Bet. 2003/04:KUU1

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande

2003/04:KUU1

Europeiska konventet om EU:s framtid (skr.2003/04:13)

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens

skrivelse 2003/04:13 Europeiska konventet om EU:s

framtid jämte motioner.

Utskottet redogör i sina ställningstaganden för

vad som enligt utskottets uppfattning bör vara

Sveriges utgångspunkter under den pågående

regeringskonferensen. Utskottet föreslår att

riksdagen godkänner vad utskottet anfört och vad

regeringen i övrigt anfört i skrivelsen. Regeringens

skrivelse bör läggas till handlingarna.

Utskottet framhåller att Sveriges medlemskap i

Europeiska unionen är ett uttryck för en strävan att

tillsammans med andra länder lösa gemensamma

problem. Frågor som är gränsöverskridande och där

det nationella beslutsfattandet inte räcker till för

att nå politiska mål behöver lösas i samverkan med

andra länder. Det kan röra miljöfrågor och kamp mot

gränsöverskridande brottslighet. Europeiska unionen

kommer tack vare utvidgningen i maj 2004 med tio nya

medlemsstater att bli en bredare europeisk

samarbetsorganisation.

Utskottet anser att konventets arbete varit

framgångsrikt. Konventets förslag innebär ett

angeläget förtydligande av samarbetets natur och

omfattning genom att reglerna förs samman i ett

samlat och välstrukturerat fördrag. Konventets

förslag är en bra grund för regeringskonferensen och

kan med de förändringar som utskottet förordar i

detta betänkande bilda en god helhet. Det ligger i

medlemsstaternas och EU-medborgarnas intresse att

huvuddragen i konventets förslag förverkligas.

En viktig utgångspunkt är att det är medlemsstaterna

som är avtalsslutande parter i de grundläggande

fördrag som reglerar EU:s verksamhet. EU är i

grunden ett mellanstatligt samarbete som bygger på

principen om tilldelade befogenheter. Det är

medlemsstaterna själva som disponerar fördragen och

som har det avgörande inflytandet över EU:s

utveckling. Det nya konstitutionella fördraget

bekräftar detta förhållande. Redan i artikel I-1

sägs att Europeiska unionen tilldelas befogenheter

av medlemsstaterna för att deras gemensamma mål ska

uppnås. I artikel I-9 anges att varje befogenhet som

inte har tilldelats unionen i konstitutionen ska

tillhöra medlemsstaterna. Också i finansiellt

hänseende handlar det om tilldelad kompetens.

Den fördragsändring som nu är aktuell, genom det

nya konstitutionella fördraget, innebär i huvudsak

att området för gemensamt beslutsfattande i EU

bekräftas. Samarbetsformerna för de frågor som i

dagens EU-fördrag ligger i tredje pelaren

(polissamarbete och straffrättsligt samarbete)

förstärks genom ändrade beslutsformer och rättsliga

instrument. Unionens yttre åtgärder ska stärkas och

samordnas bättre.

Riksdagens beslut med anledning av detta betänkande

ska enligt utskottets mening vara styrande för

regeringens förhandlingsarbete. Utskottet

förutsätter således att regeringen driver

förhandlingarna i enlighet med riksdagens beslut.

Utskottet välkomnar att regeringen eftersträvar

bred politisk samsyn kring hur det framtida

konstitutionella fördraget ska utformas.

Utskottet är väl medvetet om att förhandlingar

kräver kompromisser. Regeringen måste i

förhandlingsarbetet agera utifrån det mandat som ges

genom riksdagens beslut. De kompromisser som i de

fortsatta förhandlingarna blir nödvändiga får

diskuteras med och förankras hos riksdagens partier

i de former för samråd som gäller. Det är viktigt

att regeringen har handlingsutrymme i

förhandlingarna så att regeringen kan agera i

Sveriges intresse.

Huruvida det framtida fördraget bör bli föremål för

folkomröstning får prövas av den riksdag som har att

ta slutlig ställning till fördraget. Allmänt sett

vill dock utskottet erinra om att Europeiska unionen

förblir ett i grunden mellanstatligt samarbete där

varje stats godkännande krävs för att förändra EU:s

kompetens på ett område. Europeiska unionen kan inte

själv ta sig beslutanderätt. Denna grundläggande

princip, som var en av förutsättningarna vid

folkomröstningen 1994 om svenskt medlemskap, består.

Konstitutionella frågor

Utskottet delar regeringens uppfattning att

principen om unionsrättens företräde är fast

etablerad sedan lång tid tillbaka, men vill

framhålla vikten av att ett kompletterande

perspektiv tydliggörs. Unionen ska, enligt artikel

I-5.1 i konventets förslag, respektera

medlemsstaternas nationella identitet, som kommer

till uttryck i deras politiska och konstitutionella

grundstrukturer, inbegripet det regionala och lokala

självstyret. Unionen skall vidare respektera

medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner,

inbegripet funktioner vars syfte är att hävda deras

territoriella integritet, upprätthålla lag och

ordning och skydda den inre säkerheten. Utskottet

vill också erinra om artikel I-7.3 där det sägs att

de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i

Europakonventionen, och såsom de följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna

principer.

I syfte att göra förhållandet mellan unionsrättens

företräde och de nämnda reglerna tydligt förordar

utskottet att artikel I-10.1 om unionsrättens

företräde kompletteras med en hänvisning till

artiklarna I-5.1 och I-7.3.

Utskottet är medvetet om att det inom ramen för

regeringskonferensen pågår en teknisk översyn av

konventets förslag. I det arbetet har förslag förts

fram om att artikel I-10.1 om unionsrättens

företräde ska placeras omedelbart efter artikel I-5

i konventets förslag. Utskottet finner ingen

anledning att i detalj diskutera artiklarnas

placering, men vill understryka att det är angeläget

att innehållet i artiklarna I-5.1 och I-7.3

framhålls i samma sammanhang som unionsrättens

företräde. Det kan ske genom en hänvisning i det som

i konventets förslag är artikel I-10.1, men andra

lösningar som uppnår samma syfte kan vara möjliga.

Utskottet föreslår att riksdagen gör ett

tillkännagivande i denna fråga.

I konventets förslag ges möjlighet att fatta beslut

om övergång från en beslutsregel till en annan, de

s.k. passerellerna. Utskottet är kritiskt mot denna

lösning. Ett syfte med ett nytt samlat fördrag är

att man i detta fördrag ska reglera framtida

beslutsformer. När alla frågor är uppe kan man ta

ett samlat grepp och göra en enhetlig bedömning.

Reglerna ska bara kunna ändras när fördraget ändras.

Utskottet motsätter sig att Europeiska rådet ska

kunna fatta dessa beslut. Utskottet anser mot

bakgrund av det anförda att regeringen bör verka för

att passerellerna inte finns med i

regeringskonferensens slutliga överenskommelse.

Utskottet föreslår ett tillkännagivande i denna

fråga.

Unionens struktur

Utskottet välkomnar den tydliga struktur på

fördraget som konventet föreslår. Därmed kan

medborgarna lättare ta del av det regelverk som styr

unionen. Avskaffandet av pelarstrukturen leder också

till ökad tydlighet, även om skilda beslutsregler

fortfarande kan gälla för olika områden.

Unionens värden och mål

Utskottet gör helhetsbedömningen att konventets

förslag innebär att öppenheten stärks i det

konstitutionella fördraget jämfört med gällande

fördrag. Det hindrar inte att regeringen bör bevaka

om öppenheten kan stärkas ytterligare under

regeringskonferensen. En möjlighet vore i så fall

att verka för att principen om öppenhet nämns

tidigare i fördraget.

Utskottet välkomnar att jämställdhet återfinns

bland de värden som lyfts fram i det

konstitutionella fördraget. Utskottet anser att

regeringen ska driva frågan så att det i samtliga

språkversioner framgår att jämställdhet mellan

kvinnor och män är inkluderat i jämlikhetsbegreppet.

Arbetsmarknadsutskottet betonar i sitt yttrande till

utskottet att regeringen i regeringskonferensen

kraftfullt måste verka för klara och tydliga

skrivningar om att jämställdhet mellan kvinnor och

män lyfts fram bland de grundläggande värdena.

Utskottet förutsätter vidare att regeringen driver

frågan om folkhälsa i arbetet med det nya fördraget.

Dock måste en sådan strävan beakta att

folkhälsopolitikens utformning är ett nationellt

ansvar.

Grundläggande rättigheter

Utskottet välkomnar att konventet föreslår att

unionen ska ansöka om en anslutning till

Europeiska konventionen om skydd för mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Utskottet kan, särskilt mot bakgrund av att EU

ska ansöka om anslutning till

Europakonventionen och de förtydliganden av

stadgan som gjorts under konventets gång,

ställa sig bakom konventets förslag om

införlivande av EU:s stadga om de grundläggande

rättigheterna.

Unionens befogenheter

Utskottet välkomnar konventets förslag om

kompetensavgränsning. Konventets förslag innebär ett

angeläget förtydligande jämfört med dagens

situation.

