Anmälaren gör bedömningen att det inte går att dra

någon annan slutsats än att utrikesministern

medvetet undanhöll EU-nämnden brevet.

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 21

januari 2004 begärs att utskottet granskar olika

statsråds ansvar för vad anmälaren anser vara

bristande samråd med EU-nämnden i olika frågor.

Anmälan avser dels enskilda ärenden inom respektive

finansminister Bosse Ringholms, utrikesminister

Laila Freivalds och försvarsminister Leni Björklunds

områden, dels Regeringskansliets rutiner och

disciplin beträffande samrådsplikten. Även

statsminister Göran Persson omfattas av anmälan.

Anmälningen beträffande Laila Freivalds avser

samrådet kring samma brev som avses i den ovan

nämnda tidigare anmälningen. Enligt anmälaren

presenterade utrikesministern endast en del av

brevtexten, som gällde förslaget till exakt

formulering av ett undantag från militära

säkerhetsgarantier för de alliansfria länderna, och

nämnden gavs det entydiga intrycket att detta var

det enda i sammanhanget som bort vara föremål för

samråd. Brevet innehöll dock därutöver en text i

vilken ministrarna gick längre, och som också bort

vara föremål för samråd med nämnden. Den delen avsåg

ömsesidig solidaritet mellan medlemsstaterna.

Diskussionen i EU-nämnden hade enligt anmälaren

alldeles säkert fått en annan inriktning om brevet i

sin helhet varit föremål för samråd. Dessutom visade

det sig senare att brevet var dagtecknat dagen före

mötet i EU-nämnden, vilket enligt anmälaren reser

ytterligare frågor om handläggningen av samrådet.

Anmälningen beträffande Leni Björklund avser

hennes och dåvarande utrikesministerns agerande

under 2003 i frågan om en europeisk säkerhets-

strategi. Enligt anmälan sändes ett eller flera non-

papers in som svenska bidrag, och vidare anordnades

en konferens i Stockholm sommaren 2003. Inte

beträffande något av dessa konkreta bidrag skedde

något samråd i EU-nämnden.

Anmälningen beträffande Bosse Ringholm avser hans

agerande i fråga om ett förslag som diskuterats vid

möten mellan finansministrarna i EU under hösten

2003 och som sedan getts in till

regeringskonferensen. Förslaget innebar en

förändring av konventets förslag om större

inflytande för Europaparlamentet över frågor om

budget och ekonomi.

Anmälningarna, liksom det i anmälningarna nämnda

brevet från de fyra utrikesministrarna, bifogas, se

bilagorna A 1.6.1-3.

Underlag i ärendet

Utskottet har genom en skrivelse begärt kommentarer

till de i anmälningarna lämnade uppgifterna och en

redovisning av de händelser som anmälningarna avser.

Svar har lämnats genom en inom Regeringskansliet den

9 mars 2004 upprättad promemoria. Promemorian finns

intagen i betänkandet som bilaga A 1.6.4. Utskottet

har därefter begärt ett kompletterande svar från

Regeringskansliet. Svar har lämnats från

Utrikesdepartementet den 25 mars 2004, se bilaga A

1.6.5.

Utskottet har också hållit en utfrågning med

statsminister Göran Persson. En utskrift från

utfrågningen finns i bilaga B10.

Bakgrund om informations- och

samrådsskyldigheten

Bestämmelser om regeringens informations- och

samrådsskyldighet

Grundläggande bestämmelser

Den grundläggande bestämmelsen om regeringens samråd

med riksdagen i EU-frågor finns fr.o.m. den 1

januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligt

denna bestämmelse, som tidigare var intagen i

riksdagsordningen, skall regeringen fortlöpande

informera riksdagen och samråda med organ som utses

av riksdagen om vad som sker inom ramen för

samarbetet i Europeiska unionen.

Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i

10 kap. riksdagsordningen (tidigare i 8 kap.) EU-

nämnden. I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringen

skall redovisa sitt agerande i EU för riksdagen, att

regeringen skall informera riksdagen om sin syn på

de förslag från kommissionen som regeringen bedömer

som betydelsefulla, att riksdagen för samråd med

regeringen i frågor som gäller EU inom sig för varje

valperiod skall tillsätta en nämnd för EU samt att

regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som

avses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet)

och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i

rådet skall föras inför beslut som regeringen

bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som

nämnden bestämmer.

Förarbeten och riktlinjer antagna av riksdagen

Motivet för att inrätta EU-nämnden var att riksdagen

genom avtalet om Sveriges anslutning till de

europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätt till

dessa gemenskapers institutioner. Som kompensation

för den förlorade beslutanderätten borde riksdagen

ges möjlighet inte bara till kontroll i efterhand

utan även till att på förhand påverka regeringens

ställningstaganden inför förhandlingar och

beslutsfattande inom EU[14].

Formerna för regeringens information till och

samråd med riksdagen behandlades ingående senast vid

beredningen av riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen

inför 2000-talet, som grundade sig på förslag av

Riksdagskommittén[15].

Skyldigheten för regeringen enligt

riksdagsordningen att informera EU-nämnden och

samråda med den gäller, som framgår ovan, frågor som

avses bli behandlade i ministerrådet. Någon

skyldighet att samråda med nämnden inför möten med

Europeiska rådet eller under regeringskonferenser är

inte föreskriven i riksdagsordningen. En praxis med

samrådsförfarande även i dessa fall har dock

utvecklats.

Bakgrunden till att någon skyldighet inte har

föreskrivits om samråd inför möten i Europeiska

rådet anges i förarbetena[16] vara att vid dessa

möten främst fattas beslut i övergripande politiska

frågor och att dessa beslut senare, om det behövs,

får omsättas genom beslut i ministerrådet. Sam-

arbetet i detta råd kan enligt förarbetena närmast

beskrivas som mellanstatligt. Det kan dock,

framhölls vidare, främst med tanke på de politiska

bindningar som uppstår i Europeiska rådet anses

naturligt att riksdagen skall ges information om den

ståndpunkt Sverige skall inta i de frågor som skall

avhandlas på kommande möten i detta råd.

I rapporten från Riksdagskommitténs referensgrupp

för riksdagens arbete med EU-frågor[17] hänvisas

till uttalandena i förarbetena och påpekas att sam-

råd med statsministern regelmässigt ägt rum i

nämnden inför Europeiska rådets möten. I rapporten

påpekas också att Schengenavtalet, som legat utanför

det egentliga EU-samarbetet, behandlats som en egen

punkt flera gånger i nämnden och att de

konvergensprogram och sysselsättningsprogram som

Sverige lämnar in till EU formellt blir rådsfrågor

först när de anmäls på rådet men eftersom de kan

vara politiskt viktiga dokument ändå diskuterats i

EU-nämnden med regeringsföreträdare vid tidpunkten

för regeringsbeslut om respektive program.

I rapporten framhålls att EU-nämnden löpande

samrådde med regeringen inför och under den

regeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997

och som resulterade i Amsterdamfördraget och att den

regeringskonferens om institutionella frågor som

sammankallades i februari 2000, dvs. den

regeringskonferens som ledde fram till

Nicefördraget, behandlades på snarlikt sätt.

I Riksdagskommitténs förslag, som blev

riksdagsstyrelsens, behandlas också frågan om

regeringens underlag till EU-nämnden. I förslaget

framhålls att det åligger regeringen att presentera

ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet

blir meningsfullt och förutsätts att regeringen

överlämnar det material som skall gå ut till nämnden

så fort som det är praktiskt möjligt. Det påpekas

att det är angeläget att det finns utrymme för

partierna att internt diskutera och förankra

frågorna.

Här kan bakgrundsvis också nämnas att regeringen

inte är statsrättsligt bunden av EU-nämndens

ståndpunkter men att det anses föreligga en politisk

skyldighet för regeringen i fråga om dess agerande.

I riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför 2000-

talet konstaterades att praxis har utvecklats så att

det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör

något som står i strid med EU-nämndens synpunkter

utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd

och ståndpunkter, och att Riksdagskommittén - i

likhet med riksdagsstyrelsen senare - ansåg att

denna praxis borde bestå. Riksdagskommittén nämnde

att en fråga dock kan utvecklas på ett sätt som gör

att regeringen bedömer att en avvikelse från

nämndens ståndpunkt är nödvändig. Kommittén ville i

detta sammanhang erinra om möjligheten för

regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om

regeringen ändock inte agerar i enlighet med

nämndens ställningstaganden skall regeringen enligt

Riksdagskommittén tydligt redovisa skälen för

avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall

tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter

rådsmötet, och som konstitutionsutskottet påpekat

måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen

inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Riksdagen godkände de riktlinjer för riksdagens

arbete med EU-frågor som riksdagsstyrelsen föreslog.

Riktlinjer för Regeringskansliet

För Regeringskansliets handläggning av EU-frågor har

utfärdats flera cirkulär[18]. Cirkulär 1 avser EU-

samordningen. Cirkulär 2 innehåller riktlinjer för

samrådet och informationen mellan regeringen och

riksdagen i EU-frågor.

I cirkulär 1 framhålls att EU-nämnden inför sina

möten skall ha fått handlingar från det berörda

departementet med kommentarer till

dagordningspunkterna m.m. samt att departementet

efter ministerrådsmötet skall avrapportera

skriftligt till EU-nämnden.

I cirkulär 2 är riktlinjerna uppdelade efter

pelarsystemet. Beträffande såväl andra pelaren

(gemensam utrikes- och säkerhetspolitik) som tredje

pelaren (polissamarbete och straffrättsligt

samarbete) hänvisas dock i huvudsak till vad som

anges för första pelaren (Europeiska gemenskapen).

Riktlinjer ges såväl för informationen och samrådet

inför ställningstaganden i ministerrådet som för

informella ministermöten. Beträffande underlag inför

ställningstaganden i ministerrådet framhålls bl.a.

att det skriftliga materialet skall innehålla

ministerrådspromemorior för viktiga punkter på dag-

ordningen. Som allmän riktlinje för vad som skall

anses vara viktiga punkter anges att de skall avse

frågor där angelägna svenska intressen står på spel

samt också sådana frågor som ligger inom riksdagens

beslutsområde, t.ex. lagstiftningsområdet.

Beträffande informella ministermöten anges följande:

Avsikten med de informella ministermötena är att

få till stånd ett fritt tankeutbyte i mer

övergripande och långsiktiga frågor. EU-nämnden

beslutade den 7 september 1995 att information

och samråd inför de informella ministermötena bör

äga rum endast om särskilda skäl föreligger.

Sådana skäl kan vara att viktiga politiska

diskussioner väntas äga rum under det informella

mötet. För att bedöma om sådana skäl föreligger

bör frågan diskuteras med EU-nämndens kansli. - -

-

Beträffande Europeiska rådets möten anges i cirkulär

2 att samråd och information med riksdagen också kan

ske inför sådana möten. Det hänvisas till att EU-

nämnden den 4 oktober 1996 uttalade att den önskar

att statsministern framdeles lämnar information till

och samråder med nämnden inför dessa möten.

Riktlinjerna för formerna för detta samråd, liksom

för vilken skriftlig information som kan bli

aktuell, fastställs och meddelas från fall till

fall.

Cirkulär 2 avser också information om andra frågor

av större vikt i EU-samarbetet. Här sägs att

information till EU-nämnden kan bli aktuell t.ex.

inför svenska initiativ som tas vid sidan av de

formella ramar som behandlats tidigare i cirkuläret,

mål i EG-domstolen som är av särskilt intresse från

svenska utgångspunkter samt inför besked om Sveriges

uppfattning i olika frågor till kommissionen eller

andra organ inom EU. Skriftligt underlag som lämnas

till nämnden får utformas med hänsyn till frågans

karaktär.

Tidigare granskningsärenden

Konstitutionsutskottet har vid ett antal tillfällen

granskat regeringens samråd med riksdagen/EU-

nämnden. Sådana granskningar har redovisats i betän-

kandena 1996/97:KU25 (avsnitt 10 Justitieminister

Laila Freivalds samråd med EU-nämnden), 2001/02:KU20

(avsnitt 1.7 Regeringsbeslut och samråd med EU-

nämnden i andra- och tredjepelarfrågor),

2002/03:KU30 (avsnitt 1.4 Omfattningen av

regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden;

granskningen avsåg ett s.k. non-paper om

ordförandeskapet för Europeiska rådet) och

2003/04:KU10 (avsnitt 8.2 Handlingar betraktade som

non-papers). Handläggningen av EU-frågor har

granskats och redovisats i betänkandena 1995/96:KU30

(avsnitt 10), 1998/99:KU10 (avsnitt 2.3) och -

såvitt avser faktapromemorior - 2003/04:KU10

(avsnitt 8.1).

I betänkande 1996/97:KU25 anförde utskottet bl.a.

följande.

Utskottet är givetvis medvetet om de

grundläggande skillnader som finns mellan å ena

sidan samarbetet på förstapelarområdet och å

andra sidan samarbetet på andra- och tredje-

pelarområdena. Dessa skillnader bör dock enligt

utskottets mening inte hindra att informationen

till och samrådet med riksdagen i så stor

utsträckning som möjligt sker i likvärdiga former

på hela unionsområdet. Konstitutionsutskottet

avstyrkte i betänkande 1994/95:KU22 motionskrav

om att frågor inom andra och tredje pelarna -

liksom frågor inom jordbrukspolitiken - skulle

ligga hos utskotten i stället för hos EU-nämnden.

I betänkande 1996/97:KU2 vidhöll utskottet sin

inställning att samrådet inför ministerrådsmöten

i frågor inom andra och tredje pelarna skulle äga

rum i EU-nämnden (bet. s. 35). Inte vid något

tillfälle diskuterades om riksdagen borde avstå

från samråd på de mellanstatliga områdena.

Tvärtom underströks det nära sambandet mellan

t.ex. de utrikespolitiska övervägandena i andra

pelaren och främst handelspolitiken och

utvecklingsfrågorna i första pelaren liksom

mellan samarbetet om inrikes och rättsliga frågor

i tredje pelaren och främst frågorna om personers

fria rörlighet i första pelaren.

I betänkande 2001/02:KU20, där granskningen avsåg

det förhållandet att regeringen vid några tillfällen

fattat regeringsbeslut i en fråga som skulle

samrådas med EU-nämnden innan samrådet ägde rum,

återgav utskottet uttalandet från 1996/97. Utskottet

anförde följande:

Samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inom

andra och tredje pelarna skall, liksom detta

samråd i frågor inom första pelaren, äga rum i

EU-nämnden. Det nära sambandet mellan t.ex. de

utrikespolitiska övervägandena i andra pelaren

och främst handelspolitiken och

utvecklingsfrågorna i första pelaren. liksom

sambandet mellan samarbetet om vad som tidigare

benämndes inrikes och rättsliga frågor i tredje

pelaren och främst frågor om personers fria

rörlighet i första pelaren har tidigare

understrukits av utskottet.

Ovan har återgivits den av riksdagen godkända

utgångspunkten för riksdagens arbete med EU-

frågor att andra- och tredjepelarfrågor i

riksdagen i så stor utsträckning som möjligt

behandlas som förstapelarfrågor, dvs.

informations- och samrådsskyldigheten omfattar

också dessa frågor. Att samrådsskyldigheten för

regeringen gäller för hela EU-samarbetet, alltså

även beträffande överenskommelser i andra och

tredje pelarna, påpekas - - - även av regeringen

i propositionen 2001/02:72.

Skyldigheten att inför ministerrådsmöten

samråda med EU-nämnden omfattar således frågor i

alla de tre pelarna.

Granskningen i betänkande 2002/03:KU30, som avsåg

samrådet kring ett s.k. non-paper, har redovisats i

föregående avsnitt.

I granskningen under innevarande riksmöte av

hanteringen av s.k. non-papers (bet. 2003/04:KU10)

anförde utskottet följande:

Utskottet noterar att frågan om regeringens och

Regeringskansliets hantering av non-papers eller

tankepapper har två aspekter. Den ena avser

bedömningen av handlingarnas karaktär av allmän

handling, den andra, som gör sig gällande inte

minst i EU-sammanhang, avser behovet av

förankring i riksdagen innan en sådan handling

läggs fram.

Vid utskottets tidigare granskning av ärendet

om ordförandeskapsfunktionen i rådet denna vår

konstaterade utskottet att beteckningen non-paper

är okänd för lagstiftaren och att sådana

handlingar därmed lagstiftningsmässigt inte utgör

någon särskild kategori samt att de liksom andra

handlingar omfattas av regelverket om allmänna

handlingars offentlighet.

Utskottet konstaterade vidare att företrädare

för den svenska regeringen givetvis har ett

utrymme att delta i den offentliga debatten om

EU:s framtidsfrågor. Statsråd har, hade utskottet

tidigare konstaterat, i likhet med andra

medborgare rätt att göra uttalanden i olika

sammanhang, men vissa särskilda hänsyn kunde

behöva tas.

Som utskottet konstaterade i det tidigare

granskningsärendet omfattas handlingar hos

myndigheter, oavsett beteckning, av regelverket

om allmänna handlingars offentlighet.

Beteckningen non-paper har betydelse endast i

förhållande till dem som handlingen riktar sig

till. När det gäller att i EU-kretsen lägga fram

tankar och idéer måste i princip samma krav på

förankring i riksdagen anses gälla, oavsett om

tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller

i form av skriftliga handlingar, och för

skriftliga handlingar oavsett deras beteckning.

Nytt uppdrag till Riksdagskommittén

Riksdagskommittén har haft till uppgift att se över

bl.a. riksdagens arbete med EU-frågor. Kommittén

fick i november 2002 i uppdrag av riksdagsstyrelsen

att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor

som rör utvecklingen av riksdagens arbetsformer.

Kommittén har haft och har ett mycket brett uppdrag

och kan förutsättningslöst pröva andra frågor av

vikt för riksdagsarbetets utveckling på sikt och

andra frågor som uppstår under utredningsarbetets

gång. Bland annat nämndes att det fanns anledning

att de närmaste åren följa upp och utvärdera

riksdagens beslut med anledning av kommitténs

huvudbetänkande, såsom riksdagens arbete med

EU-frågor.

Riksdagsstyrelsen beslöt den 1 oktober 2003 att ge

ett nytt uppdrag till Riksdagskommittén.

I beslutet framhålls att det finns skäl som talar

för att redan nu inleda kommitténs arbete med

utvärdering av riksdagsbeslutet om riksdagens

hantering av EU-frågor. Ett nytt konstitutionellt

fördrag för EU håller på att arbetas fram, nya

medlemsstater kommer inom kort att inträda i unionen

och formerna för samarbetet mellan EU-parlamenten

utvecklas. Vidare pågår ansträngningar inom

riksdagen med att finna fastare former för hantering

av EU-samarbetets olika dimensioner.

Det pågående förändringsarbetet inom EU kräver

enligt vad riksdagsstyrelsen anför en översyn av

riksdagens hantering av EU-frågor i olika dimen-

sioner både vad gäller ansvars- och

befogenhetsfrågor och organisation av arbetet,

samtidigt som den senaste utvärderingen och

förändringen av riksdagens EU-arbete gjordes för ett

antal år sedan, varför det också av detta skäl finns

anledning att göra en samlad översyn.

Kommittén ges i uppdrag att

· kartlägga och analysera konsekvenserna för

riksdagen av det nya fördraget både vad gäller

formella regler och sakligt innehåll samt ut-

värdera riksdagens beslut från 2001 om

EU-frågornas hantering,

·

därefter förutsättningslöst pröva formerna för

riksdagens arbete med EU-frågor och föreslå de

organisatoriska och författningsmässiga för-

ändringar kommittén finner nödvändiga för att

riksdagen skall kunna delta i EU-samarbetet på

ett effektivt och ansvarsfullt sätt och

· finna former för riksdagens hantering av och

beslut om EU-samarbetets olika dimensioner och

som ett led i detta arbete också pröva formerna

för kontakterna med regeringen.

·

Det skall stå kommittén fritt att i övrigt, i

enlighet med Riksdagskommitténs uppdrag, pröva andra

EU-frågor av vikt för riksdagsarbetets utveckling på

sikt. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att

EU-frågorna så långt möjligt skall integreras i det

sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöter

skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa

EU-frågorna. En annan utgångspunkt är att tydliggöra

riksdagens roll och stärka riksdagens inflytande i

EU-samarbetet. EU-arbetet i riksdagen skall

slutligen präglas av öppenhet med goda möjligheter

till insyn för medborgarna.

Kommittén skall utse en parlamentarisk

referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i

utredningsarbetet i denna del. Referensgruppen

biträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörens

ledning. En avrapportering till kommittén skall

göras senast i maj 2004.

Ärendet såvitt avser utrikesminister Laila

Freivalds agerande i fråga om ett brev om den

gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken

Textförslag för ett konstitutionellt fördrag

I Framtidskonventets förslag till konstitutionellt

fördrag för EU avser artikel I-40 Särskilda

bestämmelser för genomförandet av den gemensamma

säkerhets- och försvarspolitiken. I punkt 7 i

artikeln sägs om närmare samarbete följande.

Så länge som Europeiska rådet inte har beslutat i

enlighet med punkt 2 i denna artikel skall ett

närmare samarbete upprättas inom unionen när det

gäller ömsesidigt försvar. Detta samarbete

innebär att om en av de stater som deltar i detta

samarbete utsätts för väpnat angrepp på sitt

territorium, skall de övriga deltagande staterna

ge stöd och bistånd med alla till buds stående

militära och andra medel i enlighet med

bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas

stadga[19]. När de samarbetar närmare i fråga om

ömsesidigt försvar skall de deltagande

medlemsstaterna ha ett nära samarbete med

Atlantpaktsorganisationen. Närmare bestämmelser

om att delta i samarbetet, om hur det skall

fungera och hur beslut om det skall fattas finns

i artikel III-214.

Framtidskonventets förslag innehåller även en

solidaritetsklausul. Artikel I-42 punkt 1 har i

förslaget följande lydelse:

Unionen och dess medlemsstater skall handla

gemensamt i en anda av solidaritet om en

medlemsstat utsätts för en terroristattack eller

drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof

som orsakas av människor. Unionen skall

mobilisera alla instrument som står till dess

förfogande, även militära resurser som

medlemsstaterna tillhandahåller, för att

a)

- förhindra terroristhot på

medlemsstaternas territorier,

-

- skydda de demokratiska institutionerna

och civilbefolkningen vid en eventuell

terroristattack,

-

- bistå en medlemsstat på dess territorium

på begäran av dess politiska myndigheter vid en

terroristattack,

-

b)

- bistå en medlemsstat på dess territorium

på begäran av dess politiska myndigheter vid en

katastrof.

-

I ett förslag från det italienska ordförandeskapet

inför ett utrikesministermöte ("konklav") i Neapel

den 28-29 november 2003 presenterades följande text

om närmare samarbete om ömsesidigt försvar (artikel

I-40.7)[20].

Om en medlemsstat utsätts för väpnat angrepp på

sitt territorium, skall de övriga medlemsstaterna

ge den stöd och bistånd med alla till buds

stående militära och andra medel i över-

ensstämmelse med artikel 51 i Förenta nationernas

stadga.

Åtaganden och samarbete på detta område skall

stå i överensstämmelse med åtaganden inom Nato,

som för de stater som är Natomedlemmar, förblir

grunden för deras kollektiva försvar.

I det aktuella brevet från utrikesministrarna i

Finland, Irland, Österrike och Sverige, daterat den

4 december 2003, föreslås följande text i första

stycket i artikel I-40.7[21].

Om en medlemsstat utsätts för väpnat angrepp, kan

den begära att de övriga medlemsstaterna ger den

stöd och bistånd med alla till buds stående

militära och andra medel i enlighet med

bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas

stadga.

I brevet understryks betydelsen av att stärka

ömsesidig solidaritet mellan medlemsstaterna.

Utrikesministrarna säger sig fullt ut stödja

förslaget att i fördraget lägga in en

solidaritetsklausul som skulle ta hänsyn till

terrorism samt naturliga och av människor

framkallade katastrofer. De säger sig också vara

beredda att mer allmänt understryka principen om EU-

solidaritet på säkerhetsområdet, inkluderande

situationer som det hänvisas till i FN-stadgans

artikel 51, medan däremot föreskrifter som

innehåller formella bindande säkerhetsgarantier

skulle vara oförenliga med deras säkerhetspolitik

eller med deras konstitutionella krav.

I det förslag som det italienska ordförandeskapet

lade fram den 9 december inför Europeiska rådets

möte den 12-13 december 2003 gavs artikeln följande

utformning[22].

