Bet. 2003/04:KU9

Konstitutionsutskottets betänkande

2003/04:KU9

Författningsfrågor

Sammanfattning

I betänkandet behandlas under skilda rubriker motioner från allmänna

motionstiden 2002 och 2003 som rör rikets styrelse. Motionerna rör bl.a.

frågor om innehållet i en kommande författningsutredning, om statschefen,

om grundlagsändring och folkomröstning i samband härmed, domstolarnas

konstitutionella ställning, Riksbankens ställning och riksdagens formella

ställning i EU-arbetet.

Utskottet anser att riksdagen, med anledning av flera motionsyrkanden,

som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anför om större

öppenhet och insyn i fråga om anslaget till Kungliga hovstaten.

Övriga motioner avstyrks av utskottet.

Utskottets ställningstaganden har föranlett 13 reservationer och 14

särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Författningsutredning

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K296, 2002/03:K362, 2002/03:K379

yrkandena 1 och 2, 2003/04:K222, 2003/04:K271 yrkandena 1 och 2, 2003/04:K290

yrkandena 2 och 3 och 2003/04:K413.

2. Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K241 yrkandena 11, 22, 23 och 38,

2002/03:K281 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K282 yrkande 6, 2002/03:K304

yrkande 3, 2002/03:K360, 2002/03:K372, 2002/03:K379 yrkande 5, 2003/04:K223

yrkandena 4 och 7, 2003/04:K224 yrkandena 1 och 2, 2003/04:K271 yrkande

5 och 2003/04:K290 yrkandena 8-10.

3. Antalet riksdagsledamöter

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K203, 2002/03:K379 yrkande 22,

2003/04:K213 och 2003/04:K271 yrkande 24.

Reservation 1 (m)

4. Förtroendevalda som lämnar sitt parti

Riksdagen avslår motion 2003/04:K441.

5. Monarkins avskaffande

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K286 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K315

yrkandena 1 och 2, 2002/03:K397, 2002/03:K425, 2003/04:K317, 2003/04:K437

yrkande 1 och 2003/04:K438 yrkande 1.

Reservation 2 (v, mp)

6. Bekännelsekravet i successionsordningen

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K282 yrkande 8, 2003/04:K240,

2003/04:K290 yrkande 12, 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del och 2003/04:K363

yrkande 8.

Reservation 3 (fp, v, mp)

7. Successionsordningens giftermålsbestämmelser

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K301, 2003/04:K326 och 2003/04:K330

yrkande 2 i denna del.

Reservation 4 (mp)

8. Kravet på samtycke vid tronföljarens utlandsresor

Riksdagen avslår motion 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del.

Reservation 5 (mp)

9. Statschefens immunitet

Riksdagen avslår motion 2003/04:K330 yrkande 1.

Reservation 6 (v, mp)

10. Statschefens uppgifter

Riksdagen avslår motion 2003/04:K437 yrkandena 2-5.

Reservation 7 (v, mp)

11. Redovisning av anslaget till hovstaten

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför

om redovisning av anslaget till Kungliga hovstaten. Därmed bifaller

riksdagen delvis motionerna 2003/04:K347, 2003/04:K401 och 2003/04:K438

yrkande 2.

Reservation 8 (m, c)

Reservation 9 (kd)

12. Behörighetskrav för statsråd

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K246, 2002/03:Sf289 yrkande 15 och

2003/04:K232.

Reservation 10 (fp, v, mp)

13. Regeringens verkställande av riksdagens beslut

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K289 yrkande 6 och 2003/04:K303.

14. Förbud mot att "döpa" statliga medel

Riksdagen avslår motion 2003/04:K206.

15. Folkomröstningsinstitutet

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K321 yrkande 4, 2003/04:K214 yrkande

3 och 2003/04:K364.

16. Folkomröstning om vilande grundlagsförslag

Riksdagen avslår motion 2002/03:K267 yrkandena 1 och 2.

17. Betänketid vid grundlagsändring

Riksdagen avslår motion 2003/04:K340.

18. Skärpta regler om prövning i Lagrådet

Riksdagen avslår motion 2002/03:K241 yrkande 24.

19. Lagprövning och författningsdomstol

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K282 yrkande 4, 2002/03:K379 yrkande

14, 2002/03:K398, 2002/03:Ju364 yrkandena 21 och 22, 2003/04:K271 yrkande

15 och 2003/04:K289 yrkande 1.

20. Domstolarnas konstitutionella ställning

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K379 yrkande 15, 2003/04:K271 yrkande

16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3.

Reservation 11 (m)

Reservation 12 (fp)

21. Riksbankens ställning

Riksdagen avslår motion 2003/04:K381 yrkande 3.

Reservation 13 (v)

22. Riksdagens formella ställning i EU-arbetet

Riksdagen avslår motion 2003/04:K389 yrkande 2.

Stockholm den 19 februari 2004

På konstitutionsutskottets vägnar

Gunnar Hökmark

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Hökmark (m), Göran

Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenth

Högström (s), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v), Mats Berglind (s),

Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson (s), Tobias Krantz (fp), Kerstin

Lundgren (c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy

Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp) och Liselott Hagberg (fp).

Utskottets överväganden

Författningsutredning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motioner om att en bred författningsöversyn bör inledas,

om inriktningen av en sådan översyn och om att ett särskilt författningskonvent

skall tillkallas. Utskottet hänvisar till att regeringen nu påbörjat ett

förberedelsearbete i syfte att en samlad översyn av regeringsformen skall

inledas och vill inte föregripa detta arbete.

Jämför särskilda yttrandena 1 (m), 2 (fp), 3 (kd), 4 (c), 5 (v) och 6

(mp).

Motionerna

I motion 2002/03:K296 av Mats Einarsson m.fl. (v) yrkas att riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet

av att tillsätta en utredning som kritiskt granskar och analyserar

författningen ur ett könsperspektiv. Motionärerna anför bl.a. att grundlagarna

framstår som strikt könsneutrala. De förefaller behandla könen lika.

Emellertid kan författningen inte ses isolerat från samhället där jämlikhet

inte råder. Enligt motionärerna handlar ojämlikheten mellan könen om

definition av makt och orättvis fördelning av makt. Motionärerna anser att

den omständigheten att kvinnor är underordnade bl.a. ställer krav på en

ny syn på konstitutionen.

I motion 2002/03:K362 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) yrkas att riksdagen

begär av regeringen en parlamentarisk utvärdering av 1974 års regeringsform

enligt vad som anförs i motionen. Motionärerna framhåller att 1974 års

regeringsform har varit i kraft mer än ett kvarts sekel. Det är enligt

motionärerna dags att ta ett mer långsiktigt och översiktligt grepp över

regeringsformen och dess konsekvenser för det svenska rättssamhället.

I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att riksdagen

tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en

utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen (yrkande 1).

Motionärerna anser att det är nödvändigt med flera författningsändringar

för att ge större utrymme för enskildas frihetssträvanden mot bakgrund av

den utveckling av samhället som skett under de 25 år som gått sedan

författningen trädde i kraft. Förändringarna är även nödvändiga för att

Sverige skall kunna leva upp till gjorda internationella åtaganden. En

central utgångspunkt för författningsförnyelsen bör enligt motionärerna

vara respekten för den enskildes rätt. En annan utgångspunkt är att

författningen måste kunna säkerställa att de beslut som måste fattas gemensamt

omfattas av en tillräcklig legitimitet. Motionärerna anser att bristerna

här är betydande i dag.

Vidare yrkas i motionen att regeringen ges till känna vad i motionen anförs

om maktdelning (yrkande 2). Enligt motionärerna är poängen med maktdelning

att den underlättar möjligheterna till ansvarsutkrävande och insyn genom

att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra.

Motionärerna anser att maktdelning som princip har stora fördelar. Statens

och kommunernas, liksom EU:s, uppgifter synliggörs. Den motverkar osund

maktkoncentration och möjliggör ett större mått av kontroll. Vidare anför

motionärerna bl.a. att en annan fördel är att en sådan förändring skulle

stärka demokratins konstitutionella legitimitet och minska de rättsstatliga

bristerna.

Likalydande yrkanden framställs i motion 2003/04:K271 yrkandena 1 och 2

av Bo Lundgren m.fl. (m) från innevarande riksmötes allmänna motionstid.

I motion 2003/04:K222 av Maud Olofsson m.fl. (c ) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om att en ny samhällsordning,

federalismens principer, en öppnare samhällsorganisation och ett stärkt

civilsamhälle skall utgöra grunden för en översyn av regeringsformen. Vad

gäller en ny samhällsordning framhåller motionärerna bl.a. att regeringsformens

portalstadgande i praktiken har kommit att betyda att "all offentlig makt

utgår från riksdagen". Ett samhälle byggt underifrån innebär enligt

motionärerna ett annat perspektiv där makten börjar hos de enskilda människorna

och de lokala gemenskaperna. En ny samhällsordning och grundlag bör enligt

motionärerna med federalismens principer bygga på en mångfald nivåer där

makt i princip delegeras underifrån - från enskilda till frivilliga och

lokala gemenskaper, vidare till kommuner och därefter till regioner, staten

och EU. Enligt motionärerna är det vidare nödvändigt med en ny struktur

för att öka samverkan mellan offentliga och privata aktörer samt det civila

samhället. Centerpartiet skall arbeta för att öka medborgarnas valfrihet

i den offentliga servicen och uppmuntra mångfald och alternativ samt

konsekvent verka för ökade inslag av deltagardemokrati.

I motion 2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om en ny svensk författning (yrkande

2). Enligt motionärerna behövs en genomgripande diskussion om en ny

författning. Demokratins spelregler måste på nytt sättas under principiell

debatt.

Vidare yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att

ett svenskt författningskonvent bör sammankallas med brett deltagande

från hela samhället (yrkande 3). Motionärerna anser att en ny svensk

författning måste bygga på ett brett deltagande i hela det svenska samhället.

Ett författningskonvent bör inkallas, som bör bestå av representanter

från olika delar av landet och inte enbart från etablerade politiska

partier.

I motion 2003/04:K413 av Kerstin Lundgren (c) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om ett svenskt demokratikonvent som ett

led i översynen av regeringsformen. Hon anför bl.a. att ett särskilt värde

med en bredare process fram till en ny grundlag är den djupare förankring

som därmed kan uppnås och det mer allsidiga underlag för slutligt

ställningstagande som kan tas fram. Ett särskilt demokratikonvent måste enligt

motionären vara öppet för såväl det civila samhället och marknaden som

den offentliga sektorn.

Bakgrund

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade senast under riksmötet 2001/02 motioner

som rörde frågor om en översyn av den svenska författningen (bet.

2001/02:KU13 s. 14-16).

I betänkandet hänvisade utskottet till sitt tidigare betänkande 2000/01:KU11

där innehållet i gällande regeringsform och bakgrunden till denna redovisats.

Utskottet framhöll inledningsvis i sitt ställningstagande att utskottet

senare samma vår skulle ta ställning till en proposition från regeringen

med förslag på ändringar i regeringsformen som byggde på

Författningsutredningens

förslag. I propositionen föreslogs ett grundlagsskydd för miljön samt att

grundlagsskyddet för utsatta grupper kompletterades och förstärktes.

Propositionen innehöll också förslag på grundlagsändringar som rörde

samarbetet med EU, m.m. Utskottet hänvisade vidare till att

Författningsutredningen

under innevarande vår skulle avsluta sitt arbete när det gällde frågorna

om skilda valdagar och vårval samt i fråga om partibegreppet i regeringsformen.

Därutöver anförde utskottet att det i samma betänkande behandlade motioner

som rörde frågor om flernivådemokrati och kommunal självstyrelse. I detta

sammanhang hänvisade utskottet till den översyn av uppgifts- och

ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen som regeringen

aviserat i proposition 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning.

Utskottet ansåg att det inte var påkallat att nu göra ett tillkännagivande

till regeringen om en bred författningsutredning. Mot denna bakgrund

avstyrkte utskottet de aktuella motionerna.

Regeringsförklaringen vid öppnandet av 2003/04 års riksmöte

I regeringsförklaringen vid öppnandet av 2003/04 års riksmöte den 16

september 2003 anförde statsministern bl.a. att reglerna för den svenska

demokratin - vår författning - snart fyller trettio år. Han framhöll att

under den perioden har samhället kraftigt förändrats och demokratin ställts

inför nya utmaningar. Det är enligt statsministern tid för översyn av

demokratins spelregler. Riksdagens partier bjuds därför in till överläggningar

om en samlad översyn av regeringsformen.

Regeringen har i januari 2004 inlett samtal med de politiska partierna i

riksdagen rörande en översyn av regeringsformen.

Utskottets ställningstagande

Som redovisats ovan har regeringen nu inlett samtal med de politiska

partierna i syfte att en samlad översyn av regeringsformen skall inledas.

Vad som efterfrågas i motionerna 2002/03:K362 och 2003/04:K290 yrkande

2 synes därmed vara tillgodosett, varför de avstyrks.

Utskottet vill erinra om att samtalen kring innehållet i den kommande

författningsöversynen helt nyligen har inletts. Det finns därför skäl att

inte nu föregripa resultatet av detta förberedelsearbete. Enligt utskottets

mening kan man dock utgå från att den kommande översynen, med sitt samlade

perspektiv, kommer att rymma flera av de frågor som efterfrågas i motionerna

2002/03:K296, 2002/03:K379 yrkandena 1 och 2, 2003/04:K222 och 2003/04:K271

yrkandena 1 och 2. Sålunda kan förutsättas att frågor som rör både

relationerna mellan de organ som uppbär den offentliga makten och deras

uppgifter kommer att beröras. Utskottet utgår också från att en analys av

den framtida maktfördelningen bl.a. sker utifrån ett könsperspektiv. I

enlighet med det anförda anser utskottet att nämnda motioner bör avslås

i berörda delar.

Enligt utskottets mening torde vidare en samlad översyn av regeringsformen,

där syftet är att finna regler för den svenska demokratin som svarar mot

behoven i dagens samhälle, gagnas av att arbetet sker under stor öppenhet

och med biträde av en författningspolitisk diskussion i hela det svenska

samhället. Den nya tekniken erbjuder härvid stora möjligheter. Utskottet

är dock inte berett att förorda att ett särskilt konvent skall sammankallas

såsom anförs i motionerna 2003/04:K290 yrkande 3 och 2003/04:K413. Motionerna

avstyrks därför.

Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motioner som rör frågor om flernivådemokrati och

kommunal självstyrelse med hänvisning till att regeringen i sina överväganden

beträffande innehållet i kommande utredningar förutsätts beakta att de

överväganden av grundlagskaraktär som i motionerna aktuella frågor kan

föranleda får sin plats i dessa utredningar.

Jämför särskilda yttrandena 7 (m), 8 (fp), 9 (kd) och 10 (c).

Motionerna

I motion 2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkas att riksdagen begär

att regeringen lägger fram förslag till grundlagsändringar som möjliggör

ett stärkt kommunalt självstyre (yrkande 11). Enligt motionärerna bör det

kommunala självstyret inte kunna inskränkas annat än genom kommunernas

samtycke eller med hänvisning till regeringsformens fri- och rättigheter.

Vidare yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om vikten

av att den vertikala maktdelningen stärks i Sverige (yrkande 22).

Utgångspunkten bör enligt motionärerna vara att öka människors självbestämmande.

En naturlig uppgift blir därför att åstadkomma en förnuftig vertikal

maktdelning där högre administrativa nivåer förhindras att detaljstyra

och göra ingrepp i det lokala självstyret. Motionärerna vill formulera en

princip om delegation av makt underifrån. Regionerna och staten skall

endast fatta sådana beslut som inte kan hanteras på kommunal nivå. Ytterst

bör man enligt motionärerna tänka sig att all makt som riksdagen utövar

går att härleda ur de frivilliga gemenskapernas vilja att avstå makt till,

i tur och ordning, kommuner, regioner och riksdag. Motionärerna anser

att en fördjupning av den folkstyrda demokratin är nödvändig för att öka

legitimiteten i det demokratiska styrelseskicket. Därför krävs en omfattande

decentraliseringspolitik och förstärkning av den vertikala maktdelningen

i Sverige. Detta bör ges regeringen till känna.

Därutöver yrkas i motionen att riksdagen begär att regeringen tillsätter

en konstitutionell utredning med uppgift att se över hur en grundlag som

utgår från att makten kommer underifrån skulle utformas (yrkande 23).

I motionen yrkas också att regeringen ges till känna vad i motionen anförs

om en lagstiftning med utkrävbara individuella rättigheter och förstärkt

kommunalt självstyre (yrkande 38). Motionärerna anser att regeringen bör

tillsätta en utredning med bred representation från landstings- och

kommunalförbunden samt de berörda för att se över möjligheten att ersätta

reglerande lagstiftning riktad mot kommunerna med en lagstiftning med

utkrävbara individuella rättigheter och förstärkt kommunalt självstyre

rörande hur rättigheterna skall tillgodoses.

I motion 2002/03:K281 av Henrik S Järrel (m) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om inomkommunal skatteutjämning (yrkande

1). Vidare yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om

en ändring av 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen (yrkande 2).

Motionären anser att en utjämning av skatteintäkter mellan kommuner och

landsting bör finansieras över statsbudgeten. Den möjlighet till inomkommunal

skatteutjämning som finns i nuvarande grundlag bör därför tas bort.

Vid den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte avlämnades motion

2003/04:K224 av samma motionär med i stort likalydande yrkanden som i

den ovan redovisade motionen.

I motion 2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om en kompetenskatalog för

maktfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå (yrkande 6). Enligt

motionärerna bör staten respektive kommunerna kunna ges exklusiv

beslutskompetens på vissa sakområden. Inom andra sektorer kan delad kompetens

vara att föredra. Motionärerna framhåller att det finns olika metoder för

hur kompetenskatalogen skall regleras i lag.

I motion 2002/03:K304 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) yrkas att riksdagen

begär att regeringen lägger fram förslag till sådana ändringar i

regeringsformen och kommunallagen att det kommunala självstyret förstärks i

enlighet med vad som anförs i motionen (yrkande 3). Enligt motionären

urholkas det kommunala självstyret mer och mer. Hon anser att det kraftigt

och entydigt behöver förstärkas och skyddas i grundlagen.

I motion 2002/03:K360 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) yrkas att regeringen

ges till känna vad som i motionen anförs om en utredning om

subsidiaritetsprincipen

i syfte att göra den till en vägledande norm för den demokratiska

uppbyggnaden. Motionärerna anser att mycket talar för att

subsidiaritetsprincipen

bör vara ett styrande arbetsverktyg även för den nationella nivån i Sverige.

En sådan styrande effekt kan åstadkommas genom att principen ges en

normerande roll. Enligt motionärerna bör inte en sådan fastställd norm

göras utan en grundlig genomgång av principen. Regeringen bör tillkalla

en utredning som får till uppgift att genomföra nödvändigt analysarbete

i syfte att göra den till en vägledande norm för den demokratiska

uppbyggnaden.

I motion 2002/03:K372 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) yrkas att riksdagen

begär att regeringen tillsätter en utredning med syfte att fastställa en

tydlig kommunal kompetens i grundlagen, t.ex. genom en hänvisning till en

särskild kommunalordning likartad riksdagsordningen, enligt vad i motionen

anförs. Enligt motionärerna är de nuvarande förhållandena inte acceptabla.

Om man vill ha en reell kommunal självstyrelse måste det till en kraftfull

rättslig kompetens för kommunerna. Då krävs dessutom en reell lagprövningsrätt

som kommunerna kan använda. Motionärerna anser att en kommunal kompetens

fastställd i grundlagen kanske inte får tillräcklig spännvidd. I stället

kan man skapa en särskild lagstiftning lik riksdagsordningen.

I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att riksdagen begär

att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagsregleringen

av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs i motionen

(yrkande 5). En del av en ökad maktdelning bör enligt motionärerna vara

vertikal, dvs. det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens

och kommunernas befogenheter. En stark kommunal självstyrelse är ett sätt

att lägga makten närmare människorna. Motionärerna ifrågasätter vidare

ändamålsenligheten med att i framtiden ha två kommunala nivåer.

Ett likalydande yrkande som det ovan redovisade framställs i motion

2003/04:K271 yrkande 5 av Bo Lundgren m.fl. (m) som avlämnades vid den

allmänna motionstiden under innevarande riksmöte.

I motion 2003/04:K223 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om frågan att tolkningsföreträde när det

gäller finansieringsprincipen måste klargöras (yrkande 4). Enligt

motionärerna måste kommunerna, i stället för att ha en servicefunktion, vara

en plats för medborgarna att resonera om vilken politik man vill bedriva

i sin närmiljö. För att inte underminera detta bör finansieringsprincipen

utvecklas och gälla strikt vid statliga beslut som berör den kommunala

ekonomin. Frågan om tolkningsföreträde måste också klargöras, eftersom

det skall vara tydligt vem som bär ansvar och vem som skall stå för

eventuella kostnader.

Vidare yrkas i motionen att regeringen ges till känna vad som anförs om

vikten av att den vertikala maktdelningen stärks i Sverige (yrkande 7).

Yrkandet är likalydande med det ovan redovisade i motion 2002/03:K241

yrkande 23.

I motion 2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad som anförs om att värna det lokala självstyret (yrkande

8). Motionärerna framhåller att det lokala självstyret har minskat i

omfattning under senare år. Denna utveckling måste enligt motionärerna

brytas.

Vidare yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att

utreda en modell för hur nya statliga åligganden på kommuner och landsting

enligt lag skall följas av statlig finansiering (yrkande 9). Motionärerna

anser att självstyret på lokal och regional nivå måste ges ett tydligare

reglerat lagskydd.

Därutöver yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om

att införa en kompetenskatalog som reglerar maktförhållandena mellan

nationell, regional och lokal nivå (yrkande 10). Yrkandet är likalydande

som det som framställs i den ovan redovisade motionen 2002/03:K282 yrkande

6.

Bakgrund

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade senast under riksmötet 2001/02 motioner

som behandlade frågor om flernivådemokrati och förstärkning i grundlag av

den kommunala självstyrelsen (bet. 2001/02:KU13 s. 16-22).

I betänkandet lämnade utskottet en utförlig redogörelse för gällande

ordning.

Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till att regeringen aviserat

en översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna

och landstingen. Härvid instämde utskottet i regeringens bedömning att

debatten i regionfrågan visade att det fanns ett behov av att mer samlat

och långsiktigt se över uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan de olika

nivåerna i samhällsorganisationen. Enligt utskottets mening skulle en

sådan översyn som den aviserade, där inriktningen var att samlat och

långsiktigt överväga uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan

samhällsorganisationens olika nivåer, komma att behöva ske i perspektivet av

grundläggande och principiella ställningstaganden kring fördelning av

uppgifter och ansvar. Det borde enligt utskottet också framhållas att

regeringen hade anfört att utgångspunkten för den aviserade översynen var

upprätthållandet av en långtgående kommunal självstyrelse. Mot denna

bakgrund ansåg utskottet att det kunde antas att det i den aviserade

översynen, med sitt grundläggande perspektiv, skulle komma att finnas utrymme

för sådana frågor som berördes i de aktuella motionerna. I enlighet med

det anförda anser utskottet att motionerna borde avslås i berörda delar.

Utredning

Regeringen beslutade den 23 januari 2003 att tillkalla en parlamentarisk

kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom

samhällsorganisationen (dir. 2003:10). Arbetet skall bedrivas i två etapper.

I den första etappen skall kommittén identifiera, belysa och övergripande

analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda

förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan

staten, landstingen och kommunerna. Kommittén skall även göra motsvarande

översyn rörande relationen mellan regeringen och de statliga

förvaltningsmyndigheterna. I sitt arbete skall kommittén utgå från en

övergripande

beskrivning av rådande struktur och ansvarsfördelning, där såväl brister

som förtjänster med nuvarande ordning identifieras. För den första etappen

skulle kommittén redovisa ett delbetänkande senast den 15 december 2003.

Enligt direktiven skall kommittén göra en fördjupad analys och bedömning

av strukturen och uppgiftsfördelningen. Kommittén skall också i de delar

där den finner det motiverat föreslå förändringar. Regeringen avser att

återkomma med tilläggsdirektiv till denna del av uppdraget.

Kommittén, som antagit namnet Ansvarskommittén, avlämnade i december 2003

delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123). I

betänkandet föreslår kommittén att regeringen i det fortsatta utredningsarbetet

utgår från en strävan att åstadkomma en likvärdig samhällsservice i en

samhällsorganisation med hög demokratisk legitimitet och närhet till

medborgarna. För att förverkliga detta i en framtid som kännetecknas av

betydande problem i balansen mellan resurser och anspråk bör enligt

kommittén i ett första steg tre strategier utvecklas:

en strategi för en tydligare ansvarsfördelning i samhällsorganisationen

vid flernivåstyrning där en renodling av ansvaret inte är möjlig eller

lämplig och som tar sikte på ökad utvecklingskraft,

en strategi för ökad utvecklingskraft på kommunal nivå, som bygger på en

tydlig ansvarsfördelning mellan kommunal och statlig nivå, samt

en strategi för ökad utvecklingskraft på statlig nivå, som innefattar

tvärsektoriell utveckling av statlig verksamhet och statlig styrning.

Därutöver vill kommittén i ett andra steg pröva angelägna samhällsområden

gentemot de nämnda tre strategierna för att finna balanspunkterna mellan

olika samhällsnivåer. Det innebär att kommittén kommer att överväga

struktur och uppgiftsfördelning för tunga samhällsområden. De primära

frågorna är enligt kommittén förhållandet mellan regeringen och myndigheterna

samt ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Beroende på hur

den senare besvaras övervägs därefter frågan om en eller två kommunala

nivåer samt hur dessa bör organiseras och indelas.

Kommittén föreslår dessutom att följande konkreta frågeställningar ges

särskild prioritet i det fortsatta utredningsarbetet:

det samlade kommunala uppdraget inklusive en fördjupad kommunal samverkan,

utformningen av den regionala samhällsorganisationen,

förutsättningarna för riksdagens och regeringens styrning och

kontroll,

likvärdighet i välfärdstjänsterna och rättighetsregleringen,

vilka effekter alternativa driftsformer i offentlig verksamhet har på

berörda välfärdstjänster, samt

EU:s påverkan på den svenska samhällsorganisationen.

Som stöd för dessa överväganden avser kommittén, redan i avvaktan på

tilläggsdirektiv, att inleda fördjupade analyser av:

den offentliga sektorns ekonomi på längre sikt och då främst i kommunerna

och landstingen,

produktivitetsutveckling och utvecklingskraft i offentlig verksamhet,

medborgarnas eget ansvar, kapacitet och engagemang i välfärdsproduktionen,

behovet av förändringar eller begränsningar av det offentliga åtagandet,

inklusive tillämpningen av finansieringsprincipen,

användningen av nya driftsformer, samt

hur ansvarsfördelning och strukturer kan påverka förutsättningarna för

tillväxt.

Enligt uppgift från Finansdepartementet har nu ett antal instanser bjudits

in att lämna synpunkter på Ansvarskommitténs delbetänkande. Synpunkterna

bör ha kommit in till departementet senast den 15 april 2004. Regeringen

kan förväntas besluta om tilläggsdirektiv för kommitténs arbete tidigast

under maj 2004.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att Ansvarskommittén i förslaget för sitt kommande

utredningsarbete aktualiserar en väsentlig del av de frågor som behandlas

i de nu aktuella motionerna. Frågorna kan föranleda överväganden rörande

huruvida lagstiftningsåtgärder behövs och på vilken nivå det skall ske.

Utskottet förutsätter att regeringen i sina överväganden beträffande

Ansvarskommitténs fortsatta uppdrag och den kommande författningsutredningens

arbete beaktar att de överväganden av grundlagskaraktär som i motionerna

aktuella frågor kan föranleda får sin plats i nämnda utredningar. Mot

denna bakgrund avstyrker utskottet motionerna 2002/03:K241 yrkandena 11,

22, 23 och 38, 2002/03:K281 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K282 yrkande 6,

2002/03:K304 yrkande 3, 2002/03:K360, 2002/03:K372, 2002/03:K379 yrkande

5, 2003/04:K223 yrkandena 4 och 7, 2003/04:K224 yrkandena 1 och 2,

2003/04:K271 yrkande 5 och 2003/04:K290 yrkandena 8-10.

Antalet riksdagsledamöter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motioner om en minskning av antalet riksdagsledamöter

med hänvisning till tidigare ställningstagande.

Jämför reservation 1 (m) och särskilt yttrande 11 (kd).

Motionerna

I motion 2002/03:K203 av Rolf Gunnarsson (m) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om att minska antalet ledamöter i Sveriges

riksdag till 249 ledamöter. Enligt motionären skall man ställa samma krav

på riksdagen som på övriga statliga förvaltningar att ha en rationell och

bra organisation.

Ett likalydande yrkande framställs av samma motionär i motion 2003/04:K213

från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte.

I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om riksdagens storlek och dess arbetsformer

(yrkande 22). Motionärerna framhåller att om antalet ledamöter minskade

skulle detta inte endast medverka till att de folkvalda blev mer kända

ute bland folket utan också förstärka ledamöternas möjligheter att fullgöra

sin uppgift. Detta kan i sin tur leda till en mer arbetsduglig riksdag.

Motionärerna förordar att en utveckling i denna riktning inleds.

Från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte finns en motion

med ett likalydande yrkande, motion 2003/04:K271 yrkande 24 av Bo Lundgren

m.fl. (m).

Bakgrund

Gällande ordning

Enligt 3 kap. 1 § andra stycket RF består riksdagen av en kammare med 349

ledamöter. För ledamöterna skall finnas ersättare.

Sedan 1971 består riksdagen av en kammare. Författningsutredningen hade

1963 föreslagit att antalet ledamöter i en ny enkammarriksdag skulle uppgå

till 290. Grundlagberedningen ansåg därefter att enkammarriksdagen borde

bestå av 350 ledamöter, och riksdagen godtog det förslaget. Antalet

minskades senare till 349. Folkstyrelsekommittén diskuterade frågan i sitt

betänkande Folkstyrelsens villkor (SOU 1987:6). Kommittén ansåg att

antalet ledamöter i riksdagen inte gärna kunde minskas om man ville behålla

en rimlig representation även för de rena glesbygdsområdena.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet har flera gånger behandlat motioner med förslag om

att minska antalet ledamöter i riksdagen, senast under riksmötet 2001/02

(bet. 2001/02:KU13 s. 35-37). Utskottet vidhöll då sin tidigare bedömning.

Enligt sin tidigare bedömning ansåg utskottet att en minskning av antalet

ledamöter - mer än helt marginell - skulle medföra svårigheter att behålla

såväl en rimlig partirepresentation som en representation över huvud taget

från olika delar av landet. Ett minskat antal ledamöter skulle enligt

utskottet göra det ännu svårare för framför allt ledamöterna från de mindre

partierna att tillfredsställa önskemål om deltagande i sammankomster och

andra aktiviteter i valkretsarna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning och avstyrker därför motionerna

2002/03:K203, 2002/03:K379 yrkande 22, 2003/04:K213 och 2003/04:K271

yrkande 24.

Förtroendevalda som lämnar sitt parti

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker, med hänvisning till tidigare ställningstagande, en

motion om att en förtroendevald som under mandatperioden lämnar sitt parti

skall ersättas av en annan av partiet utsedd person.

Motionen

I motion 2003/04:K441 av Lars Lilja och Britta Rådström (s) yrkas att

regeringen ges till känna vad i motionen anförs om förtroendevalda i kommun,

landsting eller riksdag som under en mandatperiod lämnar sitt parti.

Motionärerna framhåller att en ledamot inte kan fråntas sitt uppdrag om

han eller hon under mandatperioden lämnar partiet och blir s.k. politisk

vilde. Enligt motionärerna bör lagstiftningen ändras så att en förtroendevald

som under en mandatperiod lämnar sitt parti skall ersättas av en annan av

partiet utsedd person, lämpligen första ersättare på respektive lista.

Bakgrund

Gällande ordning

Det finns ingen reglering vare sig i riksdagsordningen eller i kommunallagen

som tar sikte på den situation som beskrivs i den nu aktuella motionen.

Av

4 kap. 2 § RO framgår att val till utskott gäller till valperiodens slut,

dvs. för närvarande under en tid av fyra år (jfr 3 kap. 3 § RF).

Tidigare avsåg utskottsvalen lagtima riksmöte, fram till dess nästa lagtima

riksmöte började, dvs. i regel en ettårsperiod. Ändringen till att valen

skulle avse hela valperioden gjordes 1978. Vid beslutet om övergång till

en mandatperiod, som svarar mot riksdagens valperiod, uttalade

konstitutionsutskottet att det torde kunna förutsättas att frågor om

personförändringar

i utskotten som hittills löstes internt inom respektive partigrupp (KU

1977/78:30 s. 3). De personförändringar i utskotten som partigrupperna

ansåg böra komma till stånd under löpande mandatperiod kunde enligt

utskottet utan svårighet genomföras.

I 7 kap. RO finns bestämmelser som endast berör val inom riksdagen.

Bestämmelserna i 2-12 §§ tar sikte på val som ankommer på kammaren.

Är till ett uppdrag endast den valbar som tillhör riksdagen och lämnar

den valde riksdagen eller utses han till riksdagens talman eller till

statsråd, skall han enligt 7 kap. 10 § avgå från uppdraget.

Vidare sägs i 7 kap. 11 § att den som har utsetts till uppdrag genom val

av riksdagen inte får undandra sig uppdraget utan att riksdagen medger

det.

I kommunallagen (1991:900) finns endast bestämmelser som tar sikte på

dels fall då uppdraget som ledamot i fullmäktige skall upphöra (4 kap.

7-10 §§), dels fall då uppdrag som ledamot i nämnd skall upphöra (4 kap.

10 a §). Uppdrag i nämnd skall upphöra antingen när den politiska

majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige, eller vid

förändringar i nämndorganisationen.

Tidigare riksdagsbehandling

Under riksmötet 2001/02 behandlade konstitutionsutskottet en motion med

ett liknande innehåll som den nu aktuella. I motionen berördes frågan om

partibytares rätt i förhållande till erhållna uppdrag. Utskottet instämde

i vad som anfördes i motionen om att det kan uppkomma problem i den

politiska beslutsprocessen om politiskt förtroendevalda under pågående

mandatperiod byter parti och ändå behåller uppdrag som det ankommit på

partigrupperna att besätta. Denna problembild kunde enligt utskottet

visserligen vara intressant att belysa. Utskottet såg dock stora svårigheter

med att genom någon form av reglering finna en lösning på problemet. En

sådan reglering skulle ovillkorligen innebära ingrepp i grundläggande

principer som rådande valsystem bygger på. Enligt utskottets mening borde

ordningen alltjämt vara den att frågan om vem som skall inneha den typ av

uppdrag som nu var aktuell ankommer på respektive partigrupp, och eventuella

personförändringar löses internt inom gruppen. Utskottet framhöll att en

utgångspunkt i detta sammanhang var att varje enskild ledamot bär sitt

mandat med det parlamentariska ansvar det innebär. Mot denna bakgrund var

utskottet inte berett att föreslå att riksdagen skulle vidta någon åtgärd

med anledning av vad som anfördes i motionen och avstyrkte den därför.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande. Motion 2003/04:K441

bör därför avslås.

Frågor om statschefen

Monarkins avskaffande

Utskottets förslag i korthet

Utskottet vidhåller tidigare ställningstagande om valet av statsskick och

avstyrker därför motioner om att monarkin bör avskaffas.

Jämför reservation 2 (v, mp).

Motionerna

I motion 2002/03:K286 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna att monarkin såsom statsskick bör avskaffas till förmån

för en statschef som utses av riksdagen (yrkande 1). Vidare yrkas att

regeringen ges till känna att den nya statschefstjänsten skall inordnas

i dagens parlamentariska styrelseskick (yrkande 2). Motionärerna påpekar

att de monarkiska traditionerna upptar tjänsten som statschef och förhindrar

därför att denna tjänst används för att symbolisera de samhälleliga

framsteg som vunnits just tack vare monarkins tillbakaträngande. Genom sin

arvsvunna samhällsställning innehar en monark enligt motionärerna en

politisk reell makt. Motionärerna anser att staten inte skall skänka någon

medborgare en sådan makt på annat sätt än genom att lämna debatten fri

för envar att vinna stöd för sina åsikter samt genom att tillhandahålla

demokratiska instrument för ett representativt styrelseskick.

I motion 2002/03:K315 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om införande av en statsstyrelse

byggd på folkets val - republik (yrkande 1). Därutöver yrkas i motionen

att riksdagen begär förslag av regeringen till de ändringar av grundlagarna

som för en sådan tankes förverkligande skulle erfordras (yrkande 2).

Motionärerna framhåller bl.a. att det ännu finns principiellt stötande

rester av kungamakten kvar; kungens ordförandeskap i Utrikesnämnden, hans

roll vid riksmötets öppnande, konseljen inför statschefen vid regeringsskifte

och kungens personliga immunitet mot åtal. Oavsett statschefens formella

eller reella maktbefogenheter är enligt motionärerna ett offentligt ämbetes

ärftlighet något som är oförenligt med ett demokratiskt synsätt. Motionärerna

påpekar att därtill ger vecko- och kvällspress lika pinsamma som oräkneliga

exempel på monarkins ideologiska funktion.

I motion 2002/03:K397 av Mikaela Valtersson och Mikael Johansson (mp)

yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om en åtgärdsplan

för att avveckla monarkin. Motionärerna anser att den ärftliga monarkin

skall avvecklas i samband med att den nuvarande statschefen uppnår

traditionell pensionsålder. Under denna avvecklingstid bör regeringen tillsätta

en utredning för att se över behovet av statschef och utreda alternativa

möjligheter att upprätthålla de formella arbetsuppgifter som kan åläggas

en statschef. Republik med president skall då enbart vara en av flera

alternativa lösningar.

Ett likalydande yrkande framställs i motion 2003/04:K317 av Åsa Domeij m.

fl. (mp) från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte.