När det gäller frågan om kompetensfördelningen

mellan unionen och medlemsstaterna är det också

viktigt att erinra om artikel I-9, där det sägs att

varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i

konstitutionen ska tillhöra medlemsstaterna. Någon

närmare reglering av vad som ligger på

medlemsstatsnivå vore direkt missvisande. Det är

medlemsstaterna som överlämnar kompetens inom

begränsade områden för att gemensamt fatta beslut

inom dessa områden.

Institutionerna

Utskottet vidhåller sin uppfattning från våren 2003

(bet. 2002/03:KUU1 s. 21) att nackdelarna med en

vald ordförande i Europeiska rådet överväger. En

vald ordförande för Europeiska rådet skulle enligt

utskottets uppfattning sannolikt rubba maktbalansen

både mellan institutionerna och inom Europeiska

rådet. Ett rotationssystem för ordförandeskapet i

Europeiska rådet och i ministerrådet har den mycket

stora fördelen att det är helt rättvist och ger alla

stater den unika inblicken i EU:s inre verksamhet

som ordförandeskapet ger. Ordningen med roterande

ordförandeskap för Europeiska rådet, eventuellt i

någon form av gruppordförandeskap, bör enligt

utskottets uppfattning bevaras. Utskottet föreslår

ett tillkännagivande i denna fråga.

I frågan om kommissionärer anser utskottet att en

ordning med en kommissionär från varje medlemsstat

och som har rösträtt bidrar till legitimiteten för

EU och för kommissionen. Det ligger inte minst i de

små ländernas intresse att alla kommissionärer

deltar i kommissionskollegiet på samma villkor.

Utskottet föreslår ett tillkännagivande i denna

fråga.

När det gäller Europaparlamentets säte kan

utskottet dela den irritation som framförs i några

motioner över den rådande ordningen där parlamentet

delar sin verksamhet mellan Bryssel och Strasbourg.

Utskottet förutsätter att regeringen stöder alla

strävanden att parlamentets permanenta flyttning

mellan två orter upphör.

Utskottet tar avstånd från konventets förslag om

ett särskilt lagstiftningsråd.

Regeringen bör driva kravet på ökad

kvinnorepresentation i olika EU-organ inom ramen

både för regeringskonferensen och i andra

sammanhang.

Nationella parlament

Utskottet välkomnar den stärkta roll som konventet

föreslår för nationella parlament. Utskottet slår

fast att det är viktigt att regeringen i

regeringskonferensen verkar för att konventets

förslag i denna del upprätthålls eller t.o.m.

skärps.

Särskilt den nya subsidiaritetsmekanismen innebär

en gentemot regeringarna egen och oberoende roll för

parlamenten. Om nationella parlament är aktiva i EU-

frågorna kan det demokratiska inflytandet och

legitimiteten öka. Utskottet delar regeringens

uppfattning att det är viktigt att riksdagens roll i

subsidiaritetsprövningen utformas på ett sätt som

överensstämmer med kompetensfördelningen mellan

riksdag och regering. EU-frågornas speciella

karaktär, dvs. att det kan röra frågor som annars

skulle ha beslutats av riksdagen nu avgörs av EU:s

ministerråd och Europaparlamentet, innebär att

riksdagens roll blir mer central än i traditionell

utrikespolitik.

Öppenhet och demokrati

Utskottet välkomnar de framsteg som gjorts inom

konventet rörande öppenheten. Det är t.ex. positivt

att öppenhetsreglerna utsträcks till att gälla

samtliga institutioner. Vidare är det av stor vikt

att rådets sammanträden ska vara offentliga när

lagstiftningsförslag diskuteras och antas. Lagar ska

stiftas offentligt. Regeringen bör överväga hur

öppenheten i rådets arbetsgrupper och

förlikningskommittéerna mellan rådet och parlamentet

kan öka.

Utskottet förutsätter att regeringen noga bevakar

att konventets förslag upprätthålls och om möjligt

förstärks. Öppenheten är central för möjligheten att

utkräva ansvar av politiker och tjänstemän.

Utskottet framhåller vikten av meddelarskydd. Den

svenska erfarenheten visar att yttrandefrihet och

meddelarskydd motverkar ineffektivitet och

korruption. Öppenhet och insyn befrämjar en god

förvaltning.

Utskottet kan inte ställa sig bakom konventets

förslag om s.k. medborgarinitiativ på EU-nivå.

Ordningen med medborgarinitiativ på EU-nivå kan ge

intryck av att EU, med stöd av ett

medborgarinitiativ, kan agera på nya områden där

fördraget inte ger kompetens.

Övriga utskotts yttranden

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa

Justitieutskottet framhåller att konventets förslag

innehåller en rad olika åtgärder som syftar till att

förstärka samarbetet mot den gränsöverskridande

brottsligheten. I stora delar innebär förslagen att

redan enligt fördraget gällande eller i praxis

tillämpade regler överförs till det nya

konstitutionella fördraget. I en del fall innebär

förslagen en vidareutveckling av en redan tillämpad

ordning och i några fall utvidgas unionens kompetens

genom skapandet av nya rättsliga grunder.

Justitieutskottet ställer sig i huvudsak positivt

till inriktningen på förslagen även om man

kommenterar en del förslag, särskilt sådana frågor

där motioner föreligger.

Socialförsäkringsutskottet delar regeringens

uppfattning att den gemensamma asyl- och

invandringspolitiken ska ha en hög nivå vad avser

humanitet, tillämpning av asylrätt och

internationella åtaganden. Även om rådet kommer att

fatta beslut med kvalificerad majoritet på sätt

konventet föreslagit kan det förmodas att det kommer

att ta lång tid innan en sådan gemensam politik

föreligger. Det är en svår avvägning hur situationen

dessförinnan bör hanteras, inte minst med hänsyn

till vad som framkom vid utfrågningen om att det

finns såväl fördelar som nackdelar med nuvarande

miniminormer. Utskottet stannar därför för att godta

den avvägning regeringen, i avvaktan på riksdagens

ställningstagande, gjort inför de fortsatta

förhandlingarna och som bl.a. innebär att en

medlemsstat vid tillskapandet av den gemensamma och

enhetliga politiken ska kunna tillämpa de bättre

villkor som följer av statens nationella lagar.

Yttre åtgärder

När det gäller unionens yttre åtgärder ställer sig

sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

bakom den grundläggande analysen och

problemformuleringen från konventet, nämligen att

det finns utrymme för ökad politisk samordning och

samverkan i EU:s yttre agerande. Konventets förslag

innebär tydliga möjligheter till förstärkt samverkan

avseende dessa aspekter och därmed en förstärkning

av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Detta ligger i Sveriges intresse. Genom att Sverige

kan agera genom unionen stärks Sveriges röst i

världen. Inget av förslagen påverkar Sveriges

möjligheter att fortsätta föra en militärt

alliansfri politik. Utskottet noterar att det i

konventets slutdokument inte finns något förslag om

ömsesidiga försvarsgarantier. Enligt utskottets

mening skall EU inte utvecklas till en militär

allians med bindande försvarsgarantier.

Försvarsutskottet anför att förslaget om en

solidaritetsklausul ligger väl i linje med Sveriges

vidgade syn på säkerheten, för att kunna möta ett

bredare spektrum av hot än tidigare. Utgångspunkten

är att stödet – precis som i dag – skall vara

frivilligt och ges efter de regler för insatsbeslut

som redan gäller.

Övriga politikområden

Finansutskottet anför att ett mål för regelverket

avseende EU-budgetens utgifter bör vara att den

institutionella balansen behålls.

Kulturutskottet konstaterar att EU:s möjligheter

att agera på kulturområdet hittills har varit

begränsade och kulturutskottet utgår från att så

förblir fallet också om det nya fördragsutkastet

antas av regeringskonferensen.

Socialutskottet erinrar om att man vid flera

tillfällen har uttalat sin principiella ståndpunkt

att tobaksodling inte bör stödjas med medel ur EU:s

budget. Sverige arbetar aktivt med frågor om

tobaksprevention och anser att det i första hand är

en folkhälsofråga.

Enligt arbetsmarknadsutskottets uppfattning bör

regeringen i regeringskonferensen söka vinna gehör

för en reglering i fördraget av rätten till

gränsöverskridande fackliga sympatiåtgärder.

Trafikutskottet betonar att väl fungerande

transporter inom EU utgör en viktig förutsättning

för den inre marknadens funktion. Regelverket på

detta område utgör därmed en av hörnstenarna i

fördraget.

För att riksdag och regering skall kunna driva en

effektiv ekonomisk politik är det enligt

skatteutskottets mening en förutsättning att en

oinskränkt rådighet över beslut som rör skatter

finns kvar på den nationella nivån.

I enlighet med yttrandet från miljö- och

jordbruksutskottet föreslår sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet ett

tillkännagivande i frågan om ett protokoll om

hållbar utveckling. Det vore värdefullt om målet om

hållbar utveckling kunde lyftas fram i ett protokoll

till det nya fördraget. Regeringen bör därför

närmare pröva förslaget.

Ett par motionsyrkanden tillstyrks med anledning av

de tillkännagivanden som utskottet föreslår och som

redovisats ovan. Övriga motionsyrkanden avstyrks.