Om en medlemsstat utsätts för ett väpnat angrepp

på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna

skyldiga att ge den stöd och bistånd med alla

till buds stående medel i enlighet med

bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas

stadga. Detta skall inte inverka på den specifika

karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets-

och försvarspolitik.

Åtagandena och samarbetet på detta område skall

vara förenliga med åtagandena inom Nato, som för

de stater som är medlemmar i denna också i

fortsättningen skall vara grunden för deras

kollektiva försvar och den instans som genomför

det.

I artikel I-40 enligt konventets förslag finns i

punkt 2 en föreskrift att unionens politik enligt

artikeln bl.a. inte skall påverka den särskilda

karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och

försvarspolitik.

Sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet, KUU

Riksdagen har behandlat framtidskonventets förslag

till konstitutionellt fördrag med anledning av en

skrivelse från regeringen[23] och motioner.

Beredningen skedde inom ett sammansatt

konstitutions- och utrikesutskott[24].

Försvarsutskottet yttrade sig till sammansatta

utskottet över bl.a. försvarsfrågor och frågan om en

solidaritetsklausul[25].

I yttrandet delade försvarsutskottet, såvitt avsåg

försvarsfrågor, regeringens bedömning att det finns

ett behov inom hela Europa av att effektivisera och

samordna sina resurser bl.a. på det militära

kapacitetsområdet, så att unionen i praktiken bättre

skall kunna utnyttja sin fulla potential som en

effektiv fredsfrämjande kraft. Försvarsutskottet

bedömde att ståndpunkterna i vissa motioner, där den

principiella inriktningen var att EU:s förmåga att

medverka i fredsfrämjande insatser bör breddas,

fördjupas och göras mer effektiv, låg väl i linje

med regeringens i detta avseende. Genom det breda

spektrum till fredsfrämjande insatser som skapades

inom EU skulle unionen enligt försvarsutskottet bli

ett bra komplement till Natos förmåga i det

avseendet. Försvarsutskottet ansåg liksom regeringen

att ambitionen bör vara att alla medlemsstater

aktivt skall kunna delta i detta arbete, vilket bör

ske inom EU:s institutioner. Utgångspunkten borde

för Sveriges del sålunda vara att alla

fredsfrämjande insatser som sker i EU:s namn - i

synnerhet militära - skall ske på ett sådant sätt

att alla medlemsstater ges insyn i och kontroll över

insatserna. Försvarsutskottet delade bedömningen att

förslaget om att de stater som så vill skall kunna

utfärda ömsesidiga försvarsgarantier inom unionens

ram kan skapa onödiga skiljelinjer mellan

medlemsstaterna och därmed försämra möjligheterna

att gemensamt formulera en sammanhållen politik

gentemot omvärlden. För de stater som önskar utfärda

sådana garantier finns ju redan en allians som har

bl.a. det syftet - Nato. Unionen bör undvika att

skapa spänningar i den transatlantiska länken och

till Nato. Försvarsutskottet tillstyrkte sålunda

regeringens utgångspunkt.

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

delade försvarsutskottets uppfattning och noterade

att det i konventets slutdokument inte fanns något

förslag om ömsesidiga försvarsgarantier. Enligt

utskottets mening skulle EU inte utvecklas till en

militär allians med bindande försvarsgarantier. Ut-

skottet avstyrkte föreliggande motioner.[26]

I frågan om solidaritetsklausul hade en

utgångspunkt för regeringen angivits vara att stöd

från EU:s medlemsstater, precis som i dag, skall

vara frivilligt och ges efter nationella beslut.

Klausulen fastslog enligt regeringen att alla

instrument som står till unionens förfogande kan

användas. Den innebar inte bindande

försvarsförpliktelser eller skapande av ett

gemensamt försvar och den var därmed förenlig med

vår militära alliansfrihet. Den innebar enligt

regeringen inte heller att unionen överväger s.k.

föregripande insatser.

I sitt yttrande till sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottet anförde försvarsutskottet att

förslaget om en solidaritetsklausul låg väl i linje

med Sveriges vidgade syn på säkerheten för att kunna

möta ett bredare spektrum av hot än tidigare. Detta

var enligt utskottet en naturlig utveckling, som

möjliggjorde att unionen utnyttjas för att skapa

ytterligare säkerhet för dess medborgare. Utskottet

delade regeringens uppfattning att klausulen ut-

trycker medlemsstaternas strävan att solidariskt

hjälpa varandra om en medlemsstat skulle drabbas av

en terroristattack, en annan av människor skapad

katastrof eller en naturkatastrof. Den tydliggjorde

enligt utskottet möjligheterna att i en

katastrofsituation kunna utnyttja de tillgängliga

instrument som finns inom unionen.

Formuleringen i konventsförslaget var emellertid,

enligt vad försvarsutskottet anförde, otydlig om

vilka nationella åtaganden som ytterst avsågs, i

synnerhet när det gällde användningen av militära

resurser. Utgångspunkten var att stödet - precis som

i dag - skulle vara frivilligt och ges efter de

regler för insatsbeslut som redan gäller. Utskottet

tillstyrkte regeringens ståndpunkt i frågan.

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

delade försvarsutskottets uppfattning[27].

Samråd i EU-nämnden

Som framgår av anmälan hölls den 5 december 2003

samråd i EU-nämnden med utrikesminister Laila

Freivalds. Den 11 december 2003 hölls ett nytt möte

mellan utrikesministern och EU-nämnden.

Utrikesministern återrapporterade då från

regeringskonferensmöte den 9 december. På egen

begäran redogjorde hon också för handläggningen av

det gemensamma initiativ som Sverige, Österrike,

Irland och Finland tog.

Vid sammanträdet den 5 december[28] redogjorde

utrikesministern inledningsvis för föregående möte i

regeringskonferensen, där bl.a. frågan om

försvarsgarantier diskuterats under middagen den 28

november. Det var tydligt att alla de alliansfria

länderna - Finland, Irland, Österrike och Sverige -

inte kunde acceptera diskuterade förslag.

Efter mötet hade det enligt utrikesministern

kommit ett nytt ändringsförslag som skulle utgöra

grunden för diskussionen under det kommande

rådsmötet. Ändringarna var marginella och inte

tillräckliga för att Sverige skulle ändra

inställning. Utrikesministern omtalade att de

närmast berörda, de alliansfria länderna, hade

samarbetat kring frågan efter middagsdiskussionen.

Efter föredragningen i EU-nämnden och de

uppfattningar som nämnden har uttalat skulle

utrikesministern bedöma om det var möjligt att samma

dag skicka i väg ett gemensamt brev till ordföranden

från Finland, Irland, Österrike och Sverige med

förslag om en förändring av artikel I-40.7.

Utrikesministern beskrev innehållet i brevet

enligt följande (anf. 18).

Vårt förslag till förändring innehåller en

formulering som säger att om en medlemsstat

skulle bli utsatt för ett väpnat angrepp kan den

begära hjälp från övriga medlemsstater i enlighet

med FN-stadgans artikel 51.

En sådan formulering innehåller ett element av

solidaritet men innebär inga bindande

förpliktelser. Det är helt förenligt med vår

militära alliansfrihet. Givetvis stämmer det med

FN-stadgan.

Sedan olika synpunkter framförts förklarade

utrikesministern i ett senare anförande (anf. 29)

följande.

Vad gäller garantifrågan är själva utgångspunkten

för vårt agerande att det finns en grundläggande

solidaritet mellan medlemsländerna i EU. Det är

en förutsättning för EU:s existens. Det finns en

solidaritetsklausul i botten.

När det gäller brevet och hur vi hanterar den

frågan så nämner vi naturligtvis i brevet att vi

tycker att det förslag till en ny skrivning som

vi gör innebär att vi substantiellt bidrar till

att lyfta fram just solidaritetsfrågan.

Självfallet finns inte bara ytterligheterna här -

att man sviker medlemsländer eller blivande

medlemsländer i en krissituation och att man är

med i en allians - utan det finns en skala

däremellan.

Hon anförde också att "vi" inte kunde distribuera

ett brev som "vi" höll på att förhandla om.

I sin sammanfattning (anf. 56) konstaterade

ordföranden att det fanns en majoritet för

regeringens ståndpunkt.

Vid sammanträdet med EU-nämnden den 11 december[29]

återrapporterade utrikesministern från möte i

regeringskonferensen den 9 december och förklarade

att förslaget i brevet blivit ett viktigt inlägg i

diskussionerna och att synpunkterna fått stöd från

många länder. Hon anförde också bl.a. följande i

fråga om hanteringen av de fyra utrikesministrarnas

brev (anf. 14)

Jag gav en muntlig redogörelse för förslaget här

i nämnden. Vi hade en bra diskussion, och jag

fann att det fanns stöd för regeringens upplägg i

den här frågan. Därefter tog jag kontakt med mina

kolleger i övriga aktuella medlemsländer, där en

diskussion hade pågått fram och tillbaka för att

få fram ett brev. Jag konstaterade att jag hade

ett godkännande från riksdagen i form av EU-

nämnden.

Under fredagen blev alla fyra länderna klara,

och vi skickade i väg brevet under fredagen. Då

offentliggjordes det också och skickades till EU-

nämndens ledamöter.

Hon förklarade att dateringen den 4 december var ett

misstag, att brevet hade flera dateringar under det

att arbetet pågick men inte blev färdigt förrän den

5 december och att hon inte godkände det förrän hon

varit i EU-nämnden och föredragit det.

Uppgifter från Regeringskansliet m.m.

I den promemoria som utskottet har begärt från

Regeringskansliet framhålls följande.

Vid EU-nämndens möte den 5 december var

beredningen av brevet ännu inte färdig i

Regeringskansliet. På svensk sida ville ansvarigt

statsråd inte ta slutlig ställning förrän efter

diskussionen i EU-nämnden, vilket hade framförts

till de övriga tre. Arbetet med att färdigställa

brevet var således inte avslutat vid EU-nämndens

möte. Brevet godkändes och expedierades från

Helsingfors, efter nämndens sammanträde.

Av misstag stod datum från ett tidigare utkast,

4 december, kvar. Brevet blev dock inte

undertecknat förrän den 5 december och

utrikesministern godkände det inte förrän det

hade diskuterats i EU-nämnden.

Brevet, som handlade om artikel 40.7 i utkastet

till konstitutionellt fördrag, överensstämde med

det innehåll som utrikesministern hade redovisat

i EU-nämnden. Där anförde utrikesministern

(anförande 18) bl.a. "Vårt förslag till

förändring innehåller en formulering som säger

att om en medlemsstat skulle bli utsatt för

väpnat angrepp kan den begära hjälp från övriga

medlemsstater i enlighet med FN-stadgans artikel

51. En sådan formulering innehåller ett element

av solidaritet men innebär inga bindande

förpliktelser. Den är helt förenlig med vår

militära alliansfrihet. Givetvis stämmer det med

FN-stadgan." Vidare i anförande 29 ". så nämner

vi naturligtvis i brevet att vi tycker att det

förslag till ny skrivning som vi gör innebär att

vi substantiellt bidrar till att lyfta fram just

solidaritetsfrågan."

Motsvarande skrivningar återfinns i brevet.

Det finns således ingen grund för påståendet

att utrikesministern/UD "förde EU-nämnden bakom

ljuset".

Hanteringen av utrikesministerbrevet berördes också

vid utskottets utfrågning den 20 april 2004 med

statsminister Göran Persson.

Ärendet såvitt avser statsråds agerande under

2003 i frågan om en europeisk säkerhetsstrategi

Utskottet har begärt kommentarer till de i anmälan

lämnade uppgifterna och en redovisning av de

händelser som anmälan avser. Svar har lämnats genom

en inom Regeringskansliet den 9 mars 2004 upprättad

promemoria.

I svaret redogörs inledningsvis för

ansvarsfördelningen mellan Utrikesdepartementet och

Försvarsdepartementet. Av redogörelsen framgår att

Utrikesdepartementet tillsammans med

utlandsmyndigheterna ansvarar för Sveriges

förbindelser med andra länder, att på

Utrikesdepartementet formuleras också de

handlingsalternativ som ligger till grund för

regeringens ställningstaganden i utrikespolitiska

frågor, och det framhålls att Utrikesdepartementet

varit sammanhållande inom Regeringskansliet vid

beredningen av EU:s säkerhetsstrategi.

Om bakgrunden till EU:s säkerhetsstrategi sägs

följande.

På förslag från bl.a. Tyskland gavs

generalsekreteraren/höge representanten Solana

vid det informella utrikesministermötet den 2-3

maj 2003 i uppdrag att utarbeta ett första

diskussionsunderlag med en analys av de

strategiska hoten mot EU. Ett första utkast till

rapporten presenterades och diskuterades vid

Europeiska rådets möte i Thessaloniki den 19-20

juni. Utkastet offentliggjordes.

Generalsekreteraren/höge representanten uppdrogs

att fortsätta arbetet i syfte att presentera en

EU:s säkerhetsstrategi för GAERC inför ett

antagande av Europeiska rådet i december 2003.

Generalsekreteraren/höge representanten

efterlyste medlemsstaternas skriftliga

kommentarer i samband med ett möte med

ambassadörerna i KUSP den 3 juli och i samband

med de politiska direktörernas möte 3-4 juli. Tre

seminarier hölls i Rom, Paris och Stockholm under

september/oktober månad för att skapa möjlighet

för en öppen och offentlig debatt med brett

deltagande om säkerhetsstrategin. Diskussioner

kring utkastet till säkerhetsstrategi fördes

under hösten av utrikesministrarna dels i GAERC

och dels informellt, av de politiska direktörerna

och i KUSP.

Vidare redogörs för samråd i EU-nämnden och

information till utrikesutskottet. Följande anförs.

Regeringen erbjöd generalsekreteraren/höge

representanten och det italienska

ordförandeskapet möjligheten till ett seminarium

i Stockholm. Till seminariet, som arrangerades i

Utrikespolitiska institutets regi den 20 oktober,

inbjöds även utrikesutskottets ordförande och

vice ordförande.

Svenska skriftliga kommentarer på utkastet till

säkerhetsstrategi överlämnades till

rådssekretariatet och övriga medlemsstater den 18

juli efter en gemensam beredning inom

Regeringskansliet. Det benämndes non-paper.

Längre fram i processen användes en

sammanfattande version i kontakter med

rådssekretariatet. Något annat papper har inte

överlämnats. De skriftliga kommentarer som

lämnades redogjorde för redan etablerade svenska

ståndpunkter inom ramen för vår politik inom EU:s

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Inför

mötet i nämnden den 14 november överlämnade

Regeringskansliet de svenska skriftliga

kommentarerna till EU-nämnden.

EU-nämnden har informerats om arbetet med

säkerhetsstrategin av biståndsministern inför

GAERC den 16 maj och den 12 juni; av

statsministern den 18 juni inför Europeiska

rådets möte i Thessaloniki; av

kabinettssekreteraren den 18 juli inför GAERC; av

utrikesministern den 4 september inför det

informella utrikesministermötet; av

utrikesministern den 14 november och den 5

december inför GAERC. En reviderad version av

säkerhetsstrategin delgavs EU-nämnden efter GAERC

den 17 november. Statsministern och

utrikesministern höll samråd med EU-nämnden inför

antagandet av EU:s säkerhetsstrategi den 11

december.

I tillägg till dessa samråd med EU-nämnden

redovisade Regeringskansliet

(Utrikesdepartementet) inför utrikesutskottet vid

tre tillfällen arbetet med EU:s säkerhetsstrategi

(28 oktober, 25 november och 4 december). I

samband med dessa föredragningar distribuerades

aktuella versioner av utkast till

säkerhetsstrategin.

Inför EU:s formella försvarsministermöten

underrättas EU-nämnden om frågorna på

dagordningen. Säkerhetsstrategin har inte

förekommit på dagordningen vid EU:s informella

eller formella försvarsministermöten (inom ramen

för GAERC - rådet för allmänna och yttre

förbindelser) den 3-4 oktober respektive 17

november 2003. Vid EU-nämndens möte den 14

november 2003 inför det formella

försvarsministermötet framförde dock

försvarsminister Björklund:

"Sedan förväntas rådet ge direktiv för arbetet

med att ta fram nya militära förmågemål efter

2003 och uppdra åt KUSP att ta fram förslag till

Europeiska rådet för juni 2004. Det finns

anledning att nu börja titta bakom målet som

sattes i Helsingfors och som räcker till årets

slut. En ny process skulle sträcka sig till 2010,

har man tänkt, och bör utarbetas på grundval av

det nya fördraget. Det finns också andra

relevanta dokument, till exempel EU:s

säkerhetsstrategi, som ska beaktas i arbetet.

Detta talar för en process som inte kan inledas

på allvar förrän under det irländska

ordförandeskapet". (EU-nämndens protokoll

2003/04:10 den 14 november 2003).

Det non-paper som nämns i promemorian finns intaget

som bilaga A 1.6.6.

Även hanteringen av säkerhetsstrategin berördes vid

utskottets utfrågning den 20 april 2004 med

statsminister Göran Persson.

Ärendet såvitt avser finansminister Bosse

Ringholms agerande i fråga om ett förslag till

regeringskonferensen från EU:s finansministrar

Textförslag för ett konstitutionellt fördrag

I Framtidskonventets förslag till konstitutionellt

fördrag för EU avser avdelning VII i del I unionens

finanser. Artiklarna I-52-55 avser budgetmässiga och

finansiella principer, unionens medel, den fleråriga

finansieringsramen samt unionens budget.

Konventet föreslår förändringar av

beslutsproceduren om EU-budgetens inkomstsida, dvs.

hur medlemsstaternas avgifter till budgeten skall

fastställas. Beslutet om vilka kriterier som skall

gälla för att fastställa respektive medlemsstats

avgift skall till väsentliga delar fattas av rådet

med kvalificerad majoritet efter godkännande från

parlamentet, i stället för som i dag då rådet fattar

detta beslut med enhällighet efter att ha hört

Europaparlamentet. Det totala taket för EU:s

inkomster samt införande av nya inkomstkategorier

skall dock även fortsättningsvis beslutas av rådet

med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.

För arbetet med unionens budget finns i dag ett

antal grundläggande principer, bl.a. om att budgeten

skall vara i balans, att den skall innehålla

unionens samtliga inkomster och utgifter och att den

skall genomföras i enlighet med sund ekonomisk

förvaltning. Principerna regleras dels i fördraget,

dels i sekundärlagstiftning. Konventet föreslår att

flera av dessa principer skall samlas i en särskild

artikel i det konstitutionella fördraget.

Konventet föreslår vidare att det s.k. finansiella

perspektivet, dvs. de fleråriga taken för olika

typer av utgifter i EU:s budget, skall ges en

rättslig grund i det konstitutionella fördraget. Det

finansiella perspektivet skall innehålla årliga tak

för olika typer av utgifter och gälla för en period

på minst fem år. I dag regleras det finansiella

perspektivet i ett särskilt avtal mellan Europa-

parlamentet och rådet. Enligt konventet bör det

finansiella perspektivet fastställas av rådet med

kvalificerad majoritet efter godkännande från

Europaparlamentet.

I den årliga budgetprocessen har i dag rådet sista

ordet om jordbruksutgifterna, medan parlamentet har

den slutliga makten beträffande övriga utgifter.

Således gäller olika beslutsregler för de respektive

institutionerna beroende på vilken typ av utgifter

det är fråga om. Konventet föreslår att en och samma

beslutsprocedur, en slags förenklad

medbeslutandeprocedur, skall gälla för hela

årsbudgeten, inklusive jordbruksutgifterna.

Förslaget innebär att uppdelningen av olika typer av

utgifter, obligatoriska respektive icke

obligatoriska, försvinner. Grundläggande i förslaget

är att budgetmakten även fortsättningsvis skall vara

delad mellan rådet och parlamentet. Processen

förenklas så att institutionerna genomför en läsning

var av kommissionens budgetförslag, jämfört med två

läsningar i dag. Kommer de två institutionerna inte

överens, skall parlamentet enligt konventets förslag

med en majoritet av ledamöterna och tre femtedelar

av de avgivna rösterna kunna avvisa rådets

ändringsförslag och fatta beslut om budgeten.

Samråd i EU-nämnden

Vid EU-nämndens sammanträde den 4 september 2003[30]

hölls information och samråd inför informellt

ministermöte (Ekofin) den 12-13 september. I

ministerrådspromemorian över dagordningen vid

Ekofinmötet fanns en punkt "Fördragsfrågor rörande

EMU och budgetfrågor".

Under punkten angavs att en diskussion var

planerad om EMU- och budgetfrågor inför

regeringskonferensen mot bakgrund av konventets

slutrapport och att diskussionen syftade till ett

informationsutbyte inför regeringskonferensen som

skulle starta den 4 oktober. Vidare angavs att

Ekofin och EFK (Ekonomiska och finansiella

kommittén) vid ett par tillfällen diskuterat EMU-

relaterade artiklar. Det kunde enligt promemorian

noteras att det i Ekofinkretsen fanns en samsyn om

att regelverket för ekonomisk-politisk samordning i

grunden var bra och att medlemsstaterna också tyckte

det var positivt att det finansiella perspektivet

fördragsfästes och ville säkerställa rådets

inflytande över budgeten. Från svensk sida hade vi

dittills enligt promemorian deltagit i ett

informationsutbyte men samtidigt klargjort att inga

slutgiltiga ställningstaganden kunde tas förrän

processen med riksdagen var avslutad. Resultatet av

diskussionerna skulle födas in via respektive

regeringsrepresentant i regeringskonferensen.

Finansministern nämnde vid EU-nämndens sammanträde

att ministrarna vid mötet skulle diskutera

konventets slutrapport inför regeringskonferensen.

De flesta länder hade, liksom Sverige, inte

förankrat sina ställningstaganden till

fördragsutkastet, utan det handlade enligt

finansministern i huvudsak om ett

informationsutbyte. Han påminde om att det var fråga

om ett informellt möte, att det inte skulle vara

några ställningstaganden och inte heller några

svenska positioner. I första hand handlade det

naturligtvis om det som rör budgetområdet och EMU-

artiklarna, och när det gällde EMU var det inga

stora genomgripande förändringar.

Olika ledamöter i nämnden undrade över vad

informationsutbytet skulle avse. Finansministern

erinrade om att Sverige ännu inte hade några

fastställda positioner och detta skulle markeras.

Det hindrade dock inte att Sverige skulle delta i

den analys som skedde. Framför allt länderna i

eurogruppen hade tagit positioner, och

finansministern ansåg det klart att om tolv länder i

eurogruppen diskuterar har det stor betydelse.

Sverige ville veta hur de hade resonerat och de

bakomliggande motiven samt få delta i diskussionen

och analysen. Man skulle enligt finansministern vara

medveten om att det informella samråd som sker i

eurogruppen vid många av tillfällena flyttas över,

kanske i form av en gemensam position från de tolv

euroländerna, när ärenden sedan mer formellt

hanteras i olika Ekofinsammanhang. Det kunde också

gälla den aktuella typen av fördragsfrågor.

Från ledamöter i nämnden betonades att de svenska

positionerna ännu inte var fastlagda.

Någon sammanfattning av informationen och samrådet

gjordes inte vid sammanträdet.

I en återrapport den 16 september 2003 från

Ekofinmötet i Stresa redovisades följande under

rubriken Regeringskonferensen och Ekofin-frågor.

Ordföranden i Ekonomiska och finansiella

kommittén (EFK), Koch-Weser, redovisade de

områden i konventets förslag som berörde Ekofin-

rådet; d.v.s. EMU-avsnittet och vissa

budgetfrågor. Några länder (D, F, DK och IT)

deklarerade att man önskade undvika en förnyad

diskussion om innehållet i konventets förslag. En

del andra länder, bland dem Sverige, klargjorde

att det ännu inte fanns fastlagda positioner

inför regeringskonferensen eftersom den

parlamentariska förankringen ännu inte var

avslutad. Ingen, utöver ECB, ifrågasatte

innehållet i det reflektionspapper som hade

delats ut omedelbart inför Stresa-mötet. ECB var

emot införandet av en s.k. enabling-clause för

ändringar ECBS-stadgan som bland annat rörde

röstningsförfarandet i ECB-rådet. Det var

kommissionen som hade lagt in detta i

reflektionspapperet efter det att diskussionen i

EFK hade avslutats. Duisenberg fick stöd av NL

och P, medan vissa andra medlemsstater (bl.a. FIN

och IRL) visade sympati för förslaget.

Vid EU-nämndens sammanträde den 3 oktober 2003[31]

hänvisade finansministern till återrapporten och

förklarade att Stresamötet hade varit odramatiskt,

så han hade inget att tillägga till den.