I motion 2002/03:K425 av Mikael Damberg (s) yrkas att regeringen ges till

känna vad i motionen anförs om värdet av en övergång till ett republikanskt

statsskick vid nästa författningsändring. Motionären framhåller att den

svenska författningen nu har 30 år på nacken och det börjar bli dags för

en översyn. Vid en sådan översyn borde en diskussion om möjliga övergångar

till ett republikanskt statsskick föras på ett seriöst sätt.

I motion 2003/04:K437 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om att monarkin såsom statsskick bör

avskaffas (yrkande 1). Motionärerna anser att monarkin är principiellt

oförenlig med demokrati.

I motion 2003/04:K438 av Johan Löfstrand och Fredrik Olovsson (s) yrkas

att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om behovet av en

översyn av vårt framtida statsskick (yrkande 1). Enligt motionärerna är

systemet med arvkungadöme oförenligt med principen om alla människors

lika värde.

Bakgrund

Gällande ordning

I regeringsformens inledande kapitel sägs att riksdagen är folkets främsta

företrädare (4 §) och att konungen eller drottning, som enligt

successionsordningen innehar Sveriges tron, är rikets statschef (5 §).

Förutsättningarna för att få tjänstgöra som statschef anges i 5 kap. RF.

Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har

fyllt 18 år. Den som skall tjänstgöra som statschef får inte samtidigt

vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot (2 §).

Bestämmelser om statschefens uppgifter finns i 2 och 5 kap. RF samt i

riksdagsordningen.

Statschefens uppgifter inskränktes vid införandet av den nuvarande

regeringsformen till att avse vissa väsentligen representativa funktioner.

Inför

1974 års regeringsform hölls inom Grundlagberedningen ingående överläggningar

om statschefens ställning, innan beredningens ledamöter nådde fram till

en gemensam ståndpunkt i de väsentliga frågorna rörande statschefens

ställning, den s.k. Torekovskompromissen. Föredragande statsrådet konstaterade

i propositionen att beredningens ledamöter hade enats om att i den nya

regeringsformen inte frångå den dittills gällande statsformen och att

denna ståndpunkt hade vunnit mycket stark anslutning vid remissbehandlingen

(prop. 1973:90 s. 172). Statsrådet tillade att konungadömets bevarande

var en given utgångspunkt vid utformningen av en ny författning, om

författningen skulle få önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågan om att avskaffa monarkin behandlades i riksdagen senast under

riksmötet 2001/02 (bet. 2001/02:KU13 s. 43-45). Konstitutionsutskottet

vidhöll sin tidigare bedömning då utskottet hänvisat till att riksdagen

vid ett stort antal tillfällen behandlat motionsyrkanden om övergång till

republik och avstyrkt dessa under erinran om den ståndpunkt angående

statsskicket som intogs vid 1974 års författningsreform. Mot denna bakgrund

avstyrkte utskottet motioner om dels en åtgärdsplan för att avveckla

monarkin, dels utarbetandet av ett förslag till en republikansk författning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller alltjämt sin tidigare bedömning och avstyrker därmed

motionerna 2002/03:K286 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K315 yrkandena 1 och

2, 2002/03:K397, 2002/03:K425, 2003/04:K317, 2003/04:K437 yrkande 1 och

2003/04:K438 yrkande 1.

Successionsordningen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet är alltjämt inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av

yrkanden om att bekännelsekravet i successionsordningen bör tas bort och

avstyrker motionerna. Samma bedömning gör utskottet i fråga om motionsyrkanden

om att successionsordningens giftermålsbestämmelser bör tas bort. Utskottet

avstyrker också en motion om utreseförbudet för tronföljaren i

successionsordningen.

Jämför reservationerna 3 (fp, v, mp), 4 (mp) och 5 (mp).

Motionerna

I motion 2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad som i motionen anförs om reglerna om kungahusets

medlemmars religionstillhörighet enligt 4 § successionsordningen (yrkande

8). Motionärerna anser att bestämmelsen strider mot den grundläggande

principen om religionsfrihet enligt 2 kap. 1 § 6 RF. Den torde enligt

motionärerna dessutom strida mot 2 kap. 2 § RF om att varje medborgare är

skyddad gentemot det allmänna mot tvång att giva till känna sin åskådning

i religiöst hänseende eller tvång att tillhöra visst trossamfund.

Ett likalydande yrkande finns i motion 2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.

fl. (fp) från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte (yrkande

12).

I motion 2002/03:K301 av Hillevi Larsson (s) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om att alla svenska medborgare som fyllt

18 år, kungliga eller icke, skall ha fullständig frihet att själva välja

vem de vill gifta sig med under förutsättning att personen är myndig.

Enligt motionären bör statschefen och regeringen inte vara de som beslutar

om en vuxen människas val av livspartner. Motionären anser det helt

otidsenligt att behandla någon människa, oavsett börd, som en omyndig utan

rätt att fatta beslut om sitt privatliv.

Ett likalydande yrkande framställs av samma motionär i motion 2003/04:K326

från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte.

I motion 2003/04:K240 av Torsten Lindström (kd) yrkas att riksdagen

beslutar om en sådan ändring av grundlagen att statschefen och övriga

medlemmar i den kungliga familjen erhåller religionsfrihet på samma villkor

som rikets övriga invånare. Motionären anser att den svenska inskränkningen

i den kungliga familjens religionsfrihet knappast är rimlig i ett modernt

demokratiskt samhälle, utan ter sig mer som en kvarleva från en föråldrad

tid då religiös enhet påstods råda.

I motion 2003/04:K330 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att riksdagen begär

att regeringen lägger fram förslag till ändringar av successionsordningen

i enlighet med vad som anförs i motionen (yrkande 2). Motionären framhåller

att staten och svenska kyrkan är åtskilda i lag. Sverige är ett mångkulturellt

och mångreligiöst land. Enligt motionären bör vi inte ha stadganden om

statschefens religionstillhörighet. Han anser vidare att statschefen och

regeringen inte bör ha formell beslutanderätt över kungahusets medlemmars

val av partner. Därutöver anser han att utreseförbudet för tronföljaren

utan kungens samtycke strider mot 2 kap. 8 § RF, vari varje medborgare är

skyddad gentemot det allmänna mot frihetsberövande och tillförsäkrad rätten

att fritt förflytta sig inom riket och att lämna detta.

I motion 2003/04:K363 av Tobias Krantz m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om religionsfrihet för statschefen,

prinsar och prinsessor (yrkande 8). Enligt motionärerna är den omständigheten

att staten föreskriver vilken tro statschefen skall bekänna sig till inte

förenlig med uppfattningen om trosfrihet. Motionärerna framhåller att

förutom de principiella religionsfrihetsaspekterna är bekännelsekravet

närmast en förolämpning mot dem som bekänner sig till en annan tro.

Bakgrund

Gällande regler

I 2 § i 1809 års regeringsform föreskrevs att konungen alltid skall vara

av den rena evangeliska läran, sådan som den uti den oförändrade Augsburgiska

bekännelsen samt Uppsala mötes beslut av år 1593 antagen och förklarad är.

Enligt punkt 14 av övergångsbestämmelserna till 1974 års regeringsform

görs ej ändring i vad som dittills gällt enligt 2 § i den äldre regeringsformen.

I 4 § successionsordningen hänvisas beträffande konungen till den angivna

bestämmelsen i 1809 års regeringsform samt föreskrivs att också prinsar

och prinsessor av det kungliga huset skall uppfödas i samma lära och inom

riket. Den i familjen som inte bekänner sig till samma lära utesluts från

all successionsrätt.

Vidare föreskrivs i 5 § successionsordningen att prins eller prinsessa av

det kungliga huset inte må gifta sig, med mindre regeringen på hemställan

av konungen lämnat sitt samtycke därtill. Om det ändå sker, har han eller

hon förverkat arvsrätt till riket för sig, barn och efterkommande.

Enligt 7 § successionsordningen må tronföljaren ej anträda utrikes resa

utan konungens vetskap och samtycke.

Tidigare riksdagsbehandling

Bekännelsekravet för kungen och den kungliga familjen behandlades av

konstitutionsutskottet senast under riksmötet 2000/01 (bet. 2000/01:KU11

s. 35-38). I sin bedömning ville utskottet inte frångå sin tidigare

bedömning, enligt vilken utskottet erinrat om att utskottet i samband med

behandlingen våren 1998 av propositionen Staten och trossamfunden -

grundlagsfrågor (prop. 1997/98:49, bet. 1997/98:KU20) avstyrkt en rad

motioner om upphävande av bl.a. 4 § successionsordningen och om att utskottet

då, liksom regeringen, konstaterade att det förelåg delade meningar om

hur frågan om statschefens tro borde betraktas. Bland annat Riksmarskalksämbetet

hade föreslagit att den rättsliga regleringen av frågan om bekännelsekravet

för statschefen skulle bibehållas. Frågan hade i sig inte varit beroende

av de då aktuella grundlagsförslagen och borde enligt utskottet lösas

först när den var mera brett förankrad i samhället.

Frågan om en ändring av successionsordningens giftermålsbestämmelser

behandlades av konstitutionsutskottet under riksmötet 2001/02 (bet.

2001/02:KU13 s. 42) med anledning av en motion med liknande yrkande som de

nu aktuella. Utskottet var inte berett att förorda att riksdagen skall

vidta någon åtgärd med anledning av vad som anfördes i motionen. Den

avstyrktes därför.

Utskottets ställningstagande

När det gäller bekännelsekravet i 4 § successionsordningen är utskottet

alltjämt inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av vad som anförs

i motionerna 2002/03:K282 yrkande 8, 2003/04:K240, 2003/04:K290 yrkande

12, 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del och 2003/04:K363 yrkande 8. Motionerna

bör därför avslås i nämnda delar.

Utskottet gör samma bedömning när det gäller successionsordningens

giftermålsbestämmelser och avstyrker därför motionerna 2002/03:K301,

2003/04:K326 och 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del.

Inte heller vad som anförs i motion 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del om

utreseförbud för tronföljaren enligt 7 § successionsordningen bör enligt

utskottet föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker

därför motionen också i denna del.

Statschefens immunitet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker en motion om att statschefen inte längre bör åtnjuta

immunitet.

Jämför reservation 6 (v, mp).

Motionen

I motion 2003/04:K330 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att riksdagen beslutar

upphäva 5 kap. 7 § RF (yrkande 1). Han anser att konungen och drottningen

likt andra straffmyndiga individer bör kunna åtalas i det fall misstanke

om brott föreligger. Konungens uppdrag är av ceremoniell natur. Enligt

motionären kan det sålunda inte föreligga något behov av åtalsimmunitet

i anledning av gärningar utfärda i kraft av något reellt formellt

maktutövande.

Bakgrund

Enligt 5 kap. 7 § regeringsformen kan konungen inte åtalas för sina

gärningar. Riksföreståndare kan ej åtalas för sina gärningar som statschef.

I förarbetena till regeringsformen anförde föredragande statsrådet i fråga

om konungens immunitet att en sådan ordning är mycket nära förbunden med

monarkins begrepp (prop. 1973:90 s. 175). Han konstaterade att den sålunda

hade sin motsvarighet i andra monarkier, bl.a. i Danmark och Norge. Enligt

honom kunde det knappast vara förenat med några praktiska betydelsefulla

olägenheter att behålla en ordning som innebär att konungen inte kan

ställas till ansvar för brott. Han ansåg att man borde kunna gå önskemålen

om ett behållande av då gällande ordning till mötes genom att också i den

nya författningen föreskriva att konungen inte kan åtalas för brott.

Vidare konstaterade departementschefen att en regel som den nämnda innebär

att konungen inte kan åtalas för sina gärningar vare sig som statschef

eller som privatperson. Däremot innebär den inte att konungen åtnjuter

immunitet i civilrättsliga angelägenheter.

Utskottets ställningstagande

Utskottet ser inget skäl att nu förorda en ändring av gällande ordning

beträffande statschefens immunitet. Motion 2003/04:K330 yrkande 1 avstyrks

därmed.

Statschefens uppgifter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker en motion om att statschefen bör fråntas vissa av

sina uppgifter.

Jämför reservation 7 (v, mp).

Motionen

I motion 2003/04:K437 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om att så länge monarkin existerar

som statsskick bör kungen fråntas sin roll som ordförande i Utrikesnämnden

(yrkande 2), utländska ambassadörer bör överlämna sina kreditivbrev hos

talmannen eller utrikesministern (yrkande 3), utrikesministern utfärda

utnämningsbreven till svenska konsuler utomlands (yrkande 4) samt

statschefsrollen i förhållande till främmande makt utövas av talmannen eller

statsministern (yrkande 5). Motionärerna framhåller att det trots den

politiska demokratins grundläggande princip om att "all offentlig makt

utgår från folket" ändå finns rester av icke-demokratiska principer och

odemokratiska förhållanden i våra grundlagar.

Bakgrund

Genom 1974 års författningsreform och den s.k. Torekovskompromissen fick

statschefen väsentligen representativa uppgifter (prop. 1973:90 s. 170 f.

). Vissa av statschefens uppgifter följer av bestämmelser i regeringsformen

och riksdagsordningen.

Av 5 kap. 1 § RF framgår att regeringen när så erfordras sammanträder i

konselj under statschefens ordförandeskap.

I 6 kap. 4 § RF föreskrivs att regeringsskifte äger rum vid en särskild

konselj inför statschefen. Vid förfall för denne inträder talmannen.

Enligt 10 kap. 7 § andra stycket RF är statschefen ordförande vid sammanträde

med Utrikesnämnden. Om denne har förfall inträder statsministern.

I 1 kap. 4 § RO finns bestämmelser om det särskilda sammanträde då ett

riksmöte öppnas. Av första stycket framgår att statschefen på talmannens

begäran förklarar riksmötet öppnat. Om statschefen har förfall öppnar

talmannen mötet.

Vidare sägs i 2 kap. 10 § andra stycket RO att statschefen får avge

ämbetsförklaring inför kammaren.

Statschefens representativa uppgifter i övrigt bestäms i huvudsak genom

sedvana. Uppgiften att företräda en stat i mellanfolkliga relationer ligger

främst på statsledningen, för vårt lands vidkommande på regeringen, i

vissa fall med en formell medverkan av statschefen (Holmberg/Stjernquist,

Grundlagarna, 1980, s. 341 f.). Denna behörighet för statsledningen följer

av folkrättsliga principer, särskilt Wienkonventionerna om diplomatiska

förbindelser och om traktaträtten. Statschefen har här en roll som rikets

främsta företrädare (prop. 1973:90 s. 173). Enligt folkrätten ackrediteras

andra länders sändebud hos statschefen och tas emot av honom. Det är också

statschefen som undertecknar de svenska sändebudens kreditbrev genom vilka

de ackrediteras i främmande stater. De statsbesök som statschefen avlägger

i andra stater anses betydelsefulla för våra utlandsförbindelser. Omvänt

utövar statschefen värdskapet vid utländska statsöverhuvudens besök i

Sverige.

För att statschefen skall kunna fullgöra sina plikter som en symbol för

rikets försvarskrafter bör han av regeringen titulärt tilläggas försvarets

högsta militära grad (prop. 1973:90 s. 174).

Statschefen har även uppgifter i fråga om ordensväsendet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser inte att någon ändring bör göras i de lagregler som styr

vissa av statschefens uppgifter. Vidare finner utskottet inte skäl att

förorda en ändring i de uppgifter som följer av sedvana. Motion 2003/04:K437

yrkandena 2-5 bör därför avslås.

Redovisning av anslaget till hovstaten

Utskottets förslag i korthet

Utskottet anser att riksdagen med anledning av flera motionsyrkanden bör

ge regeringen till känna vad utskottet anför om en större öppenhet och

insyn i fråga om anslaget till Kungliga hovstaten.

Jämför reservationerna 8 (m, c) och 9 (kd).

Motionerna

I motion 2003/04:K347 av Hans Backman (fp) yrkas att regeringen ges till

känna vad i motionen anförs om att hela det statliga apanaget, precis som

annan skattefinansierad verksamhet, bör redovisas och granskas offentligt.

Motionären anser att skattebetalarna bör få veta vad kungens apanage

används till.

I motion 2003/04:K401 av Britt-Marie Lindkvist och Anders Karlsson (s)

yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om öppen

redovisning av alla medel som anslås till hovstaten. Motionärerna anser att

Riksrevisionen bör göra en offentlig granskning av hovstatens räkenskaper,

som sedan bör föreläggas riksdagen. Det är enligt motionärerna svenska

folkets rätt att kunna se vad skattepengarna används till.

I motion 2003/04:K438 av Johan Löfstrand och Fredrik Olovsson (s) yrkas

att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om vikten av en öppen

redovisning av anslaget till hovstaten (yrkande 2). Motionärerna anser

att det är i grunden fel att den del av anslaget till hovstaten som inte

går till driften av kungliga slott är hemlig. Enligt motionärerna bör

allt redovisas och granskas.

Bakgrund

Gällande ordning

De Kungl. Hovstaterna är den officiella beteckningen på den organisation

(i dagligt tal kallad hovet) som har till uppgift att bistå statschefen

och det Kungl. Huset i deras officiella plikter (prop. 2001/02:K190 s.

73).

Anslaget Kungliga hov- och slottsstaten avser att täcka kostnaderna för

statschefens officiella funktioner inklusive kostnaderna för den kungliga

familjens resor. Från anslaget betalas också driftskostnader för de

kungliga slotten utom rent fastighetsunderhåll, som finansieras av Statens

fastighetsverk (prop. 200304:1 utg.omr. 1 s. 45). Med de kungliga slotten

avses härvid de slott som Ståthållarämbetet har till uppgift att förvalta

inom ramen för den kungliga dispositionsrätten. Kungliga Djurgården med

tillhörande byggnader förvaltas dock som en självförsörjande ekonomisk

enhet av Kungliga Djurgårdens förvaltning för Ståthållarämbetets räkning

(prop. 2001/02:190 s. 73).Vidare betalas Kungl. Husgerådskammarens underhåll

och vård av de konstverk, möbler och andra inventarier som tillhör staten,

men som disponeras av konungen. Husgerådskammaren förvaltar även de

Bernadotteska stiftelsernas bestånd av möbler, konst och konsthantverk

samt administrerar Bernadottebiblioteket.

En utförlig redogörelse för bakgrunden till gällande ordning när det gäller

redovisning och revision rörande anslaget Kungliga hov- och slottsstaten

lämnades i konstitutionsutskottets betänkande 1996/97:KU1 (s. 7-9).

Av redogörelsen framgår att Riksmarskalksämbetet år 1996 på regeringens

uppdrag gjorde en översyn av vissa frågor med anknytning till konungens

apanage. Bakgrunden var bl.a. oklarheter om hur redovisning och revision

skulle genomföras och rapporteras, sedan tre olika anslag förts samman

till det nya samlade anslaget för statschefen med benämningen Kungliga

hov- och slottsstaten fr.o.m. budgetåret 1995/96.

Mot bakgrund av Riksmarskalksämbetets utredning kom hovstaterna och

regeringen överens om att Riksrevisionsverket även i fortsättningen skall

granska Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren (den del av anslaget som

betecknas Kungliga slottsstaten) men att apanagedelen, inklusive

Riksmarskalksämbetet, undantas från detta (den del av anslaget som kallas

Kungliga hovstaten). En överenskommelse träffades också om att de Kungl.

hovstaterna skall lämna en berättelse över den samlade verksamheten. Denna

skall läggas till grund för bedömningen av framtida medelsbehov.

Verksamhetsberättelsen skall koncentreras på verksamheterna vid

Ståthållarämbetet

och Husgerådskammaren medan övrig verksamhet endast behandlas mycket

översiktligt. (prop. 1996/97:1 utg.omr. 1 s. 9) En sådan berättelse lämnas

numera årligen.

Enligt 2 § 3 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. får

Riksrevisionen granska den verksamhet som bedrivs av Kungliga Slottsstaten

och Kungliga Djurgårdens förvaltning. Lagen trädde i kraft den 1 juli

2003. Granskningen skall, med de begränsningar som följer av att någon

resultatredovisning inte behöver lämnas, kunna ske både som årlig revision

och effektivitetsrevision (prop. 2001/02:190 s. 73-75, bet. 2002/03:KU12,

rskr. 2002/03:22). I granskningen ingår dock inte att bedöma om ledningens

förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Tidigare riksdagsbehandling m.m.

Vid anslagsbehandlingen för budgetåret 1995/96 förklarade konstitutionsutskottet

att det inte hade något att erinra mot regeringens förslag om ett nytt

samlat anslag för statschefen, benämnt Kungliga hov- och slottsstaten.

Utskottet ville samtidigt framhålla vikten av att regeringens anslagsberäkning

redovisades på ett sådant sätt att den gav tillräckligt underlag för

riksdagens bedömning av medelsbehovet. För att underlätta uppföljning och

utvärdering i detta avseende ansåg utskottet att regeringen fortsättningsvis

borde redovisa i budgetpropositionen hur tilldelade medel hade använts

(bet. 1994/95:KU32).

I regleringsbrevet för Kungliga hov- och slottsstaten, utfärdat den 15

juni 1995, fastslogs att förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning

och anslagsframställning med visst undantag skulle tillämpas på

Riksmarskalksämbetet, inklusive Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren.

Förordningen skulle däremot inte tillämpas beträffande den anslagspost som

benämndes Hovförvaltningen, apanage.

Efter det att Riksmarskalksämbetet framfört invändningar mot att omfattas

av förordningen beslutade regeringen den 7 mars 1996 om ändring av

regleringsbrevet för budgetåret 1995/96. Ändringen bestod i att endast

Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren ålades redovisningsskyldighet. I

gengäld skulle Riksmarskalksämbetet göra en översyn av vad som skulle

ingå i apanaget och därmed undantas från förordningen om myndigheters

årsredovisning och anslagsframställning. En utgångspunkt skulle enligt

regeringen därvid vara de krav som riksdagen ställt på att det måste finnas

ett tillräckligt underlag för att bedöma medelsbehovet och följa upp hur

tilldelade medel har använts. Översynen skulle resultera i att förordningen

skulle vara möjlig att tillämpa, förutom på Ståthållarämbetet och

Husgerådskammaren, även på Riksmarskalksämbetet, sedan vissa delar av ämbetet

hänförts till apanaget. Översynen skulle också innehålla förslag till hur

redovisningen kunde utgöra ett bättre beslutsunderlag vid anslagstilldelningen

och anslagsuppföljningen, exempelvis genom verksamhetsberättelse.

Riksmarskalksämbetet överlämnade den 1 augusti 1996 till regeringen en

utredning angående årsredovisning och revision för Kungl. Hov- och

Slottsstaten. Till utredningen var fogad en PM med analys av rättsläget när

det gällde konungens apanage och tillhörande frågor. Riksmarskalksämbetet

konstaterade, med hänvisning till den juridiska analysen, att hovstaterna

inte är någon myndighet och att de står utanför den statliga

förvaltningsorganisationen, att offentlighetsprincipen inte gäller för

hovstaterna

samt att regeringen inte har någon förordningsmakt gentemot hovstaterna,

vilka lyder direkt under statschefen. Riksmarskalksämbetet drog av den

sistnämnda punkten slutsatsen att regeringen inte kan ge Riksrevisionsverket

direktiv att granska hovstaternas ekonomiska redovisning. Att detta

hittills ändå skett för de delar av hovets budget som avser Ståthållarämbetet

och Husgerådskammaren byggde enligt Riksmarskalksämbetet på tidigare

överenskommelser mellan regeringen och ämbetet. Motiven till denna

överenskommelse var att verksamheten vid dessa delar av hovstaterna dels var

av stor ekonomisk omfattning (tillsammans över hälften av den totala

budgeten), dels var av annan art än övrig verksamhet. Medan verksamheten

vid övriga enheter var inriktad på att bistå och stödja konungen i hans

roll som statschef, var verksamheten vid Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren

inriktad på att vårda och för allmänheten visa det nationella kulturarv

som finns i de kungliga slotten och deras omgivningar.

Beträffande konungens apanage anförde Riksmarskalksämbetet följande.

Gränsen mellan konungens privata ekonomi och hans ekonomi som statschef är

mycket svår att dra. Konungen är rikets statschef dygnet runt när han

vistas i landet. Vad gäller egendom är lösöret på de kungliga slotten en

blandning av statlig, stiftelseägd och privat egendom, som allt brukas av

konungen både som statschef och som privatperson. För att undvika ständiga

diskussioner i denna gränsdragningsfråga lovade riksdagen (då ständerna)

år 1809 att årligen utge ett penningbelopp (apanage) till konungens

hovhållning. I utbyte överlämnade konungen uppräknade kungliga slott och

kungsgårdar till staten med förbehåll om dispositionsrätt för honom av

vissa av dessa slott, inklusive inredning. För det belopp som utgavs för

hovhållningen skulle varken krävas någon speciell anhållan eller redogörelse

för hur medlen använts. Enligt Riksmarskalksämbetet är denna ordning än

i dag gällande i Danmark och Norge, där beloppen endast justeras årligen

med hänsyn till kostnadsindex.

Riksmarskalksämbetet inger årligen en anslagsframställning för hovstaternas

del av statsbudgeten. Verksamhetsberättelser avges för Ståthållarämbetets

och Husgerådskammarens verksamheter. En motsvarande redogörelse för övrig

verksamhet skulle, enligt Riksmarskalksämbetet, strida mot den ursprungliga

överenskommelsen, som förnyas vid varje trontillträde. Enligt utredningen

avsåg Riksmarskalksämbetet likväl att framdeles, i informations- och

PR-syfte, producera en årlig rapport över den samlade verksamheten vid

hovstaterna.

Konstitutionsutskottet erinrade i det nämnda betänkandet 1996/97:KU1 om

att hovstaterna och regeringen kommit överens om att Riksrevisionsverket

även i fortsättningen skulle granska Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren,

men att apanagedelen, inklusive Riksmarskalksämbetet, skulle undantas

härifrån. För att framtida medelsbehov skulle kunna bedömas hade hovstaterna

och regeringen också kommit överens om att hovstaterna årligen skulle

lämna en berättelse över den samlade verksamheten.

Utskottet såg med tillfredsställelse på att dessa överenskommelser nåtts.

Därmed avstyrkte utskottet en motion, vari begärdes att de delar av

apanaget som inte utgick som arvode till kungafamiljen skulle underkastas

redovisning och revision på samma sätt som andra statsutgifter.

Frågor om redovisningsprinciper rörande anslaget Kungliga hov- och

slottsstaten behandlades av konstitutionsutskottet senast under riksmötet

2000/01 (bet. 2000/01:KU11 s. 35-38). Utskottet erinrade då om sin tidigare

bedömning och avstyrkte en motion med yrkande om ändring av

ersättningsprinciperna

för statschefen och hans kansli.

Förhållandena i vissa europeiska kungahus

Riksdagens utredningstjänst har för utskottets räkning skaffat in uppgifter

om kontroll och revision av offentliga anslag till kungahusen i Norge,

Danmark, Storbritannien och Nederländerna. Uppgifter har kommit in avseende

samtliga kungahus utom det nederländska.

Det engelska kungahuset finansieras delvis av offentliga medel. De offentligt

anslagna medlen avser den s.k. Civil List (apanaget), statsbidrag till

underhåll av de kungliga slotten samt resor. De s.k. kungliga förvaltarna

(bl.a. premiärministern och finansministern) granskar utgifter hänförliga

till the Civil List och är skyldiga att lägga fram rapporter till

finansdepartementet, vilka sedan läggs fram för parlamentet. Rapporten utgör

grunden för nivån på anslagen för den kommande tioårsperioden. Förfarandet

är lagreglerat. Den kungliga familjen publicerar på frivillig basis en

årsredovisning, som är mer detaljerad än de kungliga förvaltarnas rapport.

Vad gäller anslagen till de kungliga slotten och resorna har parlamentet

full insyn i användningen av de offentliga medlen, eftersom årsredovisningar

rörande dessa anslag publiceras.

I Norge anslås offentliga medel som apanage till kungahuset samt ytterligare

medel till det kungliga hovet, vilket också skall täcka utgifter för bl.

a. fastighetsunderhåll. Ytterligare medel från statsbudgeten anslås till

kronprinsens och kronprinsessans apanage och stabskostnader. Ett särskilt

ekonomireglemente gäller för hovet, eftersom hovförvaltningen inte är en

del av staten. Hovförvaltningen är inte heller lagd under den norska

riksrevisionens kontroll. Revision företas i stället av en privat

revisionsfirma.

Årsredovisning, räkenskaper och revisionsberättelse för hovförvaltningen

skall enligt ekonomireglementet skickas in till berört departement. Detta

gäller dock inte den del som omfattar apanaget till den kungliga familjen.

Apanaget till den danska drottningen regleras i en lag från 1972. Beloppet,

som ingår i den danska statsbudgeten, utvärderas årligen med utgångspunkt

i den nationella konsumtionen och löneökningar. Apanaget skall även täcka

personalkostnader. Genom offentliga medel finansieras också utvändigt

underhåll av slotten. Det sker ingen offentlig redovisning av hur apanaget

används. Endast momsredovisning sker, eftersom momsen som hovet betalar

återbetalas till fullo. De medel som går till yttre underhåll av de

kungliga slotten är föremål för sedvanliga danska redovisningsregler för

offentlig verksamhet.

Utskottets ställningstagande

Även om de Kungl. hovstaterna inte är någon myndighet anslås allmänna

medel för dess verksamhet genom det samlade anslaget Kungliga hov- och

slottsstaten. Enligt den överenskommelse som träffades med regeringen

1996 skall de Kungl. hovstaterna lämna en berättelse över den samlade

verksamheten. Verksamhetsberättelsen läggs till grund för bedömningen av

framtida medelsbehov. Tyngdpunkten av redovisningen läggs enligt

överenskommelsen på Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren, medan övrig

verksamhet behandlas mycket översiktligt. Nuvarande ordning innebär vidare

att endast Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren omfattas av Riksrevisionens

granskning.

Enligt utskottets mening vore det önskvärt med en större öppenhet och

insyn än vad som nu är fallet i fråga om den verksamhet inom de Kungl.

hovstaterna som i dag varken redovisas annat än mycket översiktligt i den

årliga verksamhetsberättelsen eller är föremål för Riksrevisionens granskning.

Utskottet vill framhålla att detta önskemål ligger i linje med den strävan

mot ökad öppenhet som inte minst i dag finns i fråga om såväl offentlig

som enskild verksamhet. Enligt utskottets mening bör detta med anledning

av vad som efterfrågas i motionerna 2003/04:K347, 2003/04:K401 och

2003/04:K438 yrkande 2 ges regeringen till känna.

Behörighetskrav för statsråd

Utskottets förslag i korthet

Utskottet är inte berett att förorda att riksdagen nu skall vidta någon

åtgärd med anledning av vad som anförs i motionerna om att kravet på

tioårigt svenskt medborgarskap bör tas bort och avstyrker därför motionerna.

Jämför reservation 10 (fp, v, mp).

Motionerna

I motion 2002/03:K246 av Nyamko Sabuni (fp) yrkas att riksdagen beslutar

att upphäva första meningen i 6 kap. 9 § RF. Motionären anför bl.a. att

det i en modern demokrati inte skall förekomma begränsningar som hindrar

medborgare med invandrarbakgrund att inneha höga politiska poster såsom

statsråd och statsminister.

I motion 2002/03:Sf289 av Peter Eriksson m.fl. (mp) yrkas att riksdagen

begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagens

tioårskrav på svenskt medborgarskap vid tillsättning av ministrar (yrkande

15). Motionärerna framhåller att medborgarna skall behandlas lika och

neutralt. Ingen medborgarkategori skall diskrimineras på grund av födelseort

eller andra ovidkommande faktorer. Enligt motionärerna är grundlagens

krav på att en svensk medborgare inte kan bli minister förrän han eller

hon varit medborgare i tio år därför diskriminerande och bör tas bort.

I motion 2003/04:K232 av Peter Danielsson och Tobias Billström (m) yrkas

att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att ta bort kravet

på tio års medborgarskap för att bli statsråd. Motionärerna anser att

statsministern skall kunna välja de statsråd han eller hon anser vara

bäst lämpade utan hänsyn till hur länge de har varit svenska medborgare.

Kravet på tio års medborgarskap för att bli statsråd bör därför tas bort.

Bakgrund

Gällande bestämmelse

Enligt 6 kap. 9 § första stycket RF får endast den som är svensk medborgare

sedan minst tio år vara statsråd.

I förarbetena anförs att det, främst med tanke på faran för påtryckningar

i ett spänt läge, är betydelsefullt att grundlagen ställer upp krav på

att statsråd skall ha varit svensk medborgare under avsevärd tid (prop.

1973:90 s. 283). Tio år ansågs härvid som en rimlig tid.

Enligt 1809 års RF gällde att statsråd skulle ha blivit svensk medborgare

genom födseln.

Utredningen om medborgarskapskrav

Kommittén om medborgarskapskrav (Ku 1999:02) överlämnade i december 2000

betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106).

Dess uppgift var bl.a. att kartlägga i vilka sammanhang det i lagar och

andra författningar ställs krav på svenskt medborgarskap eller andra krav

relaterade till medborgarskap samt analysera dels de argument med vilka

förekommande krav tidigare motiverats, dels vad olika krav relaterade

till medborgarskap i praktiken innebär (dir. 1999:4). Kommittén skulle

pröva relevansen av befintliga krav samt vid behov föreslå

författningsändringar.

Som ledande princip i arbetet angavs att lika rättigheter och skyldigheter

oavsett medborgarskap i största möjliga utsträckning skall gälla för

landets invånare. Bakom krav på svenskt medborgarskap eller andra krav

relaterade till medborgarskap skulle det alltid i sammanhanget ligga

godtagbara sakliga skäl. Sådana skäl kunde enligt direktiven vara t.ex.

hänsyn till rikets säkerhet eller allmän säkerhet eller förhållandet till

främmande stat eller mellanfolklig organisation.

Vad gällde kravet på tio års medborgarskap för statsråd ansåg kommittén

detta sakligt motiverat (SOU 2000:106 s. 336 f.). Med hänsyn till rikets

säkerhet och förhållandet till andra stater var det enligt kommittén ett

oeftergivligt krav att endast svenska medborgare får ha befattning som

statsråd. Den särskilda kvalifikationstiden borde enligt kommittén behållas,

eftersom den borgar för att statsråden är tillräckligt förtrogna med

allmänna och mer långsiktiga frågor som rör det svenska samhällets

grundläggande struktur och värderingar. Kommittén ansåg vidare att faran för

påtryckningar i ett spänt läge torde vara något mindre för den som har

varit svensk medborgare en längre tid innan han eller hon utses till

statsråd.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 2000/01 en motion med

yrkande om att behörighetskravet för statsråd om minst tio års svenskt

medborgarskap skulle tas bort. Utskottet ansåg att beredningen av betänkandet

från Kommittén om medborgarskap borde avvaktas och avstyrkte motionen.

Statsrådet Pär Nuders svar på en interpellation

Statsrådet Pär Nuder svarade den 21 januari 2003 på en interpellation

från Nyamko Sabuni (fp), som var ställd till justitieministern, om denne

avsåg att ta initiativ till att utreda den s.k. tioårsregeln för statsråd.

I sitt svar anförde Pär Nuder att betänkandet från Kommittén om

medborgarskapskrav för närvarande bereddes inom Regeringskansliet. Vidare

anförde han att ändringar av de grundläggande reglerna för det svenska

styrelseskicket brukar genomföras endast om det finns en brett förankrad

politisk uppslutning. Detta är en princip som han anser att det finns all

anledning att även fortsättningsvis ha som utgångspunkt när frågor av det

här slaget diskuteras.

I den efterföljande debatten anförde han vidare att den aktuella regeln

i regeringsformen hade kommit till i stor endräkt. Så sent som för något

år sedan hade partiernas representanter i Kommittén om medborgarskapskrav

uttalat att man ansåg att medborgarskapskravet för statsråd var ett

oeftergivligt krav. Pär Nuder anförde att om det nu sker positionsförändringar

i partierna, får denna fråga tas upp till diskussion när man närmar sig

slutet av mandatperioden.

Utskottets ställningstagande

Utskottet är inte berett att förorda att riksdagen nu skall vidta någon

åtgärd med anledning av vad som anförs i motionerna 2002/03:K246,

2002/03:Sf289 yrkande 15 och 2003/04:K232. Motionerna avstyrks därför.

Regeringens verkställande av riksdagens beslut

Utskottets förslag i korthet

Utskottet är inte berett att förorda att riksdagen skall vidta någon åtgärd

med anledning av motioner om skärpta rutiner för regeringens verkställande

av riksdagens beslut och avstyrker motionerna.

Jämför särskilt yttrande 12 (m, fp).

Motionerna

I motion 2003/04:K289 av Tobias Krantz m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om att strama upp rutinerna för

verkställande av riksdagsbeslut (yrkande 6). Enligt motionärerna måste

riksdagen skärpa tonen mot det trots av riksdagsbeslut som regeringen

ägnar sig åt. Motionärerna anser att regeringen måste ges i uppdrag att

strama upp sina rutiner för verkställandet av riksdagens beslut.

I motion 2003/04:K303 av Magdalena Andersson och Anita Sidén (m) yrkas

att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att analysera och

utreda formerna för regeringens verkställande av riksdagens beslut. Enligt

motionärerna bör det analyseras vad som kan anses vara rimlig tid för att

genomföra ett beslut eller vad som är en egentlig obstruktion av riksdagens

fattade beslut. Motionärerna anser att det bör bli någon form av påföljd

efter rimlig tid.

Bakgrund

Gällande regler

Enligt 8 kap. 19 § RF skall beslutad lag utfärdas av regeringen utan

dröjsmål. Vidare sägs att lagar skall kungöras så snart det kan ske.

Detsamma gäller förordningar, om inte annat föreskrivs i lag. I vissa fall

kan lagar med föreskrifter om riksdagen eller dess myndigheter utfärdas

av riksdagen.