Till betänkandet har fogats reservationer från

samtliga sju partier. Sex partier (m, fp, kd, v, c

och mp) har också lämnat särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Samarbete i Europeiska unionen

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K288

yrkandena 3, 4 och 7, 2002/03:K432 yrkandena 1

och 4, 2003/04:K8 yrkande 5, 2003/04:K10

yrkandena 1–3, 2003/04:K12 yrkande 1,

2003/04:K353, 2003/04:K416 yrkande 2 samt

2003/04:K419 yrkandena 1 och 3.

Reservation 1 (v)

Reservation 2 (c)

Reservation 3 (mp)

2. Konventsmetoden

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K432

yrkande 8 samt 2003/04:

K416 yrkande 6.

Reservation 4 (kd)

Reservation 5 (v, mp) – motiv.

3. Tidsschemat för regeringskonferensen

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 75.

Reservation 6 (v, mp)

4. Mandat

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 4.

5. Folkomröstning

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K1

yrkandena 2 och 3, 2003/04:

K9 yrkande 31 och 2003/04:K13 yrkandena 76 och

77.

Reservation 7 (v, mp)

Reservation 8 (c) - motiv.

Konstitutionella frågor

6. Yttrande från Lagrådet

Riksdagen avslår motion 2003/04:K9 yrkande 3 i

denna del.

Reservation 9 (v, mp)

7. Unionsrättens företräde

Riksdagen tillkännager för regeringen vad

utskottet anfört om unionsrättens företräde.

Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna

2003/04:K2 yrkande 21 samt 2003/04:K10 yrkandena

11 och 43.

Reservation 10 (v, mp)

8. Förenlighet med svensk grundlag

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K1 yrkande

1, 2003/04:K9 yrkande 3 i denna del och

2003/04:K13 yrkande 74.

Reservation 11 (v, mp)

9. Övergångsmöjligheter rörande

beslutsregler (passerellerna)

Riksdagen tillkännager för regeringen vad

utskottet anfört om passerellerna. Därmed

bifaller riksdagen delvis motionerna 2003/04:K2

yrkande 23 i denna del, 2003/04:K8 yrkande 8,

2003/04:K9 yrkande 3 i denna del, 2003/04:K10

yrkande 16, 2003/04:K12 yrkande 8 i denna del,

2003/04:

K13 yrkande 15 samt 2003/04:K416 yrkande 11.

10. Flexibilitetsklausulen

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

23 i denna del, 2003/04:K8 yrkande 6, 2003/04:K9

yrkande 3 i denna del, 2003/04:K12 yrkande 8 i

denna del samt 2003/04:K13 yrkande 14.

Reservation 12 (fp, kd, v, c, mp)

Unionens struktur

11. Fördragets struktur

Riksdagen avslår motion 2003/04:K416 yrkandena

1 och 18.

Reservation 13 (mp) - motiv.

12. Euratom

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K9 yrkande

2 och 2003/04:K13 yrkande 50.

Reservation 14 (v, mp)

13. Unionen som juridisk person

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K431

yrkande 2, 2003/04:K13 yrkande 29 och

2003/04:K416 yrkande 4.

Reservation 15 (mp)

Unionens upprättande, värden och mål

14. Värden och mål

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

3 och 2003/04:K10 yrkande 8.

Reservation 16 (kd)

15. Federalismens principer

Riksdagen avslår motion 2003/04:K2 yrkande 1.

Reservation 17 (c)

Reservation 18 (fp) - motiv.

16. Unionens symboler

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K9 yrkande

1 och 2003/04:K13 yrkande 27.

Reservation 19 (v, mp)

17. Öppenheten

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 23.

Reservation 20 (mp)

18. Kristendomen i ingressen

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

1 och 2003/04:K416 yrkande 7.

Reservation 21 (kd)

19. Jämställdhet

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K3,

2003/04:K9 yrkande 28 och 2003/04:K13 yrkande 25.

Reservation 22 (mp)

20. Folkhälsa

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K6 i denna

del, 2003/04:K7 och 2003/04:K12 yrkande 20.

Reservation 23 (fp, kd, c, mp)

21. Barns rättigheter

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 26.

Reservation 24 (mp)

22. Djurskydd

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 24.

Reservation 25 (v, mp)

23. Socialt och ekologiskt hållbar

utveckling

Riksdagen avslår motion 2003/04:K9 yrkande 30 i

denna del.

Reservation 26 (v, mp)

Grundläggande rättigheter

24. Anslutning till Europakonventionen

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K271

yrkande 7 och 2003/04:

K416 yrkande 8.

25. Stadgan om grundläggande rättigheter

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K9 yrkande

4, 2003/04:K10 yrkande 9, 2003/04:K13 yrkande 28

och 2003/04:K416 yrkande 3.

Reservation 27 (v)

Reservation 28 (mp)

Unionens befogenheter

26. Principen om tilldelade befogenheter

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

4 och 2003/04:K10 yrkande 5.

27. Återtagande av befogenheter

Riksdagen avslår motion 2003/04:K2 yrkande 22.

28. Befogenhetskategorier

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

20, 2003/04:K10 yrkande 12 och 2003/04:K416

yrkande 10.

Reservation 29 (m)

29. Beslut inom kategorin stödjande

åtgärder

Riksdagen avslår motion 2003/04:K2 yrkande 15.

Reservation 30 (c, mp)

Unionens institutioner

30. Parlamentarism eller maktdelning

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 13.

Reservation 31 (m)

Reservation 32 (fp) - motiv.

31. Vald ordförande för Europeiska rådet

Riksdagen tillkännager för regeringen vad

utskottet anfört om vald ordförande för

Europeiska rådet. Därmed bifaller riksdagen

delvis motionerna 2003/04:K2 yrkande 7,

2003/04:K8 yrkande 9, 2003/04:K9 yrkande 7,

2003/04:K10 yrkandena 6 och 14, 2003/04:K12

yrkandena 3 och 4 samt 2003/04:K13 yrkande 1.

Reservation 33 (s)

32. Arbetet i Europeiska rådet

Riksdagen avslår motion 2003/04:K2 yrkandena 8

och 9.

Reservation 34 (c)

33. Kommissionens sammansättning och

tillsättning

Riksdagen tillkännager för regeringen vad

utskottet anfört om kommissionens sammansättning

och tillsättning. Därmed bifaller riksdagen

delvis motionerna 2003/04:K2 yrkande 10,

2003/04:K8 yrkande 13, 2003/04:K10 yrkande 17,

2003/04:K12 yrkande 2, 2003/04:

K13 yrkande 4 samt 2003/04:K416 yrkande 17.

34. Röstregler i rådet

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K431

yrkandena 8 och 9, 2003/04:K2 yrkande 13,

2003/04:K8 yrkande 7, 2003/04:K9 yrkande 9,

2003/04:K12 yrkande 9, 2003/04:K13 yrkande 2 samt

2003/04:K416 yrkandena 15 och 16.

Reservation 35 (kd)

Reservation 36 (c)

Reservation 37 (v, mp)

35. Europaparlamentets ställning

Riksdagen avslår motion 2003/04:K9 yrkande 5.

Reservation 38 (v)

36. Europaparlamentets namn

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 9.

Reservation 39 (v, mp)

37. Europaparlamentets säte

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K202,

2002/03:K291, 2002/03:

K431 yrkande 10, 2003/04:K210 och 2003/04:K416

yrkande 19.

38. Kommissionens roll och initiativrätt

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K288

yrkande 6, 2002/03:K432 yrkande 6, 2003/04:K2

yrkandena 11, 14 och 16, 2003/04:K9 yrkande 6

samt 2003/04:K13 yrkandena 3, 5, 8 och 12.

Reservation 40 (v)

Reservation 41 (c)

Reservation 42 (mp)

39. Ordförandeskap för ministerrådet

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

10 och 2003/04:K10 yrkande 15.

40. Lagstiftningsråd

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

11 och 2003/04:K9 yrkande 12 i denna del.

41. Kvinnor i institutionerna

Riksdagen avslår motion 2003/04:K9 yrkande 29.

Reservation 43 (v, mp)

De nationella parlamentens roll

42. De nationella parlamentens roll

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K431

yrkandena 6 och 7, 2002/03:K432 yrkande 7 i denna

del, 2003/04:K2 yrkandena 17–19, 2003/04:K8

yrkande 2, 2003/04:K9 yrkande 10, 2003/04:K10

yrkande 10, 2003/04:K12 yrkandena 5 och 6,

2003/04:K13 yrkandena 70–73 samt 2003/04:K416

yrkandena 13 och 14.

Reservation 44 (v, mp)

Reservation 45 (c)

Instrument och beslutsprocedurer

43. Rättsliga instrument

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K9 yrkande

11 och 2003/04:K416 yrkande 12.

44. Delegerad normgivning

Riksdagen avslår motion 2003/04:K9 yrkande 12 i

denna del.

Reservation 46 (v, mp)

Öppenhet och demokrati

45. Öppenheten i EU

Riksdagen avslår motionerna 2002/03:K431

yrkande 11, 2003/04:K2 yrkandena 2 och 6,

2003/04:K8 yrkande 15, 2003/04:K10 yrkande 19,

2003/04:K13 yrkandena 11, 16 och 17, 2003/04:K276

samt 2003/04:

K416 yrkande 24.

Reservation 47 (v, mp)

46. Dialog med det civila samhället

Riksdagen avslår motion 2003/04:K2 yrkande 5.