Ekofinministrarnas ändringsförslag

Enligt en senare not från ordförandeskapet till

delegationerna i regeringskonferensen[32] hade flera

av punkterna om unionens finanser/budget och om

ekonomisk och finansiell politik diskuterats av

Ekofinministrarna. Många delegationer hade sagt sig

kunna godta punkterna i sin helhet, andra

delegationer hade problem med Ekofinrådets initiativ

och var inte beredda att godta Ekofinministrarnas

hela paket eftersom det skulle kunna undergräva i

synnerhet den övergripande institutionella

jämvikten.

Uppgifter från Regeringskansliet m.m.

Utskottet har genom en skrivelse begärt kommentarer

till de i anmälan lämnade uppgifterna och en

redovisning av de händelser som anmälan avser. Svar

har lämnats genom en inom Regeringskansliet den 9

mars 2004 upprättad promemoria.

I svaret framhålls inledningsvis att

regeringskonferensen definitionsmässigt är en

mellanstatlig förhandling och att vid Europeiska

rådets möte i Thessaloniki den 19-20 juni 2003

beslutades att regeringskonferensen skulle ledas av

stats- eller regeringscheferna biträdda av

medlemmarna i GAERC. Någon roll för rådet som sådant

i sina olika sammansättningar förutsågs inte, men

detta hade inte hindrat att olika deltagare i rådet

diskuterat frågor av gemensamt intresse.

Vidare nämns att det italienska ordförandeskapet i

Ekofinrådet tog initiativ till en informell

diskussion vid det informella Ekofinmötet i Stresa i

september 2003. Ordförandeskapets syfte var att dels

söka samsyn i för finansministrarna viktiga frågor,

dels diskutera hur ministrarnas synpunkter

lämpligast kunde framföras till den förestående

regeringskonferensen. Från svensk sida underströks

att den svenska regeringen vid den aktuella

tidpunkten inte hade fastställt sina ståndpunkter

eller förankrat dessa i riksdagen. Mot den

bakgrunden fanns det enligt promemorian inget

formellt behov för finansministern att söka stöd i

EU-nämnden inför diskussionen. Nämnden informerades

dock både skriftligen och muntligen inför mötet i

Stresa samt skriftligen efter mötet.

Enligt promemorian överlämnade den italienske

finansministern efter mötet i Stresa

diskussionsunderlaget till sin

utrikesministerkollega. Av underlaget framgick att

det inte var Ekofinrådet som enskilt råd som stod

bakom dokumentet och att det inte heller var frågan

om enhällighet bland de närvarande ministrarna. Det

uttryck som användes var "a high degree of

consensus". Det fanns således varierande grad av

samstämmighet bland ministrarna till de olika

ståndpunkterna i dokumentet.

I promemorian framhålls att förhandlingarna fördes

senare under hösten i regeringskonferensen, i

förekommande fall efter samråd med EU-nämnden. Där

har regeringen i ett enkätsvar till det italienska

ordförandeskapet om de s.k. icke-institutionella

frågorna i huvudsak stött de synpunkter som

framfördes av den italienske finansministern efter

diskussionen i Stresa. Det bör dock framhållas att

Sverige självständigt hade kommit fram till i

huvudsak samma synpunkter som den italienske

finansministern framförde.

Slutligen påpekas i promemorian att de frågor som

behandlas på regeringskonferensen har beretts

gemensamt inom Regeringskansliet på samma sätt som

alla andra EU-frågor.

Ärendet om Ekofinmötet berördes också vid utskottets

utfrågning den 20 april 2004 med statsminister Göran

Persson.

Statsministern uppgav bl.a. att det innan Bosse

Ringholm åkte till mötet hade klargjorts med

ordföranden för EU-nämnden att det inte skulle

behövas information i förväg, att vid mötet den

italienska finansministern, som var ordförande för

mötet, gjorde en sammanfattning om en icke obetydlig

konsensus och levererade till sin regeringskollega,

den italienske utrikesministern, och att det inte

fanns något i sammanfattningen som Bosse Ringholm

behövde ha problem med från svensk synpunkt. Han

framhöll också att samråd inte hålls i frågor innan

de diskuterats i Coreper.

Regeringskansliets handläggningsrutiner för EU-

frågorna

Promemoria från Regeringskansliet

I den promemoria den 9 mars 2004 som utskottet

erhållit från Regeringskansliet anges att det vid

Europeiska rådets möte den 19-20 juni i Thessaloniki

beslutades att regeringskonferensen skulle ledas av

stats- och regeringscheferna biträdda av medlemmarna

i rådet för allmänna och yttre förbindelser, vilket

i Sveriges fall är utrikesministern. Någon särskild

grupp av chefsförhandlare inrättades inte som varit

fallet vid tidigare regeringskonferenser. Det

italienska ordförandeskapets syfte med denna

förhandlingsordning var att lyfta förhandlingarna

till hög politisk nivå.

Efter förslag från flera medlemsländer inrättades

emellertid också en grupp av kontaktpersoner från

medlemsländerna som det italienska ordförandeskapet

kunde korrespondera med och vid behov sammankalla.

För svensk del utsågs statssekreteraren vid

Statsrådsberedningen Lars Danielsson. Han bistods av

två politiskt sakkunniga vid Statsrådsberedningen

och tjänstemän vid UD:s EU-enhet. Chefen för denna

enhet kom sedermera att agera ställföreträdare när

gruppen möttes, vilket skedde vid ett par

tillfällen. En grupp juridiska experter sammanträdde

därutöver under ledning av chefen för

rådssekretariatets rättstjänst.

Deltagarna i rådets olika sammansättningar kunde

fritt utbyta åsikter i frågor av gemensamt intresse,

men förhandlingarna fördes - i såväl enskilda frågor

som i sin helhet - i den för fördragsändringarna

särskilt konstituerade regeringskonferensen.

Samråd med riksdagen och EU-nämnden sköttes

följdriktigt genom statsministerns,

utrikesministerns och i förekommande fall

statsministerns statssekreterares försorg.

Regeringskonferensens horisontella natur var också

bestämmande för beredningen av frågorna i

Regeringskansliet. Frågorna bereddes gemensamt i en

för ändamålet särskilt inrättad interdepartemental

arbetsgrupp under ledning av UD:s EU-enhet. Till

gruppen kallades samtliga departement.

En särskild statssekreterargrupp samrådde sedan

inför förhandlingstillfällena. Ordförande var

statssekreterare Danielsson, medan gruppens

deltagare varierade med de för tillfället aktuella

ämnena. Statssekreterare från Utrikesdepartementet,

Justitiedepartementet och Finansdepartementet deltog

emellertid vid varje mötestillfälle.

Statsrådsberedningens EU-grupp agerade tillsammans

med UD:s EU-enhet sekretariat till gruppen.

Prioriteringarna i förhandlingarna tog sin

utgångspunkt i betänkandet från riksdagens

sammansatta konstitutions- och utrikesutskott

(2003/04:KUU1). Det löpande samrådet om

förhandlingarnas genomförande skedde sedan hela

tiden i nära samråd med riksdagens EU-nämnd som

också var inkallad under toppmötesdagarna i december

2003 för att upprätthålla sambandet med

förhandlingsdelegationen kring stats- och

utrikesministern.

I övrigt följde samrådet kring

regeringskonferensen de generella bestämmelserna om

Regeringskansliets samråd i EU-frågor.

Statsministerns statssekreterare leder den löpande

samordningen av EU-arbetet i Regeringskansliet.

Berörda statsråd ansvarar enligt

uppgiftsfördelningen i regeringen för att

departementens EU-frågor bereds på ändamålsenligt

sätt. EU-ärenden som berör flera departement skall

beredas gemensamt i Regeringskansliet.

Utrikesministern har företrätt Sverige i IGC-

förhandling-arna på nivån under stats- och

regeringschefer och har dessutom ansvaret inom

regeringen för bl.a. institutionella frågor.

Utrikesdepartementets EU-enhet bistår dessutom

Statsrådsberedningen i flera frågor.

Utfrågning med statsminister Göran Persson

Vid utskottets utfrågning den 20 april 2004 med

statsminister Göran Persson uppgav statsministern

bl.a. följande.

Det dagliga samordningsarbetet på tjänstemannanivå

sköts av en koordineringsgrupp som leds av

Utrikesdepartementets EU-enhet på

departementsrådsnivå. Sedan finns det en

statssekreterarnivå som förbereder svenska

positioner inför toppmöten och förhandlingar och den

typen av händelser. Den leds av statssekreteraren på

Statsrådsberedningen Lars Danielsson. Medlemskapet i

Europeiska unionen griper in på alla politikens

sakområden och eftersom det blir ett alltmer

vardagligt inslag i det löpande politiska arbetet är

han osäker på om det är det långsiktigt riktiga att

mycket av det dagliga hantverket för EU-samordningen

är förlagt till Utrikesdepartementet. Samordningen

skall utföras av en statsrådsberedning eller ett

finansdepartement, och han lutar närmast åt att den

skall ske i Statsrådsberedningen. Regeringen är inne

i en diskussion i dessa frågor. I diskussionen ingår

givetvis också samspelet med riksdagen - EU-nämnden

och/eller utskotten.

Utskottets ställningstagande

Utrikesministerbrevet

Vad först angår utrikesminister Laila Freivalds

hantering av samrådet om de fyra utrikesministrarnas

brev anser utskottet att utrikesministern tydligare

bort upplysa EU-nämnden om brevets hela innehåll så

att nämnden kunnat ge synpunkter på detta.

Dateringen av brevet har enligt vad

utrikesministern förklarat skett av förbiseende.

Utskottet har ingen anledning att ifrågasätta denna

förklaring.

Säkerhetsstrategin

Anmälan vad angår hanteringen av frågan om

säkerhetsstrategin avser anordnande av en konferens

i Stockholm och insändande av ett eller flera non-

papers. Enligt promemorian från Regeringskansliet

har regeringen erbjudit sig och låtit anordna ett

seminarium för öppen och offentlig debatt och

överlämnat ett non-paper som innefattat tidigare

kända ståndpunkter. EU-nämnden har hållits

informerad om uppdraget till

generalsekreteraren/höge representanten att göra en

analys av de strategiska hoten mot EU och om

regeringens agerande i frågan, och samråd har skett.

Utskottet, som inte ser anordnande av seminarier

som ett ämne för obligatoriskt samråd, vill med

anledning av ett uttalande av statsministern under

utfrågningen något kommentera behovet av samråd

inför inlämnande av ett non-paper. Statsministern

nämnde principen att sådana papper tas upp i EU-

nämnden om de innehåller nya ståndpunkter men

däremot inte om de bara innefattar tidigare

diskuterade ståndpunkter. Utskottet vill framhålla

att principen inte alltid kan anses självklar. I

viktiga och centrala frågor kan tidigare

ståndpunkter behöva diskuteras igenom och eventuellt

revideras innan de levereras in i EU-samarbetet.

Utskottet utgår från att regeringen beaktar att

sådana situationer kan uppstå och handlar därefter.

Såvitt avser det non-paper som avses i detta ärende

anser utskottet inte att det finns anledning till

något ytterligare uttalande.

Ekofinmötet i Stresa

Såvitt avser finansminister Bosse Ringholms agerande

inför och under Ekofinministrarnas informella möte i

Stresa konstaterar utskottet att inlägget från

Stresamötet inte haft någon formell betydelse i

regeringskonferensen. De svenska synpunkterna i

regeringskonferensen har framförts i andra

sammanhang. Enligt utskottets uppfattning

aktualiserar händelsen dock behovet av förutseende

från regeringens sida om vad som kan komma ut av ett

rådsmöte och av att EU-nämnden ges information om

detta.

Granskningen föranleder i denna del inte något

ytterligare uttalande av utskottet.

Regeringskansliets handläggningsrutiner

I frågan om Regeringskansliets handläggningsrutiner

för EU-frågorna har getts en redovisning i

Regeringskansliets promemoria den 9 mars 2004.

Statsministern har vid utfrågningen också redogjort

för ytterligare diskussioner som hålls inom

regeringskretsen.

Riksdagens egen hantering av EU-frågor ses för

närvarande över inom Riksdagskommittén för att bl.a.

tydliggöra riksdagens roll och stärka riksdagens in-

flytande i EU-samarbetet. Utskottet utgår från att

diskussionerna inom regeringskretsen och inom

Regeringskansliet förs med ett sådant syfte och att

regeringen delar riksdagens strävan att uppnå en

informations- och samrådshantering som innebär att

de ståndpunkter som regeringen för fram i EU-kretsen

är väl förankrade i riksdagen.

1.7 Regeringens samråd med EU-

nämnden i fråga om antagandet av en

rådsrekommendation mot

narkotikamissbruk

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 3

februari 2004 begärs utskottets granskning av

statsråden Lars Engqvist och Morgan Johansson för

deras hantering av samrådsplikten i fråga om

antagandet av en rådsrekommendation mot

narkotikamissbruk. Kritiken i anmälningen avser

bristande information och samråd i fråga om

innehållet i den tilltänkta rekommendationen och

därmed sammanhängande överlåtelse av bestämmanderätt

över narkotikapolitiken i strid med

subsidiaritetsprincipen.

Anmälan bifogas, se bilaga A 1.7.1.

Bakgrund

Bestämmelser om regeringens informations- och

samrådsskyldighet

En ingående beskrivning av regeringens informations-

och samrådsskyldighet i EU-frågor ges i föregående

avsnitt, vartill hänvisas.

Rekommendationen mot narkotikamissbruk

Den rekommendation som avses i ärendet antogs

formellt av rådet - jordbruk och fiske - i juni

2003[33]. En allmän riktlinje om ett utkast hade

dessförinnan, den 2 december 2002, antagits av

rådet[34] i avvaktan på Europaparlamentets yttrande.

I rekommendationen anges att medlemsstaterna, för

att avsevärt kunna minska skadlig inverkan på hälsan

(såsom hiv, hepatit B och C samt tuberkulos) som är

kopplad till narkotikamissbruk och antalet dödsfall

som orsakas av narkotikamissbruk, som en

integrerande del av politiken för förebyggande av

narkotikamissbruk och vård av missbrukare, bör

införa ett antal olika åtgärder som särskilt syftar

till att minska riskerna. Därför bör medlemsstaterna

med beaktande av den allmänna målsättningen som i

första hand är att förhindra narkotikamissbruk,

"erbjuda, när så är lämpligt, tillgång till

distribution av kondomer och injiceringsverktyg samt

till program och ställen för utbyte av dessa" (p.

2.10). Vidare anges att medlemsstaterna bör

rapportera till kommissionen om genomförandet av

rekommendationen inom två år efter antagandet och

därefter på begäran av kommissionen (p. 4).

Kommissionens ursprungliga förslag till

rekommendation[35] hade innehållit rekommendationen

till medlemsstaterna att "erbjuda distribution,

program och ställen för utbyte av kondomer, nålar

och sprutor". I fråga om syftet med åtgärderna fanns

ingen hänvisning till den allmänna målsättningen att

förhindra narkotikamissbruk.

Rekommendationen[36] bifogas, bilaga A 1.7.2.

Den åberopade rättsliga grunden för rådsrekommen-

dationen är artikel 152 i EG-fördraget. Artikeln

under rubriken Folkhälsa har följande lydelse:

1. En hög hälsoskyddsnivå för människor skall

säkerställas vid utformning och genomförande av

all gemenskapspolitik och alla

gemenskapsåtgärder.

Gemenskapens insatser, som skall komplettera

den nationella politiken, skall inriktas på att

förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och

sjukdomar hos människor och undanröja faror för

människors hälsa. Sådana insatser skall innefatta

kamp mot de stora folksjukdomarna genom att

främja forskning om deras orsaker, hur de

överförs och hur de kan förebyggas samt

hälsoupplysning och hälsoundervisning.

Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas

insatser för att minska narkotikarelaterade

hälsoskador, inklusive upplysning och

förebyggande verksamhet.

2. Gemenskapen skall främja samarbete mellan

medlemsstaterna på de områden som avses i denna

artikel och vid behov stödja deras insatser.

Medlemsstaterna skall i samverkan med

kommissionen inbördes samordna sin politik och

sina program på de områden som avses i punkt 1.

Kommissionen kan i nära kontakt med

medlemsstaterna ta lämpliga initiativ för att

främja en sådan samordning.

3. Gemenskapen och medlemsstaterna skall främja

samarbetet med tredje land och behöriga

internationella organisationer på folkhälsans

område.

4. Rådet skall, enligt förfarandet i artikel

251[37] och efter att ha hört Ekonomiska och

sociala kommittén samt Regionkommittén, bidra

till att de mål som anges i denna artikel uppnås

genom att

a) besluta om åtgärder för att fastställa höga

kvalitets- och säkerhetsstandarder i fråga om

organ och ämnen av mänskligt ursprung, blod och

blodderivat; dessa åtgärder skall inte hindra

någon medlemsstat från att upprätthålla eller

införa strängare skyddsåtgärder,

b) med undantag från artikel 37 besluta om

sådana åtgärder på veterinär- och växtskydds-

området som direkt syftar till att skydda

folkhälsan,

c) besluta om stimulansåtgärder som är

utformade för att skydda och förbättra människors

hälsa, dock utan att dessa åtgärder får omfatta

någon harmonisering av medlemsstaternas lagar

eller andra författningar.

Rådet kan också med kvalificerad majoritet på

förslag av kommissionen anta rekommendationer för

de syften som anges i denna artikel.

5. När gemenskapen handlar på folkhälsoområdet

skall den fullt ut respektera medlemsstaternas

ansvar för att organisera och ge hälso- och

sjukvård. Särskilt får inte de åtgärder som avses

i punkt 4 a påverka nationella bestämmelser om

donation eller medicinsk användning av organ och

blod.

EU-nämnden

Förslaget till rekommendation berördes vid EU-

nämndens sammanträden den 20 juni och den 29

november 2002.

Vid samråd i EU-nämnden den 20 juni 2002[38]

nämnde socialminister Lars Engqvist att en

redovisning skulle lämnas av arbetet med att

förbereda en särskild rådsrekommendation om

förebyggande insatser på narkotikaområdet. Han

bedömde att det fanns formuleringar som Sverige

mycket bestämt skulle komma att vara emot, även om

det var väldigt mycket som var bra. De formuleringar

man kunde vara tveksam till gällde bl.a.

sprututbyte. Han framhöll också att det var ett

förslag till rekommendation och att inga

formuleringar var bindande.

I Regeringskansliets ministerrådspromemoria inför

möte med det s.k. hälsorådet (EPSCO) den 2 december

2002 angavs att samförstånd i princip uppnåtts om

textförslaget och att inför Coreperbehandlingen

kvarstod en utestående fråga, gällande hänvisning

till s.k. sprutrum. Som svensk inställning angavs

att vi kunde acceptera rekommendationen i

föreliggande form men att vi helt motsatte oss

förslag att hänvisa till sprutrum i den.

Vid samråd i EU-nämnden den 29 november 2002[39]

inför det nämnda rådsmötet framhöll statsrådet

Morgan Johansson att frågan om förebyggande och

behandling av missbrukare var full av konflikter i

Europa och att varje ord nästan måste vägas på

guldvåg. Den preliminära överenskommelsen som fanns

ansåg han ha i det rådande läget acceptabla

skrivningar som uppfyllde svenska krav. Han påpekade

att förhandlingsläget inte varit enkelt och ville

nämna en sak, som kunde komma upp på rådsmötet,

nämligen frågan om sprutrum, där han ansåg sig

notera olika utveckling i Danmark och Norge.

Från olika ledamöters sida framhölls att alla

former av sprutrum borde avvisas och även att

Sverige inte borde gå med på rekommendationen.

Morgan Johansson uttalade att det varit viktigt att

säga att vi tar avstånd från narkotika men inte från

narkomanerna. Sådana förhandlingar som det var fråga

om blev enligt statsrådet till syvende och sist

alltid en fråga om att försöka vaska fram den minsta

gemensamma nämnaren och samtidigt se till att flytta

fram sina egna positioner, vilket inte alla gånger

var alldeles enkelt. Han ansåg att det gick att stå

för den lösning som man dittills hade lyckats få

fram, utan hänvisningar till bl.a. sprutrum, och att

den svenska ståndpunkten uppfylldes. Vi vandrade

inte på någon legaliseringslinje.

Ordföranden konstaterade sammanfattningsvis att

det fanns majoritet för regeringens ståndpunkt i

ärendet.

Enligt återrapporten från rådsmötet den 2 december

2002 betonade Sverige vid mötet att landet bestämt

tog avstånd från vissa typer av skadereducerande

insatser, t.ex. injektionsrum, eftersom dessa

bedömdes som kontraproduktiva. Av rapporten framgår

att ordföranden konstaterade att det fanns bred

samsyn på den "nuvarande" texten.

Uppgifter från Regeringskansliet

Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet

begärt kommentarer till uppgifterna i anmälan och en

redovisning av de händelser som anmälan avser.

I svar har hänvisats till en inom

Regeringskansliet upprättad promemoria den 9 mars

2004. I promemorian framhålls att den aktuella

rättsakten grundar sig på artikel 152 i EG-

fördraget, vars övergripande syfte är att

gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas

insatser för att minska narkotikarelaterade

hälsoskador. I paragraf 4 c i artikeln anges

uttryckligen att någon harmonisering av

medlemsstaternas lagar eller andra författningar

inte får förekomma. Däremot fastslås att rådet med

kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen

kan anta rekommendationer, vilka per definition inte

är rättsligt bindande, för syftena som anges i

artikeln (jfr artikel 249 i EG-fördraget).

I det aktuella fallet hade kommissionen alltså mot

bakgrund av artikel 152 föreslagit en rekommendation

som handlar om förebyggande och begränsning av

skador i samband med narkotikamissbruk och i vilken

en utav de föreslagna åtgärderna berör

sprututbytesverksamhet. Den aktuella skrivningen

(p. 2.10) gör gällande att medlemsstaterna "med

beaktande av den allmänna målsättningen som i första

hand är att förhindra narkotikamissbruk, bör

erbjuda, när så är lämpligt, tillgång till

distribution av kondomer och injiceringsverktyg samt

till program och ställen för utbyte av dessa".

Påståendet i anmälan att Sverige i och med

accepterandet av rekommendationen tvingas att införa

permanenta sprututbytesprogram är enligt promemorian

juridiskt helt grundlöst, eftersom artikel 152 inte

ger stöd för en harmonisering av ländernas

lagstiftning. Med andra ord har EU på grundval av

den nämnda rekommendationen inget mandat att tvinga

Sverige eller någon annan medlemsstat att införa

vare sig sprututbytesprogram eller någon annan av de

åtgärder som nämnts i rekommendationen.

För att tydliggöra att Sverige inte kunde

acceptera en rättsakt där det uttryckligen

rekommenderas att medlemsstaterna inför

sprututbytesprogram, vilket angavs i den

ursprungliga versionen av rekommendationen, infördes

efter svenska påtryckningar tillägget "när så är

lämpligt" under förhandlingarna om rekommendationen

i rådet. Trots att artikel 152 som sådan respekterar

subsidiaritetsprincipen blev den principen dessutom

än tydligare efter nämnda svenska tillägg, eftersom

den ger medlemsstaterna tolkningsutrymme att avgöra

huruvida åtgärden de facto anses lämplig eller ej.

Vidare tillades på svensk begäran i inledningen till

paragraf 2 meningen: "med beaktande av den allmänna

målsättningen som i första hand är att förhindra

narkotikamissbruk" i syfte att ytterligare förstärka

vikten av att dylika åtgärder alltid måste vidtas

inom ramen för det övergripande målet att förhindra

narkotikamissbruk. Sverige kunde ställa sig bakom

rekommendationen endast under förutsättning att

dessa två tillägg gjordes.

Sammanfattningsvis konstateras i promemorian att

regeringen på intet sätt accepterat någon rättsakt

som innebär att Sverige tvingas införa permanenta

sprututbytesprogram. Artikel 152 skulle heller inte

ge möjlighet till detta, eftersom den uttryckligen

förbjuder överstatlighet när det gäller sättet på

vilket medlemsstaterna organiserar sin hälso- och

sjukvård. Vad Sverige har accepterat är endast en

rådsrekommendation där medlemsstaterna rekommenderas

att bland andra åtgärder och när så är lämpligt

införa sprututbytesprogram som en av flera andra

åtgärder och mot bakgrund av det generella målet att

förhindra att narkotikamissbruk uppkommer över huvud

taget.