Författningar som har beslutats av riksdagen eller regeringen eller av en

myndighet under regeringen eller riksdagen skall kungöras enligt lagen

(1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (1 §).

I 3 § av den nyss nämnda lagen anges att för kungörande av författningar

skall bl.a. finnas Svensk författningssamling (SFS), författningssamlingar

för centrala myndigheter under regeringen, författningssamlingar för

Riksdagens förvaltningskontor och för förvaltningsmyndigheter under riksdagen

samt en författningssamling för varje län.

Enligt 4 § första stycket skall författning som utfärdas av regeringen

kungöras i SFS. Denna utges genom regeringens försorg.

I andra och tredje styckena föreskrivs undantag från vad som sägs i första

stycket.

I 13 § sägs att det av en författning skall framgå när den träder i kraft.

I författningssamlingsförordningen (1976:725) finns närmare bestämmelser

om kungörande i SFS och andra författningssamlingar. Enligt 4 § kommer

SFS ut varje vecka, om ej särskilda skäl föranleder annat.

Statsrådsberedningen anger i den s.k. Gröna Boken (Ds 1998:6), som innehåller

riktlinjer för författningsskrivningen, att tiden mellan det att en

författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande bör

vara minst fyra veckor. Den bör enligt riktlinjerna endast i undantagsfall

sättas kortare än två veckor.

Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen skall, om ett riksdagsbeslut kräver

verkställighet, det organ som har att verkställa beslutet underrättas

genom en skrivelse. Riksdagens beslut med anledning av en proposition

eller en framställning skall alltid meddelas regeringen respektive det

riksdagsorgan som lämnat framställningen genom en skrivelse.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet har i samband med sin allmänna granskning av

regeringsärendenas handläggning vid flera tillfällen granskat den

författningsutgivning som regeringen ansvarar för. Detta skedde senast under

riksmötet 1997/98 (bet. 1997/98:KU10).

En form av riksdagsbeslut som föranleder en skrivelse från riksdagen till

regeringen är s.k. tillkännagivanden, dvs. att riksdagen ger regeringen

till känna att t.ex. en viss åtgärd bör vidtas eller att regeringen bör

beakta ett visst förhållande.

Det finns ingen reglering kring s.k. tillkännagivanden. Däremot brukar

denna form av riksdagsbeslut följas upp i samband med att regeringen lämnar

sin redogörelse till riksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagit

med anledning av riksdagens olika beslut. Denna ordning har tillämpats

sedan år 1961. Redogörelsen är knuten till de skrivelser i vilka riksdagen

meddelar regeringen sina beslut. I samband med sin behandling av skrivelsen

brukar konstitutionsutskottet regelmässigt anmoda övriga utskott att yttra

sig över regeringens skrivelse.

Vid sin senaste behandling förutsatte utskottet, liksom tidigare, att

regeringen hörsammar riksdagens tillkännagivanden och att regeringen för

riksdagen redovisar sina bedömningar om de begärda åtgärderna inte vidtas

(bet. 2002/03:KU29 s. 20 f.). Om regeringen inte avser att vidta en begärd

åtgärd i enlighet med riksdagsbeslutet måste detta enligt utskottets mening

redovisas för riksdagen inom tidsramen, om en sådan uppställts av riksdagen.

Även skälen för att riksdagsbeslutet inte följs borde tas upp i sammanhanget.

Om en redovisning inte kan ges i skrivelse eller proposition till riksdagen

borde den enligt utskottets mening lämnas till riksdagen i annan form som

gör den tillgänglig för riksdagens samtliga ledamöter. Därmed ansåg

utskottet att motioner som rörde att skärpta rutiner för regeringens

verkställande av riksdagens beslut borde införas var delvis tillgodosedda.

Utskottets

ställningstagande

Utskottet utgår från att frågor rörande relationen mellan riksdagen och

regeringen kommer att beröras i den kommande författningsutredningen.

Sådana frågor bör belysas utifrån ett helhetsperspektiv. Mot denna bakgrund

är utskottet inte berett att förorda att riksdagen nu vidtar någon åtgärd

med anledning av vad som anförs i motionerna 2003/04:K289 yrkande 6 och

2003/04:K303, utan vidhåller sitt tidigare ställningstagande om vad som

bör gälla för regeringens verkställande av riksdagens beslut. Motionerna

avstyrks därför.

Förbud mot att "döpa" statliga medel

Utskottets förslag i korthet

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande och avstyrker en motion

om att statsråd skall förbjudas att "döpa" statliga medel.

Motionen

I motion 2003/04:K206 av Rolf Gunnarsson (m) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om att förbjuda statsråd/statsministrar

att "döpa" våra skattepengar med sina namn. Enligt motionären skall det

vara förbjudet för regeringar att använda sådana falska uttryck som

"Perssonpengar", "Wärnerssonpengar" m.m. Motionären anser att den

socialdemokratiska regeringen på senare tid har försökt "lura" svenska folket

att man har egna pengar som man nu underdånigt och välvilligt skickar ut

till folket. Det handlar enligt motionären i realiteten om skattepengar

som staten har tagit in. Han anser att riksdagen bör "stoppa detta falska

PR-spel".

Bakgrund

Gällande regler

Enligt 9 kap. 2 § RF får statens medel inte användas på annat sätt än

riksdagen har bestämt.

Vidare sägs att riksdagen genom budgetreglering enligt 3-5 §§ bestämmer

om användningen av statsmedel för skilda behov. Riksdagen får dock bestämma

att medel tas i anspråk i annan ordning.

I 9 kap. 8 § RF föreskrivs att statens medel och dess övriga tillgångar

står till regeringens disposition. Detta gäller dock inte tillgångar som

är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts

för särskild förvaltning.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 2001/02 en motion med

ett liknande innehåll som den nu aktuella (bet. 2001/02:KU1 s. 45).

Motionen avstyrktes av utskottet.

Utskottets ställningstagande

Frågan om huruvida statsråd i vissa sammanhang kan "namnge" statsmedel är

inte föremål för någon form av reglering. Det är således inte någon fråga

som det ankommer på riksdagen att besluta om. Utskottet vidhåller därför

sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motion 2003/04:K206.

Folkomröstningsinstitutet

Utskottets förslag i korthet

Med hänvisning till sitt tidigare tillkännagivande om en utredning rörande

folkomröstningsinstitutet och att överväganden om en sådan utredning torde

utgöra en del av förberedelsearbetet inför den kommande författningsöversynen

avstyrker utskottet motioner som rör folkomröstningsinstitutet.

Motionerna

I motion 2002/03:K321 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om att samma regler om medborgarinitiativ

bör gälla på landstings- och riksdagsnivå som på kommunal nivå (yrkande

4). Enligt motionären skall folkomröstningar som kommer av medborgarinitiativ

vara beslutande och det skall finnas två svarsalternativ. Han anser vidare

att samma regler skall gälla på den kommunala, regionala och nationella

nivån. Om man kan samla ihop 5 % av Sveriges röstberättigade i kravet på

en specifik folkomröstning så skall enligt motionären den folkomröstningen

hållas och vara beslutande.

I motion 2003/04:K214 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att riksdagen begär

att regeringen återkommer till riksdagen med förslag om lämplig lagstiftning

för att ge möjlighet till beslutande folkomröstningar på andra datum än

vid ordinarie valdag (yrkande 3). Enligt motionären är det rimligt att en

folkomröstning så ofta som möjligt är beslutande så att resultatet inte

kan undergrävas i den efterföljande parlamentariska behandlingen på sätt

som skedde med kärnkraftsavvecklingen. Han anser att det måste bli möjligt

att hålla beslutande folkomröstningar vid andra tillfällen än på ordinarie

valdag.

I motion 2003/04:K364 av Björn von der Esch (kd) yrkas att rikdagen begär

att regeringen låter utreda definitionen av "folket" såsom begreppet ingår

i 1 kap. 1 § första satsen RF: "All offentlig makt i Sverige utgår från

folket". Motionären påpekar att i den senaste folkomröstningen hade även

personer som saknade svenskt medborgarskap rösträtt. Dessa utgjorde ca 5

% av de röstberättigade. Motionären anför att den rent nationella frågan

om eurons införande i Sverige förutspåddes bli avgjord med endast några

få procents marginal. Hade dessa förutsägelser infriats skulle det enligt

motionären inneburit att röster från personer som saknade svenskt

medborgarskap avgjort folkomröstningen. Motionären anser att denna möjlighet

uppenbart torde strida mot avsikten i 1 kap. 1 § första meningen RF: "All

offentlig makt i Sverige utgår från folket".

Bakgrund

Gällande regler

Enligt 1 kap. 1 § första stycket RF utgår all offentlig makt i Sverige

från folket.

Vidare sägs i andra stycket att den svenska folkstyrelsen bygger på fri

åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom

ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal

självstyrelse.

Enligt 8 kap. 4 § första stycket RF meddelas föreskrifter om rådgivande

folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i

grundlagsfråga genom lag.

Bestämmelser om folkomröstning finns i folkomröstningslagen (1979:369).

I 18 § föreskrivs att inför rådgivande folkomröstning anges i särskild

lag den fråga som skall ställas till folket samt tidpunkten för omröstningen.

I förarbetena till 1974 års regeringsform anförs att man i den inledande

bestämmelsen i 1 kap. 1 § första stycket ger uttryck åt det svenska

statsskickets karaktär av folkstyrelse (prop. 1973:90 s. 228). Vidare

markeras i det andra stycket den fria åsiktsbildningens samt den allmänna

och lika rösträttens grundläggande betydelse för folkstyrelsen. För att

ytterligare klargöra folkstyrelsens karaktär har i detta sammanhang lagts

till att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och

parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

I fråga om folkomröstningar anförde departementschefen bl.a. att han delade

Grundlagberedningens uppfattning att det kan vara av värde att ha möjlighet

att efter majoritetsbeslut i riksdagen hålla rådgivande folkomröstning,

t.ex. i en fråga där partierna önskar få kännedom om uppfattningen bland

väljarna innan de tar ställning för egen del (a. prop. s. 186 f.). Han

anförde vidare att han i likhet med beredningen var bestämd motståndare

till tanken att tillägga en minoritet i riksdagen rätt att få till stånd

en folkomröstning. En sådan ordning skulle enligt honom inte kunna undgå

att minska parlamentarismens funktionsduglighet. Han anförde vidare att

ett folkomröstningsinstitut av rådgivande karaktär inte innebär att

avgörandet undandras statsorganen. Det finns enligt honom därför inte något

behov av att i grundlag ha närmare regler om möjligheterna att anordna

sådan folkomröstning. Han ansåg att det är tillräckligt att det i grundlag

slås fast att befogenheten att besluta om rådgivande folkomröstning i

hela riket skall ligga hos riksdagen.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade senast under riksmötet 2000/01 motioner

som rörde möjligheten att hålla beslutande folkomröstning och om en

utredning av folkomröstningsinstitutet (bet. 2000/01:KU11 s. 21-24). I sitt

ställningstagande anförde utskottet att den svenska folkstyrelsen historiskt

bygger på att folkets vilja förverkligas genom valda ombud. Enligt utskottets

uppfattning är emellertid en folkstyrelse genom ombud inte nog. Folkstyrelsen

skulle vitaliseras genom att medborgarna i folkomröstning deltar i och

påverkar besluten på ett tydligare sätt. Utskottet anförde att som ett

komplement till den representativa demokratin finns det därför skäl att

öka användningen av folkomröstningsinstitutet.

En förstärkning av minoritetsskyddet skulle enligt utskottet kunna utgöra

ett väsentligt inslag i den allmänna strävan att stärka demokratin.

Utskottet ansåg att en möjlighet för en viss minsta minoritet av riksdagen

att få till stånd en folkomröstning där medborgarna kan förkasta ett beslut

som fattats av riksdagen är en modell som kan vara av intresse att överväga.

Även möjligheten i övrigt att öka användningen av beslutande folkomröstningar

borde ses över.

Utskottet ansåg med hänsyn till det anförda att regeringen i enlighet med

de aktuella motionerna på nytt borde låta utreda folkomröstningsinstitutet.

Utredningen borde enligt utskottet ha parlamentarisk sammansättning. Den

borde bygga på och följa upp 1996 års Folkomröstningsutrednings arbete.

Utskottet föreslog att riksdagen som sin mening gav regeringen till känna

vad utskottet anfört.

I regeringens skrivelse 2002/03:75 med redogörelse för regeringens behandling

av riksdagens skrivelser anfördes rörande bl.a. det ovan redovisade

tillkännagivandet att det inom Regeringskansliet för närvarande övervägs de

närmare formerna för det utredningsarbete rörande konstitutionella frågor

som tar sikte på förslag till grundlagsändringar inför valåret 2006.

Skrivelsen föranledde i denna del inte något uttalande från

konstitutionsutskottets

sida (bet. 2002/03:KU29 s. 20 f.).

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan redovisade regeringen i sin skrivelse 2002/03:75 beträffande

riksdagens tidigare tillkännagivande om folkomröstningsinstitutet att de

närmare formerna för det utredningsarbete rörande konstitutionella frågor,

som tar sikte på förslag till grundlagsändringar inför valåret 2006,

övervägdes inom Regeringskansliet. Regeringens redovisning föranledde i

denna del inget uttalande från utskottets sida. Utskottet utgår från att

dessa överväganden alltjämt pågår och därmed utgör en del av förberedelsearbetet

inför den kommande författningsöversynen. Motionerna 2002/03:K321 yrkande

4, 2003/04:K214 yrkande 3 och 2003/04:K364 avstyrks därför.

Grundlagsändring och folkomröstning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet anser att det även i fortsättningen får ankomma på

konstitutionsutskottet

och kammarkansliet att inom ramen för planeringen av kammarens arbete se

till att beslut om vilande grundlagsförslag fattas i tillräckligt god tid

före sommaruppehållet. Därmed avstyrker utskottet en motion om tillkännagivanden

till regeringen respektive riksdagsstyrelsen om behovet av ändring i

regeringsformen och riksdagsordningen rörande bestämmelserna om behandlingen

av förslag till grundlagsändring och yrkanden om folkomröstning om sådant

förslag.

Därutöver avstyrker utskottet en motion om mer betänketid vid grundlagsändringar

med hänvisning till att vad som efterfrågas kan tillgodoses, i likhet med

vad som gäller för väljare som skall ta ställning i riksdagsval, inom

ramen för den offentliga debatten.

Motionerna

I motion 2002/03:K267 av Mats Einarsson m.fl. (v) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om behovet av ändring i regeringsformen

vad gäller bestämmelserna om behandlingen av förslag till grundlagsändring

och yrkanden om folkomröstning om sådant förslag (yrkande 1). I samma

fråga yrkas att riksdagsstyrelsen ges till känna vad i motionen anförs om

ändringar i riksdagsordningen (yrkande 2). Motionärerna bedömer att det

är tveksamt om ett beslut om folkomröstning om vilande grundlagsförslag

över huvud är praktiskt genomförbart om det fattas i ett sent skede. Såväl

formella som praktiska problem talar enligt motionärerna för att en översyn

av regelverket bör göras. Motionärerna framhåller att det minoritetsskydd

som bestämmelserna om folkomröstning utgör måste vara möjliga att tillämpa

i praktiken. Vidare anför de att det också är olyckligt om en regel i

regeringsformen, som har uppfattats som en garanti och en del av

minoritetsskyddet (femtondagarsregeln), kan sättas ur spel av riksdagsordningens

bestämmelser om sammanträdestider. En möjlighet är enligt motionärerna

att komplettera den nu gällande tidsgränsen för framläggande av förslag

om grundlagsändring med en tidsgräns för riksdagens beslut i sådant ärende.

Motionärerna framhåller att här måste givetvis kravet att ett beslut om

folkomröstning är praktiskt genomförbart förenas med behovet av tillräcklig

tid för utskottsbehandling och offentlig debatt innan beslut fattas. Även

andra relevanta regler i regeringsformen och riksdagsordningen kan behöva

ses över i detta sammanhang.

I motion 2003/04:K340 av Karin Granbom och Nina Lundström (fp) yrkas att

regeringen ges till känna vad i motionen anförs om att votering i fråga

som rör grundlagsändring tidigast får ske kalenderåret efter det att

allmänt val hållits. Motionärerna anför att det i valrörelsen inför valet

2002 talades mycket lite om vilande förslag om ändringar i grundlagarna.

Detta gjorde enligt motionärerna att både väljare och nya ledamöter var

svagt insatta i frågorna. När den nya riksdagen valts kom beslut om

grundlagsändringar mycket hastigt. Motionärerna anser att tiden för de nya

riksdagsledamöterna att finna och läsa igenom beslutsunderlag var alldeles

för kort. Det fanns inte heller tid att kontakta utomstående och opartiska

sakexperter. Enligt motionärerna medförde detta att flera nya ledamöter

var osäkra på lagändringarnas innebörd. Mot denna bakgrund anser de att

votering i fråga som rör grundlagsändring tidigast får ske kalenderåret

efter det att allmänt val hållits.

Bakgrund

Gällande regler

I 8 kap. 15 § första stycket RF föreskrivs att grundlag stiftas genom två

likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas, förrän det efter

det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den

nyvalda riksdagen har samlats. Vidare skall minst tio månader förflyta

mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare

och valet, såvida inte konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas

senast vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna

förenar sig, medger undantag härifrån.

Vidare sägs i andra stycket att riksdagen inte får såsom vilande anta ett

förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande

grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

Enligt tredje stycket gäller därutöver att folkomröstning om vilande

grundlagsförslag skall anordnas, om yrkande därom framställs av minst en

tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna

röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom

femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande.

Yrkandet skall inte beredas i utskott.

I fjärde stycket föreskrivs att folkomröstningen skall hållas samtidigt

med det val till riksdagen som avses i första stycket. Vid omröstningen

får de som har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande

grundlagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem

som deltar i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är

fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet.

I annat fall upptar riksdagen förslaget till slutlig prövning.

Enligt 3 kap. 15 § riksdagsordningen skall ett yrkande om folkomröstning

i en grundlagsfråga framställas vid ett sammanträde med kammaren. Yrkandet

skall lämnas skriftligen så snart det har framställts.

Uppföljning och utvärdering

I samband med riksdagens behandling av grundlagsärendet om ändringar i

regeringsformen rörande bl.a. samarbetet i EU (prop. 2001/02:72, bet.

2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 15 och 16) uppkom en diskussion

rörande gällande ordning i riksdagen i samband med grundlagsändring dels

i fråga om folkomröstning om vilande grundlagsförslag, dels i fråga om

beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag.

Utskottet beslutade den 28 maj 2003 att låta de ovan nämnda frågorna bli

tema för en uppföljning och utvärdering inom utskottet. Arbetet har utförts

genom utskottets kansli, varvid biträde har lämnats av referensgrupper

bestående av såväl experter som riksdagsledamöter. Denna uppföljning och

utvärdering redovisas i en rapport, se bilaga 2.

Utskottets ställningstagande

Som framgått har utskottet låtit utföra en uppföljning och utvärdering

beträffande reglerna rörande dels möjligheten att yrka folkomröstning om

vilande grundlagsförslag, dels beslutsordningen i ärende om vilande

grundlagsförslag. I rapporten från detta arbete konstateras att gällande

regler förutsätter att riksdagen fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga

i så god tid före sommaruppehållet i kammarens arbete att den i 8 kap. 15

§ tredje stycket RF föreskrivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut

om folkomröstning fattas. Enligt rapporten innehåller gällande regler

inte någon fullständig lösning på det problem som kan uppstå om en

utskottsbehandling av ett grundlagsförslag drar ut på tiden, och det därvid

uppstår en konflikt mellan reglerna om femtondagarsfristen och vad som

gäller i fråga om kammarens arbete och uppehåll i detta.

Enligt utskottets mening får det även i fortsättningen ankomma på

konstitutionsutskottet och kammarkansliet att inom ramen för planeringen av

kammarens arbete se till att beslut om vilande grundlagsförslag fattas i

tillräckligt god tid före sommaruppehållet. Utskottet vill vidare framhålla

att detta också, vilket påpekats i rapporten, är av betydelse för att

tillräckligt utrymme skall lämnas för en allmän debatt kring grundlagsärendet

i fråga. I rapporten framhålls därutöver betydelsen av att man vid

riksdagsbehandlingen av ett grundlagsärende inför det första riksdagsbeslutet

fäster uppmärksamhet vid huruvida grundlagsärendet har en sådan avgränsning

att det kan utgöra en lämplig folkomröstningsfråga. Mot bakgrund av vad

som nu anförts är utskottet inte berett att, såsom anförs i motion

2002/03:K267 yrkandena 1 och 2, förorda att regeringen respektive

riksdagsstyrelsen

skall ges till känna vad i motionen anförs om behovet av ändring i

regeringsformen respektive riksdagsordningen.

När det gäller vad som anförs i motion 2003/04:K340 vill utskottet framhålla

att den särskilda beslutsordning som gäller i fråga om grundlagsärenden,

som innebär att stiftande av grundlag sker genom två likalydande

riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval, syftar till att lämna särskilt

lång betänketid i dessa lagärenden för såväl beslutsfattare som väljare.

Den särskilda tidsfristen om nio månader mellan ärendets väckande i

rikdagen och riksdagsvalet syftar vidare till att utrymme skall finnas för

ytterligare betänketid. Mot denna bakgrund anser utskottet att vad som

efterfrågas i den nämnda motionen tillgodoses, i likhet med vad som gäller

för de väljare som skall ta ställning i riksdagsval, inom ramen för den

offentliga debatten i vilken bl.a. de politiska partierna deltar. Vidare

kan tilläggas att riksdagen ger ut ett särskilt informationsmaterial om

vilande grundlagsförslag inför de riksdagsval då sådana förslag föreligger.

I enlighet med det anförda avstyrker utskottet den nämnda motionen.

Skärpta regler om prövning i Lagrådet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker en motion rörande skärpta regler om prövning i Lagrådet

med hänvisning till förberedelsearbetet inför den kommande

författningsöversynen.

Motionen

I motion 2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om att kravet på en prövning i Lagrådet

bör göras mer tvingande (yrkande 24). Motionärerna anför att det inte är

ovanligt att regeringar avstår från en prövning i Lagrådet, liksom man i

andra sammanhang bortser från Lagrådets yttranden. Enligt motionärerna är

en ordning där kraven på prövning i Lagrådet görs mer tvingande därför

värd att pröva. Därmed bör Lagrådets roll stärkas. Motionärerna är däremot

tveksamma till att ge Lagrådet vetorätt i fråga om ny lagstiftning.

Bakgrund

Gällande ordning

Enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF bör yttrande av Lagrådet inhämtas

innan riksdagen beslutar om grundlag om tryckfriheten eller motsvarande

frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar

samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätt att ta del av

allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första

stycket, 17-19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som ändrar eller

upphäver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2 eller

3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller

från allmän synpunkt. Vad som nu har sagts gäller dock inte om Lagrådets

hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller

skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle

uppkomma. Om regeringen föreslår riksdagen att stifta lag i något av de

ämnen som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande dessförinnan

inte inhämtats, skall regeringen samtidigt för riksdagen redovisa skälen

härtill. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör emellertid

aldrig hinder mot lagens tillämpning.

Lagrådets uppgifter består i att undersöka hur ett lagförslag förhåller

sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets

föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav.

Lagrådet skall vidare överväga om förslaget är så utformat att det kan

antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vid

tillämpningen (8 kap. 18 § tredje stycket RF).

Sådana lagbestämmelser om grunderna för kommunernas organisation och

verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen eller föreskrifter

om kommunernas befogenheter och åligganden i övrigt som avses i 8 kap. 5

§ regeringsformen omfattas däremot inte av Lagrådets granskningsområde.

Enligt förarbetena till regeringsformen kan regeringen utan lagstöd inom

ramen för sin restkompetens som villkor för statsbidrag föreskriva att

verksamhet som kommun bedriver med stöd av statsbidrag skall administreras

på visst sätt. Föredragande statsrådet förutsatte att regeringen iakttar

den återhållsamhet i fråga om reglering av den kommunala verksamheten som

påkallas av hänsyn till den kommunala självstyrelsen (prop. 1973:90 s.

306).

I Statsrådsberedningens propositionshandbok (Ds 1997:1) understryks att

regeringen, om den tillämpar någon av undantagsreglerna för att underlåta

lagrådsremiss, måste motivera sitt ställningstagande i propositionen. Det

är inte tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för undantaget.

Under den särskilda underrubriken Lagrådet i avsnittet Ärendet och dess

beredning bör enligt handboken redogöras kortfattat för hur Lagrådets

synpunkter påverkat propositionens innehåll. Det måste tydligt framgå av

propositionen vilka synpunkter som accepterats. Likaså måste det föras en

tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte följs.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 2001/02 en motion med

ett liknande yrkande som den nu aktuella motionen (bet. 2001/02:KU18 s.

51-53). Utskottet konstaterade att det som efterfrågades i motionen innebar

att Lagrådet skulle få en ställning som i hög grad liknar en

författningsdomstols.

Härvid ville utskottet erinra om att utskottet nyligen i betänkande

2001/02:KU13 hade tagit ställning till motioner som behandlade frågor om

lagprövning och författningsdomstol. I detta sammanhang avstyrkte utskottet

motionerna med hänvisning till riksdagens tillkännagivande till regeringen

under föregående riksmöte om att regeringen borde låta utreda nämnda frågor,

varvid som ett exempel nämndes överväganden kring Lagrådets ställning.

Mot denna bakgrund ansåg utskottet att vad som efterfrågades i motionen

till viss del var tillgodosett och att motionen därför borde avslås i

berörd del.

Vidare har utskottet under innevarande riksmöte inom ramen för sin

administrativt inriktade granskning genomfört en granskning rörande regeringens

beredning av lagärenden. Granskningen avsåg under år 2002 avlämnade

propositioner till riksdagen som innehöll lagförslag med yttrande från

Lagrådet. Utskottet redovisade att regeringen under 2002 avlämnat 84

propositioner till riksdagen som innehöll lagförslag som låg inom Lagrådets

granskningsområde. Av dessa hade 61 lagförslag remitterats till Lagrådet

för yttrande. I övriga 23 fall hade regeringen i propositionen redogjort

för varför någon lagrådsremiss inte hade ägt rum.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande att överväganden kring

Lagrådets ställning torde behöva ingå i ett utredningsarbete som rör frågor

om lagprövning och författningsdomstol. Ett sådant utredningsarbete har

utskottet, som framgår ovan, genom ett tillkännagivande till regeringen

efterfrågat. I följande avsnitt utgår utskottet i sitt ställningstagande

från att överväganden kring ett sådant utredningsarbete alltjämt pågår

och därmed utgör en del av förberedelsearbetet inför den kommande

författningsöversynen. Utskottet gör samma bedömning i detta sammanhang och

avstyrker därför motion 2002/03:K241 yrkande 24.

Lagprövning och författningsdomstol

Utskottets förslag i korthet

Utskottet hänvisar till sitt tidigare tillkännagivande om en utredning

rörande lagprövning och uppenbarhetsrekvisitet och att överväganden rörande

en sådan utredning torde utgöra en del av förberedelserna inför den

kommande författningsöversynen. Därmed avstyrker utskottet motioner om

lagprövning och författningsdomstol.

Motionerna

I motion 2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om en författningsdomstol (yrkande

4). Enligt motionärerna har Sverige i förhållande till andra stater ett

relativt svagt skydd för de fri- och rättigheter som medborgarna är

tillförsäkrade i grundlagen. Motionärerna anser att en författningsdomstol

bör införas. Dess uppgift skall vara att särskilt värna de medborgerliga

fri- och rättigheterna från inskränkningar som alltför ofta är betingade

av politisk klåfingrighet och populism.

I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet

och författningsdomstol (yrkande 14). Motionärerna framhåller att som en

följd av den rättsmiljö som Sverige numera är en del av har

uppenbarhetsrekvisitet

förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk

lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare

har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera

Europakonventionen i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder

dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Motionärerna

anför att de delar av Europakonventionen som genom EG-domstolens

ställningstaganden utgör en del av EG-rätten mot den här bakgrunden skall

tillämpas omedelbart framför svensk lag. Andra delar av konventionen skall

tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Vad gäller en

författningsdomstol kan det enligt motionärerna med beaktande av regeringens

nycentralistiska iver och återkommande åsidosättande av Lagrådets

rekommendationer finnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan

olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala

självstyrelsen gentemot staten. Motionärerna påpekar att ett ytterligare

skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion är EU-medlemskapet.

Vidare framhåller motionärerna att regeringen fortfarande inte hörsammat

riksdagens uppdrag att utreda frågor om uppenbarhetsrekvisitet och frågan

om på vilket sätt en utökad lagprövningsrätt bör kunna utövas. I uppdraget

innefattades även frågan huruvida det behövs en författningsdomstol. Det

är enligt motionärerna angeläget att regeringen efterföljer riksdagens

beslut och tar initiativ till en sådan utredning.

Ett likalydande yrkande framställs i motion 2003/04:K271 av Bo Lundgren

m.fl. (m) från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte

(yrkande 15).

I motion 2002/03:K398 av Gustav Fridolin (mp) yrkas att riksdagen begär

att regeringen tillsätter en utredning som ser över behovet av en svensk

författningsdomstol i enlighet med vad i motionen anförs. Motionären anför

att EU-medlemskapet innebär att vår egen rättstradition och rättskultur

urholkas allteftersom nya förordningar, direktiv och rambeslut får direkt

tillämplighet, direkt effekt eller skall implementeras genom olika

följdlagstiftningar. Framför allt ser man enligt motionären allt oftare hur

våra olika rättskulturer krockar. Han framhåller att det medför osäkerhet

och missförstånd och om vad som egentligen gäller. Vidare anför han att

lagstiftningsarbetets tidsramar minskat till nackdel för de demokratiska

beslutsprocesserna och rättssäkerheten. Motionären ser därför ett behov

av en viss tröghet i systemet. En författningsdomstol skulle kunna utgöra

en garant för att lagstiftningen är förenlig med våra grundlagar så att

våra fri- och rättigheter inte inskränks. Det är därför viktigt att utreda

möjligheterna att införa en författningsdomstol med uppgift att exempelvis

påpeka konflikter mellan grundlagarna och gemenskapsrättsakter samt att

utgöra domstol för enskilda och vissa juridiska personer vid

"författningsbesvär".

I motion 2002/03:Ju364 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om den svenska rättsordningen och EU

(yrkande 21). Motionärerna anför att EG-rättens införlivande i svensk

rättsordning innebär att domstolarnas ställning och oberoende förstärks

i förhållande till den politiska makten. Enligt motionärerna finns det

starka skäl till att se EG-rättens inflytande på den svenska ordningen

som positiva förändringar till gagn för de enskilda medborgarna på

myndigheternas och de politiska organens bekostnad.

Vidare yrkas i motionen att regeringen skall ges till känna vad som anförts

om inrättande av en författningsdomstol (yrkande 22). Motionärerna framhåller

att Lagrådets synpunkter varken behöver inhämtas eller beaktas samt att

en lags grundlagsstridighet måste vara uppenbar för att en domstol skall

kunna åsidosätta lagen. Detta medför enligt motionärerna att den rättssäkerhet

som grundlagen skall trygga inte är så säker som den borde vara. Mot denna

bakgrund bör en författningsdomstol inrättas.

I motion 2003/04:K289 av Tobias Krantz m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad som anförs om att inrätta en författningsdomstol

(yrkande 1). Motionärerna anför att den yttre juridiska granskningen av

riksdagens beslut i grundlagsfrågor bör skärpas. Riksdagen är det svenska

folkets främsta företrädare men dess makt får enligt motionärerna inte

vara oinskränkt. Därför bör en författningsdomstol inrättas.

Författningsdomstolens

uppgift skall vara att särskilt värna de medborgerliga fri- och rättigheterna

från inskränkningar. Vidare påpekar motionärerna att någon utredning om

lagprövningsrätten i enlighet med riksdagens beslut från våren 2001

fortfarande inte har tillsatts. Enligt motionärerna bör riksdagen skarpt

kritisera regeringens agerande och kräva att dess beslut fullföljs.

Regeringen måste snarast tillsätta en utredning om förstärkt lagprövningsrätt.

Bakgrund

Konstitutionsutskottet behandlade under riksmötet 2001/02 flera motioner

som tog upp frågor om lagprövningsrätt och författningsdomstol (bet.

2001/02:KU13 s. 55-58). I detta sammanhang lämnade utskottet en utförlig

redovisning av frågans tidigare behandling i utskottet under riksmötet

2000/01. I sin bedömning av då aktuella motioner hade utskottet konstaterat

att det i motioner och av Demokratiutredningen framhållits den s.k.

europeiseringen av svensk rätt, som kan härledas bl.a. från EU-medlemskapet

(bet. 2000/01:KU11 s. 39-46). Vid tidigare tillfällen hade utskottet

konstaterat att utrymmet för att tillämpa uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap.

14 § andra punkten RF har minskat genom Sveriges medlemskap i EU och

införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt. Utskottet framhöll att

EG-rätten ju har företräde framför svensk lag utan att det finns något

krav på uppenbar motstridighet. Därutöver konstaterade utskottet att vissa

delar av Europakonventionen - de som ingår i EG-rätten - därmed skall

tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av konventionen

skall tillämpas först om "felet är uppenbart". Europadomstolen i Strasbourg

tillämpar inte något uppenbarhetsrekvisit vid sin prövning. Vidare anförde

utskottet att om EU skulle ansluta sig till Europakonventionen så att

konventionen i sin helhet blir EG-rätt med generell tillämpning, blir

utrymmet för att i Sverige tillämpa uppenbarhetsrekvisitet vid normkollisioner

ännu mindre.

Utskottet erinrade också om sina tidigare påpekanden att även om regeln

i 11 kap. 14 § regeringsformen tar sikte på konflikter mellan svenska

rättsnormer av skilda valörer, är det tveksamt om någon klar skiljelinje

i längden kan upprätthållas i rättstillämpningen mellan situationer som

synes reglerade av endast nationell rätt och situationer då den "europeiska"

rätten inverkar. Envar av de normer som ställs mot varandra vid en

lagprövning kan härledas ur politiska beslut, och det kunde därför enligt

utskottets mening inte anses stå i strid med demokratins grundsatser att

en norm av högre statsrättslig valör, som antagits i demokratisk ordning,

ges företräde framför en norm av lägre statsrättslig valör.

Utskottet ansåg mot bakgrund av det anförda att regeringen borde ges i

uppdrag att låta utreda frågor om skyldigheten enligt 11 kap. 14 §

regeringsformen för domstolar eller andra offentliga organ att i vissa fall

inte tillämpa en föreskrift och om undantaget från denna skyldighet, det

s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt utskottet

belysas, inte minst med hänsyn till att Europakonventionen införlivats

med svensk rätt och att Sverige anslutit sig till EU. Utredningen borde

omfatta frågan på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas.

Detta borde t.ex. kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning

och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning

bör ske inom det vanliga domstolsväsendet. Enligt utskottets mening var

det angeläget att utredningen belyste möjligheterna att även fortsättningsvis

garantera domstolsväsendets självständighet och undvika politisering av

domstolarna.

Utskottet ansåg att riksdagen med bifall till och med anledning av de

aktuella motionerna borde ge regeringen det anförda till känna. Riksdagen

beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 2000/01:149).

I sitt ställningstagande rörande motioner aktuella under 2001/02 års

riksmöte ansåg utskottet att det alltjämt fanns ett behov av att de frågor

som berördes i utskottets tillkännagivande till regeringen under föregående

riksmöte blir föremål för utredning. Enligt utskottets mening var det

angeläget att åtgärder vidtogs så att ett utredningsarbete snarast möjligt

kunde inledas. Utskottet förutsatte att så skulle ske. Mot denna bakgrund

avstyrkte utskottet motionerna.

I regeringens skrivelse 2002/03:75 med redogörelse för regeringens behandling

av riksdagens skrivelser anfördes rörande bl.a. det ovan redovisade

tillkännagivandet att det inom Regeringskansliet för närvarande övervägs de

närmare formerna för det utredningsarbete rörande konstitutionella frågor

som tar sikte på förslag till grundlagsändringar inför valåret 2006.

Skrivelsen föranledde i denna del inte något uttalande från

konstitutionsutskottets

sida (bet. 2002/03:KU29 s. 20 f.).

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan redovisade regeringen i sin skrivelse 2002/03:75 beträffande

riksdagens tidigare tillkännagivande om lagprövning och uppenbarhetsrekvisitet

att de närmare formerna för det utredningsarbete rörande konstitutionella

frågor, som tar sikte på förslag till grundlagsändringar inför valåret

2006, övervägdes inom Regeringskansliet. Regeringens redovisning föranledde

i denna del inget uttalande från utskottets sida. Utskottet utgår från

att dessa överväganden alltjämt pågår och därmed utgör en del av

förberedelsearbetet inför den kommande författningsöversynen. Motionerna

2002/03:K282 yrkande 4, 2002/03:K379 yrkande 14, 2002/03:K398, 2002/03:Ju364

yrkandena 21 och 22, 2003/04:K271 yrkande 15 och 2003/04:K289 yrkande 1

avstyrks därför.

Domstolarnas konstitutionella ställning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet vidhåller tidigare ställningstaganden och avstyrker motioner om

att domstolarnas konstitutionella ställning skall stärkas.

Jämför reservationerna 11 (m) och 12 (fp).

Motionerna

I motion 2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning

(yrkande 15). Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning

kan enligt motionärerna vara att i regeringsformen ge domstolarna ett

normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs.

rättskipnings- och domstolsfrågor. Motionärerna framhåller att gällande

normgivningsbestämmelser innebär att även andra myndigheter än domstolarna,

främst Domstolsverket, efter delegering kan besluta om bindande normer

för domstolarnas verksamhet. Kritik har enligt motionärerna riktats mot

denna ordning eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet

och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten,

vilket skulle kunna äventyra allmänhetens förtroende för domstolarna.