47. Yttrandefrihet och meddelarskydd

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

3, 2003/04:K8 yrkande 16 samt 2003/04:K13 yrkande

20.

Reservation 48 (v, c)

Reservation 49 (mp)

48. Öppenhet i Europeiska centralbanken

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8

yrkande 14 och 2003/04:K13 yrkande 19.

49. Parlamentarisk kontroll av Europeiska

centralbanken

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 10.

Reservation 50 (mp)

50. Europeiska politiska partier

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 18.

Reservation 51 (v , mp)

51. Medborgarinitiativ

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

4, 2003/04:K8 yrkande 17, 2003/04:K10 yrkande 20,

2003/04:K13 yrkande 21 samt 2003/04:

K416 yrkande 21.

Reservation 52 (c, mp)

Reservation 53 (kd)

Medlemskap i unionen

52. Medlemskap i unionen

Riksdagen avslår motion 2003/04:K416 yrkandena

5 och 9.

Unionens finanser

53. Beslut om unionens finanser

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K10 yrkande

21, 2003/04:K13 yrkande 22 samt 2003/04:K416

yrkande 37.

Reservation 54 (m, fp, c)

Reservation 55 (kd)

Reservation 56 (mp)

54. Revisionsrätten

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K12 yrkande

10 och 2003/04:K13 yrkande 13.

Reservation 57 (fp)

Reservation 58 (mp)

55. Samordning av den ekonomiska

politiken

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

18, 2003/04:K9 yrkande 15, 2003/04:K10 yrkandena

7 i denna del och 22, 2003/04:K13 yrkande 65,

2003/04:K381 yrkande 2 och 2003/04:K416 yrkande

33.

Reservation 59 (m)

Reservation 60 (kd)

Reservation 61 (v)

Reservation 62 (mp)

56. Skattefrågor

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

34, 2003/04:K9 yrkande 14 samt 2003/04:K13

yrkandena 52–54.

Reservation 63 (fp, kd, c, mp)

57. EMU:s tredje steg

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

37, 2003/04:K9 yrkande 32, 2003/04:K13 yrkande

62, 2003/04:K377 samt 2003/04:K381 yrkande 1.

Reservation 64 (v, mp)

Reservation 65 (c)

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa

58. Beslutsformer på det rättsliga

området

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkandena

41 och 42.

Reservation 66 (v, mp)

59. Europeiska rådet samt ständiga

kommittén

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkandena

23 och 25.

Reservation 67 (m)

60. Brottsförebyggande åtgärder

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 26.

Reservation 68 (m)

61. Straffrättsligt samarbete

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2

yrkandena 26–28 och 31, 2003/04:K8 yrkande 20,

2003/04:K9 yrkande 19 i denna del och 2003/04:K12

yrkande 18.

Reservation 69 (v, mp)

62. Polis- och åklagarsamarbete

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

30, 2003/04:K9 yrkandena 17 och 19 i denna del

samt 2003/04:K13 yrkandena 43, 45 och 46.

Reservation 70 (v, mp)

63. En europeisk åklagare

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

32, 2003/04:K9 yrkande 18, 2003/04:K10 yrkande

27, 2003/04:K12 yrkande 19 och 2003/04:K13

yrkande 47.

Reservation 71 (m, c)

64. Unionens yttre gränser

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 48.

65. Asylpolitiken

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

29, 2003/04:K8 yrkande 19, 2003/04:K9 yrkande 20,

2003/04:K10 yrkande 24 i denna del, 2003/04:K12

yrkandena 15 och 16 samt 2003/04:K13 yrkande 44.

Reservation 72 (fp, kd, c)

Reservation 73 (m)

Reservation 74 (v, mp)

66. Asylprotokollet

Riksdagen avslår motion 2003/04:Sf257 yrkande

6.

Reservation 75 (v, mp)

Yttre åtgärder

67. Yttre åtgärder

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

24 i denna del, 2003/04:K8 yrkande 21, 2003/04:K9

yrkandena 22, 23 i denna del och 27 i denna del,

2003/04:K10 yrkande 28, 2003/04:K12 yrkande 11,

2003/04:K13 yrkande 37 samt 2003/04:K416 yrkande

23.

Reservation 76 (m)

Reservation 77 (fp)

Reservation 78 (kd)

Reservation 79 (v)

Reservation 80 (mp)

68. Röstregler inom GUSP

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K9 yrkande

21 och 2003/04:K13 yrkande 36.

Reservation 81 (v, mp)

69. Utrikesministern

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

12, 2003/04:K8 yrkande 12, 2003/04:K9 yrkande 8,

2003/04:K10 yrkande 18, 2003/04:K12 yrkande 12

och 2003/04:K13 yrkandena 6 och 7.

Reservation 82 (m)

Reservation 83 (fp)

Reservation 84 (kd)

Reservation 85 (v, mp)

Reservation 86 (c)

70. Försvarsfrågor

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

24 i denna del, 2003/04:K8 yrkandena 22–24,

2003/04:K9 yrkandena 23 i denna del, 24, 26 och

27 i denna del, 2003/04:K10 yrkande 29,

2003/04:K12 yrkande 13, 2003/04:K13 yrkandena

30–34 samt 2003/04:Fö243 yrkande 2.

Reservation 87 (fp)

Reservation 88 (kd)

Reservation 89 (v, mp)

71. Försvarsmateriel

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2 yrkande

25, 2003/04:K8 yrkande 25, 2003/04:K9 yrkande 23

i denna del, 2003/04:K12 yrkande 14 samt

2003/04:K13 yrkande 40.

Reservation 90 (fp)

Reservation 91 (v, mp)

72. Den gemensamma handelspolitiken

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 30.

Reservation 92 (m)

73. Samarbete med tredjeland

Riksdagen avslår motion 2003/04:K12 yrkande 17.

Reservation 93 (fp)

74. Sanktioner

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 38.

Reservation 94 (v, mp)

75. Internationella avtal

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

26 och 2003/04:K13 yrkande 39.

Reservation 95 (v, mp)

76. Solidaritetsklausulen

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

30, 2003/04:K9 yrkandena 25 och 27 i denna del,

2003/04:K10 yrkande 31 och 2003/04:K13 yrkande

35.

Reservation 96 (v)

Reservation 97 (mp)

Andra politikområden

77. Inre marknaden

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkandena 55,

56 och 59.

Reservation 98 (mp)

78. Socialförsäkringsfrågor

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K10

yrkandena 7 i denna del och 32 i denna del,

2003/04:Sf242 yrkande 2, 2003/04:Sf288 yrkande 9

samt 2003/04:Sf360 yrkande 1.

Reservation 99 (m)

Reservation 100 (v, mp)

79. Sociala frågor och

arbetsmarknadsfrågor

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K9 yrkande

13 samt 2003/04:K10 yrkande 32 i denna del.

Reservation 101 (v)

80. Gränsöverskridande fackliga

sympatiåtgärder

Riksdagen avslår motion 2003/04:K9 yrkande 16.

Reservation 102 (m, fp, kd, c) - motiv.

81. Arbetskraft från tredjeland

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 24

i denna del.

Reservation 103 (m)

82. Arbetsmarknadsparternas roll och den

sociala dialogen

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 32

i denna del.

Reservation 104 (m)

Reservation 105 (fp)

83. Folkhälsopolitiken och hälso- och

sjukvård

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K6 i denna

del, 2003/04:K10 yrkandena 33, 34 och 37 samt

motion 2003/04:K13 yrkande 66.

Reservation 106 (m)

Reservation 107 (mp)

84. Målen för jordbrukspolitiken

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

27, 2003/04:K10 yrkande 35 och 2003/04:K13

yrkande 67.

Reservation 108 (m)

Reservation 109 (kd)

Reservation 110 (mp)

Reservation 111 (fp) - motiv.

85. Fiskepolitik

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkande 68.

Reservation 112 (v, mp)

86. Ett djuretiskt hållbart samhälle

Riksdagen avslår motion 2003/04:K5.

87. Miljöpolitiken

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

28, 2003/04:K9 yrkande 30 i denna del,

2003/04:K10 yrkande 36 samt 2003/04:K13 yrkandena

60 och 61.

Reservation 113 (v, mp)

88. Hållbar utveckling

Riksdagen tillkännager för regeringen vad

utskottet anfört om hållbar utveckling. Därmed

bifaller riksdagen delvis motionerna 2003/04:K2

yrkande 33, 2003/04:K11 samt 2003/04:K13 yrkande

51.

89. Miljöbestämmelser

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K2

yrkandena 35 och 36, 2003/04:

K13 yrkande 49 samt 2003/04:MJ434 yrkande 8.

Reservation 114 (v, mp)

Reservation 115 (c)

90. Århuskonventionen

Riksdagen avslår motion 2003/04:K13 yrkandena

57 och 58.

Reservation 116 (mp)

91. Transporter

Riksdagen avslår motion 2003/04:K4.

92. Rymden

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K10 yrkande

38 och 2003/04:K13 yrkande 63.

Reservation 117 (m, fp, v, c, mp)

93. Energi

Riksdagen avslår motion 2003/04:K8 yrkande 29.

94. Industri

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 39.