I promemorian framhålls att vid EU-nämnden den 29

november 2002 både Lars Engqvist och Morgan

Johansson deltog. Johansson, som i enlighet med

förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen

alltsedan den 21 oktober 2002 är ansvarig för

narkotikapolitiken, informerade då nämnden om

rekommendationen och sade bl.a. att regeringen ansåg

att rekommendationen innehåller ". acceptabla

skrivningar som uppfyller de krav vi har på det här

området.". Han tillade att vi från Sveriges sida är

". välkända för att ha en mycket restriktiv syn på

narkotikapolitiken". (EUN 2002/03:8 anf. 289).

Promemorian från Regeringskansliet finns intagen som

bilaga A 1.6.4.

Utskottets ställningstagande

Granskningen föranleder inte något uttalande av

utskottet.

1.8 Informationen till EU-nämnden om

Sveriges agerande i fråga om s.k.

asylzoner

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 3 juni

2003, bilaga A 1.8.1, begärs att utskottet skall

granska statsrådet Jan O. Karlsson i fråga om den

information han lämnat EU-nämnden om hur Sverige

agerat i förhållande till ett brittiskt förslag om

upprättande av s.k. skyddszoner för asylsökande

utanför Europeiska unionen. Den lämnade

informationen är enligt anmälan sannolikt felaktig.

Anmälan gäller uppgifter om Karlssons agerande vid

ett informellt rådsmöte för rättsliga och inrikes

frågor i Veria den 28-29 mars 2003. Anmälaren jämför

Karlssons muntliga återrapport till EU-nämnden den

28 april 2003 med uppgifter i Regeringskansliets

skriftliga återrapport den 2 april 2003 från mötet,

vilka båda återges i anmälan.

Bakgrund

Det brittiska initiativet[40]

Den brittiske premiärministern begärde i ett brev

den 10 mars 2003 till EU:s ordförandeskap att frågan

om en bättre hantering av asylförfarandet skulle

föras upp på dagordningen för Europeiska rådets möte

i Bryssel den 20-21 mars. Brevet åtföljdes av ett

arbetsdokument med ett antal idéer om hur man bäst

kan tillmötesgå behovet av en ny asylstrategi.

Arbetsdokumentet - New International approaches to

asylum processing and protection - består av två

delar: dels en analys, dels förslag på två nya

metoder för att bättre administrera den

internationella skyddsordningen.

I analysdelen anges fyra faktorer som underminerar

asylsystemets trovärdighet, integritet, effektivitet

och allmänhetens stöd för det. Faktorerna som anges

är följande.

· Det ekonomiska stödet till flyktingar är dåligt

fördelat.

·

· Det nuvarande asylsystemet innebär att de som

flyr från förföljelse måste resa in olagligt i EU

med hjälp av människosmugglare medan en majoritet

av flyktingarna, inklusive de som förmodligen är

mest sårbara, stannar i dåligt utrustade

flyktingläger i tredje länder.

·

· En majoritet av de asylsökande i EU uppfyller

inte villkoren för flyktingstatus eller

subsidiärt skydd.

·

· Personer som inte anses behöva internationellt

skydd återsänds inte till ursprungsländer.

·

I förslagsdelen presenteras två nya metoder,

nämligen följande.

· Regionala skyddsområden i ursprungsregionerna,

dit det skulle vara möjligt att återsända

asylsökande som kommit till Europa och som fått

avslag på sin ansökan om flyktingstatus och inte

omedelbart kan återvända till ursprungslandet.

·

· Skyddade zoner i tredje länder -

transithandläggningscentrum - dit de som kommer

till EU-stater och ansöker om asyl kan överföras

för att få sina ansökningar behandlade.

·

Hantering inom EU

Vid Europeiska rådets möte den 20-21 mars i Bryssel

uppmanades kommissionen att vidare utforska idéerna

i brevet, särskilt tillsammans med FN:s flyktingkom-

missariat och genom rådet lägga fram en rapport vid

Europeiska rådets möte i juni 2003.

Kommissionens rapport är daterad den 3 juni 2003,

dvs. långt senare än Veriamötet och de med anmälan

avsedda händelserna, och sändes till rådet den

4 juni[41]. Vid RIF-rådets möte i Bryssel den 5-6

juni hade rådet - efter föredragning av kommissionen

- en inledande diskussion och anmodade Coreper att

fortsätta sin behandling inför Europeiska rådets

möte i Thessaloniki[42].

Kommissionen hänvisar i rapporten till relevanta

rättsliga och politiska ramar inom EU och

internationellt, bl.a. Genèvekonventionen om

flyktingars rättsliga ställning och två initiativ

från UNHCR: dels Agendan för internationellt skydd,

dels Convention+ samt till ramar angivna inom EU.

Kommissionen redogör också för synpunkter från UNHCR

och från icke-statliga organisationer, särskilt

Amnesty International och Europeiska rådet för flyk-

tingar och fördrivna (ECRE) i samarbete med USA:s

flyktingkommitté. EU måste enligt kommissionen

fortsätta att driva en konstruktiv, tydlig och öppen

dialog med de olika aktörerna på området, inklusive

företrädare för det civila samhället, i den viktiga

frågan om nya strategier för att administrera

asylsystemen.

Vidare anger kommissionen grundförutsättningar för

nya strategier för den internationella

skyddsordningen, politiska mål och strategier för

mer tillgängliga, rättvisa och väladministrerade

asylsystem samt börde- och ansvarsfördelning såväl

inom EU som med ursprungsregionerna.

Slutsatsvis förklarar kommissionen att "vi står

vid ett vägskäl när det gäller utvecklingen av ett

gemensamt europeiskt asylsystem som - - - börjar nå

sin kritiska massa". Om det brittiska förslaget sägs

att det kommer "mycket lägligt, också eftersom det

anknyter väl till den allmänna utveckling som

initiativen Agenda för internationellt skydd och

Convention+[43] dragit i gång. Vidare innehåller det

brittiska arbetsdokumentet en riktig analys av

bristerna i den nuvarande ordningen för

internationellt skydd och ställer de rätta frågorna,

och bidrar på så sätt att möta de utmaningar som

EU:s asylsystem står inför." Kommissionen framhåller

det nödvändiga i att vara försiktig i en process som

kommer att ha mycket stor betydelse på en rad

politikområden.

Kommissionen föreslår att man för asylpolitiken

bör överväga en strategisk användning av förfaranden

för skyddad inresa och vidarebosättningsprogram som

en del av agendan. Vidare är det enligt kommissionen

viktigt att överväga fortsatta

lagstiftningsåtgärder, förfina asylförfarandena så

att de bidrar till en bättre hantering av

asylsystemen och bibehålla möjligheten till asyl för

dem som uppfyller kraven. Nya strategier när det

gäller ordningen för internationellt skydd bör inte

först och främst resultera i en omfördelning, utan i

en verklig delning av asylbördan. Kommissionen

föreslår därför att man fortsätter överväga att ge

betydande hjälp till ursprungsregionerna på olika

sätt för att förbättra skyddskapaciteten och hjälpa

dem att klara av det stora ansvar de för närvarande

har. Slutligen rekommenderar kommissionen att

erfarenheterna från tidigare projekt och nuvarande

initiativ, som återvändandeplanen för Afghanistan,

tas till vara för informationsändamål och vid

utformningen av uppföljningsstrategier.

Vid Thessalonikimötet den 19-20 juni 2003 noterade

Europeiska rådet kommissionens meddelande och

uppmanade kommissionen att utforska alla parametrar

för att säkerställa en mer reglerad och styrd inresa

till EU för personer i behov av internationellt

skydd och att undersöka sätt att öka ursprungsregio-

nernas skyddskapacitet med syftet att före juni 2004

förelägga rådet en övergripande rapport med förslag

till åtgärder, inklusive rättsliga konsekvenser. Som

en del av denna process noterade Europeiska rådet

att ett antal medlemsstater planerade att utforska

olika sätt att ge bättre skydd åt flyktingarna i

deras ursprungsregion i samråd med UNHCR. Detta

arbete skulle komma att genomföras i fullt

partnerskap med berörda länder på grundval av re-

kommendationer från UNHCR.[44]

Uttalanden m.m. i riksdagen i frågan

Veriamötet i EU-nämnden

I Regeringskansliets rapport den 2 april 2003 från

det informella rådsmötet för rättsliga och inrikes

frågor i Veria den 28-29 mars 2003 finns, som

framgår av anmälan, ett avsnitt som rör det

brittiska initiativet. I fråga om den svenska

inställningen anges följande.

S höll med UK om att åtgärder måste vidtas med

anledning av att en så stor andel asylsökande

egentligen saknar asylskäl. S ansåg det angeläget

att förslaget vidareutvecklas i samarbete med

UNHCR. Vidare framhöll S vikten av att angripa

grundproblemen genom stöd till ursprungsländerna

men även nödvändigheten av att omforma transit-

länder till säkra första asylländer. S pekade

även på problemen med att avlägsnandebeslut

verkställs i allt för låg utsträckning och att vi

har ett gemensamt ansvar för att se till att det

sker förbättring på den punkten.

Avslutningsvis tog S upp harmoniseringsfrågan i

ett vidare perspektiv och hänvisade till att vi

trots en gemensam arbetsmarknad ännu inte lyckats

skapa en gemensam migrationspolitik, något som vi

alltså måste arbeta aktivt för att råda bot mot.

Vid EU-nämndens sammanträde den 28 april 2003 sade

statsrådet Jan O. Karlsson i sin rapport från

Veriamötet bl.a. följande[45].

Det var flera stater som ställde frågor om både

praktiska och rättsliga komplikationer i det

brittiska förslaget. Från svensk sida framhöll

jag tre saker.

- - -

För det andra: Vi säger nej till tanken att man

inte ska få söka asyl i det land man kommer till

utan hänvisas någon annanstans. Har man kommit

till ett land måste man få söka asyl. Det har

diskuterats huruvida detta strider mot

Genèvekonventionen eller inte. Därom finns olika

bud, men jag har för Sveriges del - och där

känner jag starkt stöd av hela vår opinion och

alla partier - sagt att vi är mot förslaget

oavsett om det till äventyrs inte skulle strida

mot Genèvekonventionen.

- - -

Andra uttalanden i riksdagen av Jan O. Karlsson

Den 10 april debatterades

socialförsäkringsutskottets betänkande 2002/03: SfU8

Migration och asylpolitik[46]. Erik Ullenhag tog upp

frågan om det brittiska förslaget. Karlsson uttalade

att det finns inslag i det som vi tar avstånd från,

framför allt att man inte skulle ha rätt att söka

asyl i det land som man kommer till samtidigt som

han ville understryka att flyktingkommissarien vid

det senaste RIF-rådet "på fullaste allvar" tog upp

de stora möjligheter som förslaget innebär att

vidareutveckla stödet till de internationella

organisationerna på flyktingområdet att ge stöd till

de miljontals flyktingar som befinner sig nära sitt

ursprungsland. Vidare uttalade han att hans inlägg i

diskussionen skall ses mot bakgrund av en dialog som

han under en lång tid haft med engelsmännen, där han

gjort alldeles klart att statsministerns

avståndstagande från den del av förslaget som

innebär att man inte har rätt att söka asyl står

fast, samt att han när det gäller "safe zones" inte

tror att den utformning som engelsmännen hittills

skisserat har någon som helst framtid, men att

flyktingkommissarien bett att få möjlighet att

vidareutveckla den idén och att han understött den

avsikten.

Den 17 april svarade Karlsson skriftligt på fråga

2002/03:767. Han framhöll bl.a. att "det för

närvarande inte finns något formellt förslag från

Storbritannien att ta ställning till".

Avslutningsvis ville han säga att han hade för

avsikt att delta aktivt i diskussioner som skulle

komma att föregå ministerrådsmötet och toppmötet i

Thessaloniki i juni. Han skulle komma att framhålla

att han helhjärtat stöder de delar av förslagen som

syftar till konfliktförebyggande insatser i

ursprungsländerna och ökat skydd för flyktingar i

närområdet samt ta avstånd från tanken att inrätta

särskilda zoner där asylsökande skall få sin ansökan

prövad.

Den 27 maj hölls en debatt om interpellation

2002/03:330 av Erik Ullenhag[47]. Interpellationen

avsåg skyddszoner för asylsökande. Karlsson sade där

bl.a. att han i Veria gjort alldeles klart att det

inte finns något stöd för den aktuella tanken hos

oss och att han vid ett tillfälle för den brittiske

biträdande migrationsministern citerat statsminister

Göran Perssons uttryck "a silly proposal" om

förslaget.

Samråd med EUN inför andra rådsmöten och möten med

Europeiska rådet

Inför Europeiska rådets möte den 20-21 mars 2003,

dvs. det möte där kommissionen fick i uppdrag att

lägga fram en rapport om idéerna i det brittiska

brevet, hölls samråd i EU-nämnden, dels med

utrikesminister Anna Lindh den 14 mars, dels med

statsminister Göran Persson den 19 mars.

Statsministern sade den 19 mars som svar på frågor

att "de brittiska förslagen om något slags

anläggningar för att ta emot stora flyktingströmmar

tror jag inte ens är aktuella att läggas fram".

Veriamötet den 28-29 mars var som nämnts ett

informellt ministerrådsmöte, och något samråd med

EU-nämnden förekom inte inför mötet.

Inför möte med RIF-rådet den 5 och 6 juni hölls

samråd med nämnden den 3 juni[48]. Statssekreterare

Charlotte Svensson förklarade där att kommissionens

begärda rapport ännu inte lagts fram. Hon uppgav

vidare som svar på frågor att Sverige markerat sin

inställning och att man skulle komma att gå igenom

vilka åtgärder som behövde göras efter det att

kommissionen lagt fram sitt meddelande.

Vid ett möte med EU-nämnden den 12 juni[49] tog

statsrådet Jan O. Karlsson som övrig fråga upp att

kommissionens meddelande som byggde på bl.a. "de

tankegångar som från början kom från England" hade

diskuterats i senaste RIF-rådet. Han förklarade då

att någon "vid något tillfälle uppfattat att

regeringen har haft en annan ståndpunkt än vi

oavbrutet har gett uttryck åt". Detta kunde enligt

statsrådet möjligen hänga samman med att de

diskussioner som förts vid olika tillfällen i

ministerrådet gällt många olika frågor och inte en

enda fråga; det som kallats de brittiska

tankegångarna var ett helt komplex av problem.

Inför Europeiska rådets möte den 19-20 juni 2003 i

Thessaloniki hölls samråd med nämnden den 18

juni[50]. Statsminister Göran Persson förklarade

bl.a. att regeringen från första början markerat

sitt starka motstånd till förslaget om s.k. säkra

asylzoner. Att etablera sådana zoner var enligt

statsministern inte bara inhumant utan bidrog också

till att skapa ett oklart läge i förhållande till

gällande internationella konventioner. Han sade

vidare:

Diskussionen handlar nu om att man ska tillåta

att detta förslag prövas i så kallade

pilotprojekt som sedan utvärderas av

kommissionen. Vi kan inte hindra att enskilda

medlemsländer bestämmer sig för att göra försök

med skyddszoner. Men vi kommer att fortsätta att

motsätta oss att EU-finansiering används för

projekt som inte uppfyller grundläggande krav på

humanitet och står i förenlighet med gällande

konventioner på området.

Pressklipp

I den brittiska tidningen Independent fanns den 29

mars 2003 en artikel om det europeiska mottagandet

av de brittiska planerna om mottagningscentrum i

länder som Albanien och Ukraina för asylsökande och

inrättande av säkra tillflyktsorter (safe havens)

där flyktingar kunde stanna tills de kunde återvända

till sina hem.

Mottagandet beskrivs som ljummet. Tyskland uppges

ha motsatt sig förslaget. Den brittiske

inrikesministern, som lagt fram utkastet, sägs ha

fått stöd från Spanien, Nederländerna, Sverige,

Finland och Italien, medan andra nationer var

skeptiska mot "the detail", och Frankrike inte angav

sin position.

Uppgifter från Regeringskansliet och vid

utfrågning

Uppgifter från Regeringskansliet

Utskottet har från Regeringskansliet begärt

kommentarer till de uppgifter som anförs i anmälan.

I en promemoria den 5 december 2003 har från

Utrikesdepartementet anförts bl.a.

Vid tidpunkten för det informella ministermötet

fanns inte något förslag från Europeiska

kommissionen att ta ställning till. Det brittiska

initiativet hade dock tagits upp vid samråd med

EU-nämnden den 14 respektive den 19 mars.

Utrikesministern framförde t.ex. den 14 mars att

det brittiska initiativet var orealistiskt.

Utrikesministern uttryckte således redan i mitten

av mars uppfattningen att det är orealistiskt att

bygga upp gemensamma flyktingmottagningar utanför

gränserna där personer som söker asyl kan vistas

i väntan på att utredning pågår.

Anledningen till att det av Regeringskansliets

rapport daterad den 2 april 2003 inte framgår att

migrationsminister Jan O. Karlsson vid

ministermötet den 28-29 mars 2003 tog avstånd

från det aktuella förslaget är att det inte

gjordes vid själva sammanträdet;

migrationsministern diskuterade frågan enskilt

med britterna i anslutning till mötet.

Migrationsministern framförde att Sverige säger

nej till tanken att en person inte skall få söka

asyl i det land han eller hon anländer till, utan

hänvisas någon annanstans.

Orsaken till att budskapet inte framfördes vid

själva sammanträdet var att migrationsministern,

i det läge då det inte fanns något formellt

förslag att ta ställning till, ville framföra den

svenska inställningen enbart till den brittiska

delegationen; Storbritannien är en för Sverige

viktig allierad såväl i andra frågor inom

politikområdet som i det övriga EU-arbetet. Det

föreföll i detta läge därför naturligare att

framföra den svenska inställningen bilateralt

istället för vid själva sammanträdet. Härigenom

bedömdes förutsättningarna öka för att

Storbritannien skulle ta tillbaka sitt initiativ.

I sammanhanget skall framhållas att mötet den

28-29 mars inte var ett formellt ministerrådsmöte

utan den typ av informellt möte som hålls bland

justitie- och inrikesministrarna en gång under

varje ordförandeskapsperiod. Dessa möten har

tillkommit just i syfte att ge ministrarna

möjlighet att diskutera aktuella frågor på ett

mer informellt sätt.

Vid rådsmötet den 5-6 juni lade kommissionen

fram ett konkret förslag med anledning av det

brittiska initiativet, varvid migrationsministern

under själva sammanträdet tog tydligt avstånd

från förslaget. Migrationsministern kritiserade

samtidigt FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) för

det stöd man gett förslaget.

Sverige tog sammanfattningsvis avstånd från

förslaget både före och i samband med att ett

konkret förslag förelåg från kommissionens sida.

I ett kompletterande svar den 12 februari 2004 på

frågor från utskottet anfördes från

Utrikesdepartementet följande.

Vad avser frågan om hur migrationsministerns

uppgivna kontakter med de brittiska företrädarna

gått till kan uppges att migrationsministern i en

paus tog kontakt med den brittiska delegationen

för att personligen framföra till Lord Filkin att

Sverige säger nej till tanken på att personer

inte skall få söka asyl i det land de anländer

till, utan hänvisas till någon form av center.

Såsom framförts i tidigare promemoria föreföll

det i det läget naturligare att framföra den

svenska inställningen bilateralt istället för vid

själva sammanträdet, eftersom förutsättningarna

för att Storbritannien skulle ta tillbaka sitt

initiativ härigenom bedömdes öka.

Anledningen till att migrationsministern inte

tydliggjorde för EU-nämnden att avståndstagandet

framförts till britterna i en paus och inte vid

själva mötet är att ministern, mot bakgrund av

att det rörde sig om ett informellt möte, bedömde

det viktiga vara att han tagit avstånd från

initiativet, inte hur han gjort det. Såsom

framgår av beskrivningen i tidigare promemoria

förs diskussionerna mellan ministrarna på ett

informellt sätt vid dessa möten. Mötena

resulterar varken i beslut eller i officiella

protokoll.

Promemoriorna från Utrikesdepartementet finns

intagna som bilagorna A 1.8.2 och A 1.8.3.

Uppgifter vid utfrågning med Jan O. Karlsson

Utskottet höll den 25 mars 2004 en offentlig

utfrågning med Jan O. Karlsson, bilaga B2, som då

avgått från statsrådsämbetet, i bl.a. detta ärende.

Karlssons svar är av samma innebörd som framgått av

tidigare svar från Regeringskansliet.

På särskild fråga uppgav Karlsson att

nedteckningen från Veriamötet att Sverige höll med

Storbritannien om att åtgärder måste vidtas med

anledning av att en så stor andel asylsökande

egentligen saknar asylskäl hänför sig till ett

inlägg där en allmän beskrivning av de problem som

förelåg diskuterades. Där var Sverige överens om att

ett av de problem som då diskuterades var att många

av de asylsökande visade sig sakna asylskäl.

På särskild fråga uppgav Karlsson också att

uppgiften i Independent om stöd från bl.a. Sverige

är felaktig.

Vidare uppgav han att han inte tror att den

svenska inställningen kunde missförstås av övriga

deltagande vid mötet, och han hänvisade till

situationen av internationell förhandling. På

dagordningen fanns andra ärenden där han bedömde att

det fanns anledning att försöka utverka stöd från

engelsmännen gentemot andra länder. Han ville inte

vid detta informella möte i onödan äventyra stödet i

andra frågor genom att genera Lord Filkin som förde

talan för Storbritannien.

Utskottets ställningstagande

Dåvarande statsrådet Jan O. Karlssons återrapport

från det informella rådsmötet i Veria gav intryck av

att hans avståndstagande från tankarna i den

brittiske premiärministerns brev gjordes vid

sittande sammanträdesbord under mötet. Så var

emellertid inte fallet, enligt vad Jan O. Karlsson

senare redogjort för, utan i stället talade han

utanför sammanträdet med sin brittiske kollega om

den svenska inställningen. Förfarandet, liksom

rapporteringen från mötet, kunde ge anledning till

tveksamhet om den svenska inställningen. Utskottet

ser det självfallet som viktigt att

återrapporteringen från rådsmöten är korrekt och

tydlig.

Granskningen föranleder inte i övrigt något

uttalande från utskottets sida.

1.9 Fråga om hinder att besvara en

interpellation

Anmälan m.m.

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 16 maj

2003, bilaga A 1.9.1, begärs att utskottet skall

granska statsrådet Jan O. Karlsson på grund av hans

vägran att besvara interpellation 2002/03:417 om

flyktingmottagandet.

Interpellationen ställdes mot bakgrund av Sveriges

televisions rapportering om missförhållanden på

vissa av landets friskolor och gällde frågan vilka

åtgärder statsrådet avsåg att vidta för att de som

kommer till vårt land redan vid flyktingmottagandet

tillförs svenska lagar och normer.

Enligt anmälan lämnades interpellationen till

kammarkansliet den 12 maj 2003. I ett meddelande som

kom in till kammarkansliet den 15 maj 2003 meddelade

statsrådet att interpellationen inte skulle komma

att besvaras av det skälet att han inte hade

möjlighet att besvara den före sommaruppehållet på

grund av resor och andra engagemang.

Interpellationen kom senare att besvaras i kammaren

den 27 maj 2003 (prot. 2002/03:112, 23 §). Under

debatten bad statsrådet Karlsson om förståelse för

att interpellationssvaret, i den ursprungliga

planeringen av riksdagens arbete, kom att

sammanfalla med att han skulle uppvakta en person

som i 15 år arbetat som tjänsteman och chef för

Migrationsverket. Han ansåg att han av hänsyn till

en person som gjort så stora samhällsinsatser som

ansvarigt statsråd borde hålla ett avskedsanförande.

Uppgifter från kammarkansliet

I ett svar från kammarkansliet på fråga av utskottet

har upplysts följande om hanteringen av

interpellationen.

Kammarkansliet erhöll den 15 maj 2003 skriftliga

meddelanden från statsrådet Jan O. Karlsson att sex

interpellationer inte skulle komma att besvaras. De

sex interpellationerna hade lämnats in den 8 maj,

den 9 maj respektive den 12 maj (tre stycken). Det

skäl som angavs var i samtliga fall att statsrådet

på grund av resor och andra engagemang inte hade

möjlighet att besvara interpellationerna före

sommaruppehållet.

Sedan besvikelse framförts till kammarkansliet

från flera av interpellanterna, kontaktade

kammarkansliet på uppdrag av talmannen

Regeringskansliet med budskapet att det skulle vara

mycket uppskattat om statsrådet Karlsson ändå kunde

finna utrymme för att besvara interpellationerna.