Motionärerna anser också att ansvaret i riksdagen för domstolsväsendet

bör föras över till konstitutionsutskottet i syfte att tydligare inskärpa

domstolarnas konstitutionella ställning.

Ett likalydande yrkande framställs i motion 2003/04:K271 av Bo Lundgren

m.fl. (m) från den allmänna motionstiden under innevarande riksmöte

(yrkande 16).

I motion 2003/04:Ju477 av Johan Pehrson m.fl. (fp) yrkas att regeringen

ges till känna vad i motionen anförs om att införa ett förstärkt skydd i

grundlagen för den dömande makten (yrkande 3). Motionärerna anser att det

inte kan accepteras att domstolarnas möjligheter att fullgöra sina viktiga

arbetsuppgifter blir beroende av den statsfinansiella utvecklingen.

Bristerna på resurser, som leder till stora balanser av oavgjorda mål, kan

bli ett brott mot Europakonventionens krav på att domstolar skall avgöra

mål inom skälig tid. Det kan leda till att staten blir skadeståndsskyldig

mot enskilda personer. Enligt motionärerna finns det anledning att fråga

sig varför domstolarna i Sverige inte har erhållit det förstärkta

grundlagsskydd som tredje statsmakt som gäller bl.a. i Norge, Danmark och

Finland.

Bakgrund

Gällande ordning

I regeringsformens inledningskapitel (1 kap. 8 §) föreskrivs att det för

rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen

statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

En domstol får enligt 2 kap. 11 § RF inte inrättas för redan begången

gärning och inte heller för en viss tvist eller i övrigt för visst mål.

I

11 kap. 1-5 §§ RF finns bestämmelser till skydd för domstolarnas och

domarnas oavhängighet.

Enligt 11 kap. 1 § är Högsta domstolen högsta allmän domstol och

Regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Om andra domstolar föreskrivs att

de skall inrättas med stöd av lag. Vid domstolar skall det finnas ordinarie

domare. Undantag från den regeln får dock göras i lag för domstolar som

har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa

bestämda grupper av mål.

Enligt 11 kap. 2 § får ingen myndighet, inte heller riksdagen, besluta

hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i

övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall.

Föreskrifter om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av

deras organisation och om rättegången skall ges i lag (11 kap. 4 §

RF).

Den som har utnämnts till ordinarie domare får endast i vissa särskilt

angivna fall skiljas från tjänsten (11 kap. 5 § RF). Dessa fall är dels

om domaren genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av

tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten,

dels om domaren har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt

lag är skyldig att avgå med pension. Om det påkallas av organisatoriska

skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till annan

jämställd domartjänst.

En tjänst vid domstol skall enligt 11 kap. 9 § RF tillsättas av regeringen

eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig

tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst

och skicklighet.

Föreskrifter meddelade genom lag om de allmänna domstolarna och om

rättegången i dessa domstolar finns främst i rättegångsbalken. Motsvarande

bestämmelser för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del finns i lagen

(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och i förvaltningsprocesslagen

(1971:292).

Enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF får regeringen genom förordning

besluta föreskrifter som ej enligt grundlag skall beslutas av riksdagen.

Av paragrafens tredje stycke framgår att regeringen i sådan förordning

får överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i

ämnet. Med stöd härav har i förordningar med instruktioner för respektive

domstol meddelats bestämmelser av administrativ karaktär.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade senast under riksmötet 2001/02 en motion

som rörde domstolarnas konstitutionella ställning (bet. 2001/02:KU13 s.

51-55). Utskottet lämnade därvid en redovisning av liknande frågors

behandling i riksdagen under senare år.

I sitt ställningstagande fann utskottet inte anledning att gå ifrån

tidigare uttalanden med anledning av motionsyrkanden som syftat till att

domstolarnas konstitutionella ställning skulle stärkas. Utskottet avstyrkte

därför den aktuella motionen. I sina tidigare uttalanden hade utskottet

konstaterat att frågeställningar som rört förhållandet mellan domstolarna

och Domstolverket hade behandlats av justitieutskottet, och riksdagen,

under samma riksmöte och att man inte funnit skäl till någon förändring.

Konstitutionsutskottet ansåg för egen del att det inte fanns skäl till

en sådan förändring i riksdagsutskottens beredningsområde som begärts i

en av motionerna och som innebar att domstolsväsendet borde föras över

till konstitutionsutskottets ansvarsområde. Utskottet ansåg inte heller

att en sådan åtgärd skulle innebära en ändring av domstolarnas konstitutionella

ställning. Vidare påpekade utskottet att frågan om utskottsindelningen

kunde komma upp i en senare riksdagsintern utredning. Utskottet avstyrkte

motionerna.

Vidare hade justitieutskottet under riksmötet 2000/01 behandlat en motion

om domstolarnas ställning i samband med sin behandling av regeringens

skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet (skr. 2000/01:112, bet.

2000/01:JuU29). Utskottet ställde sig bakom de tidigare uttalanden som gjorts

av såväl konstitutionsutskottet som justitieutskottet. Vidare ansåg

utskottet att det utvecklingsarbete som bedrivits inom rättsväsendet för

att öka samverkan mellan myndigheterna var värdefullt. Det skedde med

iakttagande av de skilda myndigheternas kompetens- och ansvarsområde och

kunde som utskottet såg det inte sägas utgöra något hot mot domstolarnas

självständighet eller opartiskhet. Utskottet delade vidare

konstitutionsutskottets

ovan redovisade uppfattning i betänkande 2000/01:KU11 att ett överförande

av ärenden om domstolarna till konstitutionsutskottets beredningsområde

inte skulle innebära någon ändring av domstolarnas konstitutionella

ställning. Inte heller justitieutskottet kunde se att en sådan överföring

av frågorna i sig skulle innebära att domstolarnas ställning stärktes.

Utskottet avstyrkte den berörda motionen.

Därutöver hade justitieutskottet under samma riksmöte vid sin behandling

av regeringens förslag till anslag för 2002 under utgiftsområde 4

Rättsväsendet behandlat en motion med yrkande om att domstolarnas

konstitutionella

ställning skall stärkas (bet. 2001/02:JuU1 s. 68 f.). Utskottet fann inte

heller nu skäl att bifalla ett sådant motionsyrkande.

Utskottets ställningstagande

Utskottet finner inte heller nu anledning att gå ifrån tidigare

ställningstaganden när det gäller yrkanden som syftar till att domstolarnas

konstitutionella ställning skall stärkas. Motionerna 2002/03:K379 yrkande

15, 2003/04:K271 yrkande 16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3 bör därför avslås.

Riksbankens ställning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet vidhåller tidigare ställningstaganden rörande Riksbankens

ställning och ledningsorganisation. Vidare finner utskottet inte skäl att

göra annan bedömning än vad finansutskottet tidigare har gjort beträffande

en lagreglering av offentliggörandet av Riksbankens protokoll och rätten

att hålla offentlig utfrågning med bankens företrädare. Därmed avstyrker

utskottet en motion om en utredning om Riksbankens ställning och demokratisk

styrning och insyn i banken.

Jämför reservation 13 (v). Jämför också särskilda yttranden (m, fp) och

(mp).

Motionen

I motion 2003/04:K381 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) yrkas att regeringen ges

till känna vad i motionen anförs om en utredning om Riksbankens ställning,

den demokratiska styrningen och insynen i Riksbanken (yrkande 3).

Motionärerna anser att det finns principiella skäl som talar för att Riksbanken

skall ha en vald ledning. Vänsterpartiet står därför fast vid sitt

principiella ställningstagande att Riksbankens ställning och

ledningsorganisation

borde återställas till vad som gällde före den 1 januari 1999. Även om

riksdagen i detta läge inte skulle fatta beslut om att fullt ut återställa

Riksbankens ledning och organisation till tidigare ordning, finns det

enligt motionärerna skäl att vidta andra åtgärder som syftar till att

stärka det demokratiska inflytandet över Riksbanken och sambandet mellan

riksdagen och Riksbanken. Frågor om lagreglering av utfrågningar i Riksbanken

och krav på publicering av protokoll bör övervägas vidare i särskild form.

Motionärerna anför att ett mer långtgående alternativ skulle kunna vara

att flytta makten att utse riksbankschef och riksbanksdirektion helt eller

delvis från regeringen till riksdagen. En samlad översyn borde enligt

motionärerna avse frågan om Riksbankens ställning och ledningsorganisation

i syfte att överväga förslag för att öka den demokratiska styrningen och

insynen i Riksbankens arbete.

Bakgrund

Gällande regler

Enligt 9 kap. 13 § första stycket RF är Riksbanken landets centralbank

och en myndighet under riksdagen. Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken.

Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som

rör penningpolitik.

Vidare sägs i andra stycket att Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs

av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige.

I tredje stycket föreskrivs att riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige

och direktionen skall beviljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en

fullmäktige ansvarsfrihet är han därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige

får skilja en ledamot av direktionen från hans anställning endast om han

inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna utföra

sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Enligt fjärde stycket meddelas bestämmelser om val av fullmäktige och om

Riksbankens ledning och verksamhet i lag.

Enligt 1 kap. 3 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank väljer fullmäktige

inom sig en ordförande samt en vice ordförande.

Vidare sägs i 1 kap. 4 § att direktionen består av sex ledamöter som utses

för en tid av sex år. Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som

samtidigt skall vara chef för Riksbanken, och minst en vice ordförande,

som samtidigt skall vara vice riksbankschef.

I 1 kap. 5 § föreskrivs att ärenden som inte skall avgöras av fullmäktige

avgörs av direktionen. Direktionen kan besluta att ärenden får avgöras av

riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i Riksbanken.

Enligt 2 kap. 3 § skall protokoll föras vid fullmäktiges sammanträden.

Detsamma gäller vid direktionens sammanträden (3 kap. 3 §).

Tidigare riksdagsbehandling

Nu gällande regler om Riksbankens ställning och ledning trädde i kraft

den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:40, bet. 1997/98:KU15, rskr. 1997/98:147,

bet. 1998/99:KU2, rskr. 1998/99:6). Lagstiftningen hade bl.a. till syfte

att stärka Riksbankens ställning och att förändra Riksbankens ledningsstruktur.

I lagstiftningsärendet hade motioner väckts med principiella invändningar

mot förslagen. Bland annat anfördes i en motion (v) att behovet av att

ändra i Riksbankens organisation och ställning hade sin grund i ett behov

av att EMU-anpassa Sverige.

Konstitutionsutskottet hänvisade till regeringens redovisning att det i

huvudsak fanns två skäl för att ytterligare öka Riksbankens oberoende

(bet. 1997/98:KU15 s. 11 f.). För det första kunde en delegering av

ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig riksbank

med ett klart angivet prisstabilitetsmål ge politiken det långsiktiga

perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt.

För det andra hade Sverige som en följd av EU-medlemskapet åtagit sig

att stärka Riksbankens självständighet.

Med anledning av vad som anfördes i flera av motionerna ville

konstitutionsutskottet något utveckla vad EU-medlemskapet innebär i detta

hänseende.

Sverige hade genom anslutningslagen, lagen (1994:1500) med anledning av

Sveriges anslutning till Europeiska unionen, införlivat de bestämmelser

om EMU som finns i EG-fördraget och hade till EG överlåtit rätten att

fatta beslut i den omfattning som följer av dessa bestämmelser. Utskottet

framhöll att EG:s rättsakter därmed också inom detta område gäller före

svensk lagstiftning.

Vidare påpekade utskottet att den andra etappen av EMU inleddes den 1

januari 1994. Under denna etapp skulle bl.a. det europeiska

centralbankssystemet,

ECBS, och den europeiska centralbanken, ECB, upprättas, dock senast

omedelbart efter den 1 juli 1998 (artikel 109 l i EG-fördraget). ECBS skall

bestå av ECB och de nationella centralbankerna (artikel 106.1 i EG-fördraget

och artikel 1.2 i ECBS-stadgan). Senast då ECBS upprättas skall varje

medlemsstat i EU enligt artikel 108 i EG-fördraget säkerställa att dess

lagstiftning är förenlig med EG-fördraget och ECBS-stadgan. Denna

lagstiftning skall gälla för ett lands centralbank, oavsett om medlemsstaten

deltar i valutaunionen eller inte (jfr prop. s. 43).

Därutöver framhöll utskottet att EG-fördraget och ECBS-stadgan innehåller

följande krav på centralbankslagstiftningen, vilka Sverige alltså måste

uppfylla:

förbud för centralbanken och medlemmar i dess beslutande organ att begära

eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner eller gemenskapsorgan,

från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ samt

åtaganden från gemenskapsinstitutionerna, gemenskapsorganen och medlemsstaternas

regeringar att respektera denna princip och att inte söka påverka medlemmarna

av ECB:s eller de nationella centralbankernas beslutande organ när de

fullgör sina uppgifter (artikel 107 i EG-fördraget och artikel 7 i

ECBS-stadgan),

krav på kriterier för avsättande av centralbankschefen, artikel 14.2 andra

stycket i ECBS-stadgan.

Att vår nationella lagstiftning skall vara förenlig med EG-rättens krav

innebar enligt utskottet inte att alla dessa krav måste återges i svenska

rättsregler. EG-rättens direkta effekt och företräde framför svensk rätt

gör inte detta nödvändigt. Däremot måste svenska bestämmelser som strider

mot EG-rätten ändras. De svenska bestämmelser som finns måste alltså vara

så utformade att de gör det möjligt för de EG-regler som skall tillämpas

direkt att få fullt genomslag.

Utskottet anförde att det enda uttryckliga kravet på visst innehåll i

svensk rätt rörande Riksbanken som EG-rätten ställer är artikel 14.2 i

ECBS-stadgan, där det sägs att det i stadgarna för de nationella

centralbankerna särskilt skall föreskrivas att centralbankschefens ämbetstid

skall vara minst fem år.

Riksdagen får alltså inte stifta en riksbankslag vars innehåll strider

mot EG-rätten. Om så skulle ske, blir de svenska bestämmelserna "ogiltiga"

i den meningen att EG-rätten tar över de svenska bestämmelserna, oavsett

deras konstitutionella valör.

Sammanfattningsvis anförde utskottet att Sverige genom medlemskapet i EU

har åtagit sig att säkerställa Riksbankens självständighet. Även ekonomiska

skäl talade för ett ökat oberoende för Riksbanken. Konstitutionsutskottet

delade alltså regeringens uppfattning att Riksbankens oberoende borde

stärkas och avstyrkte därför motionerna i vilka man motsatte sig de

föreslagna förändringarna av Riksbankens ställning.

Konstitutionsutskottet behandlade också motioner som rörde frågor om

offentliggörande av direktionens protokoll (a. bet. s. 26 f.). I detta

sammanhang anförde utskottet bl.a. att Riksbankens protokoll enligt

tryckfrihetsförordningens regler är allmänna handlingar när de justerats.

Att en handling är allmän är dock inte detsamma som att den är offentlig.

Med att en handling är offentlig menas att ingen sekretess gäller för

den. Därvid hänvisade utskottet till att uppgifter i Riksbankens protokoll

kan sekretessbeläggas både med stöd av 3 kap. 1 § och 2 kap. 1 § sekretesslagen

(sekretess med hänsyn till rikets centrala finanspolitik, penningpolitik

eller valutapolitik respektive utrikessekretess). Enligt dessa bestämmelser

gäller sekretess om det kan antas att syftet med t.ex. ett penningpolitiskt

beslut skulle motverkas om det blir offentligt eller om det skulle störa

Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om

uppgifterna röjs.

Vidare anförde utskottet att det skulle välkomna att Riksbanken aktivt

medverkade till att göra protokollen tillgängliga för en bredare allmänhet.

Utskottet delade motionärernas uppfattning att detta skulle öka den

demokratiska förankringen av penningpolitiken. Enligt utskottet var en

form för publicering, som används av exempelvis Bank of England i

Storbritannien och Federal Reserve Bank i USA, att lägga ut protokollen på

bankens hemsida på Internet.

Utskottet ansåg emellertid att det måste ankomma på den blivande direktionen

att bestämma i vilken form protokollen skall göras tillgängliga. Enligt

utskottet var också direktionen bäst lämpad att avgöra när en publicering

av protokollens offentliga delar är lämplig. Utskottet förutsatte vidare

att direktionen kontinuerligt omprövar vilka delar som måste omfattas av

sekretess och offentliggör materialet så snart sekretessbestämmelserna

medger detta. Det var därför inte meningsfullt att, som motionärerna ville,

på förhand bestämma en viss tidsgräns som alltid skulle gälla för

publiceringen.

Någon författningsreglering av denna fråga var enligt utskottet inte

behövlig. Motionerna avstyrktes därför.

Finansutskottet har återkommande sedan den nya riksbankslagen trädde i

kraft den 1 januari 1999 behandlat motioner rörande offentliggörandet av

Riksbankens protokoll. Detta skedde senast under föregående riksmöte (bet.

2002/03:FiU23 s. 31-33). Utskottet anförde att Riksbanken sedan den nya

lagstiftningen trätt i kraft har valt att frivilligt med viss eftersläpning

publicera protokollen från direktionens sammanträden. Riksbanken har

systematiskt arbetat med att minska tiden mellan mötena och protokollens

offentliggörande. Sammantaget gjorde utskottet bedömningen att den nuvarande

ordningen för protokollens offentliggörande fungerade tillfredsställande,

både vad gäller kraven på demokratisk insyn och snabbheten i offentliggörandet.

Därför fanns det enligt utskottets mening inga skäl för att nu reglera

frågan om direktionens protokoll i riksbankslagen. Utskottet anförde att

det dock var medvetet om att situationen kan förändras. Om utvecklingen,

mot förmodan, går i negativ riktning, där t.ex. innehållet i protokollen

urvattnas och det går allt längre tid mellan direktionens möten och

protokollens publicering, var utskottet berett att ta ny ställning i frågan

och överväga en eventuell lagstiftning. Med det anförda avstyrkte utskottet

motionerna.

Därutöver har finansutskottet återkommande behandlat motioner rörande

frågan om en lagreglering av de offentliga utfrågningarna om Riksbanken.

Även detta skedde senast i det ovan nämna betänkandet under föregående

riksmöte. Utskottet fann då inte skäl att ompröva sitt tidigare

ställningstagande enligt vilket utskottet hänvisat till att de offentliga

utfrågningarna med riksbankschefen, i likhet med andra offentliga

utskottssammanträden, regleras av föreskrifterna i 4 kap. 12 § RO med

tillhörande

tilläggsbestämmelser. Någon särskild reglering av utfrågningarna med

riksbankschefen ansåg utskottet inte var nödvändig. Utskottet var dock

berett att ta frågan under förnyad prövning om det, mot förmodan, skulle

visa sig svårt i framtiden att få riksbankschefen eller övriga

direktionsmedlemmar att delta i utskottets offentliga utfrågningar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser inte att det finns skäl att nu frångå de bedömningar som

gjordes i samband med att nu gällande regler om Riksbankens ställning och

ledningsorganisation infördes 1999. Vidare har finansutskottet återkommande

behandlat frågor om offentliggörande av Riksbankens protokoll och en

lagreglering av de offentliga utfrågningarna med Riksbanken. Som redovisats

har finansutskottet inte funnit skäl för någon ytterligare lagreglering

i dessa frågor. Konstitutionsutskottet finner inte skäl att göra någon

annan bedömning. Någon sådan utredning som efterfrågas i motion 2003/04:K381

yrkande 3 behövs enligt utskottets mening därför inte. Motionen bör avslås

i denna del.

Riksdagens formella ställning i EU-arbetet

Utskottets förslag i korthet

Med hänvisning till vad den kommande författningsöversynen ger möjlighet

till i fråga om överväganden och det arbete som för närvarande pågår inom

Riksdagskommittén avstyrker utskottet en motion om en parlamentarisk

utredning för att se över regeringsformen i syfte att stärka riksdagens

formella ställning i EU-arbetet.

Motionen

I motion 2003/04:K389 av Peter Eriksson m.fl. (mp) yrkas att riksdagen

begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning för att se

över regeringsformen i syfte att stärka riksdagens formella ställning i

EU-arbetet (yrkande 2). Av EU-medlemskapet följer enligt motionärerna

inte i formell mening något krav på medlemsstaterna att förändra

maktfördelningen mellan regeringen och parlamentet eller valet av

"arbetsformer".

Motionärerna framhåller att regeringsformens portalparagrafer inte har

ändrats i och med medlemskapet, varför man kan ges intrycket att

maktfördelningen alltjämt är intakt. Enligt motionärerna har förutsättningarna

dock väsentligen förändrats och vissa deländringar i regeringsformen

förstärker förskjutningen från de folkvalda till regeringen, t.ex. införandet

av förhandsgodkännande i 10 kap. 2 § RF. Motionärerna anser att regeringsformen

och riksdagsordningen bör ses över för att svara mot den förändrade

verkligheten i syfte att stärka riksdagens ställning i EU-arbetet.

Bakgrund

Gällande regler

Enligt 10 kap. 1 § RF ingås överenskommelse med annan stat eller med

mellanfolklig organisation av regeringen.

I 10 kap. 2 § första stycket RF föreskrivs att regeringen inte får ingå

bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt

denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller

att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen

skall besluta.

Vidare sägs i andra stycket att är i fall som avses i första stycket

särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut om förutsätts, skall

samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen.

Enligt tredje stycket får regeringen inte heller i annat fall än som avses

i första stycket ingå för riket bindande internationell överenskommelse

utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större

vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande av

överenskommelsen, om riksdagens intresse kräver det. I sådant fall skall

regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen

ingås.

Därutöver gäller enligt fjärde stycket att riksdagen kan godkänna sådan

överenskommelse som avses i första och tredje styckena och som ingås inom

ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte

föreligger i slutligt skick.

Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF kan riksdagen inom ramen för samarbete

i EU överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket.

Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det

samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i

denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för

de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen

beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar

av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den

ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas

först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 2 §.

Vidare föreskrivs i 10 kap. 6 § första stycket RF att regeringen fortlöpande

skall informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om

vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Närmare bestämmelser om

informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Tidigare riksdagsbehandling

I grundlagsärendet om ändringar i regeringsformen - samarbetet i EU m.m.

(prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, prot. 2001/02:124, bet. 2002/03:KU6,

rskr. 2002/03:15) infördes det ovan redovisade fjärde stycket i 10 kap.

2 § RF. Vidare fick 10 kap. 5 § första stycket RF sin nuvarande lydelse.

Det infördes också ett nytt första stycke i 10 kap. 6 § RF. Det sistnämnda

innebar att regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen

i EU-frågor grundlagsfästes. Bakgrunden till denna ändring var följande.

I december 1998 beslutade talmanskonferensen att tillkalla en kommitté

med parlamentarisk sammansättning med uppdrag att se över och utvärdera

vissa frågor som rör riksdagens arbetsformer. Kommittén utsåg en referensgrupp

rörande riksdagens hantering av EU-frågor vari samtliga partier var

representerade.

Referensgruppen lämnade i juni 2000 en slutrapport till kommittén. I denna

rapport anförde gruppen att bestämmelserna om samverkan mellan riksdag

och regering är av mycket stor betydelse för riksdagens möjligheter att

påverka utvecklingen inom de områden som samarbetet i EU avser. Vidare

anförde gruppen att eftersom de EU-frågor som leder fram till bindande

normgivning inte är rent utrikespolitiska utan ofta rör inrikespolitiska

förhållanden motiverar detta att riksdagen ges ett ännu starkare inflytande

över EU-frågorna än över den traditionella utrikespolitiken. Enligt

referensgruppen var ett sätt att markera den starka ställning som riksdagen

bör ha i dessa frågor att riksdagens roll regleras i regeringsformen. Mot

denna bakgrund föreslog referensgruppen att regeringens skyldighet att

informera och samråda med riksdagen i EU-frågor skulle regleras i en

särskild bestämmelse i 10 kap. RF. Referensgruppen framhöll att förslaget

i sig inte innebar någon ändring av gällande regler utan var ett sätt att

markera frågans vikt. Förslaget syftade inte heller till att ändra den

praxis som utvecklats i förhållandet mellan riksdag och regering i EU-frågor.

Riksdagskommittén, som enhälligt ställde sig bakom referensgruppens

förslag, överlämnade genom talmannen frågan till regeringen.

För att samordna referensgruppens förslag med Författningsutredningens

arbete gav regeringen Författningsutredningen i uppdrag att lämna förslag

till en ny bestämmelse i regeringsformen som skulle reglera regeringens

skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor.

Författningsutredningen föreslog därefter att en bestämmelse borde införas som

ett nytt första stycke i 10 kap. 6 § RF i vilken föreskrevs att regeringen

fortlöpande skall informera riksdagen och samråda med organ som utses av

riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU (SOU 2001:19 s.

265 f.).

Regeringen följde Författningsutredningens förslag i proposition 2001/02:72.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. Konstitutionsutskottet

framhöll härvid att ändringen av 10 kap. 6 § RF inte var avsedd att

innebära någon ändring i den skyldighet för regeringen att informera och

samråda med riksdagen som redan gällde, utan syftet var att markera frågans

vikt genom att regeringens skyldighet gentemot riksdagen grundlagsfästes

(bet. 2001/02:KU18 s. 49).

Pågående arbete i Riksdagskommittén

Riksdagsstyrelsen beslutade den 1 oktober 2003 att ge Riksdagskommittén

i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för riksdagen av ett

nytt EU-fördrag vad gäller formella regler och sakligt innehåll. Kommittén

skall också utvärdera riksdagens beslut från 2001 med anledning av kommitténs

förslag om EU-frågornas hantering (2000/01:RS1, 2000/01:KU23). En

utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att EU-frågorna så långt är

möjligt skall integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla

ledamöter skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. En

annan utgångspunkt är att tydliggöra riksdagens roll och stärka riksdagens

inflytande i EU-samarbetet. EU-arbetet i riksdagen skall också präglas av

öppenhet med goda möjligheter till insyn för medborgarna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill framhålla att vilken roll riksdagen respektive regeringen

har när det gäller Sveriges förhållande till EU och det samarbete som

sker inom unionen följer av de regler i grundlagen som generellt styr

denna rollfördelning när det gäller Sveriges förhållande till andra stater

och mellanfolkliga organisationer. Av dessa regler följer att regeringen

inte utan riksdagens godkännande kan ingå en folkrättsligt bindande

överenskommelse för Sveriges räkning, om överenskommelsen rör ämne i vilket

riksdagen skall besluta eller annars är av större vikt. Om en överenskommelse

inte enbart är folkrättsligt bindande utan kräver att beslutanderätt

överlåts till ett icke svenskt organ, följer av reglerna att det är riksdagen

som beslutar om sådan överlåtelse. Sådan kompetens kan rikdagen dock inte

överlåta utan att det finns stöd för det i grundlagen. Vilka möjligheter

riksdagen har att överlåta beslutanderätt inom ramen för samarbete i EU

har, som redovisats ovan, reglerats särskilt. Vidare framgår av redovisningen

ovan att regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen

i EU-frågor grundlagsfästes år 2003. Syftet med att låta denna skyldighet

framgå av grundlagen var att markera frågans vikt. Skyldigheten omfattar

frågor inom alla EU:s tre pelare (jfr bet. 2001/02:KU20 s. 65).

Som framgått har regeringen vidtagit åtgärder för att en samlad översyn

av regeringsformen skall kunna inledas. Utskottet ser som en möjlighet

att den kommande översynen, med sitt samlande perspektiv, kan komma att

rymma frågor rörande hur det svenska EU-medlemskapet och riksdagens och

regeringens roll i detta sammanhang återspeglas i regeringsformen. Därutöver

vill utskottet framhålla det arbete som för närvarande bedrivs inom

Riksdagskommittén med utgångspunkt att ytterligare tydliggöra riksdagens

roll och stärka riksdagens inflytande i EU-arbetet. Mot bakgrund av vad

som nu anförts anser utskottet att det inte är påkallat att begära en

sådan utredning som efterfrågas i motion 2003/04:K389 yrkande 2. Motionen

bör därför avslås i denna del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett

följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i

utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Antalet riksdagsledamöter, punkt 3 (m)

av Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K203,

2002/03:K379 yrkande 22, 2003/04:K213 och 2003/04:K271 yrkande 24.

Ställningstagande

Vi vill framhålla att Sverige har en i förhållande till landets folkmängd

exceptionellt stor folkrepresentation i jämförelse med andra demokratiska

länder. Det har hävdats att det krävs relativt många riksdagsledamöter

för att alla delar av landet skall tillförsäkras en god representation i

riksdagen. Enligt vår mening måste man dock ta i beaktande det faktum att

bl.a. tillgången till Internet innebär nya möjligheter till interaktiv

kontakt oberoende av geografiska avstånd.

En minskning av antalet ledamöter skulle kunna medverka såväl till att de

folkvalda blev mer kända ute i landet som till att förbättra den enskilde

ledamotens arbetssituation och möjlighet att prioritera de centrala

politiska frågorna. Detta skulle i sin tur leda till en mer arbetsduglig

riksdag. Vad som nu anförts bör med bifall till motionerna 2002/03:K203,

2002/03:K379 yrkande 22, 2003/04:K213 och 2003/04:K271 yrkande 24 ges

regeringen till känna.

2. Monarkins avskaffande, punkt 5 (v, mp)

av Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K286

yrkandena 1 och 2, 2002/03:K315 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K397, 2002/03:K425,

2003/04:K317, 2003/04:K437 yrkande 1 och 2003/04:K438 yrkande 1.

Ställningstagande

Vi vill framhålla att det ännu finns principiellt stötande rester av

kungamakten kvar som kungens ordförandeskap i Utrikesnämnden, hans roll

vid riksmötets öppnande, konseljen inför statschefen vid regeringsskifte

och kungens personliga immunitet mot åtal. Oavsett statschefens formella

eller reella maktbefogenheter är ett offentligt ämbetes ärftlighet något

som är oförenligt med ett demokratiskt synsätt. På samma sätt som vi har

avvecklat andra fördemokratiska funktioner, traditioner och regelverk,

vilka inte ansetts förenliga med grundläggande demokratiska principer,

bör därför den ärftliga monarkin avvecklas. I detta perspektiv motsätter

vi oss också att barn från födseln skall utses till uppdrag och att hela

uppväxten därefter präglas av detta. Varje människa måste ges rätten att

växa och utvecklas så fritt som möjligt. Att monarkin fortfarande har en

ideologisk funktion framgår vidare av såväl oräkneliga som pinsamma exempel

i vecko- och kvällspress.

Som argument för monarki brukar framföras att ett fritt demokratiskt val

av statschef kan "splittra folket". Ett sådant synsätt bottnar i någon

sorts förakt för demokrati och folkstyre. Ett annat argument som framförs

är att kungaparet bidrar till att öka intresset för svenskt näringsliv

genom att monarken fungerar som ett varumärke för Sverige. Vi vill starkt

ifrågasätta det rimliga i att en ätt, tillsatt för snart 200 år sedan, på

detta sätt skall hjälpa till att sälja svenska produkter.

Mot bakgrund av vad som nu anförts bör enligt vår uppfattning regeringen,

i enlighet med vad som anförs i motionerna 2002/03:K286 yrkandena 1 och

2, 2002/03:K315 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K397, 2002/03:K425, 2003/04:K317,

2003/04:K437 yrkande 1 och 2003/04:K438 yrkande 1, låta utreda frågan om

statsskickets framtida utformning med inriktning på att monarkin skall

avskaffas. De nämnda motionerna bör därför bifallas.

3. Bekännelsekravet i successionsordningen, punkt 6 (fp, v, mp)

av Mats Einarsson (v), Tobias Krantz (fp), Gustav Fridolin (mp) och

Liselott Hagberg (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 3. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K282

yrkande 8, 2003/04:K290 yrkande 12, 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del

och 2003/04:K363 yrkande 8 och bifaller delvis motion 2003/04:K240.

Ställningstagande

Vi vill framhålla att bestämmelsen i successionsordningen som innebär att

statschefen alltid skall vara av "den rena evangeliska läran" och att

prinsar och prinsessor av det kungliga huset skall uppfödas i samma lära

är otidsenlig. Staten och Svenska kyrkan är numera åtskilda. Kravet på

att statschefen och prinsar och prinsessor av det kungliga huset skall

tillhöra en viss religiös tro är vidare inte förenligt med den grundläggande

principen om religionsfrihet i 2 kap. 1 § 6 RF. Det torde dessutom strida

mot bestämmelserna i 2 kap. 2 § RF om att varje medborgare gentemot det

allmänna är skyddad mot både tvång att ge till känna sin religiösa åskådning

och att tillhöra visst trossamfund. Vad som nu anförts bör med bifall

till motionerna 2002/03:K282 yrkande 8, 2003/04:K290 yrkande 12, 2003/04:K330

yrkande 2 i denna del och 2003/04:K363 yrkande 8 samt med delvis bifall

till motion 2003/04:K240 ges regeringen till känna.

4. Successionsordningens giftermålsbestämmelser, punkt 7 (mp)

av Gustav Fridolin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 4. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K301,

2003/04:K326 och 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del.

Ställningstagande

Jag anser att det tillkommer en myndig människa att själv bestämma vem

han eller hon vill gifta sig med. Därför delar jag uppfattningen i motionerna

2002/03:K301, 2003/04:K326 och 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del att

statschefen och regeringen inte bör ha befogenhet att besluta om kungahusets

medlemmars val av partner. Detta stadgande i successionsordningen är

otidsenligt och bör därför inte längre gälla. Vad som nu anförts bör med

bifall till de nämnda motionerna ges regeringen till känna.

5. Kravet på samtycke vid tronföljarens utlandsresor, punkt 8 (mp)

av Gustav Fridolin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 5. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:K330

yrkande 2 i denna del.

Ställningstagande

Jag anser att kravet på statschefens samtycke enligt 7 § successionsordningen

vid tronföljarens utlandsresor strider mot 2 kap. 8 § RF, enligt vilken

varje medborgare är skyddad gentemot det allmänna mot frihetsberövande

och tillförsäkrad rätten att förflytta sig inom riket och att lämna detta.

Detta bör med bifall till motion 2003/04:K330 yrkande 2 i denna del ges

regeringen till känna.

6. Statschefens immunitet, punkt 9 (v, mp)

av Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 6. Därmed bifaller riksdagen delvis motion 2003/04:K330

yrkande 1.

Ställningstagande

Endast den som är 18 år kan vara statschef. Statschefen är således

straffmyndig när denne tillträder. Vi anser att statschefen, i likhet med

övriga straffmyndiga, bör kunna åtalas om det finns misstanke om att han

eller hon har begått brott. Statschefens uppdrag är enbart av ceremoniell

natur. Enligt vår mening finns det därmed inget behov av åtalsimmunitet

med anledning av gärningar som utförts i kraft av något reellt maktutövande.

Vi anser för övrigt att den som ges formella maktbefogenheter skall utöva

dessa under lagarna och vara ansvarig för sina beslut och gärningar.

Riksdagen bör därför med delvis bifall till motion 2003/04:K330 yrkande 1

ge regeringen till känna vad som nu anförts om att upphäva 5 kap. 7 § RF.

7. Statschefens uppgifter, punkt 10 (v, mp)

av Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 10 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 7. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:K437

yrkandena 2-5.

Ställningstagande

Vi har tidigare i detta betänkande tillstyrkt bifall till motionsyrkanden

om att monarkin bör avskaffas. I avvaktan på att så sker bör statschefen

dock fråntas vissa av sina uppgifter som utgör från principiell synpunkt

stötande rester av den forna kungamakten. I enlighet med vad som anförs

i motion 2003/04:K437 yrkandena 2-5 bör därför statschefen fråntas

uppgifterna att vara ordförande i Utrikesnämnden, att ackreditera andra

länders sändebud - vilket i stället bör ske hos talmannen eller utrikesministern

-, att underteckna de svenska sändebudens kreditivbrev eller att i övrigt

utöva statschefsrollen i förhållande till främmande makt. De två sistnämnda

uppgifterna bör i stället åligga talmannen eller statsministern. Vad som

nu anförts bör med bifall till den nämnda motionen i berörda delar ges

regeringen till känna.

8. Redovisning av anslaget till hovstaten, punkt 11 (m, c)

av Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m), Kerstin Lundgren (c) och

Nils Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 8. Därmed avslår riksdagen motionerna 2003/04:K347,

2003/04:K401 och 2003/04:K438 yrkande 2.

Ställningstagande

Vi vill framhålla att de Kungl. hovstaterna inte är någon myndighet och

står utanför den statliga förvaltningsorganisationen. Denna skillnad är

viktig att upprätthålla bl.a. för att klargöra att där inte utövas någon

form av myndighetsutövning. Den olikhet som finns i fråga om å ena sidan

Ståthållarämbetet och Husgerådskammaren, som både granskas och vars

verksamhet redovisas mer utförligt, och å andra sidan övrig verksamhet inom

de Kungl. hovstaterna som inte granskas och endast redovisas översiktligt,

har sin grund i förhållanden som har gällt sedan länge. Detta framgår av

den utredning som Riksmarskalksämbetet tog fram inför överenskommelsen

med regeringen år 1996. Överenskommelsen mellan regeringen och de Kungl.

hovstaterna från 1996 avviker inte från denna grundläggande syn som

anlades för länge sedan på frågor om konungens apanage och andra därtill

hörande frågor.

Det har sedan dess inte framkommit något nytt som föranleder en annan

bedömning än den som då gjordes. Något problem som skapar nya behov av

kontroll och insyn har heller inte konstaterats av utskottets majoritet.

Vi finner därför skäl att respektera den gränsdragning som i dag gäller.

Det tydliggör också det faktum att statschefen inte utövar någon

myndighetsutövning som normalt annars är grunden för offentlighetsprincipen.

Enligt vår uppfattning finns det inget i dagens situation som ger anledning

att nu, och endast till viss del, avvika från den överenskommelse som

relativt nyligen har ingåtts och, vilket framhållits, bygger på sedan

länge gällande förhållanden. Enligt vår uppfattning bör därför motionerna

2003/04:K347, 2003/04:K401 och 2003/04:K438 yrkande 2 avslås.