Reservation 118 (m)

95. Kultur

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 40.

Reservation 119 (m, v, mp)

96. Idrott

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K10 yrkande

41 och 2003/04:K13 yrkande 64.

Reservation 120 (m, v , c, mp)

97. Tjänster av allmänt ekonomiskt

intresse

Riksdagen avslår motion 2003/04:K10 yrkande 42.

Reservation 121 (m)

98. Räddningstjänst

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:K8 yrkande

31 och 2003/04:K13 yrkande 69.

Reservation 122 (mp)

99. Regeringens skrivelse

Riksdagen godkänner vad utskottet anfört samt

lägger regeringens skrivelse 2003/04:13 till

handlingarna.

Stockholm den 12 november 2003

På sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets

vägnar

Urban Ahlin

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban

Ahlin (s), Göran Lennmarker (m), Gunnar Hökmark (m),

Göran Magnusson (s), Carl B Hamilton (fp), Barbro

Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Holger

Gustafsson (kd), Lars Ohly (v), Birgitta Ahlqvist

(s), Helene Petersson (s), Tobias Krantz (fp),

Kerstin Lundgren (c), Inger Segelström (s), Nils

Fredrik Aurelius (m), Gustav Fridolin (mp) och

Kenneth G Forslund (s).

2003/04

KUU1

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens

skrivelse 2003/04:13 Europeiska konventet om EU:s

framtid. Vidare behandlas de motioner som väckts med

anledning av skrivelsen samt vissa motioner som

väckts tidigare. Motionerna förtecknas i bilaga. Sex

partier har väckt parti- eller kommittémotioner med

anledning av skrivelsen. Sju andra följdmotioner

behandlas också i betänkandet. Cirka 250 yrkanden

har väckts med anledning av skrivelsen. Ett

femtiotal motionsyrkanden som väckts under allmänna

motionstiden 2002 och 2003 och som tar sikte på

fördragsmässiga frågor behandlas också i

betänkandet.

Den 13 oktober 2003 anordnade utskottet en

offentlig utfrågning med kommissionär Antonio

Vitórino om konventet och regeringskonferensen. En

utskrift av utfrågningen återfinns i betänkandets

del 2, bilaga 13. Utskottet höll den 21 oktober 2003

en sluten utfrågning med statssekreterare Lars

Danielsson, Statsrådsberedningen, dit övriga

utskotts ledamöter var inbjudna att närvara. Den 23

oktober 2003 frågade utskottet ut statssekreterare

Dan Eliasson, Justitiedepartementet, vid en intern

utfrågning tillsammans med justitieutskottet.

Socialförsäkringsutskottet höll den 23 oktober 2003

en offentlig utfrågning om asyl- och

migrationspolitik. Utfrågningen återfinns i del 2

som bilaga 14 till detta betänkande.

Utskottet har berett samtliga övriga utskott utom

konstitutionsutskottet och utrikesutskottet

tillfälle att yttra sig. Yttranden har avgivits av

tio utskott:

- Finansutskottet (FiU1y)

-

- Skatteutskottet (SkU2y)

-

- Justitieutskottet (JuU1y)

-

- Försvarsutskottet (FöU3y)

-

- Socialförsäkringsutskottet (SfU2y)

-

- Socialutskottet (SoU2y)

-

- Kulturutskottet (KrU1y)

-

- Trafikutskottet (TU1y)

-

- Miljö- och jordbruksutskottet (MJU2y)

-

Arbetsmarknadsutskottet (AU2y)

Näringsutskottet har beslutat att inte avge

yttrande. Partiernas ställningstaganden i

näringsutskottet har meddelats sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet genom

protokollsutdrag.

De inkomna synpunkterna från utskotten återfinns i

bilagorna 1–11 i betänkandets del 2.

Lagutskottet, utbildningsutskottet och

bostadsutskottet har avstått från att yttra sig.

Vidare har EU-nämnden beslutat att godkänna att

EU-nämndens kansli överlämnar en inom nämndens

kansli upprättad promemoria om regeringens

skrivelse. Utskottet har mottagit denna promemoria.

Utskottet har mottagit Europaparlamentets

resolution om sammankallandet av

regeringskonferensen samt en inbjudan från

Europaparlamentets konstitutionella utskott till

sammanträden om regeringskonferensen.

Utskottets hänvisningar i betänkandet till

konventets resultat avser den version som

överlämnades till Europeiska rådets ordförande den

18 juli 2003 (CONV 850/03).

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisas regeringens utgångspunkter

i samband med den regeringskonferens som inleddes i

oktober 2003. Konferensen förhandlar utifrån det

förslag till nytt s.k. konstitutionellt fördrag som

framlagts av konventet om EU:s framtid samt

ändringsförslag från medlemsstaterna. Efter

konferensens avslutning avser regeringen att

återkomma till riksdagen med de förslag som

konferensen föranleder.

Utskottets överväganden

Inledning: Samarbete i Europeiska

unionen

Regeringens skrivelse

Regeringen anför i skrivelsen att politiska verktyg

behövs för att hantera frågor som är genuint

gränsöverskridande och där det nationella

beslutsfattandet inte räcker till för att nå

politiska mål. I en utvidgad union, som spänner över

hela den europeiska kontinenten, blir det samtidigt

ännu viktigare att respektera varje lands kulturella

och politiska särprägel. Regeringen slår därför vakt

om principen att beslut ska fattas där det är

effektivast och så nära medborgarna som möjligt, den

s.k. subsidiaritetsprincipen.

Samarbetet inom Europeiska unionen måste anpassas

till de krav som utvidgningen av unionen och

internationaliseringen ställer. Regeringen vill

verka för en öppen och demokratisk union med en

kombination av gemensamt beslutsfattande och

mellanstatligt samarbete.

Erfarenheterna av det arbete som Sverige utfört i

unionen sedan landet blev medlem är mycket goda.

Svenska förslag om en sysselsättningsunion med

särskilda sysselsättningsmål för EU har blivit

verklighet. EU-länderna har enats om att samarbeta

som aktiva välfärdsstater med hållbara

välfärdssystem. Öppenheten har stärkts väsentligt

sedan Sverige blev medlem, liksom jämställdheten

mellan kvinnor och män. Inom miljöpolitiken har en

särskild kemikaliestrategi utarbetats och

Kyotoprotokollet om klimatförändring genomförts.

Svenska konsumenter och företag drar dagligen nytta

av den inre marknaden. Sverige har drivit arbetet

med livsmedel och konsument- och djurskydd framåt.

Sverige har utgjort en frihandelsvänlig kraft till

hjälp för fattigare delar av världen. På det

utrikespolitiska området har Sverige kunnat verka

för FN och folkrätten och de mänskliga rättigheterna

samt gemensamt med andra utarbetat och aktivt

medverkat i gemensamma fredsbevarande insatser på

platser som forna Jugoslavien och nu senast i Kongo.

Genom att dela med sig av en liten del av landets

suveränitet har Sverige också kunnat låna av andras.

Genom medlemskapet i EU har Sverige inte bara kunnat

påverka omvärlden för egen del utan spelat en större

roll i internationella frågor än vad landet hade

förmått på egen hand.

Snart tio år efter inträdet i unionen har EU-

medlemskapet ett brett stöd hos den svenska

befolkningen. En förklaring kan vara de klart

urskiljbara positiva effekter som medlemskapet haft.

I dag är det naturligt att avsätta en termin eller

ett läsår vid en europeisk skola eller ett

universitet, att byta erfarenheter om kultur,

forskning eller arbetslivet i övrigt. Fler människor

har prövat på att arbeta utomlands. Svenska poliser

och åklagare har utvecklat ett nära samarbete med

sina europeiska kolleger för att bekämpa

människohandel, narkotikahandel och andra former av

allvarlig gränsöverskridande brottslighet.

Regeringen anser att konventsförslaget är en god

grund för regeringskonferensen. Det ger en tydligare

och mer överskådlig bild av samarbetet. Det ökar den

demokratiska förankringen av samarbetet liksom

öppenheten. Unionens grundläggande mål och

värderingar moderniseras. Samarbetet inom det

rättsliga området förstärks och unionens möjligheter

att agera gentemot omvärlden förbättras. Det slås

också tydligt fast att unionens kompetens är

begränsad till den som är överlåten av

medlemsstaterna. Genom förslaget om en ökad roll för

de nationella parlamenten stärks principen om

närheten till medborgarna.

Motionerna

Moderata samlingspartiet anser i motion K10 att

Sverige ska vara en fullvärdig medlem i Europeiska

unionen. Det innebär att Sverige ska delta i

samarbetets alla olika delar utan undantag och med

full delaktighet och fullt ansvar för det gemensamma

Europas fortsatta utveckling (yrkande 1).

Samarbetet ska bygga på principen om den

begränsade statsmakten, vilket innebär att EU ska

fokusera på de uppgifter som bäst utförs på

europeisk nivå och undvika att ta på sig uppgifter

som med fördel kan utföras av det civila samhället,

marknaden eller på nationell eller lokal politisk

nivå (yrkande 2).