Från kammarkansliets sida skulle i så fall göras vad

som kunde göras för att placera in

interpellationsdebatterna i det vid det laget rätt

fulltecknade kammarprogrammet.

Statsrådet Karlssons medarbetare kontaktade

därefter kammarkansliet och meddelade att man

lyckats skapa utrymme för besvarande av

interpellationerna tisdagen den 27 maj. Samtliga de

sex interpellationsdebatterna placerades också in på

detta datum, trots att det innebar att plenum skulle

komma att pågå betydligt längre än som ursprungligen

planerats och dess senare del därför sammanfalla med

vissa partianknutna aktiviteter.

Svaret från Kammarkansliet finns intaget som bilaga

A 1.9.2.

Promemoria från Statsrådsberedningen

Utskottet har från Regeringskansliet begärt ett

yttrande över anmälan. I en promemoria den 2

februari 2004 har från Utrikesdepartementet

uppgivits bl.a. följande.

Interpellationen översändes från riksdagen till

Utrikesdepartementet den 12 maj 2003. Efter en

noggrann genomgång av statsrådets kalender och

möjligheter till ändringar i relation till de

svarsdatum som fanns tillgängliga i riksdagen

bedömdes att det inte var möjligt för statsrådet att

besvara interpellationen före sommaruppehållet. Ett

meddelande om att interpellationssvar uteblir

lämnades till riksdagen den 15 maj 2003 i enlighet

med de rutiner som gäller. Med formuleringen att

interpellationen inte skulle komma att besvaras

uttalade sig statsrådet enligt promemorian endast om

möjligheten att besvara interpellationen före

sommaruppehållet.

Statsrådet hade enligt promemorian under senare

delen av maj månad och början av juni 2003 många

arrangemang och resor inplanerade. Det begränsade

utrymmet i kalendern ledde fram till bedömningen att

interpellationen inte skulle kunna besvaras före

sommaruppehållet. Sedermera uppstod ändringar i

programmet som inte kunde förutses, vilket

möjliggjorde att statsrådet besvarade

interpellationen sent tisdagen den 27 maj 2003.

Därutöver har i promemorian nämnts att statsrådet

under riksmötet 2002/03 besvarade sammanlagt 24

interpellationer och 108 skriftliga frågor.

Promemorian från Regeringskansliet finns intagen som

bilaga A 1.9.3.

Gällande bestämmelser m.m.

Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen får en

riksdagsledamot enligt bestämmelser i

riksdagsordningen framställa interpellationer eller

frågor till statsråd i angelägenheter som angår

statsrådets tjänsteutövning.

Interpellationsinstitutet utgör ett led i riksdagens

kontrollmakt.

Närmare bestämmelser om interpellationer finns i 6

kap. 1 § riksdagsordningen med tilläggsbestämmelser.

En interpellation skall ha bestämt innehåll och vara

försedd med motivering. Den skall besvaras inom två

veckor från det att den getts in. Om kammaren gör

ett uppehåll i sitt arbete under tvåveckorsperioden,

förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Om

svar inte lämnas inom den angivna tiden skall

statsrådet meddela riksdagen varför svar uteblir

eller anstår. En interpellation förfaller om den

inte har besvarats vid det riksmöte då den väckts.

I tilläggsbestämmelserna föreskrivs att en

interpellation ges in till kammarkansliet. Talmannen

låter utan dröjsmål statsrådet få del av

interpellationen och anmäler den vid närmast

följande sammanträde med kammaren. Talmannen

bestämmer också efter samråd med statsrådet vid

vilket sammanträde svaret skall lämnas.

Den dag under ett riksmöte då interpellationer

senast får ges in till kammarkansliet fastställs av

talmannen efter samråd med de särskilda företrädarna

för partigrupperna. Om det finns särskilda skäl får

dock talmannen medge att en interpellation får

framställas även om den getts in efter denna dag.

Den sista tidpunkten för att lämna in

interpellationer under riksmötet 2002/03 hade enligt

meddelande den 16 april 2003 fastställts till

måndagen den 12 maj kl. 12.00 (prot. 2002/03:92, 3

§). Riksmötets sista dag före sommaruppehållet var

fredagen den 13 juni 2003.

Från kammarkansliet har inhämtats att när en

interpellation har lämnats in, sänds den samma dag

eller senast dagen efter över till

Regeringskansliet. Därefter avvaktas besked från

statsrådet om vid vilket kammarsammanträde för

interpellationsdebatter inom den föreskrivna

tvåveckorsfristen som han eller hon kan besvara

interpellationen. När beskedet har kommit in, lämnas

det till interpellanten. En interpellant förväntas

vara beredd att ta emot svaret vid de sammanträden

som ligger inom tvåveckorsfristen.

Tidigare utskottsuttalanden om

interpellationsbesvarande

I betänkande 1998/99:KU20 Riksdagens arbetsformer

behandlade utskottet utifrån ett antal motioner

frågan om besvarande av interpellationer. I sin

bedömning anförde utskottet att interpellationer är

ett viktigt instrument i riksdagens kontroll av

regeringen. Även om det inte finns en lagstadgad

skyldighet för statsråden att besvara

interpellationer var det utskottets bestämda

uppfattning att ett statsråd endast i undantagsfall

och om synnerliga skäl förelåg borde kunna avstå

från att besvara en interpellation. Utskottet utgick

från att regeringen framgent skulle beakta vad

utskottet anfört och fann därför inte någon

anledning att föreslå en skärpning av bestämmelserna

i riksdagsordningen. Någon skärpning av

bestämmelserna gjordes inte heller i samband med att

riksdagsordningen moderniserades under riksmötet

2002/03 (se bet. 2002/03:KU15).

Statsråds besvarande av interpellationer

behandlades i utskottets båda granskningsbetänkanden

under riksmötet 2001/02.

I betänkande 2001/02:KU10 avsnitt 5 behandlades en

anmälan enligt vilken statsråden regelmässigt bröt

mot riksdagsordningens regel om att interpellationer

skall besvaras inom två veckor.

I sin bedömning hänvisade utskottet till att

riksdagsledamöternas möjlighet att framställa

interpellationer till statsråd är en del av

kontrollmakten som ger riksdagens ledamöter insyn i

regeringens politiska arbete. Utskottet framhöll att

huvudregeln är att en interpellation skall besvaras

inom två veckor från det att den getts in och

konstaterade att bestämmelsen åsidosatts i fråga om

mer än hälften av alla interpellationer. Utskottet

ansåg att detta var anmärkningsvärt samt att

regeringen inte kunde undgå kritik för detta.

I betänkande 2001/02:KU20 avsnitt 1.2 granskade

utskottet statsrådet Ingegerd Wärnerssons vägran att

besvara interpellationer av det skälet att hon inom

kort skulle avgå som statsråd. Utskottet hänvisade

till sin tidigare bedömning av interpellationer som

ett viktigt instrument i riksdagens kontroll av

regeringen. Utskottet ville också understryka att

ett statsråd som har aviserat sin avgång ändå har

att fullfölja sina förpliktelser som statsråd fram

till avgången. Granskningen föranledde i övrigt inte

något uttalande från utskottets sida.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare framhållit är möjligheten att

framställa interpellationer till statsråd ett

viktigt instrument i riksdagens kontroll av

regeringen, och ett statsråd bör endast i

undantagsfall och om synnerliga skäl föreligger

kunna avstå från att besvara en interpellation.

I det nu aktuella fallet löstes de svårigheter som

fanns att få till stånd en interpellationsdebatt.

Anmälningen föranleder inte utskottet till något

ytterligare uttalande.

**FOOTNOTES**

[1]: Bet. 1994/95:KU22 s. 14.

[2]: Bet. 2002/03:KU30 avsnitt 1.4.

[3]: Majoriteten = m, fp, kd, v, c, mp.

[4]: Bet. 2002/03:KUU1 s. 21.

[5]: Rskr. 2002/03:140.

[6]: Skr. 2003/04:13 s. 33 f.

[7]: Se bet. 2003/04:KUU1 s. 88.

[8]: Snabbprot. 2003/04:32, anf. 111.

[9]: Rskr. 2003/04:57.

[10]: EUN 2002/03:22 1 §.

[11]: EUN 2002/03:30.

[12]: EUN 2003/04:4 2 §.

[13]: EUN 2003/04:6.

[14]: Bet. 1994/95:KU22 s. 14.

[15]: Förslag 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23,

rskr. 2000/01:273-276.

[16]: SOU 1994:10 s. 96 f. och 107, prop.

1994/95:19 s. 538, bet. 1994/95:KU22 s. 19.

[17]: Bilaga 6 till förslag 2000/01:RS1.

[18]: Cirkulären återfinns på Regeringskansliets

webbplats:

http://www.utrikes.regeringen.se/eu/europeiska_un/regering_eu/cirkular.htm.

[19]: Artikelns lydelse (intagen här): Nothing in

the present Charter shall impair the inherent

right of individual or collective self-defence if

an armed attack occurs against a Member of the

United Nations, until the Security Council has

taken measures necessary to maintain

international peace and security. Measures taken

by Members in the exercise of this right of self-

defence shall be immediately reported to the

Security Council and shall not in any way affect

the authority and responsibility of the Security

Council under the present Charter to take at any

time such action as it deems necessary in order

to maintain or restore international peace and

security.

[20]: CIG 52/03 Add 1. Kansliets översättning

från engelska.

[21]: I bilaga A 1.6.3. Se även CIG 62/03.

Kansliets översättning från engelska.

[22]: CIG 60/03 Add 1.

[23]: Skr. 2003/04:13.

[24]: Bet. 2003/04:KUU1.

[25]: Yttr. 2003/04:FöU3y.

[26]: A.bet. s. 157.

[27]: A.bet. s. 167.

[28]: EUN 2003/04:13 1 §.

[29]: EUN 2003/04:14 1 §.

[30]: EUN 2002/03:33 1 §.

[31]: EUN 2003/04:4 1 §.

[32]: CIG 37/03.

[33]: 2516:e mötet, jordbruk och fiske (10272/03

[Presse 164]). Den italienska delegationen

röstade emot rekommendationen.

[34]: 2470:e mötet, sysselsättning och

socialpolitik, hälso- och sjukvård,

konsumentfrågor (14892/02 [Presse 376]). Den

italienska delegationen antecknades inte kunna

stödja riktlinjen. De tyska, luxemburgska och

nederländska delegationerna gjorde ett separat

uttalande till rådets protokoll om användningen

av injektionsrum för att kroniskt sjuka

narkotikamissbrukare skulle kunna nås av

hälsovårdsinrättningar och för att det skall

kunna inledas en rehabiliteringsprocess.

[35]: KOM(2002) 201 slutlig.

[36]: Rådets rekommendation av den 18 juni 2003

om förebyggande och begränsning av

hälsorelaterade skador i samband med

narkotikamissbruk, EUT L 165, 3.7.2003, s. 31.

[37]: Dvs. det s.k. medbeslutandeförfarandet.

[38]: EUN 2001/02:38 3 § (anf. 123).

[39]: EUN 2002/03:8 3 § (anf. 289-301).

[40]: Uppgifterna hämtade från kommissionens

meddelande 3.6.2003, KOM (2003) 315.

[41]: PreLex.

[42]: Pres/03/150.

[43]: Båda initiativen från UNHCR.

[44]: Se slutsatserna från mötet, p. 26.

[45]: EUN 2002/03:23 6 § (anf. 156).

[46]: Snabbprot. 2002/03:88, 6 § (anf. 86-89).

[47]: Snabbprot. 2002/03:112, 24 § anf. 124-130.

[48]: EUN 2002/03:27, anf. 81-89.

[49]: EUN 2002/03:29, anf. 94 och 108.

[50]: EUN 2002/03:30, anf. 2 och 18.

2 Vissa frågor med anknytning till

statsbudgeten

2.1 Regeringens redovisning av

statens inkomster och utgifter m.m.

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 3

februari 2004, bilaga A2.1.1, begärs att

konstitutionsutskottet granskar finansminister Bosse

Ringholms redovisning av statens inkomster och

utgifter i budgetpropositionen samt hans hantering

av utgiftstaken i statsbudgeten.

I anmälan anförs att regeringen satt i system att

omvandla olika utgifter i statsbudgeten till

inkomstminskningar (kostnaderna för allmänt

anställningsstöd, förstärkt anställningsstöd,

särskilt anställningsstöd, bidrag till OSA, dvs.

stödet till skyddat arbete hos offentliga

arbetsgivare, stöd till bredbandsinstallation,

sjöfartsstöd, sysselsättningsstöd till kommuner och

landsting samt stödet till byggande av

smålägenheter) trots bestämmelsen i 17 § första

stycket budgetlagen om bruttoredovisning. Vidare

anförs att regeringen i budgetpropositionen valt att

nettobudgetera vissa kostnader (kostnader för det

s.k. friåret), trots bestämmelsen i 17 § andra

stycket budgetlagen om att utgifterna på ett

statsbudgetanslag får redovisas netto bara om

inkomsterna endast bidrar till att täcka

verksamhetens utgifter. I anmälan anförs också att

regeringen manipulerar regelverket i 10 §

budgetlagen genom att skjuta på betalningen av EU-

avgiften över årsskiftet och därigenom åsidosätter

Sveriges mellanstatliga och fördragsfästa

förpliktelser. I anmälan nämns härvidlag också

manipulering av betalningsrutinerna när det gäller

utbetalningar av EU-medel till jordbruket. Det finns

även enligt anmälan skäl att granska regeringens

ämbetsutövning i andra budgethänseenden än de ovan

nämnda. Dessa är utebliven nedjustering av

utgiftstaket i samband med införandet av s.k.

elcertifikat, tillskapande av konto i riksgälden i

syfte att slussa pengar från vinstgivande (bl.a.

Vattenfall AB och Vin & Sprit AB) till

förlustbringande statliga företag (SJ) samt medvetna

och upprepade underbudgeteringar av vissa kostnad.

Anmälaren önskar att granskningen särskilt

inriktas på potentiella brott mot gällande

budgetordning i följande hänseenden.

Skenbar omvandling av faktiska statsutgifter

till budgeterade inkomstminskningar

Förekomst av otillåten nettobudgetering

Förskjutning i tiden av statliga betalningar i

syfte att kringgå utgiftstaket

Regeringens hantering av systemet med

elcertifikat

1. Kringgåendet av statbudgeten genom inrättandet av

ett koncernkonto i riksgälden

2.

3. Medveten underbudgetering av vissa statsutgifter

4.

Bakgrund

Budgetordningen i vissa avseenden

Grundläggande bestämmelser om riksdagens och

regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om

regleringen av statsbudgeten finns i regeringsformen

och riksdagsordningen. I lagen (1996:1059) om

statsbudgeten, den s.k. budgetlagen, finns

ytterligare bestämmelser.

Bruttoredovisning

En grundläggande princip i budgetlagen är

bruttoprincipen. Den innebär att statens inkomster

och utgifter skall tas upp var för sig i

statsbudgeten. Inkomsterna får inte minskas med

utgifter och utgifter får inte minskas med

inkomster.

Enligt 16 § skall regeringens förslag till

statsbudget omfatta alla inkomster och utgifter, med

de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §,

samt andra betalningar som påverkar statens

lånebehov. Enligt 17 § skall statens inkomster och

utgifter budgeteras och redovisas brutto på

statsbudgeten (första stycket). Undantag från denna

bestämmelse gäller om inkomsterna från en verksamhet

endast bidrar till att täcka verksamhetens

kostnader. Utgifterna får då redovisas netto på

anslag (andra stycket), vilket innebär att anslaget

avräknas med nettoutgifter, dvs. skillnaden mellan

en verksamhets utgifter och dess inkomster.

Verksamheter med krav på full kostnadstäckning, dvs.

för vilka statens kostnader helt skall täckas med

verksamhetens intäkter, skall inte budgeteras och

redovisas på statsbudgeten (18 §). Beträffande

inkomster som redovisas mot inkomsttitlar finns det

inget undantag från bruttoprincipen.[51] Sådana

inkomster skall därför alltid budgeteras och

redovisas brutto.

Ett huvudskäl enligt den s.k.

Budgetlagsutredningen till att bruttoprincipen är

huvudregel är att när en statlig verksamhet tas upp

netto på statsbudgeten kan det i många fall vara

svårt för riksdagen att få en klar uppfattning om

verksamhetens samlade omfattning (SOU 1996:14 s.

203). Det var också bakgrunden till att

Riksdagsutredningen på sin tid förordade

bruttoredovisningsprincipen (förs. 1993/94:TK1 s. 27

f.). Finansutskottet har vid ett flertal tillfällen

betonat bruttoredovisningens betydelse för att öka

statsbudgetens genomsiktlighet i syfte att förbättra

riksdagens möjligheter att fatta ett välgrundat

budgetbeslut.

Nettoredovisning kan användas för de avgifter som

myndigheterna uppbär för olika typer av tjänster och

varor som de tillhandahåller, oftast i liten

omfattning. Det kan gälla t.ex. kurser eller

publikationer. För sådan verksamhet avses

inkomsterna i regel bara bidra till myndigheternas

kostnader, men krav på full kostnadstäckning kan

också förekomma. Genom att omfattningen av

verksamheten är liten behöver inte riksdagen ta

hänsyn till dessa inkomster då anslaget anvisas.

Nettoredovisning kan också användas för myndigheter

med omfattande avgiftsinkomster i verksamhet som

inte lämpligen kan särredovisas med krav på full

kostnadstäckning. Denna verksamhet är i övrigt

anslagsfinansierad och inkomsterna avses i regel

endast bidra till att täcka myndigheternas

kostnader, t.ex. museernas inkomster från

entréavgifter. I detta fall beräknas anslagets

storlek med hänsyn tagen till förväntade

avgiftsinkomster (jfr SOU 1996:14 s. 202).

När det gäller offentligrättsliga avgifter anförde

Budgetlagsutredningen att "uppbörd av

offentligrättsliga avgifter som riksdagen beräknar

inte skall tillföras ett anslag så att utgifterna på

detta sätt därmed skulle nettoredovisas" (s. 203).

Skälet till detta var att statsinkomster som

beräknas av riksdagen skall redovisas på

inkomsttitlar, och för inkomsttitlar skall alltid

bruttoredovisning tillämpas (se ovan). Om emellertid

en offentligrättslig avgift inte beräknas av

riksdagen - och således inte skall redovisas på en

inkomsttitel - kan inkomsten användas för att

finansiera en viss avgiftsbelagd verksamhet. Som

exempel nämns Patent- och registreringsverket.

Offentligrättsliga avgifter regleras av s.k.

betungande offentligrättsliga föreskrifter. Dessa

skall, som en följd av 8 kap. 3 § regeringsformen, i

princip meddelas genom lag, eftersom det handlar om

förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som

gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser

ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska

förhållanden. Dock kan riksdagen enligt 8 kap. 9 §

andra stycket bemyndiga regeringen eller kommun att

meddela föreskrifter om avgifter, som på grund av

8:3 annars skall meddelas av riksdagen.

Slutligen kan nämnas att inkomster från

utdelningar redovisas av riksdagen mot inkomsttitel.

Insatser i form av utgift för aktieägartillskott

beslutas genom att anslag anvisas för ändamålet,

medan lån kan tas upp av myndigheterna inom den

kreditram som riksdagen årligen fastställer och de

närmare villkor som regeringen beslutar om (yttr.

2002/03:KU6; se även avsnitt nedan om koncernkonto i

riksgälden).

Avräkningsprinciper

I budgetlagen regleras hur avräkning mot anslag

skall ske. Enligt 10 § skall avräkning mot anslag

för transfereringar göras det budgetår då betalning

sker. Mot övriga anslag skall avräkning göras det

budgetår till vilket utgiften hänför sig. Detta

innebär att utgifter för transfereringar som hänför

sig till ett budgetår men som betalas först det

efterföljande budgetåret skall avräknas mot anslaget

det efterföljande året.

En arbetsgrupp inom Finansdepartementet har

arbetat fram konsekvensbeskrivningar av nya

principer för utformning av statsbudgeten (Ds

2003:49). De nya principerna innebär bl.a. att

statsbudgeten baseras på i huvudsak

bokföringsmässiga grunder, dvs. redovisningen

baseras på kostnader och intäkter. Både avräkning

mot anslag för transfereringar och avräkning mot

övriga anslag skall ske bokföringsmässigt (se vidare

avsnitt 2.2 i detta betänkande).

Utgiftstaket som budgetpolitiskt mål och åtgärder

med anledning av risk för överskridande av taket

I samband med förändringen av budgetprocessen

infördes 1997 ett tak för statens utgifter. I

budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1)

beskriver regeringen utgiftstaket för staten som ett

mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar

trovärdigheten i den ekonomiska politiken.

Utgiftstaken kan bl.a. förhindra att tillfälligt

högre inkomster används för att finansiera varaktigt

högre utgifter. Genom utgiftstaket ges riksdagen och

regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och

styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen

(s. 96).

Om regeringen avser att använda tak för statens

utgifter skall enligt 40 § budgetlagen förslag till

beslut om ett sådant utgiftstak ingå i

budgetpropositionen. Finns det risk för att ett

beslutat tak för statens utgifter kommer att

överskridas har regeringen för att undvika detta

enligt 42 § skyldighet att vidta sådana åtgärder som

den har befogenhet till eller föreslå riksdagen

nödvändiga åtgärder. Enligt förarbetena till

budgetlagen kan denna skyldighet leda till att

regeringen beslutar att medel på anvisade anslag

inte skall användas. Regeringen är självfallet

förpliktad att se till att de åtaganden som staten

har till följd av lag eller avtal fullgörs. Om

regeringen beslutar att inte utnyttja anvisade

anslag skall detta redovisas för riksdagen så snart

det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk

proposition, en tilläggsbudget eller i nästkommande

budgetproposition (prop. 1995/96:220 s. 88). Som

exempel på åtgärder som regeringen kan vidta då det

finns risk för överskridande nämns i förarbetena att

regeringen i förhållande till underordnade

myndigheter med stöd av 7 § budgetlagen kan

föreskriva snävare villkor för utnyttjande av

anslag. Vidare kan regeringen enligt 8 § budgetlagen

besluta att anvisade medel på något eller några

anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas

(s. 112).

Utgiftstakets konstruktion

I budgetlagen anges inte hur ett eventuellt tak för

statens utgifter skall definieras.

Konstitutionsutskottet gjorde vid behandlingen av

regeringens proposition 1995/96:220 Lag om

statsbudgeten bedömningen att frånvaron av

definition av utgiftstaket i lagen inte borde vara

något problem så länge det tydligt framgår vid

beslutstillfället vad utgiftstaket omfattar (bet.

1996/97:KU3 s. 41).

Enligt den beräkning av utgiftstaket för staten

som görs av regeringen och som föreslås riksdagen i

samband med budgetpropositionen omfattar

utgiftstaket dels utgifterna på statsbudgeten

exklusive statsskuldsräntor (utgiftsområde 1-25 samt

27), dels utgifterna för ålderspensionssystemet vid

sidan av statsbudgeten samt en budgeteringsmarginal.

De utgifter som utgiftstaket omfattar benämns

takbegränsade utgifter och utgörs av faktiskt

förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även

myndigheternas utnyttjande av anslagsbehållningar

och anslagskredit ingår.

Budgeteringsmarginalen utgör en buffert mot såväl

makroekonomisk osäkerhet som den osäkerhet som finns

beträffande myndigheternas utnyttjande av

anslagsbehållningar. Hur stor budgeteringsmarginalen

bör vara är en avvägningsfråga. Risken för att

utgifterna skall hota att överskrida utgiftstaket

reduceras om utgiftstaket och budgeteringsmarginalen

sätts på en tillräckligt hög nivå. Å andra sidan

skulle en större budgeteringsmarginal kunna leda

till att utgiftstaket blir en mjukare

budgetrestriktion med mindre styrande effekt på

utgiftsutvecklingen (prop. 2001/02:100 s. 58).

Finansutskottets utfrågning om budgetlagen och

dess tillämpning

Utskottet anordnade den 14 oktober 2003 en offentlig

utfrågning om budgetlagen och dess tillämpning med

Curt Malmborg, statssekreterare,

Finansdepartementet, Per Molander, rådgivare,

Mapsec, och Svante Öberg, utredare av

budgetprocessen. Enligt finansutskottets uppfattning

framkom inte något som stödde krav (mot.

2003/04:Fi295) på att budgetlagen borde ses över

avseende bruttoredovisning, tekniska justeringar och

krediteringar av skattekontot. Enligt utskottets

uppfattning hade budgetlagen fungerat mycket väl

sedan den trädde i kraft den 1 januari 1997, och

utskottet menade att lagens tillämpning är något som

formas successivt genom de beslut om budgeten som

riksdagen fattar (bet. 2003/04:FiU1 s. 312).