9. Redovisning av anslaget till hovstaten, punkt 11 (kd)

av Ingvar Svensson (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 9. Därmed avslår riksdagen motionerna 2003/04:K347,

2003/04:K401 och 2003/04:K438 yrkande 2.

Ställningstagande

Enligt 2 § 3 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. får

Riksrevisionen granska den verksamhet som bedrivs av Kungliga Slottsstaten

och Kungliga Djurgårdens förvaltning. I lämpligt sammanhang bör regeringen

överväga behovet av större öppenhet och insyn inom detta avgränsade område.

Detta bör, med avslag på motionerna 2003/04:K347, 2003/04:K401 och

2003/04:K438 yrkande 2, ges regeringen till känna.

10. Behörighetskrav för statsråd, punkt 12 (fp, v, mp)

av Mats Einarsson (v), Tobias Krantz (fp), Gustav Fridolin (mp) och

Liselott Hagberg (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 12 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 10. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:Sf289

yrkande 15 och 2003/04:K232 och bifaller delvis motion 2002/03:K246.

Ställningstagande

Vi vill framhålla att alla svenska medborgare bör behandlas lika och

neutralt. I en modern demokrati bör det inte förekomma att en medborgarkategori

diskrimineras på grund av födelseort eller andra ovidkommande faktorer.

Därför bör, såsom anförs i motionerna 2002/03:K246, 2002/03:Sf289 yrkande

15 och 2003/04:K232, kravet i 6 kap. 9 § första stycket RF om att statsråd

skall ha varit svensk medborgare i minst tio år tas bort. Vad som nu

anförts bör med bifall till motionerna 2002/03:Sf289 yrkande 15 och

2003/04:K232 samt med delvis bifall till motion 2002/03:246 ges regeringen

till känna.

11. Domstolarnas konstitutionella ställning, punkt 20 (m)

av Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 20 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 11. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K379

yrkande 15, 2003/04:K271 yrkande 16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3.

Ställningstagande

Domstolarna har en central roll i en demokratisk rättsstat. Till skillnad

från polis- och åklagarväsendet är domstolarnas uppgifter inte begränsade

till att medverka i arbetet med att bekämpa brott, utan till domstolarnas

viktigaste uppgifter hör att värna rättsstatens principer. En sätt att

stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan därför, såsom anförs

i motionerna 2002/03:K379 yrkande 15 och 2003/04:K271 yrkande 16, vara

att i regeringsformen ge domstolarna ett bemyndigande att besluta om sina

egna arbetsordningar. Kritik har riktats mot rådande ordning, där delegation

av sådana beslut kan ske till Domstolsverket eller annan myndighet,

eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet och därmed

rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten.

Med nuvarande ordning, där frågor om domstolsväsendet sorterar under

justitieutskottets beredningsområde, tenderar vidare domstolarna att

uppfattas mer som brottsbekämpande myndigheter än som den rättsstatens kärna

som de utgör. Såsom anförs i ovan nämnda motioner bör ansvaret för

domstolsväsendet föras över till konstitutionsutskottet i syfte att inskärpa

deras konstitutionella ställning. Ett annat skäl för att i regeringsformen

stärka domstolarnas ställning är vad som anförs i motion 2003/04:Ju477

yrkande 3, att domstolarnas möjlighet att fullgöra sina viktiga uppgifter

blir beroende av den statsfinansiella utvecklingen.

Vad som nu anförts bör med bifall till de nämnda motionerna ges regeringen

till känna.

12. Domstolarnas konstitutionella ställning, punkt 20 (fp)

av Tobias Krantz (fp) och Liselott Hagberg (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 20 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 12. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:K379

yrkande 15, 2003/04:K271 yrkande 16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3.

Ställningstagande

Domstolarna har en central roll i en demokratisk rättsstat. Domstolarnas

uppgifter är inte begränsade till att medverka i arbetet med att begränsa

brott utan till domstolarnas viktigaste uppgifter hör att värna rättsstatens

principer. Det är exempelvis inte rimligt att domstolarnas möjligheter

att fullgöra sina uppgifter blir beroende av den statsfinansiella

utvecklingen.

Därför bör det införas ett förstärkt skydd i grundlagen för den dömande

makten. En liknande ordning till värn för det som rimligen bör betraktas

som den tredje statsmakten finns bl.a. i Norge, Danmark och Finland. I

syfte att slå vakt om domstolarnas självständighet bör domstolarna bl.a.

få större möjligheter att besluta över sina egna arbetsordningar. Vad

som nu anförts bör med bifall till motionerna 2002/03:K379 yrkande 15,

2003/04:K271 yrkande 16 och 2003/04:Ju477 yrkande 3 ges regeringen till

känna.

13. Riksbankens ställning, punkt 21 (v)

av Mats Einarsson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 21 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 13. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:K381

yrkande 3.

Ställningstagande

Vid de förändringar i Riksbankens ställning och dess ledning som gjordes

1999, i syfte att göra Riksbanken mer självständig, var Vänsterpartiet

emot dessa ändringar. Vänsterpartiet framhöll i lagstiftningsärendet att

det var svårt att se behovet av att penningpolitiken skall styras utan

politisk eller demokratisk påverkan. De principiella skäl som talar för

att Riksbanken skall ha en vald ledning kvarstår alltjämt. Vänsterpartiet

står därför fast vid sitt principiella ställningstagande och anser att

Riksbankens ställning och ledningsorganisation bör återställas till vad

som gällde före den 1 januari 1999. Även om riksdagen i detta läge inte

fattar beslut om att fullt ut återställa Riksbankens ledning och organisation

till tidigare ordning finns det, såsom anförs i motion 2003/04:K381 yrkande

3, skäl att vidta andra åtgärder som syftar till att stärka det demokratiska

inflytandet över Riksbanken och sambandet mellan riksdagen och Riksbanken.

Även om den rådande ordningen beträffande utfrågningar av Riksbanken och

offentliggörandet av dess protokoll i praktiken fungerar tillfredsställande

för närvarande, finns det enligt Vänsterpartiets mening skäl att i särskild

form överväga ytterligare lagreglering av dessa frågor. Ett mer långtgående

alternativ skulle kunna vara att flytta makten att utse riksbankchef och

direktion helt eller delvis från regeringen till riksdagen. Vänsterpartiet

tar dock inte nu ställning för ett sådant alternativ. Som anförs i den

nämnda motionen bör emellertid frågan om Riksbankens ställning och

ledningsorganisation bli föremål för en samlad översyn i syfte att överväga

förslag för att öka den demokratiska styrningen och insynen i Riksbankens

verksamhet. Vad som nu anförs bör med bifall till den nämnda motionen i

berörd del ges regeringen till känna.

Särskilda yttranden

1. Författningsutredning, punkt 1 (m)

Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m) och Nils Fredrik Aurelius (m)

anför:

Regeringen har inlett samtal med de politiska partierna om en samlad

översyn av regeringsformen. Vi anser att den bör vara omfattande och

fokusera på tre övergripande frågeställningar. Dessa frågeställningar är

gränsdragningen mellan offentlig maktutövning och enskildas rättigheter,

olika sätt att öka maktdelningen samt frågor om val och regeringsbildning.

Den första frågeställningen innefattar bl.a. frågor som en stärkt

lagprövningsrätt, och särskilt då avskaffandet av uppenbarhetsrekvisitet och

frågan om inrättandet av en författningsdomstol. Den inbegriper också

frågor om hur skyddet för äganderätten, den negativa föreningsfriheten

och andra individuella fri- och rättigheter kan stärkas samt frågan om

domstolarnas konstitutionella ställning.

När det gäller möjligheterna att åstadkomma en ökad maktdelning bör frågor

om en stärkt kommunal självstyrelse och riksdagens roll i förhållande

till regeringen, bl.a. när det gäller EU-frågor, tas upp.

Den tredje övergripande frågeställningen om val och regeringsbildning

innefattar t.ex. frågan om skilda valdagar, personvalssystemet,

folkomröstningsinstitutet, småpartispärren samt tillvägagångssättet vid

regeringsbildning.

2. Författningsutredning, punkt 1 (fp)

Tobias Krantz (fp) och Liselott Hagberg (fp) anför:

Sverige behöver en levande konstitutionell debatt om den moderna demokratins

villkor. Folkpartiet ser positivt på att samtal nu har inletts mellan de

politiska partierna om en samlad översyn av regeringsformen. Det ligger

väl i linje med det krav som vi för fram i partimotion 2003/04:K290.

Enligt Folkpartiets uppfattning bör tre aspekter särskilt analyseras under

den kommande grundlagsöversynen. Det handlar, för det första, om hur den

offentliga makten granskas. Under denna rubrik hör flera viktiga

författningsfrågor hemma, bl.a.: riksdagens roll i förhållande till regeringen,

förstärkt lagprövningsrätt (inrättande av författningsdomstol) och

Europapolitikens förankring i riksdagen.

En andra central aspekt rör det lokala självstyret. Enligt Folkpartiets

mening måste det lokala självstyrets ställning bli tydligare. I syfte att

nå det målet avser Folkpartiet bl.a. att lyfta fram förslag på skilda

valdagar för kommun, landsting och riksdag liksom inrättande av en

kompetenskatalog för makt- och ansvarsfördelningen mellan skilda nivåer i

det svenska folkstyret. En tredje kärnpunkt som grundlagsöversynen bör

fokusera rör den enskilde medborgarens möjligheter att påverka i demokratin.

För oss är frågan om ett mer renodlat personval av stor betydelse.

I fråga om formerna för grundlagsöversynen har Folkpartiet poängterat

vikten av ett öppet förhållningssätt som inbjuder till bred samhällelig

debatt. Föreningar, organisationer, den akademiska världen, det civila

samhället i övrigt skall uppmuntras och ges möjligheter att aktivt delta

i det offentliga samtalet om Sveriges nya grundlag. Folkpartiet har

därvidlag pekat på att viss inspiration kan hämtas i den s.k. konventsmetoden,

från det europeiska konvent som har arbetat fram ett förslag till ny

författning för Europeiska unionen.

I och med att en översyn av regeringsformen nu inleds påbörjas ett arbete

som, med alla dess olika faser inräknade, kan komma att uppgå till ett

decennium. Det är, enligt Folkpartiets mening, viktigt att det inte leder

till att det läggs en död hand över alla tänkbara reformer under de

kommande tio åren. Skulle breda överenskommelser i författningsfrågor kunna

nås under tiden måste det vara möjligt att också genomföra partiella

reformer av grundlagen.

3. Författningsutredning, punkt 1 (kd)

Ingvar Svensson (kd) anför:

Kristdemokraterna avlämnade 1998 en kommittémotion med syfte att totalrevidera

grundlagen sett ur ett rättsnormsperspektiv. En sådan översyn skulle få

god tid på sig. Vi välkomnar därför en bred översyn och utvärdering av

regeringsformen. I andra sammanhang har vi också väckt motioner om översyn

av den grundlagsreglerade delen av valsystemet. Till exempel behöver

effekterna av personvalssystemet djupanalyseras.

En sådan stor, bred utredning bör bl.a. enligt vårt förmenande innehålla

följande uppgifter:

Riksdagens tillkännagivanden fullföljs

om lagprövningsrätten och i förlängningen vilket/vilka organ som skall

utöva den (författningsdomstol)

om folkomröstningsinstitutet - (uppföljning av den Ruinska utredningen).

Analys av subsidiaritetsprincipen som arbetsverktyg i maktdelningen.

Ett förstärkt grundlagsskydd för de kommunala nivåerna måste till. En

tanke är en särskild svårändrad kommunalordning lik riksdagsordningen.

Ett sådant förstärkt skydd förutsätter också lagprövningsrätt.

Möjligheten till ett faktiskt grundlagsfäst diskrimineringsskydd för

människans integritet oberoende av religion, ålder, ras, kön, sexuell

identitet, ekonomisk eller social ställning, funktionshinder, etnisk eller

politisk tillhörighet.

Översyn av fri- och rättigheter, t.ex. rätten till personlig integritet,

föräldrarätten, den negativa föreningsfriheten och äganderätten. Även

rättigheter mellan enskilda.

Kriminalisering av enskilds deltagande i och/eller stöd till kriminella

organisationer.

Regeringsbildning/talmansval.

Regeringens hantering av tillkännagivanden.

4. Författningsutredning, punkt 1 (c)

Kerstin Lundgren (c) anför:

Centerpartiet har i motion 2003/04:K222 framfört krav på en översyn av

regeringsformen i syfte att forma en samhällsordning för 2000-talet som

stärker individen, stärker civilsamhället och möjligheterna för

deltagardemokrati. En samhällsorganisation byggd underifrån, enligt

federalismens

principer bör utgöra grunden för en kommande översyn av regeringsformen.

Makten utgår från de enskilda människorna och de lokala gemenskaperna,

fördelas via delegation från enskilda till olika nivåer och inte som i

dag enbart till riksdagen.

Vi noterar att regeringen inlett samtal med samtliga politiska partier om

en samlad och bred översyn av regeringsformen. Detta välkomnar vi. I detta

sammanhang förutsätter vi att ovan nämnda och därmed sammanhängande frågor

som t.ex. skilda valdagar, stärkt personval samt stärkta fri- och rättigheter

kommer att behandlas. Utifrån det tydliga syftet att stärka medborgarnas

makt, delaktighet och möjlighet till ansvarsutkrävande krävs att det

verkligen blir en bred översyn där såväl maktdelning horisontellt som

vertikalt behandlas. Vi förutsätter även att den kommande översynen genomförs

på ett sätt som involverar olika nivåer, civilsamhället och olika aktörer

i en bred författningspolitisk dialog. Huruvida detta ges formen av konvent

förutsätter vi kan prövas av den parlamentariska utredningen.

5. Författningsutredning, punkt 1 (v)

Mats Einarsson (v) anför:

Jag och Vänsterpartiet välkomnar en författningsöversyn, men inte därför

att den gällande författningen skulle vara behäftad med betydande

konstruktionsfel. Tvärtom menar jag att de grundläggande principer som tre av

våra fyra grundlagar (RF, TF och YGL) vilar på är demokratiskt radikala

och viktiga att försvara. Däremot är det viktigt att grundlagarna är en

levande lagstiftning som är relevant och giltig till såväl bokstav som

anda. En löpande revidering av grundlagarna är därför nödvändig för att

bibehålla deras styrka och betydelse och så har också skett alltsedan

1974. Dock kan det nu vara tid för en mer övergripande översyn som inte

främst syftar till att lösa avgränsade och identifierade problem utan mer

ser till helheten.

Vänsterpartiets författningspolitiska utgångspunkt är folksuveränitetsprincipen.

All (offentlig) makt skall utgå från folket. Riksdagen är folkets främsta

företrädare. Ingen makt förutom folket självt skall stå över riksdagen.

Därför menar jag att förslag om författningsdomstol bör avvisas.

Riksdagen är folkets främsta företrädare. Det kräver ett högt valdeltagande

och att den valda församlingen åtnjuter ett brett förtroende. Det förutsätter

i sin tur att riksdagen upplevs som rimligt representativ, i synnerhet

vad gäller politiska och ideologiska ståndpunkter, men även t.ex. vad

gäller könsfördelning. Av bl.a. detta skäl bör ett valsystem med långtgående

proportionalitet mellan partierna bibehållas.

Det är viktigt att inte anlägga ett alltför snävt statsrättsligt perspektiv

på författningsanalysen utan lägga särskild vikt vid hur Regeringsformen,

eller rättare sagt de konstitutionella förhållanden och institutioner

som den reglerar, samverkar med samhället och medborgarna. Här krävs såväl

ett klass- som ett könsperspektiv i analysen. I motion 2002/03:K296 har

Vänsterpartiet särskilt lyft fram behovet av en analys ur könsperspektiv

och jag delar utskottsmajoritetens bedömning att en sådan analys finner

en naturlig plats i den kommande författningsöversynen.

6. Författningsutredning, punkt 1 (mp)

Gustav Fridolin (mp) anför:

De frågor som tas upp i motioner som behandlas i denna del av betänkandet

kommer med stor sannolikhet att tas upp i den kommande parlamentariska

översynen av regeringsformen. Miljöpartiet delar därför utskottets bedömning

att motionerna bör avslås. Vi delar dock i sak den uppfattning som framförs

i motion 2003/04:K296 om behovet av en översyn av författningen ur ett

könsperspektiv. Vi är inte lika positiva till tankarna om att

författningsöversynen bör ske i konventsform, även om vi gärna understryker

vikten

av ett öppet förfarandesätt där frivilligorganisationer såväl som övriga

delar av det civila samhället har möjlighet att aktivt delta i

utredningsarbetet.

Den nya grundlagen skall bli allas grundlag. Därför kommer Miljöpartiet

i de författningspolitiska samtalen främst att prioritera två områden:

Relationen mellan riksdag och regering. Vi anser att den folkvalda riksdagens

ställning på flera sätt bör stärkas, bl.a. handlar det om EU-frågor,

utnämningsmakten och möjligheten att förmå regeringen att efterfölja av

riksdagen fattade beslut. Vi tror också att Sverige skulle tjäna på en

starkare lagprövning.

Ökat medborgerligt engagemang. Erfarenheterna av ett sjunkande valdeltagande

måste ligga till grund när man ser över regeringsformen. Det medborgerliga

engagemanget kan bl.a. stärkas genom skilda valdagar, ökat inslag av

personval, stärkt folkinitiativ och folkomröstningsinstitut samt sänkt

rösträttsålder och begränsning av möjligheten till återval (s.k.

rotationsprincip).

7. Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse, punkt 2 (m)

Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m) och Nils Fredrik Aurelius (m)

anför:

Vi vill framhålla att ett samhälle som värdesätter den enskildes rätt och

självständighet måste bygga på demokratiska institutioner som gör det

lätt för varje människa att påverka, inte bara personliga angelägenheter,

utan också offentliga beslut. Detta talar enligt vår mening för att

kommunerna tillerkänns en viktig roll i det demokratiska systemet. Det

åligger kommunerna att följa generella regler. Inom sådana ramar måste

det dock finnas stor frihet. Enligt vår uppfattning kräver självständiga

kommuner en stat som både respekterar och värdesätter olikheter.

En stark kommunal självstyrelse är att lägga makten nära människorna. Vi

förordar därför en i grundlagen förstärkt kommunal självstyrelse i enlighet

med vad som anförs i motionerna 2002/03:K281 yrkandena 1 och 2, 2002/03:K304

yrkande 3, 2002/03:K379 yrkande 5, 2003/04:K224 yrkandena 1 och 2 och

2003/04:K271 yrkande 5.

8. Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse, punkt 2 (fp)

Tobias Krantz (fp) och Liselott Hagberg (fp) anför:

Enligt vår uppfattning har den kommunala självstyrelsen en fundamental

betydelse för den svenska demokratin. Under senare tid har dock den lokala

självstyrelsen minskat i omfång genom regler som inskränkt kommunernas

såväl politiska som finansiella autonomi. Vi anser att denna utveckling

måste brytas.

Folkpartiet liberalerna anser att en modell för hur nya statliga ålägganden

gentemot kommuner och landsting skall följas av statlig finansiering bör

utredas.

Därutöver bör en särskild kompetenskatalog för maktfördelningen mellan

nationell, regional och lokal nivå införas. På vissa sakområden bör därmed

staten respektive kommunerna kunna ges exklusiv beslutskompetens. Inom

andra sektorer kan delad kompetens vara att föredra. I enlighet med vad

som anförs i motionerna 2002/03:K282 yrkande 6 och 2003/04:K290 yrkandena

8-10 förordar vi således att nu beskrivna åtgärder vidtas för att värna

det lokala självstyret.

9. Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse, punkt 2 (kd)

Ingvar Svensson (kd) anför:

I mitt särskilda yttrande om författningsutredning har frågor om grundlagsskydd

för den kommunala självstyrelsen hög prioritet. Jag förutsätter således

att dessa frågor blir föremål för seriösa diskussioner i den kommande

författningsutredningen.

10. Flernivådemokrati och kommunal självstyrelse, punkt 2 (c)

Kerstin Lundgren (c) anför:

En översyn av regeringsformen utifrån federalismens principer skulle skapa

förutsättningar att forma en verklig flernivådemokrati. Därmed skulle

inte bara det civila samhället och individen stärkas, utan också den

kommunala självstyrelsens rum skulle bli tydligt - likväl som den regionala,

nationella och kontinentala nivåns rum.

Härmed skulle det kommunala självstyret inte kunna inskränkas annat än

genom kommunernas samtycke eller med hänvisning till regeringsformens

fri- och rättigheter.

Med en översyn av gällande författning utifrån federalismens principer

följer även en ökad tydlighet kring finansieringsfrågorna. Här förutsätts

att den s.k. finansieringsprincipen utvecklas och gäller strikt vid

statliga beslut som rör annan demokratisk nivås ekonomi.

Såväl Ansvarskommittén som den kommande författningsutredningen berör

frågor som hänger samman med de frågor som aktualiseras i motionerna från

Maud Olofsson m.fl. (c). Här finns skäl att stryka under vikten av att

inte de båda utredningarna ges sådana begränsningar att frågor antingen

hamnar mellan stolarna eller blockeras.

11. Antalet riksdagsledamöter, punkt 3 (kd)

Ingvar Svensson (kd) anför:

En bred översyn av regeringsformen kan också ta i beaktande om riksdagen

har en optimal storlek. Sådana överväganden bör ta hänsyn till sambandet

mellan ändamålsenlighet och antalet riksdagsledamöter.

12. Regeringens verkställande av riksdagens beslut, punkt 13 (m, fp)

Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Liselott Hagberg (fp) anför:

Våren 2003 skärpte konstitutionsutskottet praxisen i fråga om regeringens

verkställande av riksdagsbeslut i form av tillkännagivanden. Det skedde

dels mot bakgrund av regeringens allmänna redogörelse för hur riksdagsbeslut

hade hanterats, dels med anledning av ett särskilt anmält ärende till

utskottet. Det finns anledning att med stor uppmärksamhet följa utvecklingen

också framöver.

Regeringens verkställande av riksdagsbeslut aktualiserar principiella

frågor som rör relationerna mellan regering och riksdag. Eftersom dessa

frågor kommer att beröras i den kommande författningsutredningen väljer

vi denna gång att inte reservera oss.

13. Lagreglerad insyn i Riksbankens verksamhet (m, fp)

Gunnar Hökmark (m), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Nils Fredrik

Aurelius (m) och Liselott Hagberg (fp) anför:

I flertalet länder med självständig centralbank föreskrivs i lag att

protokollen från centralbankens direktionssammanträden skall offentliggöras.

Den ordning som man har valt för den svenska riksbankens del innebär att

Riksbanken frivilligt offentliggör protokollen från direktionens sammanträden,

vilket sker med allt kortare tidseftersläpning. De farhågor från

sekretessynpunkt som ansågs utgöra hinder mot en lagreglering har visat sig

vara ogrundade. Vi förordar därför, i likhet med vad vi gjort vid

finansutskottets tidigare behandling av frågan om protokollens offentliggörande,

att den ordning som nu tillämpas av Riksbanken bör förankras i riksbankslagen.

Därutöver förordar vi, i likhet med vad vi anfört i finansutskottet, att

rätten till offentlig utfrågning av riksbankschefen eller övriga

direktionsmedlemmar i Riksbanken bör lagregleras. Vi vill framhålla att en

politiskt oberoende centralbank både är väl förenlig med och förutsätter

en effektiv demokratisk insyn och kontroll. För att säkra allmänhetens

insyn anser vi att det i riksbankslagen bör föreskrivas en rätt att hålla

offentliga utskottsutfrågningar med företrädare för Riksbanken.

14. Lagreglering av Riksbankens offentliggörande av sina protokoll

(mp)

Gustav Fridolin (mp) anför:

Jag vill framhålla att en självständig riksbank förutsätter att det finns

möjligheter till demokratisk insyn och kontroll. Någon skyldighet att

offentliggöra direktionens protokoll infördes inte i samband med reformen

av den svenska riksbanken. Nuvarande ordning, som innebär att Riksbanken

frivilligt offentliggör direktionsprotokollen, har visat sig fungera väl

i praktiken och att några problem ur sekretessynpunkt inte har uppstått.

Jag anser därför, i likhet med vad Miljöpartiet anfört vid frågans

behandling i finansutskottet, att den ordning som nu tillämpas av Riksbanken

bör komma till uttryck i riksbankslagen.

Det finns vidare anledning att också överväga möjligheten till samråd

mellan Riksbankens ledning och riksdagen i valutapolitiska frågor, möjligen

genom informella konsultationer på motsvarande sätt som i säkerhetspolitiska

frågor.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2002

2002/03:K203 av Rolf Gunnarsson (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att minska antalet ledamöter i Sveriges riksdag till 249 ledamöter.

2002/03:K241 av Maud Olofsson m.fl. (c):

11. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till

grundlagsändringar som möjliggör ett stärkt kommunalt självstyre.

22. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om vikten av att den vertikala maktdelningen stärks i Sverige.

23. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en konstitutionell

utredning med uppgift att se över hur en grundlag som utgår från att makten

kommer underifrån skulle utformas.

24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att kravet på en prövning i Lagrådet bör göras mer

tvingande.

38. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om en lagstiftning med utkrävbara individuella rättigheter

och förstärkt kommunalt självstyre.

2002/03:K246 av Nyamko Sabuni (fp):

Riksdagen beslutar att upphäva första meningen i 6 kap. 9 § RF.

2002/03:K267 av Mats Einarsson m.fl. (v):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om behovet av ändring av regeringsformen vad gäller bestämmelser

om behandlingen av förslag till grundlagsändring och yrkanden om folkomröstning

om sådant förslag.

2. Riksdagen tillkännager för riksdagsstyrelsen som sin mening vad

i motionen anförs om behovet av ändring av riksdagsordningen vad gäller

bestämmelser om behandlingen av förslag till grundlagsändring och yrkanden

om folkomröstning om sådant förslag.

2002/03:K281 av Henrik S Järrel (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om inomkommunal skatteutjämning.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om ändring av grundlagsregleringen i 1 kap. 7 § andra stycket

regeringsformen.

2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om en författningsdomstol.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om en kompetenskatalog för maktfördelningen mellan nationell,

regional och lokal nivå.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om reglerna om kungahusets medlemmars religionstillhörighet

enligt 4 § successionsordningen.

2002/03:K286 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att monarkin

såsom statsskick bör avskaffas till förmån för en statschef som utses av

riksdagen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den nya

statschefstjänsten skall inordnas i dagens parlamentariska styrelseskick.

2002/03:K296 av Mats Einarsson m.fl. (v):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om behovet av att tillsätta en utredning som kritiskt granskar och analyserar

vår författning ur ett könsmaktsperspektiv.

2002/03:K301 av Hillevi Larsson (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att alla svenska medborgare som fyllt 18 år, kungliga eller icke, skall

ha fullständig frihet att själva välja vem de vill gifta sig med under

förutsättning att personen är myndig.

2002/03:K304 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m):

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till sådana

ändringar i regeringsformen och kommunallagen att det kommunala självstyret

förstärks i enlighet med vad som anförs i motionen.

2002/03:K315 av Gudrun Schyman m.fl. (v):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om införande av en statsstyrelse byggd på folkets val (republik).

2. Riksdagen begär av regeringen förslag till de ändringar av

grundlagarna som för en sådan tankes förverkligande skulle erfordras.

2002/03:K321 av Gustav Fridolin (mp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att samma regler om medborgarinitiativ bör gälla på landstings-

och riksdagsnivå som på kommunal nivå.

2002/03:K360 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om en utredning om subsidiaritetsprincipen i syfte att göra den till en

vägledande norm för den demokratiska uppbyggnaden.

2002/03:K362 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):

Riksdagen begär av regeringen en parlamentarisk utvärdering av 1974 års

regeringsform enligt vad som i motionen anförs.

2002/03:K372 av Ingvar Svensson m.fl. (kd):

Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med syfte att

fastställa en tydlig kommunal kompetens i grundlagen, t.ex. genom en

hänvisning till en särskild kommunalordning likartad riksdagsordningen,

enligt vad i motionen anförs.

2002/03:K379 av Bo Lundgren m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om maktdelning.

5. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring

av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad

som anförs i motionen.

14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet och

författningsdomstol.

15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning.

22. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om riksdagens storlek och dess arbetsformer.

2002/03:K397 av Mikaela Valtersson och Mikael Johansson (båda mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om en åtgärdsplan för att avveckla monarkin.

2002/03:K398 av Gustav Fridolin (mp):

Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning som ser över behovet

av en svensk författningsdomstol i enlighet med vad i motionen anförs.

2002/03:K425 av Mikael Damberg (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om värdet av en övergång till ett republikanskt statsskick vid nästa

författningsändring.

2002/03:Ju364 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

21. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om den svenska rättsordningen och EU.

22. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om inrättande av en författningsdomstol.

2002/03:Sf289 av Peter Eriksson m.fl. (mp):

15. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring

av grundlagens 10-årskrav på svenskt medborgarskap vid tillsättning av

ministrar.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2003

2003/04:K206 av Rolf Gunnarsson (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att förbjuda statsråd/statsministrar att "döpa" våra skattepengar med

sina namn.

2003/04:K213 av Rolf Gunnarsson (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att minska antalet ledamöter i Sveriges riksdag till 249.

2003/04:K214 av Gustav Fridolin (mp):

3. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med

förslag om lämplig lagstiftning för att ge möjlighet till beslutande

folkomröstningar på andra datum än vid ordinarie valdag.

2003/04:K222 av Maud Olofsson m.fl. (c):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att en ny samhällsordning för 2000-talet, federalismens principer, en

öppnare samhällsorganisation och ett stärkt civilsamhälle skall utgöra

grunden för en översyn av regeringsformen.

2003/04:K223 av Maud Olofsson m.fl. (c):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om frågan om att tolkningsföreträde när det gäller finansieringsprincipen

måste klargöras.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om vikten av att den vertikala maktdelningen stärks i Sverige.

2003/04:K224 av Henrik S Järrel (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om mellankommunal skatteutjämning.

2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring

av grundlagsregleringen 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen i enlighet

med vad som anförs i motionen.

2003/04:K232 av Peter Danielsson och Tobias Billström (båda m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att ta bort kravet på tio års medborgarskap för att bli statsråd.

2003/04:K240 av Torsten Lindström (kd):

Riksdagen beslutar om sådan ändring av grundlagen att statschefen och

övriga medlemmar i den kungliga familjen erhåller religionsfrihet på samma

villkor som rikets övriga invånare.

2003/04:K271 av Bo Lundgren m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om maktdelning.

5. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring

av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad

som anförs i motionen.

15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om lagprövningsrätten, uppenbarhetsrekvisitet och

författningsdomstol.

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning.

24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om riksdagens storlek och dess arbetsformer.

2003/04:K289 av Tobias Krantz m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att inrätta en författningsdomstol.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att strama upp rutinerna för verkställande av

riksdagsbeslut.

2003/04:K290 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om en ny svensk författning.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att ett svenskt författningskonvent bör sammankallas med ett

brett deltagande från hela samhället.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att värna det lokala självstyret.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att utreda en modell för hur nya statliga åligganden på kommuner

och landsting enligt lag skall följas av statlig finansiering.

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att införa en kompetenskatalog som reglerar maktförhållandena

mellan nationell, regional och lokal nivå.

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om reglerna om kungahusets medlemmars religionstillhörighet

enligt successionsordningens 4 §.

2003/04:K303 av Magdalena Andersson och Anita Sidén (båda m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att analysera och utreda formerna för regeringens verkställande av

riksdagens beslut.

2003/04:K317 av Åsa Domeij m.fl. (mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om en åtgärdsplan för att avveckla monarkin.

2003/04:K326 av Hillevi Larsson (s):

Riksdagen beslutar om sådan ändring av successionsordningen att alla

svenska medborgare som fyllt 18 år, har fullständig frihet att själv välja

vem han eller hon vill gifta sig med under förutsättning att den personen

är myndig.

2003/04:K330 av Gustav Fridolin (mp):

1. Riksdagen beslutar upphäva 5 kap. 7 § regeringsformen.

2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändringar

av successionsordningen i enlighet med vad som anförs i motionen.

2003/04:K340 av Karin Granbom och Nina Lundström (båda fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att votering i fråga som rör grundlagsändring tidigast får ske

kalenderåret efter det att allmänt val hållits.

2003/04:K347 av Hans Backman (fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om att hela det statliga apanaget, precis som annan skattefinansierad

verksamhet, bör redovisas och granskas offentligt.

2003/04:K363 av Tobias Krantz m.fl. (fp):

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om religionsfrihet för statschefen, prinsar och prinsessor.

2003/04:K364 av Björn von der Esch (kd):

Riksdagen begär att regeringen låter utreda definitionen av "folket" så

som begreppet ingår i RF 1 kap. 1 § första satsen "All offentlig makt i

Sverige utgår från folket".

2003/04:K381 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om en utredning om Riksbankens ställning, den demokratiska styrningen

och insynen i Riksbanken.

2003/04:K389 av Peter Eriksson m.fl. (mp):

2. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk

utredning för att se över regeringsformen i syfte att stärka riksdagens

formella och faktiska ställning i EU-arbetet.

2003/04:K401 av Britt-Marie Lindkvist och Anders Karlsson (båda s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen

anförs om öppen redovisning av alla medel som anslås till hovstaten.

2003/04:K413 av Kerstin Lundgren (c):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening i vad motionen anförs

om ett svenskt demokratikonvent som ett led i översynen av regeringsformen.

2003/04:K437 av Birgitta Ohlsson m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att monarkin såsom statsskick bör avskaffas.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att så länge som monarkin existerar som statsskick bör kungen

fråntas sin roll som ordförande för Utrikesnämnden.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att så länge som monarkin existerar som statsskick bör utländska

ambassadörer överlämna sina kreditivbrev hos talmannen eller utrikesministern.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att så länge som monarkin existerar som statsskick bör

utrikesministern utfärda utnämningsbreven till svenska konsuler utomlands.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att så länge som monarkin existerar som statsskick bör

statschefsrollen i förhållande till främmande makt utövas av talmannen eller

statsministern.

2003/04:K438 av Johan Löfstrand och Fredrik Olovsson (båda s):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om behovet av en översyn av vårt framtida statsskick.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om vikten av öppen redovisning av anslaget till hovstaten.

2003/04:K441 av Lars Lilja och Britta Rådström (båda s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs

om förtroendevalda i kommun, landsting eller riksdag som under en

mandatperiod lämnar sitt parti.

2003/04:Ju477 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att införa ett förstärkt skydd i grundlagen för den dömande

makten.

Bilaga 2

Rapport från uppföljning och utvärdering av vissa frågor om formerna för

grundlagsändring

Sammanfattning

I denna rapport redovisas den uppföljning och utvärdering som

konstitutionsutskottet låtit utföra av vissa frågor som rör formerna för

grundlagsändring.

Inledning

I samband med riksdagens behandling av grundlagsärendet om ändringar i

regeringsformen rörande bl.a. samarbetet i EU (prop. 2001/02:72, bet.

2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 15-16) uppkom en diskussion beträffande

gällande ordning i riksdagen i samband med grundlagsändring dels i fråga

om folkomröstning om vilande grundlagsförslag, dels i fråga om beslutsordningen

i ärende om vilande grundlagsförslag.

Utskottet beslutade den 28 maj 2003 att låta de ovan nämnda frågorna bli

tema för en uppföljning och utvärdering inom utskottet.

Folkomröstning om vilande grundlagsförslag

När det gäller uppföljningen och utvärderingen beträffande de bestämmelser

som reglerar möjligheterna att yrka folkomröstning om vilande grundlagsförslag

konstateras i rapporten att gällande regler innebär att det kan uppkomma

en konflikt mellan å ena sidan intresset av att kunna iaktta den

femtondagarsfrist som föreskrivs i 8 kap. 15 § tredje stycket RF för att

framställa ett yrkande om folkomröstning och å andra sidan intresset av att

låta utskottsbehandlingen av ett grundlagsärende pågå så länge som möjligt

under den tid riksdagen är samlad före sommaruppehållet. I rapporten

konstateras att inte ens då man införde reglerna om möjlighet att yrka

folkomröstning i en grundlagsfråga löste man helt och fullt denna konflikt.

Däremot fanns fram till 1995 en bestämmelse i riksdagsordningen som

föreskrev att riksmötet skulle pågå till dess att ett redan väckt yrkande

om folkomröstning hade prövats. Numera ingår i talmannens behörighet att

besluta att ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas för t.ex. ett

sådant ändamål. Någon skyldighet för talmannen att göra så föreligger

dock inte.

Nuvarande reglering ger vid handen att det är av stor betydelse, för att

femtondagarsfristen skall kunna iakttas, att utskottsbehandlingen av ett

grundlagsärende avslutas inom sådan tid att rikdagen hinner fatta beslut

i ärendet och femtondagarsfristen löpa ut innan kammarens arbete avslutas

före sommaruppehållet.

En riksdagsbehandling av ett grundlagsärende som inte sker alltför sent

före sommaruppehållet är också av betydelse för att tillräckligt utrymme

skall finnas för en allmän debatt kring ärendet. Detta torde inte minst

vara viktigt om grundlagsärendet blir föremål för en folkomröstning.

Beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag

I fråga om uppföljningen och utvärderingen av reglerna som rör beslutsordningen

i ärende om vilande grundlagsförslag konstateras att det inte finns

uttryckliga regler för vilken beslutsordning som skall tillämpas vid den

prövningen av ett vilande grundlagsförslag. Emellertid kan man inte säga

att praxis har vuxit fram på ett oreglerat område. Av särskild betydelse

är dels reglerna för vad som är ett lagärende i riksdagen och hur ett

sådant avgörs, dels kravet på att de två riksdagsbesluten om att ändra

grundlag skall vara likalydande. Dessa regler i samverkan ger vid handen

den beslutsordning som hitintills tillämpats vid det slutliga beslutet.