För att kunna uppfylla de gemensamma utmaningarna

ska samarbetet och det gemensamma beslutsfattandet

fokusera på följande sex huvuduppgifter:

- Den inre marknaden

-

- Den gemensamma valutan

-

- Den fria rörligheten

-

- Kampen mot den organiserade och internationella

brottsligheten och mot terrorism

-

- Gränsöverskridande miljöföroreningar

-

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

(yrkande 3).

I motion K12 av Lars Leijonborg m.fl.(fp) anförs att

det förslag som Europeiska konventet har lagt fram i

ljuset av motionärernas syn på det europeiska

samarbetets principiella inriktning sett till sin

helhet är en stor framgång. Utkastet till

konstitutionellt fördrag slår fast vilka

befogenheter som ska ligga på europeisk respektive

nationell nivå, det ger mer inflytande till

Europaparlamentet och de nationella parlamenten på

ministerrådets bekostnad och det stärker unionens

kapacitet att agera kraftfullt på en rad områden.

Det gäller inte minst de rättsliga och inrikes

frågorna samt inom utrikes- och säkerhetspolitiken.

I arbetet under regeringskonferensen är det viktigt

att skydda denna helhet. Vad i motionen anförs om

att konventets förslag sett till helheten är en

betydande framgång föreslås tillkännages för

regeringen (yrkande 1).

I motion 2002/03:K432 av Lars Leijonborg m.fl.

(fp) anförs att det europeiska projektet i alla

avseenden är unikt och inte har några modeller eller

ramar att följa. De senaste åren har samarbetet

tagit flera steg i federal riktning – inrättandet av

en gemensam valuta, en mer gemensam utrikes- och

säkerhetspolitik, ett närmare samarbete på det

inrikes och rättsliga området etc. Denna utveckling

har sin grund i de faktorer som en gång gav upphov

till EU och som i stora delar är och troligen en

lång tid framöver kommer att vara drivande i EU-

integrationen – globaliseringen, utvecklingen av den

nya informationstekniken och nationsgränsernas

minskade betydelse.

EU måste dock öka sin legitimitet och sin

acceptans hos Europas medborgare. Det är uppenbart

att detta i dag saknas, vilket bland annat det

dåliga valdeltagandet i Europaparlamentsvalen

vittnar om.

För att alls kunna uppfattas måste unionens mål

bli klarare, mer lättförståeliga och aktivt

accepterade av medborgarna i EU. Som en del av detta

är det av central betydelse att Europas medborgare

anförtros ett större och mer direkt inflytande över

besluten i EU. Om inte medborgarna upplever att

deras önskemål och röster tas hänsyn till, och om

inte de politiska instanser som styr Europa blir mer

direkt ansvariga inför folkvalda i parlamentet,

kommer medborgarnas intresse för unionen att vara

fortsatt lågt (yrkande 1). I motion K419 av Lars

Leijonborg m.fl. (fp) förs ett liknande resonemang

(yrkande 1).

I motion 2002/03:K432 av Lars Leijonborg m.fl.

(fp) anförs att en fråga som med jämna mellanrum

dyker upp i samband med utvidgningsprocessen är om

det är möjligt att förena länder som är så olika i

ett samarbete som EU. Enligt motionärerna kan så

kallad flexibel integration, det vill säga att olika

länder rör sig i olika hastigheter mot samma mål

vara aktuellt såsom en övergångslösning, men är i

princip oacceptabel som ett permanent tillstånd och

bör därför ej heller institutionaliseras (yrkande

4). Enligt motion K419 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)

bör EU koncentrera sig på de gränsöverskridande

frågorna. Viktiga exempel är fred och säkerhet genom

EU:s gemensamma utrikespolitik, fri rörlighet för

människor över gränserna inom EU, bättre

förutsättningar för ekonomiskt välstånd genom bl.a.

den inre marknaden, europeiskt ansvar för fattiga

människor i fattiga länder genom EU-politiken för

migration, handel, mänskliga rättigheter och

bistånd, och arbetet med en bättre europeisk och

global miljö. Frågor som till exempel grundskola,

barnbidrag, dagisavgifter, skatter (utom

miljöavgifter), föräldraledighet, turism etc. bör

däremot kvarstå som nationella angelägenheter.

Motionärerna förordar således en form av ett

federalt system i EU. Federalism i en mening som

bygger på principen att maktdelningen mellan unionen

och medlemsstaterna klargörs på ett tydligt sätt och

regleras i EU:s konstitutionella fördrag. Genom att

maktdelningen läggs fast i en europeisk författning

blir den ett värn mot centralistiska tendenser

(yrkande 3).

Kristdemokraterna anför i motion K8 att ingen EU-

majoritet bör kunna tvinga en stat till att föra

över ytterligare makt till EU. Sådana beslut bör

även i framtiden fattas enhälligt av medlemsstaterna

och med ratificering av nationella parlament

(yrkande 5).

I motion K416 av Alf Svensson m.fl. (kd) anförs

vidare att målet med EU:s konstitutionella fördrag

ska vara att förenkla unionens rättsliga grund,

effektivisera beslutsfattandet, stärka demokratin

och öppenheten samt definiera och avgränsa unionens

uppgifter (yrkande 2).

I motion 2002/03:K288 av Gudrun Schyman m.fl. (v) anförs att

regeringen bör utarbeta ett helhetsförslag till

fördrag inför regeringskonferensen som värnar de

nationella demokratiernas självbestämmanderätt.

Beslut om detta alternativa fördrag bör underställas

den svenska riksdagen. Detta bör ges regeringen till

känna (yrkande 3). Motionärerna anför att ett

alternativt fördrag bör göra upp med de allmänna

bestämmelser som utgår från den permanenta process

som anges i artikel 1 i Unionsfördraget om att skapa

en allt fastare sammanslutning. Motionärerna ställer

sig kritiska till EU:s federala utveckling. I

stället bör det slås fast att EU bygger på ett

samarbete mellan självständiga stater. Detta bör

riksdagen som sin mening ge regeringen till känna

(yrkande 4). Vidare bör riksdagen tillkännage för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

att regeringen i EU ska verka för att

beslutsformerna vid fördragsändringar även

fortsättningsvis ska innebära krav på enhällighet

(yrkande 7).

I motion K353 av Maud Olofsson m.fl. (c) anförs att

EU är en viktig politisk nivå för att regionalt

hantera globala frågor. EU är vårt instrument för

freden, miljön, mångfalden och de mänskliga

rättigheterna. EU bör utvecklas till att bli smalare

och vassare och arbeta med de frågor som inte går

att lösa på någon annan nivå. Motionärerna har

definierat fem områden där vi bör samarbeta på ett

europeiskt plan för att kunna nå bästa möjliga

framgång:

1 mångfald i Europa,

2

3 fred och stabilitet,

4

5 tillväxt, innefattande

sammanhållningspolitiken, där unionens regioner bör

få en mer framträdande roll,

6

7 bättre miljö samt

8

9 kampen mot brottslighet.

10

Det är naturligt att bygga makten underifrån. Det

konstitutionella fördrag som ska bilda stommen i det

framtida EU:s konstruktion bör grundas på

federalismens principer, dvs. med

underifrånperspektiv. En europeisk statsbildning

minskar medborgarnas demokratiska deltagande, vilket

inte är förenligt med motionärernas syn på

samhällsbildning. Federalismens kärna är att

kombinera ett handlingskraftigt men tydligt

avgränsat politiskt centrum med krav på stor lokal

autonomi och decentralism. Federalism bygger på den

självklara rätten att det alltid är de lägre

nivåerna som avgör hur mycket makt som ska flyttas

upp till den övre nivån. Möjlighet måste finnas att

efter gemensamt beslut återta delegerad makt enligt

samma regler som vid delegering. Varje politisk nivå

måste vara öppen för insyn och demokratisk påverkan.

Vad motionärerna anför om inriktningen av EU:s

framtida uppgifter baserade på federalismens

principer bör ges regeringen till känna.

Miljöpartiet anför i motion K13 att det

konstitutionella fördraget innehåller ökad

överstatlighet, fler områden där enskilda

medlemsländer kan köras över och mer makt till EU-

systemet genom en tydlig kompetensuppdelning vad

gäller exklusiva och delade kompetenser som innebär

att makten utgår uppifrån EU och möjligen sipprar

ned till stater och regioner.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill framhålla att Sveriges medlemskap i

Europeiska unionen är ett uttryck för en strävan att

tillsammans med andra länder lösa gemensamma

problem. Frågor som är gränsöverskridande och där

det nationella beslutsfattandet inte räcker till för

att nå politiska mål behöver lösas i samverkan med

andra länder. Det kan röra miljöfrågor och kamp mot

gränsöverskridande brottslighet. Europeiska unionen

kommer tack vare utvidgningen i maj 2004 med tio nya

medlemsstater att bli en bredare europeisk

samarbetsorganisation. Ytterligare medlemsstater är

att vänta under kommande år. Strävan är att alla

medlemsstater ska delta fullt ut i de olika delarna

av samarbetet, även om visst utrymme finns för så

kallad flexibel integration, dvs. att olika länder

rör sig i olika hastigheter mot samma mål.

Utskottet kan konstatera att konventsförslaget väl

svarar mot de frågor som ställdes i Nice och Laeken.

I Laekenförklaringen konstaterades att unionen måste

bli mer demokratisk, öppen och effektiv.