Vissa frågor avseende tillämpningen av

budgetlagen

Omvandling av statsutgifter till budgeterade

inkomstminskningar

En möjlighet att undvika att en åtgärd belastar de

statliga utgifterna är att i stället för att lägga

upp ett anslag på utgiftssidan föra upp ett

skatteavdrag på inkomstsidan (SOU 2000:61 s. 96).

Skälen för att lägga utgiftsförslag som

avdragsposter på inkomstsidan kan vara flera. Ett

skäl kan vara att skatteavdrag är den bästa

lösningen på det aktuella problemet. Ett annat skäl

kan vara att det är lättare att hantera osäkerheter

om utfall på inkomstsidan, eftersom statsbudgetens

inkomstsida endast fastställs i form av en

beräkning. Ett tredje skäl kan emellertid vara att

kringgå utgiftstaket som restriktion för nya

utgifter.

Problemen med denna typ av åtgärder är främst att

de kan bryta mot principen om bruttoredovisning och

att skatteavdrag inte får samma noggranna prövning i

budgetprocessen som utgiftsåtaganden (SOU 2000:61

s. 96).

I granskningsanmälan anges ett antal exempel på

utgifter som tagits upp på inkomstsidan. Ytterligare

ett exempel är den s.k. 200-kronan. Riksdagen har

vid fyra tillfällen beslutat att det fasta beloppet

på 200 kronor i den statliga inkomstskatten skall

tillfalla kommuner och landsting. Förslaget kom

hösten 1998 i budgetpropositionen för 1999 och avsåg

då endast år 1999. Regeringen anförde att man avsåg

att våren 1999 ta ställning till en eventuell

förlängning av denna åtgärd, som regeringen själv

kallade överföring. Våren 1999 föreslog regeringen

att 200-kronan skulle tillfalla kommuner och

landsting även år 2000. Hösten 1999 föreslog

regeringen i budgetpropositionen för 2000 att 200-

kronan skulle förlängas till år 2001. Hösten 2001

föreslog regeringen i budgetpropositionen för 2002

att 200-kronan skulle förlängas till utgången av år

2002. Det belopp som på detta sätt överförs till

kommunsektorn uppgår till 1,3 miljarder kronor per

år.

Vid finansutskottets utfrågning den 14 oktober

2003 anförde statssekreterare Curt Malmborg följande

(bet. 2003/04:FiU1 Del 2 s. 211).

När det gäller inkomstsidan har utskottet

tidigare diskuterat några konkreta tillämpningar

- vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder,

tillfälliga sysselsättningsstöd till kommunerna

och det tillfälliga bredbandsstödet. Det har

handlat om stöd finansierat från inkomstsidan men

även här har regeringen alltid redovisat vad det

varit fråga om. Riksdagen har godkänt

konstruktionen.

Vid samma utfrågning anförde teknologie doktor Per

Molander följande (s. 212 f.).

Grundlagen ger ju riksdagen finansmakten.

Budgetlagen har vi för att specificera vad

regeringen får göra, i vilka avseenden och på

vilka sätt riksdagen beslutar att delegera denna

finansmakt till regeringen. Det är viktigt att ha

detta i åtanke, eftersom det rör en central

maktdelningsfråga i det svenska offentliga

systemet.

Lagen vänder sig alltså i första hand till

regeringen, i någon mån också till myndigheterna,

och säger regeringen vad regeringen får göra och

inte göra.

När det gäller bruttobudgeteringen är

regelverket på det hela taget klart. Som Curt

Malmborg sade i sin inledning finns det vissa

undantag. Dessa är tydliga, vill jag påstå, i den

meningen att det handlar om myndigheter som

antingen på marginalen eller också helt och

hållet försörjs genom avgifter och där vi

budgeterar på annat sätt. Det kan gälla museer

som i entrén försäljer litteratur och souvenirer.

Det kan också gälla myndigheter som helt och

hållet lever på avgiftsintäkter.

Det som föranlett diskussionen här i dag är

andra typer av avvikelser - hanteringen av

utgifter på budgetens inkomstsida. Jag menar att

det är ganska tydligt att detta odiskutabelt

bryter mot budgetlagens anda. Det faller inte

inom de kategorier av undantag som lagen

definierar.

Förekomsten av nettobudgetering (friår)

Försöksverksamheten med friår är reglerad i

förordningen (2001:1300) om friåret.

Försöksverksamhet pågår i tolv kommuner och avslutas

i och med utgången av år 2004. Friåret innebär att

den som har en anställning skall kunna ta ledigt i

upp till ett år och att en arbetslös person får

vikariera för den friårsledige. Den friårsledige får

statlig ersättning i form av aktivitetsstöd som

motsvarar 85 % av den arbetslöshetsersättning han

eller hon skulle ha fått som arbetslös.

I budgetpropositionen för 2002 föreslog regeringen

att riksdagen skulle godkänna regeringens beräkning

av statsbudgetens inkomster för budgetåret 2002 och

besluta om fördelning av utgifter på olika

utgiftsområden för budgetåret 2002 (prop.

2001/02:1). I regeringens förslag till utgiftsramar

ingick bl.a. en budgeteffekt om 65 miljoner kronor

för försöket med friår (tabell 4.8). Riksdagen

godkände regeringens förslag i denna del (bet.

2001/02:FiU1, rskr. 2001/02:34). I

budgetpropositionen för 2002 anförde regeringen även

att den avsåg att under våren 2002 återkomma med ett

förslag till riksdagen angående en försöksverksamhet

med ett s.k. friår under perioden 2002-2004 (prop.

2001/02:1 utg.omr. 13 s. 30).

I budgetpropositionen för 2003 konstaterade

regeringen att utformningen av friåret innebar att

något riksdagsbeslut inte erfordrades (prop.

2002/03:1 utg.omr. 13 s. 23). Vidare anförde

regeringen att utgifterna för försöksverksamheten

under utgiftsområdet hade beräknats till 65 miljoner

kronor årligen och att detta belopp avsåg

nettoutgifterna, dvs. bruttoutgifterna för

ersättningen till anställda som tar friår reducerat

med de beräknade minskade utgifterna för

arbetslöshetsersättning för de arbetslösa som får

vikariera för friårslediga. Bruttoutgifterna under

anslaget beräknades till 159 miljoner kronor per år.

Riksdagen godkände regeringens förslag avseende

fördelning av utgifter för 2003 på olika

utgiftsområden i denna del (bet. 2002/03:FiU1, rskr.

2002/03:24).

Enligt budgetpropositionen för 2004 använde ca 2

000 personer möjligheten till friår (prop. 2003/04:1

utg.omr. 13 s. 40). Utgifterna för

försöksverksamheten beräknades under utgiftsområdet

till 65 miljoner kronor årligen. Beloppet avsåg

nettoutgifterna. Bruttoutgifterna under anslaget

beräknades till 159 miljoner kronor per år.

Förskjutning i tiden av statliga betalningar (EU-

avgiften)

Frågan om senareläggning av EU-avgiften behandlas av

utskottet i ett annat granskningsärende i detta

betänkande (avsnitt 2.2).

Åtgärden att förskjuta utgifter till efterföljande

budgetår uppmärksammades av Utredningen om

utvärdering av budgetprocessen (SOU 2000:61 s. 98).

Utredningen menade att denna typ av åtgärd vidtagits

vid ett flertal tillfällen i syfte att minska

belastningen på budgeten och därmed undvika ett

överskridande av utgiftstaket. Vidare menade

utredningen att denna typ av åtgärder endast är

temporära till sin karaktär och inte innebär någon

reell åtgärd för att förhindra en oönskad

utgiftsutveckling.

Införandet av elcertifikat (utebliven nedjustering

av utgiftstaket)

Våren 2003 beslöt riksdagen på förslag från

regeringen att införa ett elcertifikatssystem den 1

maj 2003 (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr.

2002/03:133). Systemet ersatte investerings- och

driftsstöden till förnybar elproduktion. Den som

producerar förnybar el kostnadsfritt tilldelas

elcertifikat av staten. Elanvändarna blir skyldiga

att köpa elcertifikat i förhållande till sin

förbrukning. Inkomsterna från försäljningen skall

täcka merkostnaden för att producera förnybar el.

Introduktionen av elcertifikatssystemet innebär att

de flesta av stöden för förnybar elproduktion lyfts

ut ur statsbudgeten och i stället läggs ut direkt på

den enskilde elkonsumenten.

I en reservation (m, fp, kd) i näringsutskottet

anfördes att såväl förnybara energikällor som andra

energislag måste klara energimarknadens konkurrens

utan omfattande subventioner. Genom

elcertifikatssystemet osynliggörs subventionerna

till den förnybara elproduktionen genom att

kostnaden flyttas från statsbudgeten direkt till

elkonsumenterna. Enligt reservationen kan detta ses

som ett exempel på det budgettricksande som

regeringen tillämpar för att klara de uppsatta

utgiftstaken, och det är inte i överensstämmelse med

budgetlagens anda.

I budgetpropositionen för 2001 föreslog regeringen

(prop. 2000/01:1) att utgiftstaket för 2003 skulle

fastställas till 844 miljarder kronor. I

budgetpropositionen för 2002 föreslog regeringen

(prop. 2001/02:1) att utgiftstaket för 2003 skulle

fastställas till 844 miljarder kronor. I

budgetpropositionen för 2003 föreslog regeringen en

teknisk nedjustering av utgiftstaket för 2003 till

818 miljarder kronor (prop. 2002/03:1). Till grund

för justeringen låg en nivåsänkning av de generella

statsbidragen till kommunerna till följd av ett nytt

kommunkontosystem (-31,4 mdkr) samt en höjning av

det statliga utjämningsbidraget till kommuner och

landsting (+2,9 mdkr) och en höjning av det

generella statsbidraget till kommuner (+2,5 mdkr).

Vad gäller utgiftsområde 21 Energi gjorde

regeringen i budgetpropositionen för 2001

bedömningen att utgifterna skulle bli ca 2,3

miljarder kronor 2001, ca 2,1 miljarder kronor 2002

och ca 1,3 miljarder kronor 2003 (prop. 2000/01:1

utg.omr. 21 s. 9). Bland annat beräknade regeringen

att anslaget 35:3 Bidrag till investeringar i

elproduktion från förnybara källor skulle minska

från 305 miljoner kronor 2001 till 168 miljoner

kronor 2002 och 0 kronor 2003 (s. 48). I

budgetpropositionen för 2002 gjorde regeringen

bedömningen att utgifterna inom utgiftsområdet

skulle bli ca 2,1 miljarder kronor 2002 och 1,3

miljarder kronor 2003 (prop. 2001/02:1 utg.omr. 21

s. 11). Bland annat beräknade regeringen att

anslaget 35:3 Bidrag till investeringar i

elproduktion från förnybara källor skulle minska

från 168 miljoner kronor 2002 till 0 kronor 2003 (s.

61). I budgetpropositionen för 2003 gjorde

regeringen bedömningen att utgifterna inom

utgiftsområdet skulle bli ca 1,7 miljarder kronor

2003 (prop. 2002/03:1 utg.omr. 21 s. 9). Anslaget

Bidrag till investeringar i elproduktion från

förnybara källor fanns inte kvar inom

utgiftsområdet.

Riksdagen har på finansutskottets och

näringsutskottets förslag bifallit regeringens

förslag till budget i ovan nämnda delar.

Koncernkonto i riksgälden (kapitaltillskott till SJ)

Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat frågan

om kapitaltillskott i statliga aktiebolag genom

särskilt konto i riksgälden. Det skedde våren 2003 i

samband med att finansutskottet gav

konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över

2003 års ekonomiska vårproposition (2002/03:100) om

tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret

2003 (yttr. 2002/03:KU6y).

I propositionen föreslog regeringen att 3

miljarder kronor genom extra utdelningar skulle

tillföras ett särskilt konto i Riksgäldskontoret för

att senare användas till insatser i hel- och delägda

aktiebolag. Riksdagens godkännande för en

kapitalinsats skulle inhämtas, men i undantagsfall,

där beslut inte kunde vänta, skulle regeringen

avseende mindre belopp bemyndigas att utan dröjsmål

göra nödvändiga kapitalinsatser. I dessa fall skulle

riksdagens medgivande inhämtas i efterhand.

Konstitutionsutskottet begränsade sitt yttrande

till att gälla beslutsformen och inte bedömningen av

behovet av förbättrad kapitalstruktur. Utskottet

konstaterade inledningsvis att regeringsformens

bestämmelser om finansmakten inte är särskilt

detaljerade. Av regeringsformen framgår att statens

medel inte får användas på annat sätt än riksdagen

har bestämt (9 kap. 2 § första stycket), och det

sker främst genom budgetregleringen (9 kap. 2 §

andra stycket). Tekniskt sett går det till på så

sätt att riksdagen anvisar anslag till angivna

ändamål (9 kap. 3 §). Riksdagen får emellertid

enligt 9 kap. 2 § andra stycket bestämma att

statsmedel skall tas i anspråk i annan ordning än

genom budgetreglering. Som illustration kan här

nämnas s.k. specialdestination. I förarbetena till

regeringsformen skilde man mellan tre slag av

specialdestination:

· Vid sidan om statsbudgeten (t.ex. ATP).

·

· I anslutning till statsbudgeten (t.ex.

affärsverken).

·

· Inom statsbudgeten.

·

Den första formen av specialdestination sker helt

utanför budgetregleringen. Den andra påverkar

statsbudgeten på så sätt att t.ex. vinstmedel förs

upp på inkomsttitel. Den tredje specialdestinationen

sker helt inom ramen för statsbudgeten. Riksdagen

har samma formella inflytande över

specialdestinationerna som över anslagen.

Vad gällde kapitalomstruktureringar i den statliga

företagssfären genom att tillämpa specialdestination

fanns det enligt utskottets mening goda skäl att

underlätta sådana. Förfarandet kunde enligt

utskottet liknas vid att staten agerar som

moderbolag och ger koncernbidrag till vissa

dotterbolag och finansierar detta med medel från

andra dotterföretag. Utskottet ansåg emellertid att

regeringens förslag borde modifieras på ett par

punkter. För det första borde bemyndigandet inte

innebära att regeringen i brådskande fall och för

smärre belopp får besluta om kapitalinsatser, utan

riksdagen bör besluta i varje enskilt fall om

kapitalinsatser. För det andra borde bemyndigandet

tidsbegränsas. Att på det sätt som föreslogs av

regeringen föra inkomster från extrautdelningar till

ett särskilt konto i Riksgäldskontoret måste vara en

engångsåtgärd. Kontots varaktighet borde dessutom

bli föremål för riksdagens årliga prövning.

Slutligen borde det tydligt framgå av riksdagens

beslut att maximalt 3 miljarder kronor får överföras

till det särskilda kontot.

Vidare ansåg konstitutionsutskottet att det kunde

finnas anledning att i lämpligt sammanhang närmare

överväga formerna för kapitalomstruktureringar i den

statliga företagssfären. Om regeringen menade att

det skall finnas en permanent särskild ordning för

sådana beslut borde den enligt utskottet återkomma

till riksdagen med förslag om hur en sådan ordning

bör regleras.

Finansutskottet delade konstitutionsutskottets

bedömningar (bet. 2002/03: FiU21). Finansutskottet

tillstyrkte således regeringens förslag att

särskilda åtgärder skulle vidtas för att underlätta

finansiella omstruktureringar inom den statliga

bolagssfären. Riksdagens inflytande över åtgärderna

borde tydliggöras i förhållande till regeringens

förslag. I betänkandet redovisades hur förslaget bör

kunna inordnas i riksdagens rambeslutsmodell för

hanteringen av budgetpropositionen. Vad som anförts

med anledning av förslaget borde enligt utskottet

ges regeringen till känna. Riksdagen följde

utskottet (rskr. 2002/03:235).

Underbudgetering

Skillnaden mellan utgifterna på statsbudgeten och

anvisade medel redovisas i årsredovisningen för

staten. År 2002 blev utfallet för samtliga anslag,

exklusive statsskuldsräntor, 7,8 miljarder kronor

högre än anvisat i statsbudgeten (skr. 2002/03:101

s. 73 f.). Omkring 4 miljarder kronor av skillnaden

förklaras av tidigareläggning av arealersättning

enligt riksdagens beslut hösten 2002. Drygt 1

miljard kronor kan förklaras av ändrade

makroekonomiska förutsättningar i förhållande till

vad som antogs i samband med fastställandet av

statsbudgeten 2002. Resterande underskattningar av

utgifterna i den ursprungliga statsbudgeten för 2002

kan huvudsakligen hänföras till utgiftsområde 10

Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp.

Utgifterna för detta utgiftsområde blev 4,5

miljarder kronor högre än den ursprungligt

fastställda utgiftsramen.

År 2001 blev utfallet för samtliga anslag på

statsbudgeten, exklusive statsskuldsräntor, 2,4

miljarder kronor lägre än anvisat i den ursprungliga

statsbudgeten (skr. 2001/02:101 s. 65 f.). För fem

utgiftsområden blev utfallet mer än 1 miljard kronor

lägre än de ursprungligt fastställda utgiftsramarna.

För fyra utgiftsramar blev utfallet mer än 1 miljard

kronor högre. Den största negativa avvikelsen avsåg

utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, där utfallet blev

4,4 miljarder kronor lägre än den ursprungligt

fastställda utgiftsramen. Den största positiva

avvikelsen mellan anslagsutfallet och den

ursprungliga statsbudgeten avsåg utgiftsområde 10

Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, där

utfallet blev 5,3 miljarder kronor högre än den

ursprungligt fastställda utgiftsramen.

Promemoria från Finansdepartementet

Genom en skrivelse har konstitutionsutskottet begärt

svar på vissa frågor med anledning av

granskningsanmälan. Som svar har till utskottet

översänts en promemoria som upprättats i

Finansdepartementet den 3 mars 2004, bilaga A2.1.2.

Vad gäller omvandling av statsutgifter till

budgeterade inkomstminskningar anförs i promemorian

att bestämmelserna i 16-19 §§ budgetlagen inte

hindrar att regeringen på ett avgränsat område

föreslår riksdagen att genom annan lag besluta om

avvikelse från dessa regler. Det får sedan ankomma

på riksdagen att pröva skälen för förslaget. Enligt

promemorian har detta förfaringssätt använts i de

fall som pekas på i granskningsanmälan. Visserligen

avviker förfarandet således från bestämmelserna i 17

§ budgetlagen om brutto- och nettobudgetering, men

åtgärderna har vidtagits med stöd av annan lag.

Vad gäller förekomst av nettobudgetering anförs i

promemorian avseende det s.k. friåret att anslaget

22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och

aktivitetsstöd inom utgiftsområde 13 Arbetsmarknad i

huvudsak är avsett för bidrag till

arbetslöshetsersättning vid öppen arbetslöshet och

för olika former av aktivitetsstöd för personer som

deltar i arbetsmarknadspolitiska program, och

friåret är ett av många olika slag av sådana

program. Enligt promemorian är det helt naturligt

att en viss åtgärd minskar behovet av utgifter för

andra åtgärder. I den meningen kan det kanske hävdas

att kostnaderna för den arbetsmarknadspolitiska

åtgärden friår nettobudgeteras; en utgift tränger

undan en annan utgift. Detta är enligt promemorian

ett förhållande som innebär en realistisk

budgetering och som för övrigt gäller för ett stort

antal anslag på statsbudgeten. I detta fall är det

således bara fråga om olika utgifter för olika slag

av åtgärder. Några inkomster är inte aktuella i

sammanhanget, varför förfarandet inte strider mot 17

§ första stycket budgetlagen.

Avseende kapitaltillskott till SJ AB genom

särskilt konto i riksgälden anförs i promemorian att

anläggningstillgångar som används i statens

verksamhet enligt 20 § budgetlagen får finansieras

med lån i Riksgäldskontoret, och kapitaltillskott är

att betrakta som en anläggningstillgång. Det är

således enligt promemorian inte rätt att, som påstås

i granskningsanmälan, kapitaltillskottet till SJ AB

rätteligen skulle ha belastat ett anslag på

statsbudgeten. Vidare anförs i promemorian att

riksdagen med stöd av 23 § budgetlagen har beslutat

att kapitaltillskottet skall finansieras med extra

utdelningar från statliga aktiebolag i stället för

med lån i Riksgäldskontoret.

Vad gäller utebliven nedjustering av utgiftstaket

anförs i promemorian att olika åtgärder kan leda

till att utrymmet under budgettaket avlastats om

inte utgiftstaket justeras. Utgiftstaket är dock

inte definierat i lag utan vad som skall rymmas

under taket beslutas från fall till fall av

riksdagen. Vid behov kan tekniska justeringar av

utgiftstaket göras. Om riksdagen funnit att

utgiftstaket borde justeras hade enligt promemorian

riksdagen också beslutat om det. I fråga om

utebliven nedjustering i samband med införandet av

elcertifikat under 2003 anförs i promemorian att det

kan ifrågasättas om något utrymme under utgiftstaket

frigjordes därigenom och det tidigare stödet

slopades. Under 2003 gjordes för ändamålet

utbetalningar från det numera avförda anslaget

avseende tidigare åtaganden uppgående till 62

miljoner kronor. I statsbudgeten för 2004 under

samma utgiftsområde finns uppfört anslaget 35:9

Statlig prisgaranti elcertifikat på 100 miljoner

kronor. Vidare anförs att riksdagen på

finansutskottets och näringsutskottets förslag

bifallit regeringens förslag till budget i nämnda

delar.

Vad gäller skillnad mellan utgifterna på

statsbudgeten och anvisade medel, s.k.

underbudgetering, framhålls i promemorian att

utfallet 2001 för statsbudgetens samtliga anslag,

exklusive statsskuldsräntor, blev lägre (2,4

miljarder kronor) än anvisat. Att utfallet blev

lägre än anvisat i den ursprungliga statsbudgeten

innebär enligt promemorian att det saknas stöd för

påståendet i granskningsanmälan om medveten

systematisk underbudgetering av de utgifter som

utgiftstaket för staten omfattar. Den största

positiva avvikelsen mellan anslagsutfallet och den

ursprungliga statsbudgeten avsåg anslaget

Sjukpenning och rehabilitering m.m., för vilket

utfallet blev 4,5 miljarder kronor högre. Orsaken

till avvikelsen var att regeringen inte förutsåg att

antalet sjukdagar skulle komma att fortsätta att öka

kraftigt 2001. Regeringens antagande om utvecklingen

av antalet sjukdagar redovisades i

budgetpropositionen, varvid regeringen också

framhöll att prognosen var mycket osäker och att den

skulle följas upp i 2001 års ekonomiska

vårproposition. År 2002 blev enligt promemorian

utfallet för statsbudgetens samtliga anslag,

exklusive statsskuldsräntor, 7,8 miljarder kronor

högre än anvisat i den ursprungliga statsbudgeten.

Omkring 4 miljarder kronor av skillnaden förklaras

av den tidigareläggning av arealersättningen som

riksdagen beslutade om 2002 och som motiverades av

risken för ett överskridande av utgiftstaket för

2003. Drygt 1 miljard kronor kan förklaras av

ändrade makroekonomiska förutsättningar i

förhållande till vad som antogs i samband med

fastställandet av statsbudgeten för 2002 (främst

högre arbetslöshet). Resterande underskattning av

utgifterna i den ursprungliga statsbudgeten för 2002

på ca 3 miljarder kronor kan huvudsakligen hänföras

till utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom

och handikapp. Utgifterna för detta område blev

enligt promemorian 4,5 miljarder kronor högre än den

ursprungligt fastställda utgiftsramen. I

budgetpropositionen för 2002 antog regeringen att

utvecklingen med ett ökat antal sjukskrivningar

skulle brytas under 2002 till följd av det 11-

punktsprogram för att främja hälsan som regeringen

presenterade i nämnda proposition. I promemorian

anförs att förutsättningarna för denna och andra

anslagsberäkningar i budgetpropositionen redovisades

öppet och tydligt. Regeringens ambition är att

redovisa så mycket som möjligt av antagandena, utan

att budgetpropositionen fylls med så många detaljer

att det blir svårt för riksdagen att få en överblick

över den. Från och med budgetpropositionen för 2002

innehåller propositionen dessutom för varje anslag

och utgiftsområde en tabell som visar hur

förändringar av anvisade medel mellan åren beror på

beslut om aktiva reformer eller besparingar,

förändrade makroekonomiska förutsättningar eller

förväntad volymutveckling inom regelstyrda

utgiftssystem. På grundval av denna information har

riksdagen beslutat om utgiftsramar för

utgiftsområden och nivån på enskilda anslag. Vidare

anförs i promemorian att de oberoende prognoser av

statens finanser som görs av främst

Ekonomistyrningsverket också kan underlätta

riksdagens beslutsfattande och en kritisk granskning

av regeringens prognoser. Vidare anförs i

promemorian att regeringen under de senaste åren har

identifierat ett antal områden där prognosmodellerna

behöver förbättras. Detta gäller i synnerhet

sjukförsäkringen. Regeringskansliet har tagit fram

en ny prognosmodell tillsammans med

Riksförsäkringsverket. Inom Regeringskansliet har

det under de senaste åren även bedrivits ett

intensivt utvecklingsarbete med att förbättra andra

prognosmodeller, bl.a. för

arbetslöshetsförsäkringen.