Vidare

konstateras att om man skall hårdra resonemanget kan man påstå att det

egentligen inte är fråga om någon beslutsordning framvuxen genom praxis.

Reglerna tycks nämligen inte ge utrymme för någon alternativ beslutsordning.

Ett lagärende avgörs ju genom att riksdagen beslutar i fråga om den

aktuella lagen som sådan, dvs. i fråga om helheten. Ett beslut om att ett

grundlagsförslag skall vila innebär således att det är den föreslagna

lagen, sådan den ser ut efter delbesluten, som preliminärt antas. För att

de båda riksdagsbesluten skall bli likalydande, måste också det slutliga

beslutet avse denna lag, dvs. helheten.

Vid en närmare granskning av framför allt de grundlagsärenden där en

diskussion har uppstått kring hur dessa ärenden skall slutligen avgöras,

synes diskussionerna inte ha gällt beslutsordningen i sig och reglerna

för denna. I stället synes diskussionen ha gällt just den valda "enheten",

dvs. hur man i respektive fall har "paketerat" grundlagsärendet. I

samtliga fall har det handlat om att man har ansett att "paketet" har varit

för stort, dvs. att det har inte rört en enda utan - som man uppfattat

det - flera sakfrågor.

På vilka sätt har det då betydelse hur man "paketerar" ett grundlagsärende?

I rapporten konstateras att problem uppstår om en avvikande minoritetsmening

finns i en viss fråga och minoriteten inte accepterar att det är fråga om

en avvikande mening i en delfråga, utan anser att reservationsrätt rörande

denna fråga borde föreligga även vid det slutliga beslutet. Man kan också

tänka sig ett fall där majoriteten i ett grundlagsärende svänger mellan

det första och det slutliga beslutet, och den nya majoriteten i riksdagen

vill förkasta det vilande beslutet. Ett för stort "paket" kan då uppfattas

"binda upp" riksdagsmajoriteten och göra det svårare att förkasta ett

grundlagsförslag.

Ett alltför stort "grundlagspaket" synes dock utgöra ett särskilt problem

när det gäller möjligheten enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF att besluta

om folkomröstning i en grundlagsfråga. Yrkande om sådan folkomröstning

kan framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog det aktuella

grundlagsförslaget som vilande. Ett sådant yrkande kan alltså framställas

efter att riksdagen har fattat sitt första beslut, dvs. vid en tidpunkt

då det saknas möjlighet att "paketera om" ett grundlagsärende som uppfattas

som alltför stort för att utgöra en lämplig folkomröstningsfråga.

När det gäller frågan om vem som avgör huruvida det är fråga om ett eller

flera grundlagsärenden redovisas i rapporten att konstitutionsutskottet

i ett fall delade upp ett grundlagsärende, såsom det presenterats av

regeringen i en proposition, på tre ärenden vid riksdagsbehandlingen.

Därutöver har i åtminstone två fall vid riksdagsbehandlingen diskuterats

om de då aktuella grundlagsärendena skulle delas upp på fler ärenden.

Beträffande frågan om vid vilken tidpunkt ett grundlagsärende senast skall

delas upp på två eller fler ärenden, anförs i rapporten att detta skall

ske inför det första riksdagsbeslutet. Att göra en sådan uppdelning inför

riksdagens andra beslut, när det redan finns en preliminärt antagen lag

om ändring i aktuell grundlag, torde inte vara i överensstämmelse med

kravet på likalydande beslut i 8 kap. 15 § första stycket RF.

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Enligt 4 kap. 18 § riksdagsordningen ingår numera som en uppgift i utskottens

beredning av ärenden att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom de

ämnesområden som respektive utskott har att bereda.

I samband med riksdagens behandling av grundlagsärendet om ändringar i

regeringsformen rörande bl.a. samarbetet i EU (prop. 2001/02:72, bet.

2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 15-16) uppkom en diskussion rörande

gällande ordning i riksdagen i samband med grundlagsändring dels i fråga

om beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag, dels i fråga om

folkomröstning om vilande grundlagsförslag.

Vid den allmänna motionstiden 2002 avlämnades motion 2002/03:K267 av Mats

Einarsson m.fl. (v) med yrkanden om att regeringen respektive riksdagsstyrelsen

skall ges till känna vad i motionen anförs om behovet av ändring i

regeringsformen respektive riksdagsordningen vad gäller bestämmelser om

behandlingen av förslag till grundlagsändring och yrkanden om folkomröstning

om sådant förslag. Motionen planeras bli behandlad i utskottet i samband

med andra motioner rörande författningsfrågor under våren 2004.

Under hösten 2002 fanns en samstämmig mening i konstitutionsutskottet att

man borde återkomma till ovan nämnda frågor vid ett lämpligt tillfälle.

Ett sådant tillfälle skulle kunna vara ett uppföljningsprojekt med dessa

frågor som tema. Målet för ett sådant projekt kunde vara att dels grundligt

belysa de aktuella frågeställningarna, dels utgöra underlag inför utskottets

behandling av den ovan nämnda motionen.

Utskottet beslutade den 28 maj 2003 att låta de ovan nämnda frågorna bli

tema för ett uppföljnings- och utvärderingsprojekt inom utskottet.

Genomförandet

Uppföljningen och utvärderingen har bedrivits på så sätt att en inledande

analys av de aktuella frågeställningarna har gjorts inom utskottskansliet.

Analysen har redovisats i en promemoria för var och en av frågeställningarna.

Därefter har analysen diskuterats vad gäller frågan om folkomröstning om

vilande grundlagsförslag med dels en sakkunnig från Valmyndigheten, dels

en expertreferensgrupp bestående av docenten Thomas Bull vid Juridiska

institutionen, Uppsala universitet och chefen för riksdagens kammarkansli,

Ulf Christoffersson.

Analysen rörande frågan om beslutsordningen i ärenden om vilande

grundlagsförslag har diskuterats med en expertreferensgrupp bestående av

dåvarande chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh, departementsrådet Henrik

Jermsten, Justitiedepartementet/L6 och chefen för riksdagens kammarkansli,

Ulf Christoffersson.

En parlamentarisk referensgrupp bestående av riksdagsledamöterna Pär-Axel

Sahlberg och Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Tobias Krantz

(fp), Ingvar Svensson (kd), Kerstin Lundgren (c), Gustav Fridolin (mp)

och Mats Einarsson (v) har också biträtt projektet. I denna grupp har

analysen av de båda frågeställningarna samt synpunkterna från

expertreferensgrupperna diskuterats.

Dispositionen

I rapporten redogörs först för frågeställningen rörande folkomröstning i

en grundlagsfråga. Därefter redovisas frågeställningen beträffande

beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag. Rapporten avslutas

med en kommentar rörande de båda frågeställningarnas beröringspunkter.

2 Folkomröstning om vilande grundlagsförslag

2.1 Inledning

I denna del av rapporten belyses frågeställningen rörande folkomröstning

om vilande grundlagsförslag. Texten har disponerats på så sätt att den

för frågeställningen aktuella motionen först redovisas. Därefter redogörs

i ett avsnitt för gällande regler om sådan folkomröstning. Detta avsnitt

avslutas med en sammanfattning och kommentar. I avsnittet som följer därpå

behandlas frågeställningen hur sent under ett riksmöte som ett beslut om

folkomröstning i en grundlagsfråga kan fattas. Även detta avsnitt avslutas

med en sammanfattning och kommentar. Denna del av rapporten avslutas med

en kommentar.

2.2 Motionen

Som nämnts ovan avlämnades vid den allmänna motionstiden 2002 en motion

- motion 2002/03:K267 av Mats Einarsson m.fl. (v) - med yrkanden om att

regeringen respektive riksdagsstyrelsen skall ges till känna vad i motionen

anförs om behovet av ändring av regeringsformen respektive riksdagsordningen

vad gäller bestämmelser om behandlingen av förslag till grundlagsändring

och yrkanden om folkomröstning om sådant förslag.

I motionen påpekas att i diskussionerna kring grundlagsärendet om ändringar

i bl.a. 10 kap. RF våren 2002 hävdades att frågan borde avgöras genom

folkomröstning. Den sena riksdagsbehandlingen av frågan innebar dock vissa

problem. Motionärerna anför att talmannen inte ansåg att femtondagarsregeln

i 8 kap. 15 § RF medförde att hon var tvungen att skjuta upp sommaruppehållet

eller kalla till extra sammanträde. De som ville pröva frågan om folkomröstning

menade att talmannen därmed använde riksdagsordningen för att vägra den

femtondagarsfrist som anges i regeringsformen.

Motionärerna anser att det är tveksamt om ett beslut om folkomröstning om

vilande grundlagsförslag över huvud taget är praktiskt genomförbart om

det fattas i ett sent skede. Såväl de formella som praktiska problem som

beskrivits i motionen talar för att en översyn av regelverket bör göras.

Motionärerna framhåller att det minoritetsskydd som bestämmelserna om

folkomröstning utgör måste vara möjligt att tillämpa i praktiken. Det är

enligt motionärerna också olyckligt om en regel i regeringsformen, som

har uppfattats som en garanti och en del av minoritetsskyddet, kan sättas

ur spel av riksdagsordningens (RO) bestämmelser om sammanträdestider. En

möjlighet är att komplettera den gällande tidsgränsen för framläggande av

förslag om grundlagsändring med en tidsgräns för riksdagens beslut i sådant

ärende. Motionärerna framhåller att kravet att ett beslut om folkomröstning

skall vara praktiskt genomförbart måste förenas med behovet av tillräcklig

tid för utskottsbehandling och offentlig debatt innan beslut fattas. Även

andra relevanta regler i regeringsformen och rikdagsordningen kan behöva

ses över i detta sammanhang. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen

respektive riksdagsstyrelsen till känna.

2.3 Gällande regler

Regeringsformen

Lagtext

Enligt 8 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen (RF) skall folkomröstning

om vilande grundlagsförslag anordnas, om yrkande därom framställs av minst

en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna

röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom

femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande.

Yrkandet skall inte beredas i utskott.

Propositionen

Bestämmelsen i 8 kap. 15 § tredje stycket RF om folkomröstning om vilande

grundlagsförslag trädde i kraft den 1 januari 1980 och gäller alltjämt.

Den har dock aldrig tillämpats. I förarbetena (prop. 1978/79:195, s. 52

f.) framhölls att all offentlig makt i Sverige utgår enligt regeringsformens

(RF) inledande stadgande från folket. Vissa principiella skäl talade därför

för att folket skulle få möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess

som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ

som skall utöva denna makt, om hur makten skall fördelas mellan dem och

om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen.

Föredragande statsrådet anförde att de principiella skälen för folkomröstning

som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet ytterligare hade ökat i styrka

i och med att det i regeringsformen hade först in ett omfattande regelsystem

med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp

från det allmännas sida.

Rättighetsskyddsutredningen hade erinrat om att två av de tyngsta skälen

mot folkomröstningar - svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna

att tolka omröstningsresultaten - skulle komma att sakna bärkraft i fråga

om grundlagsomröstningar som får den formen att folket endast har att

säga ja eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som

vilande av riksdagen. Mot bakgrund av det anförda förordade föredragande

statsrådet, i likhet med kommittén, att grundlagsstiftningsförfarandet

kompletterades med ett folkomröstningsinstitut som innebär att beslutande

folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrättas efter det första men

före det andra av de två riksdagsbesluten.

Vidare kom föredragande statsrådet till slutsatsen att folkomröstning av

det slag som det här var frågan om borde komma till stånd först efter

särskilt beslut, men att ett sådant beslut skulle kunna fattas redan av

en minoritet av riksdagens ledamöter. Därutöver borde gälla att ett sådant

yrkande skulle få framställas endast under en ganska kort tidsperiod efter

beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande.

Föredragande statsrådet framhöll också att för de rådgivande folkomröstningarnas

del gäller att besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna

och om tidpunkten för omröstning skall ha formen av lag. Skälet härtill

är att dessa beslut ofta innefattar besvärliga ställningstaganden av stor

politisk betydelse. Föredragande statsrådet påpekade att några sådana

svårigheter inte föreligger såvitt gäller folkomröstningar i

grundlagsstiftningsfrågor. Både frågeställningen och tidpunkten är på förhand

givna.

Det fanns därför enligt honom inte någon anledning vare sig att ge

beslutet om en sådan folkomröstning lagform eller att bereda frågan i utskott.

Föredragande statsrådet ansåg att beslutsförfarandet i stället borde

utformas efter mönster av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring

mot statsråd. Den enda punkt i sammanhanget som enligt honom skulle kunna

ge upphov till svårigheter gäller vad som skall anses vara ett vilande

grundlagsförslag i motsats till två eller flera. Han påpekade att det av

2 kap. 9 § riksdagsordningen (RO) följer att denna fråga i första hand

skall avgöras av talmannen i samband med kammarbehandlingen. Om kammaren

inte skulle dela talmannens mening får frågan på vanligt sätt avgöras av

konstitutionsutskottet.

I specialmotiveringen (a. prop. s. 64) anfördes att tidsfristen för att

framställa yrkande om folkomröstning efter mönster av 3 kap. 10 och 11 §§

RO (väckande av motioner) hade bestämts till femton dagar. Vidare framhölls

att de föreslagna nya bestämmelserna förutsätter att riksdagen, när den

fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid

under riksmötet att den i tredje stycket angivna femtondagarsfristen kan

löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om

folkomröstning. I propositionen hänvisades härvid till vad fri- och

rättighetsskyddsutredningen hade anfört under 1 kap. 4 § RO (SOU 1978:34 s.

216).

Konstitutionsutskottet

Vid riksdagsbehandlingen tillstyrkte konstitutionsutskottet förslaget om

folkomröstning i grundlagsfrågor (bet. KU 1978/79:39 s. 19). Utskottet

anförde bl.a. att det är naturligt att eventuella uppkommande frågor om

folkomröstning i grundlagssammanhang i första hand kommer att aktualiseras

direkt i grundlagsärendet och sålunda normalt tas upp redan i kammardebatten

i sådant ärende. Med förslagets utformning mötte enligt utskottet därvid

inte något hinder att yrkande om folkomröstning framställs redan vid det

sammanträde då kammaren avgör frågan om grundlagsförslaget skall antas

som vilande. Utskottet ansåg att sådant yrkande blir definitivt, om

grundlagsförslaget antas som vilande.

Riksdagsordningen

Bestämmelser som infördes i riksdagsordningen med anledning av möjligheten

att yrka folkomröstning i grundlagsfråga

När bestämmelser om folkomröstning om vilande grundlagsförslag infördes

i 8 kap. 15 § tredje stycket RF var riksmötet enligt bestämmelser i

riksdagsordningen indelat i lagtima och urtima riksmöte. Då skulle lagtima

riksmöte som hade inletts under augusti, september eller oktober, enligt

1 kap. 4 § första stycket RO, avslutas senast den 31 maj. Om synnerliga

skäl förelåg kunde riksdagen förlänga riksmötet, dock längst t.o.m. den

15 juni. Vidare föreskrevs att annat (urtima) riksmöte pågick så länge

riksdagen fann det nödvändigt.

Med anledning av att bestämmelser om folkomröstning om vilande grundlagsförslag

infördes i 8 kap. 15 § RF gjordes också en ändring i 1 kap. 4 § RO. Där

tillades att om yrkande hade väckts om folkomröstning i grundlagsfråga,

skulle, utan hinder av vad som annars i paragrafen sades om riksmötets

längd, riksmöte pågå till dess yrkandet hade prövats.

När det gällde förslagen till ändringar i riksdagsordningen hänvisades i

proposition 1978/79:195 till vad rättighetsskyddsutredningen hade anfört

i dessa delar (prop. s. 67).

I fråga om ändringen i 1 kap. 4 § RO anförde rättighetsskyddsutredningen

att de föreslagna reglerna i 8 kap. 15 § RF förutsätter ett visst

tidsmellanrum mellan det första beslutet i ett grundlagsärende och riksmötets

avslutande (SOU 1978:34 s. 216). Detta innebar enligt kommittén att

riksdagen vid sin arbetsplanering beträffande sådana ärenden får se till

att beslut fattas i tillräckligt god tid före den tidpunkt för riksmötets

avslutande som följer av reglerna i förevarande paragrafs första stycke.

Kommittén framhöll att det emellertid inte kunde uteslutas att ett beslut

i en grundlagsfråga någon gång måste fattas så sent under ett riksmöte

att det uppkommer en viss konflikt mellan dessa regler och vad som förutsätts

i 8 kap. 15 § RF. Av denna anledning föreslog kommittén att paragrafen

kompletterades med en bestämmelse som innebar att ett riksmöte, utan hinder

av vad som annars gällde i fråga om riksmötets längd, skulle pågå till

dess ett föreliggande ärende om beslutande folkomröstning hade avgjorts.

Vidare infördes bestämmelser i 3 kap. 17 § samt i 5 kap. 2 § och 8 § andra

stycket RO som innebar att ärende om folkomröstning i grundlagsfråga skulle

behandlas på samma sätt i riksdagen som ärende om missförtroendeförklaring.

I 3 kap. 17 § RO föreskrevs därmed att yrkande om folkomröstning i

grundlagsfråga skulle framställas vid sammanträde med kammaren. Enligt 5

kap. 2 § RO skulle ärende om folkomröstning ligga på kammarens bord till

det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras

senast vid det därpå följande sammanträdet. I 5 kap. 8 § andra stycket

föreskrevs att om två eller flera yrkanden om folkomröstning beträffande

samma vilande grundlagsförslag förelåg skulle endast en omröstning äga

rum.

Den ovan nämnda bestämmelsen i 3 kap. 17 § RO finns sedan den 1 juli 2003

i 3 kap. 15 § RO. Vid samma tidpunkt flyttades bestämmelsen i 5 kap. 8 §

andra stycket RO till 5 kap. 9 § andra stycket samma lag.

Reformering av riksdagsarbetet och därmed slopandet av 1 kap. 4 § RO

Den 1 januari 1995 upphörde 1 kap. 4 § RO att gälla.

Ändringen hade sin grund i Riksdagsutredningens arbete. Utredningen

avlämnade i juni 1993 sitt principbetänkande Reformera riksdagsarbetet!

till talmanskonferensen med bl.a. förslag till ändringar i den statliga

budgetprocessen och riksmötets längd. Talmanskonferensen överlämnade i

sin tur Riksdagsutredningens förslag till författningsändringar samt vissa

av förslagen i övrigt i principbetänkandet för riksdagens bedömning och

beslut (1994/95:TK1).

Utredningen anförde (a. försl. s. 87 f.) att en reform av riksmötet var

angelägen för att hävda riksdagens ställning och ge riksdagen möjlighet

att anpassa riksdagsarbetet till utvecklingen. En mer flexibel planering

av riksdagsåret förutsatte enligt utredningen att riksdagen inte var bunden

av en tidsram för sitt arbete. Sluttidpunkten den 15 juni (som införts

1992) föreslogs därför utgå. Talmannen och talmanskonferensen borde i

stället få vidgade befogenheter och ökat ansvar när det gällde den årliga

planeringen av riksdagsarbetet.

Enligt utredningen borde riksmötet normalt inledas i september och

sommaruppehållet normalt börja i juni. Under ett valår skulle tidpunkten för

valet avgöra tidsramarna för riksdagsarbetet. Vidare framhöll utredningen

att talmannen alltid kunde kalla riksdagen till i förväg ej planerade

sammanträden. Inget hinder mötte att sammanträden planerades in under

sommaruppehållet.

Utredningen ville dock inte binda riksdagen till några definitiva tidsramar.

Det stred mot grundtanken bakom förslaget om ett nytt mer flexibelt

riksmöte. Planeringen av kammarens sammanträden ankom enligt utredningen

på talmannen i samråd med talmanskonferensen. De angivna ramarna borde

därför endast ses som riktlinjer för planeringen av den närmast överblickbara

framtiden.

Därutöver anförde utredningen att en annan utgångspunkt för förslagen var

att, i den utsträckning så var möjligt, anpassa den nya ordningen till

rådande förhållanden. Det innebar bl.a. att gällande bestämmelser om

inkallande av urtima riksmöte överfördes till en skyldighet för talmannen

att kalla riksdagen till sammanträde om en minoritet (115) av riksdagens

ledamöter eller regeringen begärde det. Regeringens möjlighet att avbryta

riksmötet om den förordnat om extra val omvandlades till en möjlighet att

besluta att kammarens sammanträden skall avbrytas fram till nästa riksmöte.

Talmannen kunde enligt utredningen dock alltid kalla riksdagen till

sammanträde på nytt antingen på eget initiativ eller på begäran av regeringen

eller en minoritet av riksdagens ledamöter. Utredningen framhöll att detta

var i överensstämmelse med då gällande regler om inkallande av urtima

riksmöte.

Riksdagen följde talmanskonferensens, och därmed Riksdagsutredningens,

förslag (bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:425, bet. 1994/95:KU2, rskr.

1994/95:4).

Sedan den 1 januari 1995 gäller därmed enligt 2 kap. 6 § första stycket

RO att talmannen beslutar efter samråd med (numera) riksdagsstyrelsen

vilka uppehåll i kammarens arbete om en vecka eller längre tid som skall

förekomma under pågående riksmöte.

Vidare föreskrivs i tredje stycket att talmannen får besluta att avbryta

uppehåll i kammarens arbete. Ett sådant beslut skall fattas om regeringen

eller minst 115 av ledamöterna begär det. Talmannen skall kalla kammaren

till ett sammanträde som skall hållas inom tio dagar från det att begäran

framställdes.

Folkomröstningslag

Inledning

I samband med att bestämmelser infördes i regeringsformen och riksdagsordningen

om folkomröstning i grundlagsfrågor infördes också en särskild lag om

förfarandet vid folkomröstning.

I proposition 1978/79:195 anfördes att man knappast kan undvara en permanent

lagstiftning om folkomröstningsförfarandet om man gör det möjligt för en

minoritet inom riksdagen att få till stånd en folkomröstning (s. 54). I

annat fall skulle man vara hänvisad antingen till lösningen att i det

särskilda fallet låta samma minoritet fastställa också de nödvändiga

förfarandereglerna eller till metoden att låta riksdagen varje gång besluta

dessa med vanlig majoritet. Båda alternativen var enligt föredragande

statsrådet förenade med nackdelar av i första hand principiell natur. Han

anförde vidare att det också i fråga om rådgivande folkomröstningar får

anses från principiell synpunkt tillfredsställande att de grunder som

skall gälla vid en landsomfattande folkomröstning permanent finns angivna

i lag. Också från praktiskt synpunkt kunde en sådan lagstiftning ha

fördelar. Han förordade därför att generella lagbestämmelser meddelades om

förfarandet vid folkomröstning.

Gällande bestämmelser

Enligt 1 § folkomröstningslagen (1979:369) gäller lagen för folkomröstning

som avses i 8 kap. 4 § RF. Av sistnämnda bestämmelse framgår att lagen

gäller både för rådgivande folkomröstning i hela riket och för folkomröstning

i grundlagsfråga.

Vidare sägs i 2 § att central valmyndighet som avses i 1 kap. 15 § vallagen

(1997:157) också är central myndighet för folkomröstning.

I 3 § föreskrivs att riket är indelat i omröstningsdistrikt för folkomröstning.

Del av kommun som vid val enligt vallagen bildar ett valdistrikt utgör

ett omröstningsdistrikt.

Enligt 4 § svarar valnämnd som avses i 1 kap. 17 § vallagen för folkomröstnings

genomförande i varje kommun.

Därutöver sägs i 5 § att rösträtt vid folkomröstning tillkommer den som

är röstberättigad vid val till riksdagen.

I 6 § första stycket föreskrivs att när en folkomröstning skall förrättas

skall, i den mån den centrala valmyndigheten inte bestämmer annat, för

var och en som enligt röstlängden är röstberättigad upprättas ett röstkort

med uppgifter om den röstande. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifter

om omröstningen till ledning för den röstberättigade. För folkomröstning

och val till riksdagen som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röstkort.

Vidare sägs att den centrala valmyndigheten på lämpligt sätt bör sprida

kännedom bland allmänheten om tid och sätt för röstning och om de

bestämmelser i övrigt som gäller för folkomröstningen. Myndigheten bör också

inför folkomröstning i grundlagsfråga på lämpligt sätt sprida kännedom

bland allmänheten om lydelsen av det förslag som omröstningen avser.

Sammanfattning och kommentar

Den rättsliga regleringen av möjligheten att yrka folkomröstning i

grundlagsfråga

Sedan 1980 finns en möjlighet enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF att

för en minoritet av riksdagens ledamöter (minst en tiondel, dvs. minst 35

ledamöter) framställa yrkande om folkomröstning om vilande grundlagsförslag.

Yrkandet skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog

det aktuella grundlagsförslaget som vilande.

Enligt 3 kap. 15 § RO skall yrkande om folkomröstning i grundlagsfråga

framställas vid sammanträde med kammaren.

I förarbetena har bestämmelserna tolkats så att det inte möter något hinder

att framställa yrkandet redan vid det sammanträde då kammaren avgör frågan

om grundlagsförslaget skall antas som vilande (jfr bet. KU 1978/79:39 s.

19, att notera härvid är att det numera förekommer skilda debatt- och

voteringsdagar i ett ärende). Sådant yrkande får i sådant fall uppfattas

som definitivt, om grundlagsförslaget antas som vilande. Det kan alltså

konstateras att det sammanträde då kammaren avgör frågan om grundlagsförslaget

skall antas som vilande förefaller vara den tidigaste tidpunkten då ett

yrkande om folkomröstning kan framställas.

Därutöver framhölls i förarbetena att bestämmelserna i 8 kap. 15 § tredje

stycket RF förutsätter att riksdagen, när den fattar ett vilande beslut

i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet att den i

tredje stycket angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas

med anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning (jfr prop.

1978/79:195 s. 64).

Fram till den 1 januari 1995 fanns en bestämmelse i 1 kap. 4 § RO som

kompletterade bestämmelsen i 8 kap. 15 § tredje stycket RF. I 1 kap. 4 §

RO föreskrevs att om yrkande hade väckts om folkomröstning i grundlagsfråga

skulle riksmöte pågå till dess yrkandet hade prövats. Detta gällde oavsett

vad som annars föreskrevs i samma paragraf om riksmötets längd. Enligt

förarbetena kunde det inte uteslutas att ett beslut i en grundlagsfråga

någon gång måste fattas så sent under ett riksmöte att det kunde uppkomma

en viss konflikt mellan reglerna om riksmötets längd i 1 kap. 4 § RO och

vad som förutsätts i 8 kap. 15 § tredje stycket RF (jfr SOU 1978:34 s.

216). Därför föreslogs den kompletterande bestämmelsen i riksdagsordningen.

Det bör framhållas att bestämmelsen i 1 kap. 4 § RO således inte utgjorde

någon garanti för att den i 8 kap. 15 § tredje stycket RF föreskrivna

femtondagarsfristen kunde iakttas. Bestämmelsen i 1 kap. 4 § RO säkerställde

endast att ett redan väckt yrkande om folkomröstning kunde prövas innan

riksmötets slut. I det fall riksdagen t.ex. beslutade att som vilande

anta en grundlagsändring två dagar före riksmötets slut, återstod dessa

två dagar för att vid ett sammanträde i kammaren yrka folkomröstning i

grundlagsfrågan. Om så skedde, garanterade bestämmelsen i 1 kap. 4 § RO

att riksmötet skulle pågå till dess yrkandet hade prövats. Inte ens då

möjligheten att yrka folkomröstning i en grundlagsfråga infördes i

regeringsformen var reglerna således konstruerade så att den föreskrivna

femtondagarsfristen alltid skulle iakttas under pågående riksmöte.

När 1 kap. 4 § RO upphörde att gälla infördes inte någon annan särskild

bestämmelse i syfte att komplettera 8 kap. 15 § tredje stycket RF. Enligt

de nya bestämmelserna om riksmötets längd pågår riksmöte till dess nästa

riksmöte börjar (1 kap. 2 § fjärde stycket RO). Talmannen beslutar om

vilka uppehåll i kammarens arbete som skall förekomma under pågående

riksmöte (2 kap. 6 § första stycket RO). Därutöver kan talmannen besluta

att avbryta uppehåll i kammarens arbete (2 kap. 6 § tredje stycket RO).

Skyldighet för talmannen att göra så föreligger dock endast i två fall,

nämligen om regeringen eller minst 115 av riksdagens ledamöter begär det.

Sedan 1995 finns alltså inte någon bestämmelse i riksdagsordningen som på

samma sätt som tidigare garanterar att ett väckt yrkande om folkomröstning

i grundlagsfråga kan prövas under pågående riksmöte. De nu gällande

reglerna innebär emellertid att talmannen har behörighet att besluta att

ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas för att ett yrkande om

folkomröstning skall kunna prövas.

Ansvaret för att ett yrkande om folkomröstning kan framställas och

prövas

Enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF skall yrkande om folkomröstning i

grundlagsfråga inte beredas i utskott. Frågan är om det utskott som bereder

det aktuella lagförslaget ändock kan anses ha ett visst ansvar för att

ett yrkande om folkomröstning i grundlagsfråga kan framställas och prövas.

I förarbetena till 8 kap. 15 § tredje stycket RF sägs, som redovisats

ovan, att bestämmelsen förutsätter att riksdagen, när den fattar ett

vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet

att den angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med

anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning. Numera pågår

riksmöte till dess nästa riksmöte börjar. Emellertid gör kammaren, efter

beslut av talmannen, uppehåll i sitt arbete under sommaren. För dagens

situation torde nämnda förarbetsuttalanden därför innebära att riksdagen

vid sin arbetsplanering får se till att beslut fattas i tillräckligt god

tid före sommaruppehållet. I praktiken har utskotten och kammarkansliet

ett gemensamt ansvar för denna arbetsplanering. På detta sätt kan utskott

anses ha ett visst ansvar för att ett yrkande om folkomröstning i en

grundlagsfråga skall kunna framställas och prövas.

Å andra sidan har utskott också ett ansvar för att dess ärenden blir

tillräckligt beredda. Detta ansvar kan komma i konflikt med ett ansvar för

att riksdagsbeslut i ett grundlagsärende fattas i så god tid före

sommaruppehållet att ett eventuellt yrkande om folkomröstning kan framställas

och prövas. Tidigare fanns den ovan redovisade bestämmelsen i 1 kap. 4 §

RO, som syftade till att åtminstone i viss mån lösa en sådan konflikt.

Någon sådan regel finns inte längre. Talmannen är ju numera endast skyldig

att avbryta uppehåll i kammarens arbete om regeringen eller 115 ledamöter

begär det. Som framhållits ovan är talmannen dock behörig att besluta att

ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas.

2.4 När bör ett beslut om folkomröstning i grundlagsfråga senast

fattas?

Inledning

Som konstaterats ovan torde det sammanträde då riksdagens kammare avgör

frågan om det aktuella grundlagsförslaget skall antas som vilande vara

den tidpunkt då ett yrkande om folkomröstning tidigast kan framställas.

Av intresse i sammanhanget kan också vara att något undersöka när ett

beslut om folkomröstning i grundlagsfråga senast bör fattas, inte minst

med tanke på att ett sådant beslut medför att vissa praktiska förberedelser

behöver vidtas.

Den särskilda tidsfristen vid grundlagstiftning

Enligt 8 kap. 15 § första stycket RF skall minst nio månader förflyta

mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare

och valet, såvida inte konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas

senast vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar förenar sig,

medger undantag härifrån.

I förarbetena till bestämmelsen anfördes att det är angeläget att

grundlagsförslag med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlas

mot slutet av riksmötet närmast före valet, något som under senare decennier

snarare hade varit regel än undantag (prop. 1978/79:195 s. 51). En

bestämmelse om tidsfrist borde enligt föredragande statsrådet utformas så

att den innebär att en viss minsta tid skall förflyta mellan

grundlagsstiftningsärendets väckande och valet. Han ansåg att man härigenom får

störst säkerhet för en grundlig behandling i riksdagen och för att utrymme

ges för en omfattande allmän debatt.

Vidare anfördes att det måste förutsättas att det ibland kan vara angeläget

att få ett grundlagsförslag antaget kort efter ett förestående riksdagsval,

fastän ärendet kan väckas först när mindre än tio månader återstår till

valet. En möjlighet till undantag från tidsfristen borde därför finnas.

Undantagsregeln borde dock utformas så att man inte träder intresset av

en omsorgsfull utskottsbehandling för när. Föredragande statsrådet ansåg

att det borde ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om

undantag från den särskilda tidsfristen. En förutsättning borde därmed

vara att en majoritet om fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar

sig om ett beslut om undantag.

När den särskilda tidsfristen infördes 1980 var den tio månader. År 1989

förkortades den till nio månader. Skälet var att något underlätta för de

hårt ansträngda resurserna i Regeringskansliet under de arbetstyngda

höstmånaderna (prop. 1987/88:22 s. 58).

Bestämmelser om val till riksdagen och folkomröstning

Valdag och dag för folkomröstning

Enligt 3 kap. 4 § RF förrättas ordinarie val till riksdagen vart fjärde

år.

Därutöver sägs i 8 kap. 15 § fjärde stycket RF att folkomröstning skall

hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i första stycket,

dvs. det riksdagsval som skall ha hållits innan det andra beslutet om

stiftande av grundlag fattas.

I 1 kap. 9 § vallagen föreskrivs att val skall hållas på en söndag.

Vidare framgår av 1 kap. 10 § att valdag för ordinarie val till riksdagen

är den tredje söndagen i september.

Röstkort och röstsedlar vid folkomröstning

Av 6 § folkomröstningslagen framgår att det skall upprättas ett röstkort

med uppgift om den röstande när en folkomröstning skall förrättas, om

inte den centrala valmyndigheten bestämmer annat. För folkomröstning och

val till riksdagen som förrättas samtidigt upprättas gemensamt röstkort.

I fråga om röstkort tillämpas i övrigt 7 kap. 7-9 §§ vallagen (1997:157).

Valmyndigheten skall också på lämpligt sätt sprida kännedom om tid och

sätt för röstning och om de bestämmelser i övrigt som gäller för

folkomröstningen. Myndigheten bör också inför folkomröstning i grundlagsfråga

på lämpligt sätt sprida kännedom bland allmänheten om lydelsen av det

förslag som omröstningen avser.

Enligt 7 § första stycket får vid folkomröstningen endast användas röstsedlar

som tillhandahålls av centrala valmyndigheten.

I andra stycket sägs att för varje förslag som är föremål för omröstning

framställs röstsedlar försedda med tryckt meningsyttring. Dessutom skall

finnas blanka röstsedlar. Röstsedlar för en och samma omröstning skall

vara lika till storlek, färg och material.

Vidare föreskrivs i 8 § att statsverket svarar för kostnaderna för

framställning av det antal röstsedlar som behövs. I lokal där omröstning

äger rum skall de röstande ha tillgång till röstsedlar för varje förslag

som är föremål för folkomröstning och blanka sedlar. Därutöver sägs att

i fråga om kuvert tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 1 § andra stycket, 2

och 3 §§ vallagen om valkuvert.

Av 10 § andra stycket framgår att om folkomröstning äger rum i samband

med val till riksdagen skall den som röstar på postkontor, på ett särskilt

röstmottagningsställe inom landet eller hos utlandsmyndighet och som önskar

delta i både omröstningen och i valet, avge sin röst i folkomröstningen

samtidigt som han röstar i valet.

Vidare framgår av tredje stycket att i fråga om röstningen och om den

vidare behandlingen av röster som har avlämnats på postkontor, på ett

särskilt röstmottagningsställe inom landet eller hos utlandsmyndighet

tillämpas i övrigt bestämmelserna om ordinarie val till riksdagen i 11-15

kap. vallagen.

Röstkort och röstmottagning vid riksdagsval

Enligt 7 kap. 7 § första stycket vallagen skall den centrala valmyndigheten

upprätta ett röstkort för var och en som finns i en röstlängd. För val

som hålls samtidigt skall det upprättas ett gemensamt röstkort.

Vidare sägs i andra stycket att ett röstkort skall innehålla uppgift om

väljarens namn och nummer i röstlängden, och vilka val som väljaren får

delta i.

I tredje stycket sägs att röstkortet också bör innehålla annan information

om valet.

Enligt 7 kap. 8 § vallagen skall röstkort skickas ut så snart som möjligt,

dock senast i så god tid att de kan beräknas vara väljare som är

folkbokförda i landet till handa senast 18 dagar före valdagen.

Av 11 kap. 2 § framgår att poströstning i bl.a. ordinarie val till riksdagen

skall vara möjligt från och med den artonde dagen före valdagen till och

med valdagen.

Vidare föreskrivs i 12 kap. 5 § att särskild röstmottagning vid sjukhus,

ålderdomshem, kriminalvårdsanstalter eller liknande vårdinrättningar

eller vårdanstalter får anordnas från och med den sjunde dagen före

valdagen till och med valdagen.

Enligt 13 kap. 2 § får vid ordinarie val till riksdagen röstmottagning

hos en utlandsmyndighet börja tidigast den tjugofjärde dagen före valdagen.

Därutöver sägs i 14 kap. 11 § att vid ordinarie val till riksdagen får en

budröst göras i ordning tidigast 24 dagar före valdagen.

Brevröstning

Enligt 1 § lagen (2003:84) om brevröstning i vissa fall får vid ordinarie

val eller omval till riksdagen, ordinarie val till landstings- och

kommunalfullmäktige samt vid extra val till riksdagen, val till

Europaparlamentet

och folkomröstning väljare som vistas utomlands eller ombord på ett fartyg

i utrikesfart brevrösta enligt bestämmelserna i denna lag.

Av 6 § framgår att ett ytterkuvert för brevröst från utlandet får göras

i ordning tidigast 30 dagar före valdagen.