Problemformuleringen kan bl.a. ses mot bakgrund av

den kommande utvidgningen av antalet medlemsländer.

Konventet föreslår att unionsfördraget och EG-

fördraget ska ersättas med ett sammanhållet

konstitutionellt fördrag. EU:s befogenheter beskrivs

tydligare. Unionens kompetens är begränsad till den

som medlemsstaterna har överlåtit. Samarbetet

förstärks inom det rättsliga området och unionens

yttre åtgärder ska stärkas och samordnas bättre.

Antalet beslutsinstrument minskas och deras innebörd

förtydligas. Rådets sammanträden ska vara offentliga

när lagstiftningsförslag diskuteras och antas.

Antalet områden där rådet fattar beslut med

kvalificerad majoritet utökas. De nationella

parlamentens roll stärks genom deras medverkan i

kontrollen av subsidiaritetsprincipen.

Utskottet anser att konventets arbete varit

framgångsrikt. Konventets förslag innebär ett

angeläget förtydligande av samarbetets natur och

omfattning genom att reglerna förs samman i ett

samlat och välstrukturerat fördrag.

Konventets förslag är en bra grund för

regeringskonferensen och kan med de förändringar som

utskottet förordar i detta betänkande bilda en god

helhet. Det ligger i medlemsstaternas och EU-

medborgarnas intresse att huvuddragen i konventets

förslag förverkligas.

Det vore olyckligt om utfallet blev en otydlig

kompromiss framförhandlad i slutenhet. Efter

konventets öppna arbete är det naturligt att också

regeringskonferensen bedrivs mer öppet än tidigare.

Möjligheten till insyn i denna förhandling är

påtagligt större än i traditionella internationella

förhandlingar.

En viktig utgångspunkt är att det är medlemsstaterna

som är avtalsslutande parter i de grundläggande

fördrag som reglerar EU:s verksamhet. EU är i

grunden ett mellanstatligt samarbete som – vilket

utskottet tidigare påpekat (bet. 2000/01:KUU1,

2001/02:KUU2, 2002/03:KUU3) – bygger på principen om

tilldelade befogenheter. Det är medlemsstaterna

själva som disponerar fördragen och som har det

avgörande inflytandet över EU:s utveckling. Det nya

konstitutionella fördraget bekräftar detta

förhållande. Redan i artikel I-1 sägs att Europeiska

unionen tilldelas befogenheter av medlemsstaterna

för att deras gemensamma mål ska uppnås. I artikel

I-9 anges att varje befogenhet som inte har

tilldelats unionen i konstitutionen ska tillhöra

medlemsstaterna.

Detta motsvaras av reglerna för unionens

finansiering. Konventet föreslår att taket för EU:s

inkomster och införande av nya inkomstkategorier ska

beslutas enhälligt av medlemsstaterna och godkännas

i enlighet med deras respektive konstitutionella

regler. Europaparlamentet ska höras. Det innebär, i

likhet med gällande regler, att medlemsstaterna

beslutar om taket för EU:s budget. Också i

finansiellt hänseende handlar det således om

tilldelad kompetens.

Europeiska unionen är således inte en

statsbildning, men inte heller uppbyggd enligt

traditionell form för mellanstatlig samverkan. EU är

en organisation av ett nytt slag med inslag av både

överstatlighet och mellanstatlighet. Det är

medlemsstaterna som äger fördragen och beslutar om

det finansiella utrymmet.

Samtidigt bör det hållas i minnet att EU-

samarbetet inte är statiskt, utan dynamiskt.

Medlemsstaterna kan genom fördragsändringar utveckla

och förändra EU. EU-samarbetet har också vuxit i

omfattning, genom en fortlöpande breddning och

fördjupning, i försiktig takt, jämfört med vad som

förutsågs då Romfördraget skrevs: breddning, genom

att nya samarbetsområden förts till gemenskapsnivån,

och fördjupning, genom att redan befintliga

samarbetsområden blivit föremål för nya

beslutsformer med mer överstatlig karaktär. Alla

sådana förändringar där samarbetet har blivit mer

omfattande, och där ny kompetens överförts från

nationell beslutsnivå till överstatlig, har skett

via fördragsändringar som godkänts av samtliga

medlemsstaters parlament.

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

har tidigare anfört att det emellertid också finns

exempel på områden – t.ex. delar av Euratomfördraget

– där ett gemensamt beslutsfattande som förutsetts

av fördragsparterna aldrig omsatts i verklig

handling. Genom att beslutad överföring av

beslutanderätt därmed blivit obsolet har frågorna i

praktiken åternationaliserats (bet. 2001/02:KUU2).

Den fördragsändring som nu är aktuell, genom det

nya konstitutionella fördraget, innebär i huvudsak

att området för gemensamt beslutsfattande i EU

bekräftas. Samarbetsformerna för de frågor som i

dagens EU-fördrag ligger i tredje pelaren

(polissamarbete och straffrättsligt samarbete)

förstärks genom ändrade beslutsformer och rättsliga

instrument. Unionens yttre åtgärder ska stärkas och

samordnas bättre.

Det parlamentariska inflytandet förstärks genom

att Europaparlamentet blir medbeslutande på fler

områden. När ministerrådet diskuterar och antar

lagstiftning ska det ske offentligt. Det finns i

detta sammanhang anledning att erinra om Sveriges

framgångsrika kamp för ökad öppenhet i EU. Genom ett

aktivt medlemskap har Sverige kunnat påverka EU så

att beslut om gränsöverskridande frågor fattas mer

öppet än annars.

Det är angeläget att medborgarna kan följa och

påverka besluten. Utskottet anser att Sveriges

medlemskap i EU har ökat dessa möjligheter. Besluten

i den union som snart omfattar 25 europeiska stater

påverkar Sverige, oavsett om Sverige är medlem eller

inte. Beslutsfattandet i EU bör ske mer öppet, och

konventets förslag innebär viktiga framsteg i detta

avseende. För Sveriges del skulle ett verkligt

demokratiskt underskott uppstå om Sverige saknade

möjligheter att påverka unionen och genom unionen

resten av världen. Det realistiska alternativet till

EU-medlemskap för Sverige torde vara en anknytning

till EU främst genom EES-avtalet. Sverige skulle

därmed vara tvunget att följa huvuddelen av EU:s

regelverk utan egentliga möjligheter att påverka.

Utskottet återkommer till frågan om öppenhet i

unionen senare i betänkandet, bl.a. i avsnittet om

unionens värden och mål och i avsnittet om öppenhet

och demokrati.

Konventet föreslår att fördragsändringar även

fortsättningsvis ska ske med enhällighet och efter

godkännande av samtliga medlemsstater i

överensstämmelse med deras konstitutionella

bestämmelser. För Sveriges del innebär det att

riksdagen ska godkänna eventuella fördragsändringar.

Utskottet finner det otänkbart att principen om att

fördragsändringar ska godkännas av samtliga

medlemsstater skulle kunna frångås.

Utskottet finner med hänvisning till det anförda

inte någon anledning till att tillstyrka motionerna.

Motionerna K10 (m) yrkandena 1–3, K12 (fp) yrkande

1, K419 (fp) yrkandena 1 och 3, 2002/03:K432 (fp)

yrkandena 1 och 4, K8 (kd) yrkande 5, K416 (kd)

yrkande 2, 2002/03:K288 (v) yrkandena 3, 4 och 7

samt K353 (c) avstyrks således.

Konventet, regeringskonferensen,

mandat samt folkomröstning

Regeringens skrivelse

Regeringen anför i skrivelsen att

regeringskonferensen om ett nytt konstitutionellt

fördrag kommer att lägga grunden för det framtida

EU-samarbetet. Sverige är med och formar det

samarbete som nu växer fram till att omfatta de

flesta av Europas länder. Sverige ska vara en aktiv

och konstruktiv part i EU-samarbetet, både för att

det är vårt ansvar och för att det är bra för

Sverige. Med den utgångspunkten kommer regeringen

att forma sina ställningstaganden i

regeringskonferensen.

Regeringen eftersträvar bred politisk samsyn kring

hur det framtida konstitutionella fördraget ska

utformas. Ett brett remissförfarande har genomförts.

En nära dialog med riksdagen etableras under

förhandlingsprocessen.

Riksdagens arbete med konventsfrågorna

Riksdagsstyrelsen utsåg den 29 januari 2002 Sören

Lekberg (s) och Göran Lennmarker (m) till riksdagens

ledamöter i konventet om EU:s framtid. Kenneth Kvist

(v) och Ingvar Svensson (kd) utsågs till

suppleanter.

Under konventet har riksdagen arbetat med

konventsfrågorna på skilda sätt. Sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet avgav våren 2002

ett betänkande där regeringens skrivelse om EU:s

framtidsfrågor jämte motioner behandlades (bet.

2001/02:KUU2). Under riksmötet 2002/03 avgav KUU tre

betänkanden om EU:s framtidsfrågor:

KUU1 Europeiska unionens framtidsfrågor – ett

konstitutionellt fördrag för EU

KUU2 EU:s yttre förbindelser i ett framtida

konstitutionellt fördrag

KUU3 EU:s rättsliga frågor i ett framtida

konstitutionellt fördrag

EU-nämnden fick rapporter om konventsarbetet från

regeringen inom ramen för samrådet med regeringen

inför allmänna rådets möten. EU-nämnden bildade

också en särskild beredningsgrupp för konventet.