Vad gäller förskjutning i tiden av statliga

betalningar hänvisas i promemorian till

Regeringskansliets svar i ett annat

granskningsärende avseende EU-avgiften (se avsnitt

2.2 i detta betänkande). Avseende vad i

granskningsanmälan anförs om förskjutning av

utbetalning av arealersättning till jordbruket

anförs i promemorian att stödet enligt artikel 8 i

rådets förordning (EG) nr 1251/1999 av den 17 maj

1999 om upprättande av ett stödsystem för

producenter av vissa jordbruksprodukter skall

betalas ut under perioden den

16 november-den 31 januari efter skörden. De

materiella reglerna tillåter således att

medlemsstaten inom detta tidsintervall väljer

lämplig tidpunkt för utbetalning. Vidare konstateras

i promemorian att riksdagen såväl bifallit

regeringens förslag om förskjutning av

utbetalningstidpunkten för arealersättning som att

riksdagen på eget initiativ beslutat om sådana

åtgärder. I promemorian anförs också att

senareläggning av en betalning får anses ingå i de

befogenheter som regeringen har. Mot denna bakgrund

och mot bakgrund av att transferering av detta slag

skall avräknas mot anslag på kassamässig grund

enligt 10 § budgetlagen anser Regeringskansliet att

de förskjutningar av betalningar och därmed också

redovisning av arealersättning som förekommit är

förenliga med såväl budgetlagen som EG:s regler.

I promemorian lämnas en redogörelse för dels hur

ofta det under innevarande mandatperiod har

förekommit att utgifter senarelagts för att begränsa

det aktuella årets medelsanvändande, dels en

beräkning av statsbudgetens utfall under den

innevarande mandatperioden givet att vissa i

granskningsärendet nämnda åtgärder inte hade

vidtagits. Sammantaget har enligt promemorian

besluten om utgiftsförskjutningar under

mandatperioden inneburit att de saldopåverkade

utgifterna minskat med 4 miljarder kronor 2003 i

förhållande till utgifterna om sådana åtgärder inte

hade vidtagits. Nettobudgetering påverkar enligt

promemorian inte statsbudgetens saldo.

I en sammanfattande bedömning anförs i promemorian

att granskningsanmälan i de flesta fall avser

ärenden där regeringen förelagt riksdagen

lagförslag, förslag till statsbudget eller förslag

till riktlinjer (utgiftstaket), och i samtliga fall

har regeringen tydligt redogjort för förslagen med

angivande av skälen för dessa.

Utfrågning med finansminister Bosse Ringholm

Utskottet har den 13 april 2004 hållit en offentlig

utfrågning i ärendet med finansminister Bosse

Ringholm, bilaga B7. Han avvisade med hänvisning

till Regeringskansliets tidigare framförda

synpunkter den kritik som förs fram i

granskningsanmälan. Vad gäller förekomsten av

nettobudgetering och de exempel som räknas upp i

granskningsanmälan underströk Bosse Ringholm att

regeringen i dessa fall har förelagt riksdagen

lagförslag och att riksdagen har fattat beslut.

Detta innebär att särskilda lagar kommer att gälla

på vissa områden som avviker från de generella

bestämmelser som finns i budgetlagen. I allmänhet

har regeringen i de här sammanhangen inte föreslagit

att utgiftstaken skall justeras, och riksdagen har

inte heller funnit skäl att göra det. Regeringen har

i propositioner tydligt redogjort för förslagen och

skälen för regeringens förslag, varefter riksdagen

på sedvanligt sätt har berett ärendena och fattat

beslut. Enligt Bosse Ringholms uppfattning har

regeringen därmed fullgjort de skyldigheter den har

i förhållande till riksdagen. Vad gäller

förskjutning av betalningar i tiden avseende

utbetalning av EU-medel till jordbruket uppgav Bosse

Ringholm att regeringen vid ett tillfälle själv

beslutat om en senareläggning, medan det i övrigt är

riksdagen som på eget initiativ har beslutat om

tidigareläggning eller regeringen som i

tilläggsbudget har föreslagit att en

tidigareläggning skulle ske. EU:s regler för

arealersättning medger att medlemsstaterna väljer

tidpunkt för utbetalning mellan november och

januari. Bosse Ringholm menade att regeringen har

förfarit helt korrekt när det gäller beslut och

förslag till riksdagen.

Bosse Ringholm ville också erinra om att

finansutskottet i höstas höll en offentlig

utfrågning om budgetlagen och dess tillämpning, då

bl.a. den typ av frågor som tas upp i

granskningsanmälan diskuterades: bruttoredovisning,

tekniska justeringar och kreditering av

skattekonton. Finansutskottets uppfattning var då

att budgetlagen har fungerat mycket väl, och

utskottet konstaterade också att lagens tillämpning

är något som formas successivt genom de beslut som

riksdagen fattar.

Vad gäller åtgärder som regeringen vidtar för att

klara utgiftstaket, men som inte i sig förändrar

utgifterna för staten, framhöll Bosse Ringholm att

budgeten består av både utgifter och inkomster, och

utgiftstaket är reglerat på utgiftssidan medan

saldomålet finns på inkomstsidan. De olika förslag

som regeringen har lagt till riksdagen, och som

riksdagen har fastställt, när det gäller

anställningsstöd och andra aktiviteter och som

påverkar inkomstsidan har också en påverkan på

saldot, varför regeringen är angelägen om att inte

bara klara utgiftstaket utan också klara saldomålet.

Det avgörande är den samlade ekonomin. Regeringen

gör hela tiden en sammanvägning av både inkomst- och

utgiftssidan, och den redovisar kontinuerligt för

riksdagen hur den lever upp till målen på båda

sidorna.

Vad gäller eventuella målkonflikter i budgetlagen

uppgav Bosse Ringholm att det snarare handlar om

praktiska konsekvenser och att man alltid måste göra

avvägningar hur man skall stimulera viss typ av

konsumtion.

Utskottets ställningstagande

Konstitutionsutskottet kan konstatera att regeringen

vid olika tillfällen framlagt förslag för riksdagen

som inneburit avvikelse från budgetlagen, och att

riksdagen sedan har stiftat lag i enlighet med

regeringens förslag. Det finns ur konstitutionell

synvinkel enligt utskottets mening inget att erinra

mot regeringens förfarande.

Granskningen föranleder i övrigt inget uttalande

från utskottets sida.

2.2 Senareläggning av EU-avgiften

till nästa budgetår

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 9

december 2003, bilaga A2.2.1, begärs att

konstitutionsutskottet granskar senareläggningen av

en viss del av EU-avgiften för 2003 till nästa

budgetår. Enligt anmälan har finansminister Bosse

Ringholm och regeringen beslutat att medvetet

senarelägga en viss del av Sveriges andel av EU-

avgiften för 2003 till efter årsskiftet i syfte att

klara utgiftstaket för 2003. I anmälan anförs att

konstitutionsutskottet bör granska agerandet utifrån

tre aspekter: om hanteringen står i överensstämmelse

med de regler som Sverige som medlemsstat i EU

förbundit sig att respektera, hur förfarandet står i

överensstämmelse med riksdagens beslut om utgiftstak

för 2003 vari de av riksdagen anvisade utgifterna

för hela EU-avgiften ingår och hur ett

regeringsbeslut som ådrar Sverige böter

överensstämmer med våra författningar.

Bakgrund

Regeringsbeslut den 27 november 2003 om

förskjutning av avgiften till EU

Den 27 november 2003 (dnr Fi2003/6132) beslutade

regeringen att den del av Sveriges avgift till EG:s

budget som avser december 2003 inte skall föras över

från Kammarkollegiet och Riksskatteverket till

Riksgäldskontoret första arbetsdagen i december

månad. Överföringen skall i stället ske i samband

med betalningen i januari 2004, då Riksgäldskontoret

senast skall överföra aktuellt belopp till

Europeiska kommissionens konto i Riksbanken. Som

skäl för sitt beslut angav regeringen säkerställande

av efterlevnaden av utgiftstaket för 2003.

Regeringen bemyndigade i beslutet chefen för

Finansdepartementet att besluta närmare om tidpunkt

och belopp som skulle överföras till Europeiska

kommissionens konto i Riksbanken.

Beloppet som skulle betalats till EU i december

2003 var 3,2 miljarder kronor. Med stöd av ovan

nämnda bemyndigande beslutade finansministern att

0,7 miljarder kronor av decemberavgiften skulle

betalas den 19 december 2003. Resterande delen av

decemberavgiften, 2,5 miljarder kronor, betalades

den 2 januari 2004.

EU-avgiften på statsbudgeten

Enligt den gällande strukturen omfattar utgiftstaket

för staten dels utgifterna på statsbudgeten

exklusive statsskuldsräntor (utgiftsområde 1-25 samt

27), dels utgifterna för ålderspensionssystemet vid

sidan av statsbudgeten samt en budgeteringsmarginal.

Utgiftsområde 27 omfattar avgiften till EG och

består av endast ett anslag (93:1 Avgiften till

Europeiska gemenskapen). Utgifterna utgörs av

Sveriges betalningar till kommissionen avseende EU-

budgeten, inklusive eventuella korrigeringar

avseende tidigare år. Avgiften kan förändras under

löpande budgetår till följd av faktisk uppbörd av

tullar och importavgifter, utfallet av EU-budgeten

tidigare år, EU:s tilläggs- och ändringsbudgetar,

valutakursförändringar samt andra korrigeringar.[52]

För det i granskningsanmälan aktuella budgetåret,

2003, anvisade riksdagen under anslaget 93:1

Avgiften till Europeiska gemenskapen ett ramanslag

om 23 695 miljoner kronor för avgiften till EG.

Vidare bemyndigade riksdagen regeringen att ikläda

staten de åtaganden som följer av EU-budgeten för

budgetåret 2003 avseende åtagandebemyndiganden

(prop. 2002/03:1 utg.omr. 27, bet. 2002/03:FiU5,

rskr. 2002/03:90).

EG:s rättsordning och förhållandet mellan EG-

rätt och nationell rätt

Fördragen utgör basen för EG-rätten och den

reglering som fördragen innehåller brukar betecknas

primärrätt. De rättsakter som EG:s institutioner,

främst rådet, utfärdar med stöd av fördragens

bemyndiganden betecknas sekundärrätt. Hit hör

förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och

yttranden. Förordningar är omedelbart bindande inom

medlemsstaterna; de gäller framför dessas egna

författningar oberoende av författningarnas

konstitutionella karaktär. De kan åberopas inför

medlemsstaternas domstolar och grundar således

direkt rättigheter och skyldigheter för företag och

enskilda. Direktiven har en mera folkrättslig

karaktär. Medlemsstaterna är skyldiga att följa dem

men får själva välja former för genomförande.

Direktiven är emellertid bindande i så måtto att, om

en medlemsstat underlåter att genomföra dem, dess

medborgare kan åberopa dem gentemot medlemsstaten.

Ett beslut är i likhet med förordningar bindande för

dem det riktar sig till. Det kan vara adresserat

till en eller flera medlemsstater, till enskilda

personer och till företag. Det har till skillnad

från förordningar en individuell karaktär; det har

ett begränsat antal, individuellt bestämda

adressater. Rekommendationer och yttranden har inga

direkta rättsverkningar; de är meningsyttringar.

Summan av primär- och sekundärrätt utgör en

rättsordning som på de sakområden den reglerar

principiellt är överordnad medlemsstaternas interna

rättsregler. EG-domstolen har vid flera tillfällen

slagit fast gemenskapsrättens företräde framför

nationell rätt.[53]

Regler för medlemsstaternas betalning av EU-

avgiften

Europeiska gemenskapens allmänna budget upprättas

med stöd av artikel 268 i EG-fördraget.

Finansieringen av budgeten med s.k. egna medel, dvs.

avgifter från medlemsstaterna, fastställs i

fördragets artikel 269 och i rådets beslut om

gemenskapernas egna medel (2000/597/EG, Euratom).

Uppbörden av medlemsavgifterna är delegerad till

respektive medlemsland. Enligt rådets beslut om egna

medel (artikel 8.1) skall medlen uppbäras av

medlemsstaterna enligt deras respektive nationella

lagar och andra författningar, vilka vid behov skall

anpassas för att uppfylla gemenskapsbestämmelsernas

krav. Medlemsstaterna skall ställa medlen till

kommissionens förfogande. Betalningen görs månadsvis

till Europeiska kommissionens konto i respektive

centralbank.

Betalningarna till kommissionen görs vanligen i

tid. Enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr

1150/2000 om genomförande av beslutet om

gemenskapernas egna medel (artikel 11) leder varje

försenad kreditering av kommissionens konto till att

en dröjsmålsränta tas ut. EG-domstolen har vid flera

tillfällen dömt till kommissionens fördel när

medlemsländerna inte ansett sig skyldiga att betala

dröjsmålsränta vid för sena inbetalningar eller när

de undvikit att ta upp varor i avgiftsunderlaget som

borde funnits där.[54]

Enligt nuvarande regler tas dröjsmålsräntan ut på

grundval av den gällande kortfristiga räntesatsen på

den berörda medlemsstatens penningmarknad. Denna

räntesats, som i regel motsvarar räntan på

statsobligationer, ökas sedan med två procentenheter

i första skedet, för att sedan ökas med 0,25

procentenheter per ytterligare månad av försening,

varvid den förhöjda räntesatsen tillämpas på hela

förseningsperioden.[55]

Dröjsmålsräntan för den försening av EU-avgiften

som avses i granskningsanmälan uppgick till ca 12,7

miljoner kronor.

Finansmakten i regeringsformen

Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (RF) står statens

medel till regeringens disposition. Enligt 9 kap. 2

§ RF får regeringen inte använda statens medel på

annat sätt än riksdagen har bestämt. Bestämmelsen

innebär att varje utgiftsanordning av regeringen

eller någon annan myndighet måste ha sin grund i ett

riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens

användning som riksdagen har uppställt i sitt beslut

(prop. 1973:90 s. 332). Det är främst genom att

anvisa anslag som riksdagen bestämmer hur statens

medel skall användas. Statsbudgetens anslag utgör

därför riksdagens viktigaste instrument för att

fördela medel till olika ändamål.

Anslagsutnyttjande och princip för avräkning

mot anslag

Av bestämmelserna i RF följer att regeringen

rättsligt sett inte är förpliktigad att använda

anslagen i statsbudgeten, utan den har möjlighet att

själv under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån

de utgifter som anslagen möjliggör skall verkställas

(prop. 1973:90 s. 224). En sådan prövningsrätt för

regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett

läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt

blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga

utgifterna. Också när det gäller att tillvarata

uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan

prövningsrätt av betydelse. Regeringens

prövningsrätt kommer också till uttryck i lagen

(1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Enligt

8 § i nämnda lag får regeringen besluta att medel på

ett anvisat anslag inte skall användas om det är

motiverat av särskilda omständigheter i en

verksamhet eller av statsfinansiella eller andra

samhällsekonomiska skäl.

Enligt 10 § budgetlagen skall avräkning mot anslag

för transfereringar göras det budgetår då betalning

sker, dvs. kassamässig redovisning. Mot övriga

anslag skall avräkning göras det budgetår till

vilket utgiften hänför sig, dvs. utgiftsmässig

redovisning. Utgifter för transfereringar som hänför

sig till ett budgetår men som betalas först det

efterföljande budgetåret skall alltså avräknas mot

anslaget det efterföljande året.

En arbetsgrupp inom Finansdepartementet har

arbetat fram konsekvensbeskrivningar av nya

principer för utformning av statsbudgeten. Arbetet,

som presenteras i departementspromemorian Nya

principer för utformning av statsbudgeten.

Konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49), har

bedrivits med målsättningen att jämförelser mellan

budgeten och redovisningen skall underlättas och att

budgeten på ett tydligare sätt skall ge en samlad

och mer heltäckande bild av den statliga ekonomin.

De nya principerna innebär bl.a. att statsbudgeten

baseras på i huvudsak bokföringsmässiga grunder,

dvs. redovisningen baseras på kostnader och

intäkter. Både avräkning mot anslag för

transfereringar och avräkning mot övriga anslag, som

i dag alltså sker kassamässigt respektive

utgiftsmässigt, skall enligt

departementspromemorians förslag således ske

bokföringsmässigt. En övergång till

bokföringsmässiga grunder innebär att inkomster och

utgifter skall periodiseras till det år de är

hänförliga till, vilket huvudsakligen betyder det år

då verksamheten bedrivits. Redovisningen mot anslag

och inkomsttitlar kommer därmed att spegla den

genomförda verksamheten i stället för dagens

redovisning som enbart anspeglar ett

betalningsflöde. I promemorian föreslås undantag för

bl.a. EU-avgiften (s. 134 f.). Denna avgift skall

även fortsättningsvis redovisas kassamässigt. Som

skäl anförs att EU:s budget är kassamässig och att

regelverket kring EU-medlen är uppbyggt på

kassamässiga grunder. Vidare anförs att möjligheten

att förskjuta EU-avgiften skulle upphöra vid en

övergång till bokföringsmässiga grunder eftersom

redovisning mot anslag skall ske det år som avgiften

avser.

Departementspromemorian har remitterats.

Remisstiden sträcker sig till mitten av april 2004.

Hög effektivitet och god hushållning i statens

verksamhet

Regeringen är enligt 1 kap. 6 § RF ansvarig inför

riksdagen för hur den styr riket. I budgetlagens

inledande bestämmelse (1 §) kommer några allmänna

krav som riksdagen ställer på regeringens ledning

samt genomförande av statens verksamhet till

uttryck. Enligt den skall hög effektivitet

eftersträvas och god hushållning iakttas i statens

verksamhet. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:220 s.

20) åsyftas med hög effektivitet att den statliga

verksamheten skall bedrivas så att de mål riksdagen

har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom

ramen för tillgängliga resurser. God hushållning

innebär att onödiga utgifter undviks och att

verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det

innebär vidare att statens medel hanteras säkert

samt att statens tillgångar i övrigt och dess

skulder förvaltas väl.

Utgiftstaket som budgetpolitiskt mål och

åtgärder med anledning av risk för

överskridande av taket

Om regeringen avser att använda tak för statens

utgifter i beredningen av förslaget till statsbudget

och i genomförandet av den budgeterade verksamheten

skall enligt 40 § budgetlagen förslag till beslut om

ett sådant utgiftstak ingå i budgetpropositionen. I

förarbetena till budgetlagen anförs att ett

utgiftsmål för budgetpolitiken tydliggör behovet av

politiska prioriteringar mellan olika utgiftsområden

och ger budgetpolitiken en långsiktig inriktning med

högre förutsebarhet (prop. 1995/96:220 s. 78).

Regeringen beskriver utgiftstaket för staten som

ett mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande som

främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken.

Utgiftstaken kan bl.a. förhindra att tillfälligt

högre inkomster används för att finansiera varaktigt

högre utgifter. Genom utgiftstaket ges riksdagen och

regeringen förbättrade möjligheter till kontroll och

styrning över anvisade medel och utgiftsutvecklingen

(prop. 2002/03:1 s. 80).

Om regeringen avser att använda tak för statens

utgifter skall enligt 40 § budgetlagen förslag till

beslut om ett sådant utgiftstak ingå i

budgetpropositionen. Finns det risk för att ett

beslutat tak för statens utgifter kommer att

överskridas har regeringen för att undvika detta

enligt 42 § skyldighet att vidta sådana åtgärder som

den har befogenhet till eller föreslå riksdagen

nödvändiga åtgärder. Enligt förarbetena till

budgetlagen kan denna skyldighet leda till att

regeringen beslutar att medel på anvisade anslag

inte skall användas. Vidare anförs att regeringen

självfallet är förpliktad att se till att de

åtaganden som staten har till följd av lag eller

avtal fullgörs. Om regeringen beslutar att inte

utnyttja anvisade anslag skall detta redovisas för

riksdagen så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en

ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget

eller i nästkommande budgetproposition (prop.

1995/96:220 s. 88). Som exempel på åtgärder som

regeringen kan vidta då det finns risk för

överskridande nämns i förarbetena att regeringen i

förhållande till underordnade myndigheter med stöd

av 7 § budgetlagen kan föreskriva snävare villkor

för utnyttjande av anslag. Vidare kan regeringen

enligt 8 § budgetlagen besluta att anvisade medel på

något eller några anslag helt eller delvis inte

skall utnyttjas (prop. 1995/96:220 s. 112).

Regeringsbeslut som medför att staten ådrar sig

att betala dröjsmålsränta, m.m.

Regler avseende regeringsbeslut som medför att

staten ådrar sig att betala dröjsmålsränta finns

inte i RF. Enligt 9 kap. 10 § RF gäller dock att

regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta

upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk

förpliktelse. Av förarbetena till RF framgår att med

ekonomisk förpliktelse avses utfästelser i köpe- och

leveransavtal, ansvarighetsförbindelser m.m. (prop.

1973:90 s. 348).

Bestämmelser om befogenheter för regeringen att

ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap.

10 § RF finns i budgetlagen. Enligt 12 § får

regeringen för det ändamål och med högst det belopp

som riksdagen bestämmer beställa varor eller

tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån

eller liknande som medför utgifter även under senare

budgetår än det statsbudgeten avser. Enligt 13 § får

regeringen ikläda staten sådana ekonomiska

förpliktelser som är nödvändiga för att den löpande

verksamheten skall fungera tillfredsställande.

Enligt 14 § får regeringen för det ändamål och med

högst det belopp som riksdagen bestämmer ställa ut

kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden.

När det finns särskilda skäl får åtagandet enligt

riksdagens bestämmande göras utan att beloppet

begränsas.[56]

Promemoria från Finansdepartementet

Genom en skrivelse har konstitutionsutskottet begärt

svar på vissa frågor med anledning av

granskningsanmälan. Som svar har till utskottet

översänts en promemoria som upprättats i

Finansdepartementet den 2 februari 2004, bilaga

A2.2.2.

I promemorian nämns inledningsvis att EU-budgeten

under senare år uppvisat stora överskott och att

dessa betalats tillbaka till medlemsstaterna. Enligt

promemorian hade regeringen skäl att anta att en

sådan återbetalning från EU-budgeten för 2003 mot

slutet av året skulle reducera Sveriges avgift till

EU:s budget med ca 1,2 miljarder kronor. Förslag om

återbetalning hade beslutats i rådet den 24 november

2003, men på grund av fördröjningar i den fortsatta

beslutsprocessen uteblev reduceringen under 2003.

Reduceringen kommer nu att minska avgiften för 2004.

Enligt promemorian avsåg regeringen med sitt

beslut att skjuta på EU-avgiften att säkerställa att

utgiftstaket inte överskreds på grund av slumpvisa

variationer i december månads utfall. Regeringen

gjorde bedömningen att åtgärden var nödvändig för

att trygga detta viktiga budgetpolitiska mål. Vidare

framhålls att trovärdigheten för regeringens

finanspolitik ur ett samhällsekonomiskt perspektiv

är mycket viktig, och att om förtroendet äventyras

skulle det kunna få negativa konsekvenser på den

finansiella och ekonomiska utvecklingen.

Vad gäller EG:s rättsakter innebar enligt

promemorian beslutet att senarelägga viss del av EU-

avgiften ett avsteg från artikel 10.3 om

tillhandahållande av egna medel i rådets förordning

(EG; Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om

genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om

systemet för gemenskapens egna medel.

Med anledning av bestämmelserna i budgetlagen om

hög effektivitet och god hushållning anförs i

promemorian att dröjsmålsräntan i det aktuella

fallet uppgår till 12,7 miljoner kronor, men att det

inte är givet att nettokostnaden uppgår till

motsvarande belopp eftersom staten till följd av

förskjutningen av tidpunkt för betalningen kan ha

undvikit vissa kostnader för upplåning. Vidare

anförs att det förhållandet att staten måste erlägga

dröjsmålsränta i förstone kan framstå som mindre god

hushållning med statens medel, men att frågan måste

ses i ett större sammanhang. Merkostnaderna för

staten för det fall utgiftstaket inte hade klarats

kan antas överstiga kostnaden för dröjsmålsräntan.