Extra val

Inledning

Bestämmelserna i 8 kap. 15 § RF om stiftande av grundlag hindrar inte att

en grundlagsändring görs i anslutning till ett extra val (Holmberg/Stjernquist,

1980, s. 296). Det kan därför vara av intresse att också något redogöra

för vad som gäller för extra val till riksdagen. Därmed kan också belysas

vilka tidsfrister som har ansetts rimliga för de valförberedelser som

behöver vidtas inför ett extra val.

Bestämmelser i regeringsformen

Enligt 3 kap. 4 § RF får regeringen förordna om extra val till riksdagen

mellan ordinarie val. Extra val hålls inom tre månader efter förordnandet.

Vidare finns bestämmelser i 6 kap. 3 § RF om extra val i visst fall (om

riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till statsminister

och ordinarie val till riksdagen inte skall hållas inom tre månader).

Även i detta fall skall extra val hållas inom tre månader.

Grundlagberedningen föreslog att extra val skulle hållas inom två månader

från regeringens förordnande (SOU 1972:15 s. 126 f.). I proposition 1973:90

anförde departementschefen att Grundlagberedningens förslag, enligt

beräkningar av Riksskatteverket, skulle innebära en förkortning av tiden

för förberedelse av extra val med upp till tre veckor i jämförelse med

den tid som för närvarande stod till buds (s. 249). Han påpekade att

beredningen hade föreslagit förkortade tider vid extra val för utsändande

av röstkort samt för post- och utlandsröstning (SOU 1972:16 s. 12).

Riksskatteverket hade bedömt det som visserligen möjligt att genomföra ett

extra val inom två månader. Verket ansåg emellertid att den tillgängliga

tiden skulle bli ytterligt knapp. Bland annat skulle endast en mycket

kort tid vara tillgänglig för nomineringar inom partierna.

Departementschefen anförde vidare att redan Riksskatteverkets beräkningar

ingav starkt tvivel om det lämpliga i att bestämma fristen för extra val

till endast två månader. Tidsramarna för olika led i valförberedelserna

fick enligt hans mening inte pressas så att några marginaler inte finns.

En rimlig tid för nomineringar måste stå till buds. Till vad som nu sagts

kom att riksdagen vid sin behandling av förslag till ny vallag (KU 1972:49,

rskr. 1972:269) hade beslutat frister för valförberedelserna, som inte

var oväsentligt längre än de som beredningen räknade med. Förlängningen

gällde bl.a. tiden för leverans av valsedlar till partierna, tiden för

poströstning och för röstning hos utlandsmyndighet samt tiden för utsändande

av röstkort. Mot denna bakgrund föreslog departementschefen att perioden

mellan beslut om extra val och valet förlängdes till tre månader. Han

påpekade att tiden är en maximifrist, som alltså inte behöver utnyttjas

till fullo. Därutöver ville han framhålla att en fördel med en längre

frist var att möjligheterna därigenom ökade att finna en valdag som var

gynnsam med tanke på valdeltagandet.

Vallagen

Enligt 1 kap. 11 § första stycket vallagen bestämmer regeringen vilken

dag som skall vara valdag vid extra val till riksdagen som beslutats av

regeringen.

Vidare framgår av 1 kap. 11 § andra stycket att om extra val hålls på

grund av att riksdagen fyra gånger har förkastat talmannens förslag till

statsminister, bestämmer riksdagens talman efter samråd med den centrala

valmyndigheten vilken dag som skall vara valdag.

Av 11 kap. 2 § vallagen framgår att poströstning i extra val till riksdagen

skall vara möjligt från och med den tionde dagen före valdagen till och

med valdagen.

Vidare framgår av 13 kap. 2 § vallagen att röstmottagning hos utlandsmyndighet

får börja tidigast den tjugonde dagen före valdagen vid extra val till

riksdagen.

Därutöver framgår av 14 kap. 11 § vallagen att vid extra val till riksdagen

får en budröst som lämnas i vallokalen, på ett särskilt röstmottagningsställe

eller på ett postkontor göras i ordning tidigast 10 dagar före valdagen.

En budröst som lämnas hos en utlandsmyndighet vid ett sådant val får

göras i ordning tidigast 20 dagar före valdagen.

Brevröstningslagen

Av 1 § brevröstningslagen (2003:84) framgår att samma regler gäller för

brevröstning vid extra val till riksdagen som vid ordinarie val eller

omval till riksdagen (se vidare ovan). Även vid extra val får således ett

ytterkuvert för brevröst från utlandet göras i ordning tidigast 30 dagar

före valdagen.

Sammanfattning och kommentar

Av redovisningen ovan framgår att den särskilda tidsfristen vid

grundlagstiftning, som sedan 1989 uppgår till nio månader, infördes för att

förlänga den betänkandetid som övriga regler om grundlagstiftningsförfarandet

innebär. Genom den särskilda tidsfristen ville man komma ifrån den ordning

som utvecklats att grundlagsförslag med stor principiell och praktisk

räckvidd behandlades mot slutet av riksmötet närmast före valet. Tidsfristen

syftar till att så långt möjligt säkerställa en grundlig behandling av

grundlagsförslag i riksdagen och att utrymme ges för en omfattande allmän

debatt. Utgångspunkten vid grundlagstiftning att detta skall ske med

särskilt mycket betänketid, där utrymme också skall lämnas för den allmänna

debatten, innebär således i sig att ett första riksdagsbeslut om att anta

en grundlagsändring - med eventuellt i anslutning därtill beslutad

folkomröstning - inte bör ske alltför nära inpå det andra riksdagsbeslutet.

Ordinarie val till riksdagen skall hållas tredje söndagen i september. En

folkomröstning i grundlagsfråga skall hållas samtidigt med riksdagsvalet.

För folkomröstning och val till riksdagen som förrättas samtidigt upprättas

gemensamt röstkort. Ett röstkort skall vara väljare som är folkbokförda

i landet till handa senast 18 dagar före valdagen.

Därutöver gäller att röstmottagning hos en utlandsmyndighet får börja

tidigast den tjugofjärde dagen före valdagen. Röstkort är inte nödvändigt

vid utlandsröstning (prop. 1996/97:70 s. 210). Samma tidsfrist om 24 dagar

gäller också för hur långt före valdagen som en budröst får göras i ordning.

Vidare framgår av bestämmelserna i brevröstningslagen att ytterkuvert för

brevröstning får göras i ordning tidigast 30 dagar före valdagen.

Sammanfattningsvis innebär föreskrivna tidsfrister att val till riksdagen

och samtidig folkomröstning i en grundlagsfråga i vissa fall får påbörjas

redan 30 dagar före valet. Val- och röstningsförberedelserna behöver därför

vara avslutade vid denna tidpunkt. Ett beslut om folkomröstning i en

grundlagsfråga bör alltså fattas i så god tid att förberedelserna kan vara

klara vid nämnda tidpunkt.

Hur lång tid kan då rimligen behövas för praktisk förberedelse av en

folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag? En jämförelse kan härvid

göras med den tid som har ansetts behövas för förberedelse av extra val

till riksdagen. Som framgått ovan gäller en maximifrist om tre månader

från regeringens förordnande att extra val skall hållas. Här har bl.a.

beaktats att en rimlig tid för nomineringar inom partierna måste stå till

buds. Sådana hänsynstaganden behöver inte göras när det gäller förberedelser

av en folkomröstning i grundlagsfråga. En rimlig tid för förberedelse bör

därför kunna vara kortare än tre månader. Dock bör, som påpekats ovan,

förberedelserna vara klara 30 dagar före omröstningen.

Ett tänkt scenario kan vara att ett beslut om vilande grundlagsförslag

fattas vid en så sen tidpunkt som dagen före sommaruppehållet i riksdagsarbetet,

vilket brukar inledas omkring den 15 juni. Om hänsyn därefter skall tas

till den föreskrivna fristen om femton dagar för framställande av ett

yrkande om folkomröstning får man räkna med ytterligare 15 dagar fram i

tiden. Givet att ett sådant yrkande framställs på den femtonde dagen behövs

viss ytterligare tid för bordläggning av ärendet om folkomröstning och

för riksdagens beslut. Därmed torde återstå åtminstone två månader fram

till valdagen.

För att återknyta till inledningen av sammanfattningen kan man fråga sig

om en tidsfrist om två månader innebär tillräckligt utrymme för en allmän

debatt kring en folkomröstning i en grundlagsfråga.

2.5 Avslutande kommentar

Möjligheten att framställa yrkande om att folkomröstning om ett vilande

grundlagsförslag skall hållas infördes 1980. Något sådant yrkande har

hitintills aldrig framställts och en folkomröstning av detta slag har

följaktligen aldrig hållits. I grundlagsbestämmelsen föreskrivs en

femtondagarsfrist för att framställa ett sådant yrkande från det att det

aktuella grundlagsförslaget antogs som vilande. Samtidigt föreskrev man

redan från början som ett krav i riksdagsordningen att yrkandet skall

framställas vid ett sammanträde i kammaren. Därmed har det från början

funnits en konflikt mellan intresset av att iaktta femtondagarsfristen

och intresset av att låta utskottsbehandlingen av grundlagsärendet pågå

så länge som möjligt under den tid riksdagen är samlad före sommaren. Som

framhållits ovan fanns det inte ens vid reglernas införande någon bestämmelse

som helt och fullt löste denna konflikt.

Däremot fanns fram till 1995 en bestämmelse i riksdagsordningen som

föreskrev att riksmötet skulle pågå till dess att ett redan väckt yrkande

om folkomröstning hade prövats. Numera ingår i talmannens behörighet att

besluta att ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas för t.ex. ett

sådant ändamål. Någon skyldighet för talmannen att göra så föreligger

dock inte.

Nuvarande reglering ger vid handen att det är av stor betydelse, för att

femtondagarsfristen skall kunna iakttas, att utskottsbehandlingen av ett

grundlagsärende avslutas inom sådan tid att rikdagen hinner fatta beslut

i ärendet och femtondagarsfristen löpa innan kammarens arbete avslutas

före sommaruppehållet.

En riksdagsbehandling av ett grundlagsärende som inte sker alltför sent

före sommaruppehållet är också av betydelse för att tillräckligt utrymme

skall finnas för en allmän debatt kring ärendet. Detta torde inte minst

vara viktigt om grundlagsärendet blir föremål för en folkomröstning.

Om ett grundlagsärende blir föremål för folkomröstning har en tidig

riksdagsbehandling också betydelse för de praktiska förberedelser som måste

vidtas inför en sådan folkomröstning. En komplicerande faktor är härvid

att folkomröstningen skall hållas samtidigt som riksdagsvalet, varför en

samordning av förberedelserna för omröstningen och valet behöver ske.

Bland annat följer av bestämmelserna i vallagen att gemensamt röstkort

skall upprättas.

3 Beslutsordningen i ärende om vilande grundlagsförslag

3.1 Inledning

I denna del av rapporten belyses frågeställningen om beslutsordningen i

ärende om vilande grundlagsförslag. Gällande bestämmelser för denna

beslutsordning redovisas först i ett avsnitt som avslutas med en sammanfattning

och kommentar. Därefter redogörs för praxis kring ordningen vid rikdagens

andra beslut om en grundlagsändring. Avsnittet avslutas med en kommentar.

I det påföljande avsnittet förs, med redovisning av vissa grundläggande

frågeställningar, ett resonemang kring vari den enhet som utgör det vilande

grundlagsförslaget består. Avsnittet avslutas med en sammanfattning och

kommentar. Efter detta följer ett avsnitt med en redogörelse för diskussioner

som har förekommit i riksdagen kring den enhet som valts för ett

grundlagsärende. Därefter följer en avslutande kommentar till denna del av

rapporten.

3.2 Gällande bestämmelser

Regeringsformen

Lagtext

Enligt 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen (RF) stiftas grundlag

genom två likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän

det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket

och den nyvalda riksdagen har samlats. Vidare skall minst nio månader

förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens

kammare och valet, såvida icke konstitutionsutskottet genom beslut, som

fattas senast vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar av

ledamöterna förenar sig, medger undantag härifrån.

I andra stycket föreskrivs att riksdagen inte får såsom vilande anta ett

förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande

grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

Bakgrund

Formkraven för beslut om grundlagsändring har ett huvudinslag - beslut

vid två riksmöten med val emellan. Denna ordning har hävd sedan 1766, då

man bestämde att en grundlagsändring skulle kunna ske endast genom beslut

vid två riksmöten (Grundlagarna, Holmberg/Stjernquist, 1980, s. 295).

Kravet vid grundlagsstiftning att de båda riksdagsbesluten skall vara

likalydande har också gällt under lång tid. Enligt 81 § i 1809 års

regeringsform kunde grundlag inte ändras eller upphävas "utan genom Konungens

och två riksdagars beslut". I 64 § RO stadgades därutöver följande.

Förslag till stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av grundlag

kan förkastas å den riksdag, vid vilken förslaget väcktes, men ej slutligen

antagas eller bifallas i vidsträcktare mån, än såsom ett förslag, vilket

skall vila för att efter därpå förrättade nya val i hela riket till andra

kammaren av den riksdag, som först sammanträder, ånyo prövas. Varder

förslaget därvid av bägge kamrarna antaget, bliver det riksdagens beslut;

ägande kamrarna ej rätt att uti vilande förslag ändring göra. Ej må beslut

över vilande förslag till annan riksdag, än nu är nämnt, uppskjutas, utan

att Konungen och bägge kamrarna därom äro ense.

Ett vilande grundlagsförslag skulle alltså antingen oförändrat antas eller

förkastas (Malmgren, Riksdagen och grundlagarna, Sveriges riksdag XIV, s.

136 f.).

En nyhet i 1974 års regeringsform är däremot förbudet i 8 kap. 15 § andra

stycket RF mot parallella vilande beslut om ändring i samma grundlagsföreskrift

som sinsemellan var oförenliga.

Enligt praxis förelåg tidigare inget hinder mot att riksdagen fattade ett

vilande beslut som stod i strid med ett tidigare under samma

andrakammarvalsperiod

fattat vilande beslut. I konsekvens härmed hade det tillåtits att alternativa

beslut antogs vid en och samma riksdag och vid ett och samma sammanträde.

Detta möjliggjordes av den särskilda voteringsordning som tillämpades,

vilken innebar att förslag som uteslöt varandra inte ställdes mot varandra

utan varje yrkande för sig blev föremål för proposition på bifall och

avslag. Det hade därvid inträffat, att mer än ett förslag bifallits och

alltså förklarats vilande. Anledningen kunde vara att kammaren inte hade

någon klar uppfattning utan ville kunna välja mellan de båda alternativen

vid det slutliga beslutet (vilket bl.a. skedde i samband med tillkomsten

av 1949 års tryckfrihetsförordning). Vidare hade inträffat att kamrarna

haft olika mening i ett ärende, men att den kammare som sist tagit ställning

till ärendet fattat alternativa beslut för att därmed dels markera sin

uppfattning, dels inte stjälpa ärendet (Nils Stjernquist, Riksdagens arbete

och arbetsformer, Samhälle och riksdag del IV, s. 411 f.).

Författningsutredningen ansåg att man inte längre skulle få tillämpa

förfaringssättet att som vilande anta alternativa beslut eller under en

valperiod fatta ett vilande beslut, som strider mot ett tidigare under

perioden fattat vilande beslut (SOU 1963:17 s. 349). Enligt utredningen

borde väljarna vid det riksdagsval, som skall föregå det slutliga beslutet,

inte ställas inför den situationen att de inte vet vilket av de vilande

besluten i en och samma fråga som riksdagen egentligen förordar. Utredningen

anförde vidare att förfaringssättet inte heller var förenligt med de regler

angående folkomröstning om vilande beslut, som utredningen föreslog.

Grundlagberedningen anslöt sig till Författningsutredningens ståndpunkt

(SOU 1972:15). Beredningen förordade därför att en föreskrift infördes

enligt vilken riksdagen inte skulle kunna anta ett grundlagsförslag såsom

vilande, om förslaget var oförenligt med annat vilande grundlagsförslag.

Tillvägagångssättet skulle därmed bli att riksdagen senast i samband med

det senare beslutet upphävde det tidigare beslutet. Enligt beredningen

innebar detta att det blev en uppgift för talmannen att vid ställandet av

beslutsproposition pröva de två förslagens förenlighet. Om talmannen och

kammaren hade skilda meningar, skulle konstitutionsutskottet skilja mellan

dem (2 kap. 9 § beredningens förslag till RO). Den antagna grundlagstexten

kom att följa, med en viss redaktionell ändring, Grundlagberedningens

förslag (prop. 1973.90 s. 323).

Riksdagsordningen

Lagtext

Enligt 3 kap. 16 § riksdagsordningen (RO) skall konstitutionsutskottet

anmäla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen

till kammaren för slutligt beslut.

I 4 kap. 8 § fjärde stycket RO föreskrivs vidare att utskott skall till

anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16 § foga

yttrande i ärendet.

Bakgrund

Före de ändringar som gjordes i RO i samband med 1974 års författningsreform

gällde enligt praxis att det ankom på konstitutionsutskottet att till

kamrarna anmäla vilande förslag för slutligt beslut (utskottens yttranden

eller betänkanden betecknades fram till 1971 antingen som utlåtanden,

vilka avgavs som svar på kamrarnas remisser, eller som memorial, vilka

innefattade utskottens på eget initiativ gjorda framställningar, Malmgren

m.fl., Sveriges grundlagar, 9:e upplagan, s. 182. Anmälan om vilande

grundlagsförslag gjordes alltså fram till 1971 i form av memorial. Därefter

användes beteckningen betänkande.) Samtliga förslag kunde, men behövde

inte, samlas ihop i ett enda memorial eller betänkande. Om alternativa

förslag förelåg, brukade detta anmärkas. Detsamma gällde om en och samma

grundlagsparagraf även annars var föremål för mer än ett vilande förslag.

I sistnämnda fall presenterade utskottet en sammanställning av den

definitiva lydelsen, om de vilande förslagen antogs (Nils Stjernquist,

Riksdagens arbete och arbetsformer, Samhälle och riksdag del IV, s. 413).

Grundlagberedningen föreslog att konstitutionsutskottets uppgift att anmäla

vilande grundlagsbeslut för slutligt beslut skulle lagfästas i 3 kap. 15

§ RO (SOU 1972:15 s. 271). Förslaget stämde i sak överens med

Författningsutredningens förslag (2 kap. 9 § FRO, se SOU 1963:18 s. 78).

Departementsförslaget (prop. 1973:90) innebar dock att bestämmelsen infördes

i 3 kap. 16 § RO.

Vidare gällde enligt praxis före författningsreformen att konstitutionsutskottet

lade fram de vilande grundlagsförslagen utan eget yttrande för den nyvalda

riksdagen, även om förslagen var politiskt kontroversiella

(Holmberg/Stjernquist,

Grundlagarna, 1980, s. 689 f.).

Konstitutionsutskottets anmälan till kamrarna betraktades vid denna tid

som en expeditionsåtgärd (se t.ex. bet. KU 1971:6 s. 1, bifogas som bilaga

1). Grundlagberedningen menade att det emellertid kunde vara värdefullt

att den nyvalda riksdagen får ta ställning till vilande beslut, i fråga

om grundlag eller annat ämne, på grundval av uttalanden från ett utskott

som återspeglar den nya riksdagens sammansättning (SOU 1972:15 s. 275).

För att undanröja tvekan föreslog beredningen därmed att utskott, som

anmäler vilande beslut, uttryckligen berättigades genom en bestämmelse i

4 kap. 8 § RO att foga ett eget yttrande vid anmälan. Beredningen framhöll

att yttrandet givetvis kunde avse endast frågan huruvida det vilande

beslutet skulle antas eller förkastas. Det anmärktes vidare att någon

särskild befogenhet att väcka motion med anledning av vilande beslut inte

förelåg enligt förslaget.

Departementsförslaget stämde överens med Grundlagberedningens förslag

(prop. 1973:90 s. 480).

Vid riksdagsbehandlingen beslutades dock, med bifall till en motion, att

ett utskott skall vara skyldigt, och inte enbart berättigat, att foga ett

yttrande till en anmälan om vilande beslut. Genom en sådan omformulering

torde enligt konstitutionsutskottet t.ex. inget tvivel råda om att en

minoritet inom utskottet i reservation kunde yrka avslag på det vilande

grundlagsförslaget, medan majoriteten tillstyrkte (KU 1973:26 s. 84).

Bestämmelsen finns sedan den 1 juli 2003 i 4 kap. 9 § tredje stycket RO

(tidigare 4 kap. 8 § fjärde stycket RO).

Även om konstitutionsutskottets uppgift att anmäla vilande grundlagsförslag

för slutligt beslut uppfattades som en expeditionsåtgärd enligt den äldre,

oreglerade ordningen, betraktades ingalunda det slutliga beslutet som en

ren formalitet. Det förekom vid flera tillfällen att vilande grundlagsförslag

förkastades vid det slutliga beslutet (se t.ex. Malmgren, Riksdagen och

lagstiftningen, Sveriges riksdag XIV, s. 137 f. och Stjernquist, Riksdagens

arbetsformer, Samhälle och riksdag del IV, s. 414).

Sammanfattning och kommentar

Alltsedan 1766 har det uppställts ett formkrav vid grundlagsändring som

innebär att en ändring skall antas genom två beslut med mellanliggande

riksdagsval.

Även enligt den ordning som gällde före 1974 års författningsreform krävdes

att de båda riksdagsbesluten var likalydande. Dock förelåg enligt denna

tids praxis inget hinder mot att riksdagen fattade beslut om ett vilande

grundlagsförslag som stod i strid med ett tidigare fattat vilande beslut,

eller att beslut om alternativa vilande grundlagsförslag fattades. I

1974 års RF infördes emellertid ett förbud mot detta förfarande, dvs. att

anta parallella vilande grundlagsbeslut som sinsemellan var oförenliga.

Hur

ett ärende om vilande grundlagsförslag skulle anhängiggöras i de båda

kamrarna för slutligt beslut var oreglerat. Enligt praxis hade

konstitutionsutskottet till uppgift att anmäla de vilande förslagen för slutligt

beslut. Denna anmälan uppfattades som en expeditionsåtgärd, och utskottet

lade fram de vilande förslagen utan något eget yttrande (och följaktligen

utan reservationer).

Vid 1974 års författningsreform lagfästes konstitutionsutskottets uppgift

att anmäla vilande grundlagsförslag för slutligt beslut genom en bestämmelse

i riksdagsordningen. Samtidigt infördes en bestämmelse (också i RO) om

att utskott var skyldigt att foga ett yttrande till en anmälan om vilande

beslut. Denna skyldighet infördes för att bl.a. klargöra att en minoritet

inom ett utskott i en reservation kan yrka avslag på ett vilande

grundlagsförslag.

De grundläggande momenten vid ändring av grundlag har alltså varit desamma

under lång tid; två beslut med mellanliggande riksdagsval och krav på att

de båda besluten skall vara likalydande.

En nyhet från 1974 års författningsreform är däremot att konstitutionsutskottets

uppgift att anmäla vilande förslag för slutligt beslut inte längre betraktas

som en ren expeditionsåtgärd, utan utskottet är numera skyldigt att foga

ett eget yttrande till anmälan.

En annan förändring från denna tid är förbudet mot parallella beslut om

vilande grundlagsförslag som sinsemellan är oförenliga. Därmed skall

väljarna kunna veta vilket grundlagsförslag i en viss fråga som riksdagen

förordar.

3.3 Praxis kring ordningen vid det slutliga beslutet

Konstitutionsutskottets första anmälan av vilande grundlagsbeslut efter

att 1974 års författningsreform genomförts

Det första riksmöte då konstitutionsutskottet hade att anmäla vilande

grundlagsförslag för slutligt beslut efter att 1974 års författningsreform

hade genomförts inträffade 1976/77. Därvid hade utskottet också att för

första gången göra anmälan enligt de nya reglerna, dvs. uppgiften att

anmäla var nu lagfäst och till anmälan skulle fogas ett yttrande från

utskottet.

I betänkande KU 1976/77:1 anmälde utskottet fyra vilande grundlagsförslag

för slutligt beslut. Förslagen hade sin bakgrund i fyra skilda propositioner

och i fyra skilda utskottsbetänkanden. Enligt betänkandet avsåg

grundlagsförslagen dels medborgerliga fri- och rättigheter med förslag till lag

om ändring i regeringsformen (berörde flera paragrafer i 1, 2, 10 och 11

kap. RF), dels kungörande av lagar och andra författningar med förslag

till lag om ändring i regeringsformen (berörde en paragraf i 8 kap. RF),

dels allmänna handlingars offentlighet med förslag till lag om ändring

i tryckfrihetsförordningen (berörde hela 2 kap. TF), dels grundlagsändringar

angående tryckfriheten med förslag till lag om ändring i

tryckfrihetsförordningen

(berörde ett stort antal paragrafer i samtliga kapitel i TF utom 2 kap.).

Utskottet erinrade i sitt yttrande om att då riksdagen våren 1976 fattade

beslut om de vilande grundlagsförslagen förelåg i vissa fall delade

meningar i särskilda delfrågor. Vidare anförde utskottet att den prövning

av vilande förslag till grundlagsändring som riksdagen har att slutligt

företa innebär att ta ställning till varje särskilt grundlagsförslag som

en enhet. Utskottet framhöll att detta givetvis får ske mot bakgrund av

överväganden om för- och nackdelar med lösningen av olika delfrågor och

dessas betydelse vid helhetsbedömningen. Inom utskottet rådde i förevarande

fall enighet om att vart och ett av de vilande förslagen vid en sådan

prövning var att föredra framför ett bibehållande av dittills gällande

grundlag. Utskottet förordade därför att samtliga vilande grundlagsförslag

antogs också slutligt av riksdagen.

Kommentar

I betänkande KU 1976/77:1 avgav utskottet alltså för första gången ett

yttrande i samband med sin anmälan om vilande grundlagsbeslut. I yttrandet

uttalar utskottet att den prövning som riksdagen har att slutligt företa

innebär att ta ställning till varje särskilt grundlagsförslag som en enhet.

Detta skulle ske mot bakgrund av överväganden om för- och nackdelar med

lösningen av olika delfrågor och dessas betydelse vid helhetsbedömningen.

Det vilande grundlagsförslaget utgörs enligt utskottet alltså av en enhet,

som i sin tur kan bestå av olika delfrågor. Utskottet gjorde dock inget

uttalande om hur denna enhet skall bestämmas. I förevarande ärende

motsvarade ramen för dessa enheter de hemställanspunkter som fanns i respektive

proposition från regeringen med förslag om olika grundlagsändringar (som

var och en kunde ta sikte på ändring i en eller flera grundlagar beroende

på vad sakfrågan gällde). Det synes inte som om utskottet vid detta

tillfälle la fast någon ny praxis, utan den valda ordningen förefaller vara

i enlighet med den praxis som tillämpades före 1974 års författningsreform.

Även tidigare avsåg alltså den slutliga prövningen att ta ställning till

det vilande grundlagsförslaget som en enhet. Samma praxis kring

beslutsordningen har tillämpats ända fram till i dag.

3.4 Vari består den enhet som utgör det vilande grundlagsförslaget?

Inledning

Konstitutionsutskottets uttalande vid riksmötet 1976/77 om att riksdagen

vid den slutliga prövningen av ett vilande grundlagsförslag har att ta

ställning till varje särskilt grundlagsförslag som enhet innebar inte,

som framgått, att utskottet samtidigt gav uttryck för hur en sådan enhet

bestäms och vad som därmed utgör det vilande grundlagsförslaget.

Det kan konstateras att regeringens formulering av respektive grundlagsförslag

i flertalet fall har accepterats från riksdagens sida som ramen för den

enhet som vid den slutliga prövningen skall antingen antas eller förkastas.

Emellertid har det förekommit att diskussioner har uppstått i riksdagen

huruvida den valda enheten är den rätta. Som framgått finns inga uttryckliga

regler för hur enheten skall fastställas, utan man har förfarit på ett

visst sätt enligt praxis. För att få så god insikt som möjligt om denna

praxis behöver alltså en analys göras av hur enheten bestäms. Därmed kan

man också få vägledning för de resonemang som kan föras vid framtida

diskussioner om vad som utgör den enhet och därmed det grundlagsärende som

riksdagen skall ta ställning till.

Nedan redovisas vissa grundläggande frågor som torde ha betydelse för

analysen av praxis. Därefter lämnas en sammanfattning och kommentar.

Vissa grundläggande frågor

Två likalydande beslut

Sedan länge har grundlagen innehållit ett krav på att de två riksdagsbesluten

om ändring av grundlag skall vara likalydande. Någon ändring i det vilande

förslaget får alltså inte göras, utan det skall antingen antas eller

förkastas i sin helhet.

Utgångspunkten i praxis kring beslutsordningen är, som redovisats ovan,

att det vilande grundlagsförslaget utgörs av en enhet, som i sin tur kan

bestå av olika delfrågor. Vid det första riksdagsbeslutet kan delade

meningar finnas i en eller flera delfrågor. Grundlagsärendet delas i sådant

fall upp på punktvisa beslut (delbeslut). Den enhet som riksdagen därvid

antar som vilande är grundlagsförslaget sådant det föreligger efter

delbesluten. Mot bakgrund av kravet på att de två riksdagsbesluten om ändring

av grundlag skall vara likalydande, tar också det slutliga beslutet sikte

på enheten och avser att antingen anta eller förkasta denna. En annan

ordning, dvs. att det vid det slutliga beslutet skulle vara tillåtet att

ånyo ta ställning till enskilda delfrågor och därvid förkasta en viss del

av enheten/grundlagsförslaget, skulle medföra att de båda besluten inte

blev likalydande. Det första respektive det andra beslutet skulle då inte

avse samma enhet.

Praxis rörande beslutsordningen innebär således att, i de fall ett förslag

omfattar ändringar i flera lagrum, varje enskild ändring i olika

grundlagsparagrafer inte utgör någon sådan enhet som den slutliga prövningen

tar sikte på. De enskilda ändringarna utgör i stället delfrågor i den

större enheten; grundlagsförslaget, och har ingen självständig betydelse

såsom sakfrågor. Ramen för enheten bestäms enligt praxis alltså på något

annat sätt och kan spänna över såväl flera paragrafer som flera grundlagar.

Frånvaron av motionsrätt

En omständighet som också torde vara av betydelse för förståelsen av praxis

är att det inför det andra riksdagsbeslutet inte finns någon rätt att

avlämna följdmotioner (dock förekommer att det under den allmänna

motionstiden avlämnas motioner som berör vilande grundlagsförslag). Inför den

slutliga prövningen saknas alltså möjlighet för riksdagens ledamöter att

ånyo väcka egna förslag inom ramen för grundlagsärendet (sådan möjlighet

finns då propositioner har skjutits upp till nästföljande valperiod, jfr

3 kap. 12 § RO). Om det hade funnits en rätt att även inför det slutliga

riksdagsbeslutet väcka följdmotioner med anledning av propositionen, hade

det inneburit att riksdagen skulle kunna komma fram till helt eller delvis

nya lösningar i olika delfrågor. Därvid skulle i dessa frågor ett nytt,

första beslut fattas. Med en sådan ordning skulle man således inte uppfylla

kravet på att det andra riksdagsbeslutet skall vara likalydande med det

första. Den skulle också kunna strida mot förbudet mot parallella vilande

beslut som sinsemellan är oförenliga.

Det kan vidare konstateras att gällande praxis, där det är enheten som

skall antas eller förkastas vid det slutliga beslutet, innebär att det

inte finns något behov av en motionsrätt i detta skede av beslutsprocessen.

Den enda prövning som skulle kunna yrkas i en följdmotion (eller i samband

med kammarbehandlingen) - att anta eller förkasta det vilande förslaget

- skall ju företas ändå.

Vad är ett ärende i riksdagen?

För att förstå praxis kring beslutsordningen för den slutliga prövningen

av vilande grundlagsförslag bör också något beröras den terminologiska

frågan om vad som är ett ärende i riksdagen.

Med ett ärende i riksdagen förstod Grundlagberedningen en sakfråga till

vilken riksdagen som statsorgan skall eller kan ta ställning (SOU 1972:15

s. 232 f.). Vilka dessa sakfrågor är bestäms enligt beredningen av reglerna

om riksdagens behörighet och uppgifter t.ex. i fråga om lagstiftning,

budgetreglering, regeringsbildning och parlamentarisk kontroll. Beredningen

framhöll att redogörelse från riksdagsorgan (eller från regeringen) och

konstitutionsutskottets granskningsbetänkande gav upphov till ärende,

fastän riksdagen i dessa fall inte behövde fatta annat beslut än att lägga

redogörelsen eller betänkandet till handlingarna.

Däremot räknade beredningen inte val inom riksdagen, interpellationer

eller frågor till ärenden. Till kategorin ärenden hör inte heller

procedurfrågor av olika slag som kan uppkomma under behandlingen av ett ärende

(t.ex. om till vilket utskott ett förslag skall hänvisas), och inte heller

mera fristående frågor av tillämpningskaraktär angående riksdagsarbetet

(t.ex. frågor om att avsluta eller förlänga ett riksmöte). Angelägenhet

som gäller förfarandet eller arbetet i riksdagen och som inte är ett ärende

betecknade beredningen fråga. Beredningen påpekade att samma ord emellertid

används för att allmänt beteckna ett handläggningsämne, vare sig det gäller

ärende, procedurfråga eller annat.

När det gällde reglerna om ärendenas väckande (3 kap. RO) anförde beredningen

att reglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt,

självständigt förslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling i

riksdagen (a.bet. s. 263). I viss utsträckning måste enligt beredningen

emellertid riksdagsledamöterna under handläggningens gång kunna få ställa

"nya" yrkanden i ärendet. Beredningen erinrade om att sådana "osjälvständiga"

förslag - liksom enligt tidigare regler - på tre vägar kunde tillföras

ett redan väckt ärende; i följdmotion, under utskottsbehandlingen och i

yrkanden under överläggningen i kammaren (vilket gäller än i dag med

undantag för möjligheten att framställa yrkanden under beredningen i

kammaren. Denna möjlighet togs bort genom en ny lydelse av 5 kap. 3 § RO

som trädde i kraft den 1 juli 2003.) Beredningen framhöll att det i fråga

om utskotten endast är reservanternas förslagsrätt som här är av intresse,

eftersom utskottsmajoriteten alltid kan falla tillbaka på sin självständiga

förslagsrätt (7 §).

I skriften Riksdagspraxis (Bengt Törnell, januari 1996, s. 48 f.) anförs

att innebörden av begreppet ärende ofta har ställts på sin spets när

återförvisning kommit i fråga. Huvudregeln är att hela det aktuella

utskottsbetänkandet återförvisas. I skriften påpekas att betänkandet emellertid

i många fall har ansetts innefatta flera ärenden. Så var t.ex. fallet den

7 maj 1980 när lika röstetal uppkom vid behandlingen av konstitutionsutskottets

granskningsbetänkande. Återförvisning ansågs då kunna avse enskilda

granskningsärenden. I andra fall har återförvisningen begränsats till visst

avsnitt i betänkandet, som alltså har betraktats som ett separat ärende.

Enligt skriften finns vidare exempel på att ett enskilt moment i utskottets

hemställan har ansetts utgöra ett särskilt ärende (16 december 1982

avseende SkU 1981/82:15 mom. 2).

I skriften anförs att ärendebegreppet i första hand måste avgränsas efter

sakliga grunder. En fråga som är fristående från andra i samma betänkande

behandlade sakfrågor bör betraktas som ett självständigt ärende, dock

under förutsättning att det inte finns en politisk bindning mellan de

olika frågorna. Med politisk bindning menas att regeringen, utskottsledamöter

eller en motionär anser att de båda sakfrågorna är beroende av varandra

på ett eller annat sätt.

Särskilt om lagärendens avgörande

Enligt 8 kap. 17 § RF får lag inte ändras eller upphävas annat än genom

lag.

Bestämmelsen i 8 kap. 17 § RF ger uttryck för den formella lagkraftens

princip, dvs. att grundlag bara kan ändras genom grundlag och lag bara

genom lag eller grundlag, osv. Principen ansågs självklart giltig även

vid tiden för 1809 års RF, men var inte direkt utsagd i denna

(Holmberg/Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 300). Riksdagen kan således bara

ändra en lag genom att besluta att anta en lag om ändring i denna lag.

Ett ärende som avser ett förslag om ändring i en lag - ett lagärende -

kan alltså avgöras av riksdagen bara genom att riksdagen antar en lag om

ändring i den lagen.

I 5 kap. RO finns regler för hur ärenden i riksdagen avgörs. Allmänt gäller

bl.a. enligt 5 kap. 3 § tredje stycket att avgörandet av ett ärende, om

det behövs, skall delas upp på skilda beslut.

Vidare finns i 5 kap. 7 § RO en bestämmelse som särskilt tar sikte på

lagärenden. Där föreskrivs att om avgörandet i ett lagärende har delats

upp på två eller flera beslut, får riksdagen omedelbart efter det sista

delbeslutet på förslag av talmannen eller en ledamot besluta att ärendet

skall återförvisas till utskottet för ytterligare beredning. Om riksdagen

beslutar om återförvisning, har delbesluten fallit. Beslut enligt denna

paragraf om återförvisning av ett ärende får inte upprepas.

Författningsutredningen påpekade att om ett avgörande har delats upp på

delbeslut kan den situationen uppstå att det i och för sig föreligger

majoritet för varje enskilt delbeslut, men inte för avgörandet i dess

helhet (FRO 4:5, SOU 1963:18 s. 143 f.). Det var också tänkbart att olika

delbeslut kunde stå i strid med varandra. Med hänsyn härtill föreslog

utredningen ett stadgande att i fråga om ett lagärende, som delats upp på

delbeslut, skulle riksdagen besluta om att anta eller förkasta lagförslaget

i dess helhet sådant det förelåg efter delbesluten. Därigenom fick man

enligt utredningen en garanti för att det fanns en majoritet för lagförslaget.

Stadgandet borde enligt utredningen begränsas till att avse lagärenden.

Utredningen påpekade att det visserligen förekom uppdelning på delbeslut

även i fråga om andra ärenden, men ifrågavarande komplikationer tycktes

ha förekommit egentligen endast beträffande lagärenden. Beslut om antagande

eller förkastande av ett lagförslag i dess helhet sådant det förelåg efter

delbesluten borde enligt utredningen vara obligatoriskt och fattas med

acklamation eller omröstning. Någon ny överläggning i saken borde inte få

förekomma.

Utredningen anförde också att det var tänkbart att de påtalade komplikationerna

väsentligen var av teknisk art och att de kunde undanröjas genom ytterligare

utskottsberedning. Det var enligt utredningen vidare möjligt att genom

sådan utskottsberedning även i annat fall komma till rätta med komplikationerna.

Grundlagberedningen framhöll att när det gäller att bedöma lämpligheten

av obligatoriskt slutavgörande i lagärende, i vilket det har förekommit

delbeslut, måste beaktas det fallet att det redan från början föreligger

yrkande om avslag på förslaget i dess helhet, vid sidan om ändringsyrkanden

vid två eller flera paragrafer i lagförslaget (SOU 1972:15 s. 283). Enligt

beredningen kan man i detta läge antingen först rösta för och emot

avslagsyrkandet och därefter, om detta yrkande inte bifalls, genom delbeslut

fastställa lagens lydelse. Beredningen påpekade vidare att man också kan

gå den motsatta vägen och därefter rösta huruvida förslaget i sålunda

föreliggande skick bör antas eller förkastas. Praxis följde den först

angivna propositionsordningen. Beredningen framhöll att man fick gå över

till den senare ordningen om man införde en föreskrift om obligatoriskt

slutavgörande.

Ingetdera förfaringssättet var enligt beredningen invändningsfritt. Mot

det senare kunde det anmärkas att det genomgående favoriserar anhängarna

till avslagslinjen. Dessa kunde nämligen få tillfälle att vid de olika

omröstningarna om de olika lagrummen rösta fram en lydelse, som var

oacceptabel för riksdagsmajoriteten. Beredningen förordade att den dittills

tillämpade ordningen skulle användas även i framtiden. Något stadgande i

riksdagsordningen som direkt lade hinder i vägen för det andra av de två

diskuterade förfaringssätten ville beredningen dock inte föreslå. En

konsekvens av beredningens ställningstagande blev emellertid att någon

bestämmelse om obligatoriskt slutavgörande i lagärende inte togs upp i

förslaget till riksdagsordning. Beredningen framhöll också att ett avgörande

skäl var att man redan genom att införa en särskild möjlighet till återremiss

(5 kap. 7 § RO, se ovan) i stor utsträckning kunde neutralisera olägenheterna

av att innehållet i skilda lagrum bestämdes genom delbeslut.

Bestämmelser om utfärdande och kungörande av författningar

Enligt 8 kap. 19 § första stycket RF skall beslutad lag utfärdas av

regeringen utan dröjsmål. Lag med sådana föreskrifter om riksdagen eller

dess myndigheter som inte skall tas in i grundlag eller riksdagsordningen

kan dock utfärdas av riksdagen.

Vidare föreskrivs i andra stycket att lagar skall kungöras så snart det

kan ske. Detsamma gäller förordningar, om inte annat föreskrivs i lag.

Närmare bestämmelser om kungörande av lagar finns i lagen (1976:633) om

kungörande av lagar och andra författningar.

I Statsrådsberedningens riktlinjer för författningsskrivning Gröna boken

(Ds 1998:66) påpekas att varje lag skall utfärdas för sig, dvs. regeringen

får inte föra samman två beslutade lagändringar till en författning (s.

113). Detta skulle strida mot den formella lagkraftens princip, eftersom

man i så fall måste redigera ihop lagarnas ingresser samt ikraftträdande-

och övergångsbestämmelser.

Sammanfattning och kommentar

Som framgått finns inga uttryckliga regler för vilken beslutsordning som

skall användas vid den slutliga prövningen av ett vilande grundlagsförslag.

Första gången konstitutionsutskottet hade att foga ett yttrande till sin

anmälan till kammaren om vilande grundlagsförslag vid riksmötet 1976/77

gjorde utskottet ett uttalande om vad den slutliga prövning som riksdagen

har att företa innebär. Enligt utskottet innebär denna prövning att ta

ställning till varje särskilt grundlagsförslag som en enhet, och inte att

ånyo pröva lösningen av olika delfrågor. Utskottet lade vid detta tillfälle

inte fast någon ny praxis, utan gav uttryck för den ordning som hade

tillämpats dessförinnan och som man också har använt sig av därefter ända

fram till i dag.

Även om det saknas uttryckliga regler för hur beslutsordningen skall se

ut vid riksdagens slutliga prövning av ett grundlagsförslag, kan man inte

säga att praxis har vuxit fram på ett oreglerat område. Om man ser på

praxis i belysningen av de regler som gäller dels kravet på två likalydande

beslut vid grundlagsändring, dels hur ärenden i riksdagen och i synnerhet

lagärenden avgörs, synes praxis vara i enlighet med och en konsekvens av

dessa regler. Praxis kring beslutsordningen i grundlagsärenden är alltså

inte något som i egentlig mening avviker från vad som gäller för andra

lagärendens avgörande, utan torde snarare vara en följd av hur dessa

hanteras.

Av grundläggande betydelse för förståelsen av praxis kring beslutsordningen

i grundlagsärenden är alltså vad som utgör ett ärende, och i synnerhet

ett lagärende, i riksdagen. Ett ärende i riksdagen är den sakfråga som

riksdagen skall eller kan ta ställning till. Ett en gång väckt, självständigt

förslag bildar ramen för ärendets fortsatta behandling. En proposition

med lagförslag kan innehålla ett eller flera ärenden. Detsamma gäller

motioner från allmänna motionstiden (i en motion får dock inte sammanföras

förslag i skilda ämnen, jfr 3 kap. 9 § andra stycket RO). En följdmotion

är dock inget självständigt ärende eller sakfråga, utan utgör ett

osjälvständigt förslag som tillförs ett redan väckt ärende, dvs. en följdmotion

behandlas inom ramen för ärendet.

När ett lagärende skall avgöras kan detta, t.ex. om det har väckts

följdmotioner med förslag på andra lösningar i olika delfrågor, behöva ske

punktvis genom delbeslut. Som framgått ovan har det inte införts något

krav på ett obligatoriskt slutavgörande i lagärenden, dvs. det krävs inte

att riksdagen fattar ett särskilt, avslutande beslut varigenom riksdagen

antar lagen (om t.ex. ändring i gällande lag) sådan den föreligger efter

delbesluten. Dock måste det av propositionsordningen för ärendets avgörande

framgå att riksdagen antar ifrågavarande lag, eftersom det är enbart genom

ett sådant beslut som riksdagen kan anta en ny lag eller ändra eller

upphäva en gällande lag. Detta följer, som redovisats ovan, av den formella

lagkraftens princip. Av regeringsformens bestämmelser framgår vidare att

det är den beslutade lagen som sedan utfärdas av regeringen och kungörs

i behörig ordning. Det beslut varigenom riksdagen avgör det aktuella

lagärendet består alltså i att riksdagen antar den lag som är i fråga. Ett

lagärende avgörs alltså genom att riksdagen tar ställning till helheten,

inte de enskilda delfrågorna.

Ett grundlagsärende prövas vid riksdagens första beslut på precis samma

sätt som ett vanligt lagärende. Den enda skillnaden är att riksdagen genom

sitt beslut inte slutligt avgör ärendet, utan man beslutar att anta den

aktuella grundlagen som vilande. Det beslut, varigenom riksdagen preliminärt

avgör ärendet, tar alltså inte heller i detta fall sikte på delfrågorna

utan på helheten. Riksdagen antar alltså grundlagsförslaget som sådant

som vilande. Därmed framstår den praxis som konstitutionsutskottet gav

uttryck för vid 1976/77 års riksmöte som en logisk följd av och i enlighet

med gällande regler, nämligen att också den slutliga prövningen innebär

att man tar ställning till grundlagsförslaget som en enhet. Därmed blir

det första och det andra beslutet att anta den aktuella grundlagen

likalydande.

3.5 Diskussioner i riksdagen kring den valda enheten

Inledning

Som påpekats ovan har regeringens formulering av den enhet som utgör ett

grundlagsärende i allmänhet accepterats av riksdagen som ramen för dess

prövning, och som vid den slutliga prövningen skall antingen antas eller

förkastas. En minoritet i konstitutionsutskottet, som visserligen avser

att slutligen anta det vilande grundlagsförslaget, kan inför riksdagens

andra beslut ändock känna ett behov av att markera att man vid det första

beslutet hade avlämnat en reservation i en viss delfråga och att man

fortfarande har samma inställning i denna delfråga. En sådan markering

brukar göras i ett särskilt yttrande, där man vanligen har anfört att "på

grund av hittills gällande praxis beträffande beslutsordningen i ärenden

av detta slag har de avstått från att nu framställa yrkande om att den

aktuella bestämmelsen skall utgå ut det vilande grundlagsförslaget" (se

t.ex. bet. 1988/89:KU2).

Det har dock vid några tillfällen förekommit att en diskussion i riksdagen

har uppstått kring den valda enheten för ett grundlagsärende. Nedan

redovisas först ett grundlagsärende från mitten av 1980-talet, där man i

riksdagen var överens om att ett grundlagsärende skulle delas upp på tre

skilda ärenden. Därefter redovisas två grundlagsärenden där man inte har

varit helt överens i riksdagen om hur enheten skall se ut. Den fråga som

därmed har ställts på sin spets har rört i vilka enskilda delar reservationer

kan lämnas inför riksdagens slutliga beslut. Det sista av dessa ärenden

är det grundlagsärende från 2001/2002 som kan sägas vara upphovet till

att denna uppföljning och utvärdering inleddes.

Grundlagsförslag med anledning av proposition 1984/85:83 om ändring i

regeringsformen m.m.

Som redovisats ovan har det förekommit att riksdagen inte har accepterat

den enhet som av regeringen har presenterats som ett och samma grundlagsärende,

utan riksdagen har delat upp regeringens grundlagsförslag på flera ärenden.

Så skedde med anledning av regeringens förslag i proposition 1984/85:83

om ändring i regeringsformen. I propositionen föreslogs en ny bestämmelse

i regeringsformen som rörde den kommunala beslutanderätten i krig och

krigsfara. Därutöver föreslogs en ändring i övergångsbestämmelserna till

lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen för att det skulle bli

möjligt att förhandsgranska videogram som skall visas offentligt. Vidare

innehöll propositionen ett förslag om att riksdagens lönedelegation skulle

avskaffas och dess uppgifter föras över till riksdagens finansutskott.

Detta förslag föranledde ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen

samt vissa följdändringar i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser och

i sekretesslagen.

Samtliga föreslagna ändringar i regeringsformen och i övergångsbestämmelserna

till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen lades fram i en och

samma lag om ändring i regeringsformen (a. prop. s.12 f.). När det gällde

avskaffandet av riksdagens lönedelegation lades det fram förslag till

följdlagstiftning i form av en lag om ändring i riksdagsordningen samt en

lag om ändring i sekretesslagen (a. prop. s. 27 f.).

Vid behandlingen i riksdagen delade konstitutionsutskottet upp propositionens

lagförslag i tre skilda ärenden. Förslaget till en ny bestämmelse i

regeringsformen som rörde den kommunala beslutsrätten i krig och krigsfara

behandlades i betänkande 1984/85:KU18. Vidare behandlades förslaget om en

ändring i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i

regeringsformen, som innebar att det skulle bli möjligt att förhandsgranska

videogram som skall visas offentligt, i betänkande 1984/85:KU20. Därutöver

behandlades i betänkande 1984/85:KU34 förslaget om ändring i regeringsformen

som rörde att riksdagens lönedelegation skulle avskaffas och dess uppgifter

föras över till finansutskottet.

Genom betänkande 1985/86:KU1 anmälde konstitutionsutskottet samtliga

vilande grundlagsförslag från riksmötet 1984/85 för slutligt beslut. Anmälan

rörde således bl.a. de ovan redovisade tre ärendena. Utskottet hemställde

om slutligt beslut i dessa ärenden i tre skilda hemställanspunkter, var

och en avseende ett vilande förslag till lag om ändring i regeringsformen.

Behandlingen av de ovan redovisade grundlagsärendena är ett exempel på

att konstitutionsutskottet/riksdagen inte känt sig bundet/bunden av hur

regeringen i en proposition har redovisat hur ramen för ett grundlagsärende

ser ut. I stället fann man vid riksdagsbehandlingen att ärendet rörde tre

olika sakfrågor, och delade därför upp det på tre skilda grundlagsärenden

inför det första riksdagsbeslutet. Uppdelningen tydliggjordes genom att

utskottet behandlade ärendena i tre olika betänkanden.

Grundlagsärendet om inkorporering av Europakonventionen och andra fri-

och rättighetsfrågor

I proposition 1993/94:117 föreslog regeringen bl.a. en ny bestämmelse i

regeringsformen - 2 kap. 23 § - som föreskrev att lag eller föreskrift

inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen). Propositionen innehöll också

förslag till några ytterligare ändringar i regeringsformen. I bestämmelsen

i 2 kap. 18 § om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant

förfogande föreslogs en närmare precisering av det egendomsskydd som

Europakonventionen anger. Ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten i

denna bestämmelse föreslogs också. Vidare föreslogs att det som en ny

grundläggande fri- och rättighet skulle föras in ett skydd för närings-

och yrkesfriheten. En bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas

av den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande

utbildning i allmän skola föreslogs också samt att det allmänna skulle svara

för att det finns högre utbildning.

Propositionens hemställan innehöll en punkt med förslag till lag om ändring

i regeringsformen där samtliga föreslagna ändringar ingick.

Konstitutionsutskottet behandlade propositionens förslag i sitt betänkande

1993/94:KU24. Utskottets hemställan inför riksdagens första beslut innehöll

sex punkter där olika delar av regeringens förslag till lag om ändring i

regeringsformen behandlades samt ett av utskottet framlagt förslag till

en kompletterande ändring i 8 kap. 18 § RF. Tre reservationer hade lämnats

i dessa delar, samt en meningsyttring från en suppleant i utskottet.

I sitt betänkande 1994/95:KU5 anmälde konstitutionsutskottet det vilande

beslutet rörande förslag till lag om ändring i regeringsformen för slutligt

beslut. I en punkt hemställde utskottet att riksdagen slutligen skulle

anta förslaget till lag om ändring i regeringsformen.

Två partier i utskottet hade emellertid haft invändningar rörande den

valda enheten. Av konstitutionsutskottets allmänna protokoll från den 25

oktober 1994 (prop. 1994/95:3), § 3.9, framgår att en ledamot (mp) yrkade

att förslaget till 2 kap. 18 § RF skulle utgå ur det vilande grundlagsförslaget.

Ordföranden vägrade med hänsyn till rådande praxis att ställa detta

yrkande under proposition. Utskottet beslutade i enlighet med ordförandens

förslag. Ledamöterna från Vänsterpartiet och Miljöpartiet reserverade sig

mot beslutet.

I ett särskilt yttrande till utskottets betänkande erinrade Vänsterpartiet

om sin meningsyttring vid utskottets behandling inför det första beslutet,

där man ansett att riksdagen borde avslå regeringens förslag till lag om

ändring i regeringsformen i vissa delar. Vänsterpartiet vidhöll nu sin

inställning. Vidare ansåg man att det inte fanns något sakligt samband

mellan den föreslagna förstärkningen av egendomsskyddet samt närings- och

yrkesfriheten å den ena sidan och allemansrätten, rätten till utbildning

och Europakonventionens konstitutionella ställning å den andra sidan.

Partiet ansåg att när ärendet nu anmäldes för slutligt beslut borde det

ha varit möjligt att fullfölja dess inställning med yrkande att riksdagen

förkastade förslaget i de delar som var föremål för avslagsyrkande i

meningsyttringen. Utskottsmajoriteten hade emellertid inte tillåtit detta.

Enligt majoriteten måste de olika paragraferna ses som en enhet och då

i sin helhet antingen antas eller förkastas. Vänsterpartiet ansåg att

konsekvensen därmed blev att en riksdagsmajoritet i fall som detta kan

binda upp en framtida riksdag på ett olyckligt sätt. Då övriga delar av

förslagen var positiva valde Vänsterpartiet att genom detta särskilda

yttrande framföra sin uppfattning.

Även Miljöpartiet invände mot den valda enheten för ärendet. Man anförde

i ett särskilt yttrande att förslaget om förstärkning av egendomsskyddet

saknade samband med Europakonventionen och ärendet i övrigt. Enligt

Miljöpartiet borde det ha varit möjligt att inför det slutliga beslutet

lägga fram en reservation med ett yrkande om att riksdagen förkastade

förslaget i denna del.

Utskottsmajoriteten (s, m, fp och c) anförde i ett särskilt yttrande att

lagförslagen i detta ärende var sakligt förbundna med varandra.

Ändringar i regeringsformen rörande samarbetet i EU m.m.

I proposition 2001/02:72 föreslog regeringen ändringar i bl.a. regeringsformen

och riksdagsordningen. Förslaget innebar att skyddet för utsatta grupper

kompletterades och förstärktes i regeringsformens målsättningsstadgande

(1 kap. 2 §). Där föreslogs också en föreskrift om skydd för miljön. Vidare

föreslogs en ändring av främst språklig karaktär i bestämmelsen rörande

rikets indelning i kommuner (1 kap. 7 §). Därutöver föreslogs ändringar

beträffande normgivningsrätten på kulturmiljöområdet (8 kap. 7 §) samt

rörande Lagrådets sammansättning (8 kap. 18 §). Dessutom föreslogs ändringar

i 10 kap. som innebar dels att riksdagen gavs möjlighet att överlåta

beslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU (5 §), dels att det av

grundlagen uttryckligen skulle framgå att riksdagen kan godkänna en ännu

inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet

i EU (2 §). Det föreslogs också att det skulle föras in en bestämmelse i

10 kap. 6 § om att regeringen fortlöpande skall informera riksdagen och

samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom samarbetet

i EU. Sistnämnda förslag föranledde en ändring i riksdagsordningen.

I propositionen föreslogs under en punkt en lag om ändring i regeringsformen

och under en annan punkt en lag om ändring i riksdagsordningen.

Konstitutionsutskottet behandlade förslagen i betänkande 2001/02:KU18. I

sitt förslag till riksdagsbeslut behandlade utskottet förslagen under sex

olika förslagspunkter. Utskottets förslag föranledde två reservationer.

I

betänkande 2002/03:KU6 anmälde konstitutionsutskottet det vilande förslaget

till lagar om ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen för

slutligt beslut. Utskottet föreslog under en punkt att riksdagen slutligen

antog förslaget till dels lag om ändring i regeringsformen, dels lag om

ändring i riksdagsordningen.

Tre partier i konstitutionsutskottet hade dock invändningar rörande den

valda enheten. I ett särskilt yttrande anförde Moderaterna att de föreslagna

ändringarna i regeringsformen gällde tre separata frågor. Man ansåg att

riksdagen vid det andra beslutstillfället borde få ta ställning till dessa

var och en för sig. Först därigenom blev det möjligt att fullt ut reflektera

över de åsikter riksdagen rymde. Separata beslut var också den beslutsform

som enligt Moderaterna närmast anslöt till stadgandet i 8 kap. 15 § RF om

att riksdagens beslut vid det första och andra beslutstillfället skall

vara likalydande. Man konstaterade att en sådan beslutsordning emellertid

inte skulle komma att tillämpas. Moderata samlingspartiet skulle under

dessa omständigheter komma att vid det andra beslutstillfället rösta ja

till de föreslagna ändringarna i regeringsformen och i riksdagsordningen.

Innebörden av detta ställningstagande var emellertid att partiet vidhöll

samma uppfattning i de tre frågorna som vid riksdagens första beslut. Man

framhöll att ställningstagandet nu innefattade en kombination av ett ja

till huvuddelen av de föreslagna ändringarna och en förklaring att detta

ja inte inbegrep ändringar i 10 kap. 2 § RF. Den valda beslutsordningen

gav enligt Moderaterna inte möjlighet att på ett annat rättvisande sätt

åskådliggöra partiets mening.

Vidare anförde Vänsterpartiet i ett särskilt yttrande att det vilande

grundlagsförslaget inrymde ett flertal ändringar av regeringsformen,

ändringar som i flera fall hade föga med varandra att göra. Vänsterpartiet

stödde dessa ändringar. Man ville särskilt peka på de förstärkta

formuleringarna om det allmännas ansvar för en god miljö i 1 kap. 2 § RF samt

den i samma paragraf utvidgade och preciserade skyldigheten för det

allmänna att motverka diskriminering. Man stödde också ändringen av 10 kap.

2 § RF. Dock konstaterade man att riksdagens beslutsordning, sådan den

har tolkats i praxis, tyvärr inte medgav att Vänsterpartiet fullföljde

sitt ställningstagande i dessa delar då beslutsordningen innebar att

samtliga vilande grundlagsändringar i detta betänkande skulle avgöras i

ett beslut. De tvingades därför - på grund av den vikt de tillmätte

ändringen av 10 kap. 5 § RF - att rösta nej till samtliga ändringar.

Därutöver anförde Miljöpartiet i ett särskilt yttrande att gällande praxis

beträffande beslutsordningen i ärenden om grundlagsändring innebär att de

olika paragraferna i förslaget till lag om ändring i regeringsformen vid

riksdagens slutliga behandling skall ses som en enhet. Denna enhet skall

då i sin helhet antingen antas eller förkastas av riksdagen. Detta innebar

för Miljöpartiets del att man, om man ville fullfölja sina ställningstaganden

från vårens riksdagsbehandling, nu måste förkasta också förslaget till

övriga ändringar i regeringsformen. Man påpekade att dessa bl.a. innebar

ett förstärkt grundlagsskydd för utsatta grupper och för miljön, vilka

partiet självfallet ställde sig bakom. De ansåg dock att förslaget till

ändringar i 10 kap. 2 och 5 §§ RF var förknippade med så allvarliga brister

ur demokratisk synvinkel att de nu valde att fullfölja sina ställningstaganden

från vårens riksdagsbehandling. Man ville understryka att man ansåg

nuvarande praxis vara märklig och innebar att tanken med att grundlagsändringar

skall underställas två riksdagsbeslut urholkades. Denna praxis hade

emellertid tvingat dem att prioritera mellan de förslag på ändringar i

grundlagen som förelåg, och de konstaterade att ändringen i 10 kap. 2 och

5 §§ RF tyvärr innehöll mer av substans än ändringarna som föreskrev

förstärkt grundlagsskydd för utsatta grupper och miljön. De befarade också,

utifrån de erfarenheter EU-medlemskapet hittills inbringat, att skyddet

för utsatta grupper och miljön försvagades i och med övriga ändringar i

RF, och inte stärktes. Man anförde att man därmed nödgades rösta nej till

det vilande förslaget till lag om ändring i regeringsformen i dess helhet.

3.6 Avslutande kommentar

Problem på grund av gällande regler för beslutsordningen?

Om man anser att det finns problem förknippade med den hittills tillämpade

beslutsordningen rörande vilande grundlagsförslag - t.ex. såsom anförts

att "en riksdagsmajoritet kan binda upp en framtida riksdag på ett olyckligt

sätt" eller att "tanken med att grundlagsändringar skall underställas två

riksdagsbeslut urholkas" - kan man fråga sig på vilket sätt problemen

skall angripas? Kan problemen, för det första, härledas till gällande

regler?

I redovisningen ovan har påpekats att det inte finns uttryckliga regler

för vilken beslutsordning som skall tillämpas vid den slutliga prövningen

av ett vilande grundlagsförslag. Emellertid kan man inte säga att praxis

har vuxit fram på ett oreglerat område. Av särskild betydelse är dels

reglerna för vad som är ett lagärende i riksdagen och hur ett sådant avgörs,

dels kravet på att de två riksdagsbesluten om att ändra grundlag skall

vara likalydande. Dessa regler i samverkan ger vid handen den beslutsordning

som hitintills tillämpats vid det slutliga beslutet. Om man skall hårdra

resonemanget kan man påstå att det egentligen inte är fråga om någon

beslutsordning framvuxen genom praxis. Reglerna tycks nämligen inte ge

utrymme för någon alternativ beslutsordning. Ett lagärende avgörs ju genom

att riksdagen beslutar i fråga om den aktuella lagen som sådan, dvs. i

fråga om helheten (av detta följer bl.a. att om ett lagärende har delats

upp på två eller flera beslut och återförvisning beslutas efter det sista

delbeslutet, har delbesluten fallit, se 5 kap. 7 § RO). Ett beslut om att

ett grundlagsförslag skall vila innebär således att det är den föreslagna

lagen, sådan den ser ut efter delbesluten, som preliminärt antas. För att

de båda riksdagsbesluten skall bli likalydande, måste också det slutliga

beslutet avse denna lag, dvs. helheten.

Vad som nu sagts innebär att om man anser att problem med beslutsordningen

bör lösas genom att gällande regler ändras, får en sådan ändring antingen

avse det sedan länge gällande kravet på två likalydande beslut eller de

allmänt gällande reglerna för vad som är ett lagärende och hur dessa avgörs.

Problem med för stora "grundlagspaket"

Vid en närmare granskning av framför allt de grundlagsärenden där en

diskussion har uppstått kring hur dessa ärenden slutligen skall avgöras,

synes diskussionerna inte ha gällt beslutsordningen i sig och reglerna

för denna. I stället synes diskussionen ha gällt just den valda enheten,

dvs. hur man i respektive fall har "paketerat" grundlagsärendet. I

samtliga fall har det handlat om att man har ansett att "paketet" har varit

för stort, dvs. att det inte har rört en enda utan - som man uppfattat

det - flera sakfrågor.

På vilka sätt har det då betydelse hur man "paketerar" ett grundlagsärende?

I de fall grundlagsärenden avgörs i enhällighet vid i vart fall det

slutliga riksdagsbeslutet har det ingen betydelse. Problem uppstår, som

framgått, om en avvikande minoritetsmening finns i en viss fråga och

minoriteten inte accepterar att det är fråga om en avvikande mening i en

delfråga, utan anser att reservationsrätt rörande denna fråga borde

föreligga även vid det slutliga beslutet. Man kan också tänka sig ett fall

där majoriteten i ett grundlagsärende svänger mellan det första och det

slutliga beslutet, och den nya majoriteten i riksdagen vill förkasta det

vilande beslutet. Ett för stort " paket" kan då uppfattas "binda upp"

riksdagsmajoriteten och göra det svårare att förkasta ett grundlagsförslag.

Ett alltför stort "grundlagspaket" synes dock utgöra ett särskilt problem

när det gäller möjligheten enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF att besluta

om folkomröstning i en grundlagsfråga. Yrkande om sådan folkomröstning

kan framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog det aktuella

grundlagsförslaget som vilande. Ett sådant yrkande kan alltså framställas

efter det att riksdagen har fattat sitt första beslut, dvs. vid en

tidpunkt då det saknas möjlighet att "paketera om" ett grundlagsärende som

uppfattas som alltför stort för att utgöra en lämplig folkomröstningsfråga.

Särskilt med tanke på möjligheten att besluta om folkomröstning i en

grundlagsfråga kan således ett alltför stort "grundlagspaket" innebära

ett konstitutionellt problem. (I förarbetena till 8 kap. 15 § tredje

stycket RF synes man medveten om problemet, eftersom man påpekar att

svårighet kan uppstå gällande vad som skall anses vara ett vilande

grundlagsförslag i motsats till två eller flera, se prop. 1978/79:195 s. 53 f.

Föredragande statsrådet påpekade härvid att det följer av 2 kap. 9 § RO

att denna fråga i första hand skall avgöras av talmannen i samband med

kammarbehandlingen. Vad som härvid sägs i förarbetena förutsätter dock

att yrkandet om folkomröstning framställs i samband med kammarbehandlingen

av grundlagsärendet och inte under de femton dagarna därefter.)

Vem bestämmer om det är fråga om ett eller flera grundlagsärenden, och

när skall en sådan fråga senast avgöras?

Vid en granskning av hur grundlagsärenden har presenterats i propositioner

framgår att praxis har varierat. Före 1974 års författningsreform förekom

att regeringen avlämnade enbart ett fåtal grundlagspropositioner till

riksdagen. Dessa propositioner kunde i stället innehålla flera grundlagsärenden.

Ärendena åtskildes därvid på ett tydligt sätt i propositionens hemställan.

Efter 1974 års författningsreform förefaller det vanligaste vara att

varje proposition innehåller ett grundlagsärende. Under i vart fall den

senaste tioårsperioden kan en tendens mot allt större "grundlagspaket"

skönjas. Numera kan propositionerna därför innehålla förslag till dels

ändringar som av uppenbara skäl, t.ex. lagtekniska och systematiska skäl,

måste hållas ihop (och ibland kan avse paragrafer i flera grundlagar),

dels förslag som av inte lika uppenbara skäl fogats in i samma grundlagsärende.

Om ändringsförslagen i en grundlagsproposition tar sikte på paragrafer

i flera grundlagar, brukar hemställan punktvis behandla förslag om ändring

i varje grundlag för sig. De skilda punkterna i propositionens hemställan

får därmed uppfattas utgöra förslag till olika delbeslut i det aktuella

grundlagsärendet.

Konstitutionsutskottets praxis rörande hur behandlingen av grundlagsförslag

redovisas i betänkanden har också varierat. Under den tid då regeringen

avlämnade enbart ett fåtal grundlagspropositioner, som dock var och en

kunde innehålla flera grundlagsärenden, redovisade också utskottet i

allmänhet sin första behandling av grundlagsförslagen i ett fåtal utlåtanden.

Däremot anmäldes de vilande grundlagsförslagen i flera s.k. memorial,

som emellertid även de kunde beröra flera grundlagsärenden.

Efter 1974 års författningsreform övergick utskottet till att redovisa

sin andra behandling av aktuella vilande grundlagsförslag i ett enda

betänkande. I utskottets hemställan gjordes dock en tydlig åtskillnad mellan

de olika grundlagsärendena; den kunde alltså innehålla t.ex. flera punkter

som samtliga avsåg lag om ändring i regeringsformen. Sedan 1990-talet har

utskottet övergått till att redovisa grundlagsärendena i skilda betänkanden

också vid den andra behandlingen. I vart och ett av dessa betänkanden

brukar vilande grundlagsförslag tas upp under en och samma hemställanspunkt

(betecknas numera förslagspunkt), dvs. även i de fall då det är fråga om

ändringar i flera grundlagar. Det kan konstateras att en sådan ordning är

konsekvent om ändringsförslagen tillhör ett och samma grundlagsärende,

eftersom ändringarna då utgör delar i samma enhet.

Som redovisats i det föregående har konstitutionsutskottet vid behandlingen

av grundlagsförslag inte känt sig bundet av hur regeringen har uppfattat

att det aktuella grundlagsärendet ser ut, dvs. vilka olika delfrågor som

ingår i ärendet. Det har, som framgått, förekommit diskussioner huruvida

det har varit fråga om ett grundlagsärende i motsats till två eller flera.

I ett fall har konstitutionsutskottet också vid sin första behandling

delat upp ett grundlagsärende (såsom det presenterats i propositionen) på

tre skilda ärenden. Vid sin beredning av grundlagsförslag står det alltså

utskottet fritt att redovisa sin uppfattning huruvida det är fråga om ett

eller flera ärenden. Enligt 2 kap. 9 § RO ankommer det dock i första hand

på talmannen att avgöra en sådan fråga. Av samma bestämmelse framgår att

om talmannen och kammaren inte är överens, skall talmannen hänvisa frågan

till konstitutionsutskottet för avgörande. Proposition får därefter inte

vägras på vad utskottet har förklarat inte strider mot grundlag eller mot

riksdagsordningen.

Frågan är härefter när ett grundlagsärende kan delas upp på flera ärenden.

Som framgått har, i de två fall då delade meningar har funnits i riksdagen

om den valda enheten för då aktuella grundlagsärenden varit den rätta,

diskussionen uppstått inför det andra och slutliga riksdagsbeslutet. Som

framgått finns inte någon bestämmelse vare sig i regeringsformen eller i

riksdagsordningen som uttryckligen reglerar beslutsordningen i grundlagsärenden,

vare sig vid det första eller andra beslutet. Det har ovan framhållits

att praxis kring beslutsordningen inte har vuxit fram på ett oreglerat

område, utan av betydelse är dels reglerna för vad som är ett lagärende

i riksdagen och hur ett sådant avgörs, dels kravet på att de två besluten

om att ändra grundlag skall vara likalydande. Som påpekats tycks dessa

regler egentligen inte ge utrymme för någon alternativ beslutsordning.

Ett lagärende avgörs genom att riksdagen beslutar i fråga om den aktuella

lagen som sådan, dvs. i fråga om helheten. Att anta ett grundlagsförslag

som vilande innebär därmed att det är den föreslagna lagen, sådan den ser

ut efter delbesluten, som preliminärt antas. För att de båda riksdagsbesluten

skall bli likalydande, måste också det slutliga beslutet avse denna lag,

dvs. helheten. Av detta torde följa att det inte är möjligt att inför

det andra riksdagsbeslutet dela upp en som vilande antagen lag om ändring

i aktuell grundlag. De båda besluten att anta grundlagen i fråga skulle

då inte bli likalydande.

Om man vid riksdagsbehandlingen finner att ett grundlagsärende bör delas

upp på två eller fler ärenden, bör detta alltså ske inför det första

riksdagsbeslutet. Att göra en sådan uppdelning inför rikdagens andra beslut,

när det redan finns en preliminärt antagen lag om ändring i aktuell

grundlag, torde inte vara i överensstämmelse med kravet på likalydande

beslut i 8 kap. 15 § första stycket RF.

4 En kommentar till de båda frågeställningarnas beröringspunkter

Denna uppföljning och utvärdering inleddes i föreställningen att dess

båda teman - folkomröstning om vilande grundlagsförslag samt beslutsordningen

i grundlagsärenden - rörde två frågeställningar som inte egentligen hade

någon beröring med varandra.

Vid den inledande analys som har gjorts av de regler som har betydelse

för de båda frågeställningarna har det dock visat sig att dessa har

beröringspunkter med varandra. Frågan om hur och när det bör avgöras vilken

enhet som skall utgöra ett grundlagsärende har visat sig ha en avgörande

betydelse för folkomröstningsfrågan. Genom att riksdagen avgör vilken

enhet som utgör det aktuella grundlagsärendet, avgörs också vad som skall

utgöra den fråga som svenska folket skall ta ställning till i en eventuell

folkomröstning. Den slutsats som har dragits ovan beträffande beslutsordningen

i grundlagsärenden är vidare att gällande regler ger vid handen att en

eventuell uppdelning av ett grundlagsärende, sådant det presenterats av

regeringen, på två eller fler ärenden skall ske senast inför det första

riksdagsbeslutet.

En komplicerande omständighet i detta sammanhang är att yrkandet om

folkomröstning i en grundlagsfråga kan framställas tidigast vid det sammanträde

i kammaren då grundlagsärendet tas upp till behandling för ett första

avgörande. Femtondagarsfristen för att framställa yrkande om folkomröstning

börjar löpa från denna tidpunkt. Om man vid riksdagsbehandlingen inte har

varit uppmärksam på att grundlagsärendet är "för stort" - i vart fall för

stort för att utgöra en lämplig fråga i en folkomröstning - och yrkandet

om folkomröstning framställs under femtondagarsfristen efter det första

beslutet, kan situationen bli komplicerad. Eftersom det första beslutet

om att anta grundlagen i fråga redan är fattat, är det vid denna tidpunkt

för sent att omformulera grundlagsärendet.

En enkel lösning på problemet skulle kunna vara att slopa femtondagarsfristen

och i ställa föreskriva att yrkande om folkomröstning senast skall

framställas i samband med att det första beslutet om att anta aktuell grundlag

fattas. I sådant fall skulle utrymme finnas att, innan riksdagen första

gången fattar beslut om grundlagsärendet i fråga, t.ex. återförvisa ärendet

till konstitutionsutskottet för en uppdelning av ett alltför stort

"grundlagspaket". För att kompensera ett slopande av femtondagarsfristen kan

man möjligen tänka sig att i stället ha en regel som innebär att viss tid

måste förflyta mellan det att utskottsbehandlingen avslutas och att

betänkandet bordläggs i kammaren samt att därefter kammarbehandlingen av

grundlagsförslaget sker. En sådan regel torde medföra att sommaruppehållet

vid en utdragen utskottsbehandling får skjutas upp. Intresset av att iaktta

en viss tidsfrist för att ett yrkande om folkomröstning skall kunna

framställas före sommaruppehållet torde då inte komma i konflikt med intresset

av att tillräcklig tid ges för utskottsbehandlingen av ett grundlagsförslag.

Det förefaller dock finnas flera problem med en sådan lösning. En regel

om att en viss tid skall förflyta mellan utskotts- respektive kammarbehandling

bör i och för sig föranleda att planeringen av ett visst grundlagsärende

blir mer given på förhand. Dock hindrar inte en sådan regel en "sen"

riksdagsbehandling. Problemet med att en "sen" riksdagsbehandling inte

lämnar tillräckligt utrymme för en allmän debatt om grundlagsärendet och

för praktiska förberedelser av en eventuell folkomröstning kvarstår således.

Ett annat problem med ett slopande av gällande femtondagarsfrist, som

löper från riksdagsbeslutet, är att en debatt om ett grundlagsförslag -

både i riksdagen och bland allmänheten - kanske uppstår först när riksdagens

beslut om att anta förslaget som vilande är fattat.

Oavsett hur man ställer sig i frågan om femtondagarsfristen förefaller

det vara av stor vikt att en diskussion om en eventuell folkomröstning

uppstår före det att grundlagsärendet i fråga behandlas första gången av

riksdagen, så att man vid denna behandling är uppmärksam på huruvida

grundlagsärendet i fråga också utgör en lämplig folkomröstningsfråga.