Med anledning av bestämmelserna i budgetlagen om

regeringens skyldighet att vidta sådana åtgärder som

den har befogenhet till eller föreslå riksdagen

nödvändiga åtgärder, om det finns risk för att

utgiftstaket kommer att överskridas, anförs i

promemorian att beslutet om senareläggning av EU-

avgiften inte innebär att regeringen i förhållande

till riksdagen skulle ha överträtt sin befogenhet.

Med anledning av bestämmelserna i RF och

budgetlagen om upptagande av lån eller åtagande av

andra ekonomiska förpliktelser anförs i promemorian

att den skyldighet att betala dröjsmålsränta som

staten ådragit sig till följd av regeringens beslut

att senarelägga EU-avgiften inte kan anses innebära

att regeringen i RF:s mening för statens räkning

ingått en ny ekonomisk förpliktelse. Dröjsmålsräntan

utgör i stället en sanktion för att betalning inte

har erlagts i tid. Vidare ryms dröjsmålsräntan inom

det av riksdagen anvisade anslaget för EU-avgiften.

Utfrågning med finansminister Bosse Ringholm

Utskottet har den 13 april 2004 hållit en offentlig

utfrågning i ärendet med finansminister Bosse

Ringholm, bilaga B7. Han uppgav därvid att det står

klart att senareläggningen av EU-avgiften stred mot

EU:s regler på området, och man har också fått

betala dröjsmålsränta. Däremot ansåg han inte att

åtgärden är oförenlig med bestämmelserna i

regeringsformen och budgetlagen. Som motiv till

senareläggningen anfördes följande. Under senare

delen av 2003, när utfallet fanns för tio månader,

var den bästa bedömningen att utgiftstaket skulle

överskridas med ca 2 miljarder kronor. Eftersom man

då antog att osäkerhetsmarginalen uppgick till

omkring 3 miljarder kronor fanns det en risk att

överskridandet skulle kunna bli så högt som 5

miljarder kronor. Å andra sidan kunde det också bli

ett underskridande med kanske 1 miljard kronor. I

den här situationen stod valet för regeringen mellan

att med en mängd mindre beslut gripa in i

myndigheternas produktion eller att påverka en

större finansiella transaktion. Med hänsyn till att

det var så sent på året beslutade Bosse Ringholm att

göra det senare. EU-avgiften för december 2003

valdes ut för ändamålet. Regeringens beslut blev att

3,2 miljarder kronor skulle kunna förskjutas från

december 2003 till den 2 januari 2004.

Utgiftsutvecklingen följdes mycket noga. När

regeringen under den senare delen av december hade

utfallet för november kunde den göra bedömningen att

utgiftstaket, efter senareläggningen av EU-avgiften,

skulle klaras och underskridas med ca 2,7 miljarder

kronor. Osäkerhetsmarginalen antogs då vara omkring

2 miljarder kronor. Mot den bakgrunden beslutade

Bosse Ringholm, med stöd av ett bemyndigande av

regeringen, att betala en del av den senarelagda EU-

avgiften, närmare bestämt 700 miljoner kronor, i

december 2003, medan 2,5 miljarder av EU-avgiften

senarelades från 2003 till den 2 januari 2004.

Bosse Ringholm menade att det i sak kan tyckas att

det inte är så viktigt om utgiftstaket överskrids

eller underskrids med någon miljard kronor, men det

är ändå ett kritstreck som inte bör överträdas. Ett

överskridande med några få miljoner kronor skulle av

många framställas som ett stort misslyckande, och

osäkerhetsmarginalen måste täckas in för att man

skall kunna vara på den säkra sidan. Han framhöll

att erfarenheterna av att arbeta med ett utgiftstak

är mycket positiva och gjorde bedömningen att

användningen av systemen med utgiftstak samt det att

nivån på utgiftstaket har satts på ett ansvarsfullt

sätt har medverkat till att den statsfinansiella

situationen är mer gynnsam än i många andra länder.

Vad gäller uppfyllandet av internationella

förpliktelser uppgav Bosse Ringholm att regeringens

trovärdighet torde vara stor. Vid tidigare

tillfällen har EU-avgiften betalats i förskott. Han

ville också påminna om att regeringen avvaktade hela

hösten för den återbetalning som EU skulle göra, men

tyvärr dröjde den till en bit in på 2004. Hans

bedömning var att om EU fick pengar den 2 januari

2004 i stället för den 31 december 2003 påverkar det

inte trovärdigheten, allra helst som Sverige har

visat sig mycket pålitligt i de här sammanhangen.

Vad gäller den uppkomna kostnaden för

dröjsmålsränta uppgav Bosse Ringholm att

merkostnaden på 13 miljoner kronor var försumbar

jämfört med om utgiftstaket hade överskridits, inte

bara det politiska priset utan förmodligen också det

ekonomiska priset på finansmarknaden. Alternativa

åtgärder än den nu vidtagna hade givit en större

inverkan på myndigheternas verksamhet, vilket hade

tagit mycket längre tid att justera. Vad gäller om

regeringen till följd av sitt beslut, som

resulterade i dröjsmålsränta, ingått en ny ekonomisk

förpliktelse uppgav Bosse Ringholm att det avgörande

var att det var en i tiden mycket begränsad åtgärd.

Vidare uppgav Bosse Ringholm, med anledning av att

regeringen genom förfarandet avvek från EU:s regler,

att regeringen har följt bestämmelserna i

budgetlagen och vad som anförs i dess förarbeten.

Ytterst är det en fråga om en bedömning av volymen

och omfattningen av olika typer av beslut.

Budgetlagens syfte är att se till att vi kan ha

kontroll på utgiftsutvecklingen, och, menade Bosse

Ringholm, det största brottet mot budgetlagen är att

inte klara utgiftstaket.

Vad gäller regeringens redovisning för riksdagen

om beslutet att skjuta på EU-avgiften och därmed

inte utnyttja anvisat anslag uppgav Bosse Ringholm

att det redovisades genom att det fattades ett

särskilt regeringsbeslut som gav finansministern i

uppdrag att, om så behövdes, göra en förskjutning av

betalningsförpliktelserna samt att regeringen

årligen, både i vårbudget och budgetproposition

brukar redovisa hur den hanterat budgeten på

utgiftssidan.

Utskottets ställningstagande

Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att vidta åtgärder om

det finns risk att ett beslutat utgiftstak kommer

att överskridas. Mot bakgrund av de redogörelser som

har lämnats till utskottet om den situation som

rådde hösten 2003 får beslutet att skjuta på EU-

avgiften ses som en i det sammanhanget rimlig åtgärd

att vidta. Enligt utskottets mening får även det

aktuella beslutet anses ligga inom ramen för

regeringens befogenhet på finansmaktens område såsom

den föreskrivs i regeringsformen. Utskottet vill

betona vikten av att riksdagen informeras om

eventuella kostnader som kan uppstå i anledning av

sådana beslut.

Mot denna bakgrund finns det enligt utskottets

mening ingen grund för att rikta kritik mot

regeringen och finansminister Bosse Ringholm för

beslutet att skjuta på EU-avgiften.

**FOOTNOTES**

[51]: Statsinkomster som beräknas av riksdagen

skall redovisas mot inkomsttitlar (9 §).

[52]: Avgiften består av tullar, särskilda tullar

på jordbruksprodukter och sockeravgifter,

mervärdesskattebaserad avgift, avgift beräknad på

bruttonationalinkomsten samt avgift för att täcka

Storbritanniens budgetreduktion.

[53]: För ytterligare diskussion om förhållandet

mellan unionsrättens företräde framför nationell

rätt, se skrivelse 2003/04:13 (s. 15) och

betänkande 2003/04:KUU1 (s. 50 f.).

[54]: Mål 70/86 Commission v. Greece ECR [1987]

3545, där Grekland inte betalade BNI-avgiften och

senare dröjsmålsränta i tid. Domstolen gick på

kommissionens linje och ansåg att strejken vid

grekiska nationalbanken inte var ett tillräckligt

skäl för att Grekland skulle kunna åsidosätta

sina skyldigheter gentemot gemenskapen.

[55]: Eftersom det finns ett antal praktiska

svårigheter med denna beräkningsmetod och för att

få till stånd en mer samordnad tillämpning av

dröjsmålsräntor inom euroområdet har kommissionen

föreslagit att de 12 medlemsstater som redan

deltar i EMU liksom de som kan komma att delta i

ett senare skede alla skall utgå från den ränta

som Europeiska centralbanken tillämpar vid sina

huvudsakliga refinansieringstransaktioner (KOM

(2003) 366). Denna räntesats offentliggörs

månatligen i C-serien i EU:s officiella tidning.

För de medlemsstater som inte deltar i EMU

föreslås att den räntesats som den nationella

centralbanken tillämpar vid sina huvudsakliga

refinansieringstransaktioner skall användas som

basräntesats.

[56]: Frågor om statens upplåning regleras i

lagen (1988:1387) om statens upplåning och

skuldförvaltning. Enligt 1 § får regeringen

eller, efter regeringens bestämmande,

Riksgäldskontoret efter särskilt bemyndigande som

lämnas för ett budgetår i sänder ta upp lån till

staten för att finansiera löpande underskott i

statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig

på riksdagens beslut, tillhandahålla sådana

krediter och fullgöra sådana garantier som

riksdagen beslutat om, amortera, lösa in och köpa

upp statslån, samt tillgodose Riksbankens behov

av valutareserv.

3 Handläggningen av vissa

regeringsärenden m.m.

3.1 Socialdepartementets beredning

av styrelsevalen vid Systembolaget

AB:s bolagsstämma 2002

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 12

februari 2003, bilaga A3.1.1, begärs att

konstitutionsutskottet granskar beredningen av

styrelsevalen vid Systembolaget AB:s bolagsstämma

2002.

I anmälan anförs att uppgifter i medierna gör

gällande att valet föregicks av en konflikt mellan

styrelsen och VD, vilket möjligen påverkade ägarens

beslut att ersätta fyra av fem av staten utsedda

ledamöter i styrelsen. Enligt anmälan brukar den

normala gången vid en konflikt mellan styrelse och

VD vara att VD lämnar sin post.

Bakgrund

Gällande ordning avseende styrelseval m.m.

Statligt ägda aktiebolag är liksom aktiebolag som

ägs av andra underkastade aktiebolagslagens

(1975:1385) regelsystem.

Enligt 9 kap. 1 § utövas aktieägarnas rätt att

besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämma.

Enligt 8 kap. 6 § utses styrelsen av bolagsstämman.

I bolagsordningen får det föreskrivas att en eller

flera styrelseledamöter, i publika aktiebolag dock

mindre än hälften av samtliga, skall utses på annat

sätt. Enligt 8 kap. 10 § gäller en styrelseledamots

uppdrag för den tid som anges i bolagsordningen.

Uppdragstiden skall bestämmas så att uppdraget

upphör vid slutet av en bolagsstämma som hålls

senast under det fjärde räkenskapsåret efter det då

styrelseledamoten utsågs. Enligt 8 kap. 11 § upphör

ett uppdrag som styrelseledamot i förtid om

styrelseledamoten eller den som har utsett honom

anmäler att uppdraget skall upphöra. Anmälan om

detta skall göras hos styrelsen. Om en

styrelseledamot som inte är vald av bolagsstämman

vill avgå, skall han anmäla det också hos den som

har utsett honom. Enligt 8 kap. 23 § skall styrelsen

i ett publikt aktiebolag utse en verkställande

direktör. I ett privat aktiebolag får styrelsen utse

en verkställande direktör.

I aktiebolagslagen finns inga bestämmelser om hur

styrelseval skall beredas. Formerna för beredning

torde i praktiken variera starkt mellan olika bolag

beroende på bl.a. ägarförhållandena. Med stöd av 7

kap. 5 § regeringsformen har statsministern givit

näringsministern ansvaret i frågor som gäller

statens företagsägande och som ställer krav på en

enhetlig ägarpolitik eller avser

styrelsenomineringar. Enligt regeringens skrivelse

2002/03:120 med 2003 års redogörelse för företag med

statligt ägande föregås nomineringen och

tillsättningen av nya styrelseledamöter av en

löpande dialog mellan ansvarigt departement,

styrelseordförande, andra ledamöter och eventuellt

andra delägare (s. 17). Styrelsenomineringar i

börsnoterade företag där staten är delägare skall

ske i samråd med övriga huvudägare i en

nomineringskommitté (s. 18).

Styrelseval den 18 april 2002

Vid Systembolaget AB:s bolagsstämma den 18 april

2002 utsågs Olof Johansson till ny ordförande i

bolagets styrelse. Till nya styrelseledamöter utsågs

också Anna Hedborg (vice ordförande), Leif Linde

samt Marianne Nivert.

Uppgifter i medier om konflikt mellan

Systembolaget AB:s styrelse och VD

Enligt en artikel i Dagens Industri av den 9

februari 2002 hade det under en längre tid förelegat

en mycket djup konflikt mellan Systembolaget AB:s

styrelse och VD Anitra Steen, vilket regeringen

också hade fått klara signaler om. I artikeln angavs

ett antal konkreta frågor kring vilka det förelåg

konflikt mellan VD:n och styrelsens presidium. I

artikeln uppgavs att styrelsens dåvarande

ordförande, Gunnar Larsson, hade bekräftat dessa

uppgifter.

Enligt ett TT-telegram av den 11 februari 2003,

dvs. ca 10 månader efter bytet av

styrelseordförande, berättade Gunnar Larsson i en

intervju med TV 4:s "Nyheterna" om en konflikt

mellan styrelsen och VD:n Anitra Steen. Enligt

telegrammet informerades socialminister Lars

Engqvist om konflikten och Gunnar Larsson berättade

även om den för statsminister Göran Persson. Det

hela slutade enligt telegrammet med att de statliga

representanterna i styrelsen byttes ut och att

Gunnar Larsson avgick, medan Anitra Steen fick sitta

kvar. Till TT uppgav Gunnar Larsson att han inte

kunde kommentera varför de andra slutade, men hans

eget skäl till att sluta var att rollerna som

styrelseordförande för Systembolaget och ordförande

för Riksidrottsförbundet var på väg att krocka med

varandra.

- Det är de intressen jag har för idrotten som

kommer i första hand. Vi bedriver bland annat

projekt mot alkohol och droger. Det var det

absolut huvudsakliga skälet, säger Gunnar

Larsson.

Promemorior från Socialdepartementet

Genom en skrivelse den 20 januari 2004 till

Regeringskansliet begärde konstitutionsutskottet en

redogörelse för dels regeringens hantering av den

konflikt som enligt vissa medier förelåg mellan

Systembolaget AB:s styrelse och VD, dels vilka skäl

som låg bakom förändringarna i Systembolagets

styrelse våren 2002, dels skälen till att

statsminister Göran Persson informerats av Gunnar

Larsson om konflikten och under vilka former det

skett.

Som svar översändes till utskottet en promemoria

som upprättats inom Socialdepartementet den 9

februari 2004, bilaga A3.1.2. I promemorian anförs

att Systembolagets dåvarande ordförande informerade

socialminister Lars Engqvist sommaren 2001 om sin

önskan att lämna ordförandeskapet i Systembolaget på

grund av för hård arbetsbelastning, främst

engagemanget i Riksidrottsförbundet. Ordföranden

informerade också om samarbetsproblem med

Systembolagets VD. Ordföranden ombads då att stanna

kvar som ordförande i Systembolaget och anstränga

sig för att samarbetet skulle fungera. Han fick

också besked om att ägaren hade förtroende för såväl

ordförande som VD i Systembolaget. Enligt

promemorian återkom ordföranden under hösten 2001

och informerade om fortsatta samarbetsproblem. Även

denna gång uppmanades ordföranden att stanna kvar

samt att anstränga sig för att samarbetet skulle

fungera.

Systembolagets VD informerade socialministern

under hösten 2001 om samarbetsproblem med

ordföranden. Enligt promemorian uppmanades även hon

att anstränga sig för att samarbetet skulle fungera.

Regeringens uppfattning var att så också skedde. I

början av 2002 informerade ordföranden att

samarbetsklimatet förbättrats och att de tidigare

problemen var på väg att lösas. Han informerade

också om sin avsikt att lämna ordförandeskapet vid

bolagsstämman 2002 i enlighet med vad han redan

sommaren 2001 påpekat om sin arbetsbelastning.

Syftet med de styrelseförändringar som ägde rum i

Systembolaget våren 2002 var enligt promemorian att

inom ramen för ett oförändrat antal

ledamöter/suppleanter såväl bredda som fördjupa

kompetensen i styrelsen. På grund av ökade

införselkvoter, generösare öppettider och andra

alkoholpolitiska förändringar stod Systembolaget år

2002 inför nya stora utmaningar, varför en översyn

av styrelsens kompetens för att anpassa denna till

bolagets delvis förändrade verksamhet ansågs

nödvändig. Härtill kom att ordföranden den 9 april

till Socialdepartementet inkom med en skriftlig

begäran om befrielse från uppdraget som ordförande i

Systembolagets styrelse.

Enligt promemorian bereddes nomineringsfrågan inom

Socialdepartementet enigt den ordning som var

gällande vid den aktuella tidpunkten. Förslag till

nya styrelsekandidater togs fram av den politiska

ledningen i Socialdepartementet.

Vad gäller Gunnar Larssons information till Göran

Persson anförs i promemorian att Göran Persson i

anslutning till ett möte med Gunnar Larsson i dennes

egenskap av ordförande i Riksidrottsförbundet blev

kortfattat orienterad om situationen i

Systembolagets styrelse.

Promemorian den 2 mars 2004

Efter att ha tagit del av ovan nämnda promemoria

begärde konstitutionsutskottet genom en skrivelse

den 19 februari 2004 till Regeringskansliet svar på

frågor om dels i vilket sammanhang regeringen

fastställde sin uppfattning om utvecklingen av

samarbetet mellan styrelseordföranden och VD, och i

vilket dokument det finns dokumenterat, dels hur den

vid tidpunkten gällande ordningen avseende

nomineringsfrågan såg ut.

Som svar översändes till utskottet en promemoria

som upprättats inom Socialdepartementet den 2 mars

2004, bilaga A3.1.3. I promemorian anförs att

socialminister Lars Enqvist vid den aktuella

tidpunkten bemyndigats att företräda regeringen i

frågor som ankommer på regeringen i egenskap av

ägare till Systembolaget AB. När det i den

föregående promemorian anförs att "regeringens

uppfattning var att så också skedde" är det således

socialministerns uppfattning som avses. Denna

uppfattning finns inte dokumenterad i något

dokument.

Nomineringen gick enligt promemorian till på så

sätt att en skrivelse den 18 mars 2002 skickades

till Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna,

Moderata samlingspartiet, Socialdemokraterna och

Vänsterpartiet att senast den 11 april 2002 lämna

namnförslag till styrelseledamöter och suppleanter i

styrelsen för Systembolaget AB. Enligt promemorian

nominerades sex styrelseledamöter/suppleanter på

detta sätt. Övriga ledamöter/suppleanter

utvärderades av den politiska ledningen, som också

tog fram förslag till nya styrelsekandidater. Vid

beredning för socialministern den 16 april föredrogs

namnförslagen, som beslutades av regeringen den 18

april 2002.

Utskottets ställningstagande

Vad som har framkommit i ärendet föranleder inte

något uttalande av utskottet.

3.2 Näringsdepartementets

handläggning rörande statligt

ägande m.m.

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A3.2.1, begärs att

konstitutionsutskottet granskar statsrådets och

chefen för Näringsdepartementets handläggning av

vissa frågor rörande statens ägande i SJ AB samt

hans beredning av propositionerna 2002/03:24

Överlåtelse av aktier i Svenska Skogsplantor AB till

Sveaskog AB, 2002/03:64 Kapitaltillskott till

Teracom AB, 2002/03:86 Åtgärder för att stärka den

finansiella ställningen i SJ AB samt 2002/03:142

Vissa ägarfrågor m.m. rörande AB Svensk

Exportkredit.

I fråga om proposition 2002/03:24 om överlåtelse

av aktier i Svenska Skogsplantor AB anför anmälarna

att det inte fanns något beslutsunderlag som angav

varför den aktieöverlåtelse som föreslogs av

regeringen var att föredra framför kapitaltillskott

från ägaren, likvidation eller konkurs.

När det gäller proposition 2002/03:64 om Teracom

AB påpekar anmälarna att regeringen inte ansett att

det förelegat behov av att inhämta yttranden och

upplysningar från myndigheter, sammanslutningar och

enskilda. Enligt anmälarna var propositionen dåligt

underbyggd och flera viktiga delar saknades för att

riksdagen skulle kunna göra en bedömning. Anmälarna

framhåller också att partierna i riksdagen inte haft

möjlighet att före motionstidens utgång göra en

bedömning i vissa frågor, eftersom alla handlingar

rörande Teracom AB var hemligstämplade i

Näringsdepartementet. När Kristdemokraterna i

samband med att propositionen överlämnades till

riksdagen begärde att få ta del av

Näringsdepartementets handlingar fick man den 1

april 2003 - nära två veckor efter det att

framställan gjordes - besked om att man skulle få ta

del av handlingarna och att de skulle sändas över

med internposten. De handlingar som kom utgjordes i

princip av vita sidor med Teracom AB:s och övriga

inblandades brevhuvuden.

Beträffande proposition 2002/03:86 om SJ AB anför

anmälarna att regeringen inte ansett att det

förelegat behov av att inhämta yttranden och

upplysningar från myndigheter, sammanslutningar

eller enskilda. I stället har förslagen utformats i

samarbete med Vänsterpartiet och Miljöpartiet.

Enligt anmälarna redovisas inte heller i denna

proposition något beslutsunderlag i form av problem-

och konsekvensanalyser.

Anmälarna framhåller att rörande frågan om

förslagens överensstämmelse med EU:s konkurrens- och

statsstödsregler har flera hundra sidor överlämnats

från regeringen till EG-kommissionen. Detta

omfattande material har enligt anmälarna

tillhandahållits riksdagen först efter det att

motionstiden löpt ut. Hela inlagan till EU-

kommissionen har hemligstämplats med hänvisning till

bestämmelserna i 8 kap. 6 § sekretesslagen

(1980:100, SekrL) om sekretess med hänsyn till

främst skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden.

Anmälarna påpekar att sekretessen även omfattade

regeringens missivskrivelse till kommissionen.

Enligt anmälarna ville Näringsdepartementet inte ge

offentlighet åt "resonemanget" i skrivelsen och det

sätt på vilket regeringen närmade sig kommissionen.

Anmälarna anser att det är uppenbart att 8 kap. 6 §

SekrL inte utgjorde en giltigt grund för

sekretessbeläggning av skrivelsen.

Vidare anför anmälarna att Näringsdepartementet

hävde sekretessen sedan en ledamot skriftligen

begärt hos näringsutskottet att utskottet skulle

lämna ut missivskrivelsen. Enligt anmälarna

indikerar detta beslut att det inte fanns grund för

sekretesstämpeln och att denna gjorts med hänvisning

till fel lagrum.

Därutöver anför anmälarna att Kristdemokraterna

begärde att få ut det underlag som låg till grund

för bolagiseringen av affärsverket Statens

Järnvägar. Först dagarna före juluppehållet 2002 -

nära två veckor efter den ursprungliga begäran - gav

Näringsdepartementet möjlighet till insyn i delar av

handlingarna. Enligt anmälarna begärde

Kristdemokraterna då att få kopior på hela akten,

inklusive sekretessbelagda handlingar. Den 14

januari 2003 överlämnades kopior. Vidare beslutade

regeringen den 6 februari att avslå ansökan om att

få ta del av de sekretessbelagda handlingarna.

Anmälarna framhåller att beslutet inte expedierades

förrän den 13 februari, vilket var två månader

efter det att framställan gjordes.

Enligt anmälarna förhöll det sig på liknande sätt

när man begärde ut underlaget till propositionen om

SJ AB. Tre veckor efter det att Kristdemokraterna

begärt att få ta del av handlingarna hade

Näringsdepartementet ännu inte tagit någon kontakt

med SJ AB eller på annat sätt inlett en beredning

för att utröna huruvida dokumenten omfattades av

sekretess.

Vad gäller proposition 2002/03:142 om AB Svensk

Exportkredit anför anmälarna att det inte heller i