Ett 15-tal offentliga utfrågningar och andra öppna

arrangemang med konventsanknytning har hållits.

Sverige och EU:s framtidskonvent var temat för ett

öppet seminarium i riksdagen den 22 januari 2003.

Den 11 mars 2003 höll finansutskottet en offentlig

utfrågning under rubriken ”Samordningen av den

ekonomiska politiken i EU – nutid och framtid”. Den

10 april 2003 anordnades en offentlig utfrågning om

rättssäkerhet och beslutsformer inom EU:s tredje

pelare av justitieutskottet, sammansatta

konstitutions- och utrikesutskottet samt EU-nämnden.

På Europadagen den 9 maj 2003 anordnades en

offentlig utfrågning om EU:s gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitik (GUSP). Allmänheten och företrädare

för olika intressen kunde ställa frågor till

deltagarna i utfrågningen. Den 22 maj 2003 anordnade

justitieutskottet, sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet samt EU-nämnden en offentlig

utfrågning om den framtida brottsbekämpningen inom

Europeiska unionen.

Konventet avslutade arbetet med de grundläggande

delarna av sitt förslag den 13 juni 2003 i Bryssel.

Samma dag, mindre än 30 minuter efter det att

konventets möte avslutats, hölls, i form av en

videokonferens, en offentlig utfrågning med

riksdagens konventsledamöter på plats i Bryssel i

riksdagens andrakammarsal (del 2, bilaga 12).

Vid Europeiska rådets möte den 20 juni i

Thessaloniki överlämnande konventets ordförande

Valéry Giscard d’Estaing konventets förslag. Inför

detta möte höll EU-nämnden ett offentligt

sammanträde där Göran Persson informerade och

samrådde med nämnden.

Den 21 augusti 2003 anordnade EU-nämnden en

offentlig utfrågning om resultatet av konventet och

förberedelserna inför den kommande

regeringskonferensen. Utöver konventsledamöterna

deltog talman Björn von Sydow, utrikesminister Anna

Lindh samt statssekreterare Lars Danielsson.

Det sammansatta utskottet anordnade den 13 oktober

2003 en offentlig utfrågning med kommissionär

Antonio Vitórino om konventet och

regeringskonferensen (del 2, bilaga 13).

Socialförsäkringsutskottet höll en offentlig

utfrågning om asyl- och migrationspolitiken i det

konstitutionella fördraget den 23 oktober 2003 (del

2, bilaga 14).

Den 10 november 2003 höll EU-nämnden en offentlig

utfrågning om EU:s regeringskonferens med bland

andra utrikesminister Laila Freivalds.

Den 19 februari 2003 informerade statsminister Göran

Persson riksdagens kammare om regeringens syn på

EU:s framtid. Statsministern fick också svara på

frågor från riksdagens ledamöter i ämnet. Vid tre

tillfällen under riksmötet 2002/03 lämnade

statsministern också information från möten i

Europeiska rådet, liksom den 21 oktober 2003. Den 15

oktober 2003 ägnades en särskild del av den

allmänpolitiska debatten förslaget till

konstitutionellt fördrag. Utrikesminister Laila

Freivalds deltog i denna debatt.

Internationella besök

Valéry Giscard d’Estaing, ordförande i Europeiska

konventet, besökte riksdagen den 9 april 2003 och

höll ett offentligt anförande. Europaparlamentets

talman Pat Cox höll ett offentligt anförande i

riksdagen den 21 maj 2003. Riksdagen mottar varje år

en mängd internationella besök. Ett exempel är

besöket av polska sejmens utrikesutskott den 1–3

juli 2003 då ett offentligt möte om bl.a.

konventsfrågorna anordnades av sammansatta

utskottet.

Information riktad direkt till allmänheten

Många av de offentliga utfrågningarna har sänts

direkt i SVT 24 och genom riksdagens webb-TV. Vid

riksdagens öppna hus den 23 november 2002 fanns

information om konventet och riksdagens arbete med

konventsfrågorna. Den 20 mars 2003 hölls ett

diskussionsforum på riksdagens infocentrum där

allmänheten och riksdagens konventsledamöter möttes.

Riksdagens konventsledamöter har också mött forskare

och medverkat vid ett stort antal offentliga möten

som arrangerades genom riksdagens och andras

försorg.

Vidare bör i detta sammanhang EU 2004-kommitténs

verksamhet nämnas. Denna parlamentariska kommitté

har i uppdrag att stimulera en bred, offentlig

debatt om EU inför och under regeringskonferensen.

Kommittén har bidragit till att ett stort antal

arrangemang riktade till allmänheten runt om i hela

Sverige har kunnat genomföras. Över 200 aktiviteter

har ägt rum, ofta i samarbete med lokala aktörer.

Fler än 130 organisationer har fått projektbidrag

från kommittén. En särskild satsning riktas mot

lärare och elever främst på gymnasienivå.

Motionerna

Konventsmetoden

Enligt motion 2002/03:K432 av Lars Leijonborg m.fl.

(fp) visade toppmötet i Nice tydligt att den

traditionella metoden med regeringskonferenser för

att ändra i EU-fördragen är olämplig.

Regeringskonferenser som fenomen är varken

demokratiska eller öppna. Folkpartiet anser att man

bör använda en annan metod. Fler måste få möjlighet

att påverka. De nationella parlamenten och

Europaparlamentet bör ha mer insyn och delaktighet i

processen. Men det måste också skapas bättre

möjligheter för olika medborgargrupper att delta i

diskussionerna.

Konventet är en intressant innovation i detta

sammanhang och motionärerna hoppas att denna metod

för författningsändringar ska visa sig både

demokratisk och effektiv, till skillnad från t. ex.

regeringskonferensens avslutande i Nice (yrkande 8).

Enligt motion K416 av Alf Svensson m.fl. (kd) har

framtidskonventets arbete fungerat väl och

konventsmetoden kan vara en lämplig arbetsform vid

framtida fördragsändringar. Kristdemokraterna

föreslår därför att formen fördragsfästs i framtiden

(yrkande 6).

Miljöpartiet anser i motion K13 att det är viktigt

att förhandlingarna under regeringskonferensen får

ta den tid som krävs. Det finns ingen anledning att

ge efter för Italiens premiärminister Silvio

Berlusconi och stressa fram EU:s nya konstitution.

Detta är en fråga om demokratisk förankring, och

alltför viktigt för att kunna hastas igenom (yrkande

75).

Mandat

Moderata samlingspartiet anför i motion K10 att

regeringen inte kan få ett fritt mandat på basis av

riksdagens ställningstaganden utan den måste

förpliktigas att driva de ställningstaganden som

riksdagen gör. De kompromisser som i de fortsatta

förhandlingarna blir nödvändiga får diskuteras och

förankras med riksdagens partier i de former för

samråd som gäller. Det faktum att regeringen är en

minoritetsregering gör detta krav än viktigare

(yrkande 4).

Folkomröstning

Vänsterpartiet förordar i motion K9 att frågan om

EU:s förslag till ny konstitution ställs under

prövning i en folkomröstning. Statsministern bör

snarast efter att beslutet är fattat sammankalla

riksdagspartierna för att diskutera och bestämma

lämplig tidpunkt för folkomröstningens genomförande.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna (yrkande 31).

Miljöpartiet anser i motion K13 att Sverige borde

ställa regeringskonferensens slutprodukt under

folkomröstning i anslutning till EU-parlamentsvalet

den 13:e juni 2004 (yrkandena 76 och 77).

Björn von der Esch (kd) framhåller i motion K1 att

frågan om Sveriges ställningstagande till det nya

konstitutionella fördraget bör avgöras slutligt

genom en folkomröstning (yrkande 2). Om beslut

likväl avses att tas av riksdagen krävs, med hänsyn

till demokratins spelregler, att riksdagen

dessförinnan upplöses och nyval förrättas, så att

väljarna ges möjlighet att i demokratisk ordning,

inför valet, ge riksdagen en för folkopinionen

representativ sammansättning (yrkande 3).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla att

konventsmetoden innebar ett nytt sätt att förbereda

överläggningar om EU:s grundläggande regler,

fördragen. Konventet bedrev sitt arbete öppet, och

en majoritet av deltagarna (56 av 105) kom från

nationella parlament. 28 europeiska länder var

representerade, vilket markerar Europeiska unionens

övergång från ett västeuropeiskt samarbete till ett

bredare europeiskt samarbete. I huvudsak fungerade

konventet väl. Utskottet välkomnar konventets

förslag att kommande regeringskonferenser i

normalfallet ska förberedas av konvent. Självfallet

kan inte ett konvent fatta några för medlemsstaterna

bindande beslut; fördragen ägs av medlemsstaterna.

Motionerna 2002/03:K432 (fp) yrkande 8 och K416

(kd) yrkande 6 kan anses tillgodosedda med det

anförda.

När det gäller tidsschemat för regeringskonferensen

har utskottet inget att invända mot uppfattningen

att det är viktigt att förhandlingarna får ta den

tid som krävs. Våren 2003 gjorde riksdagen, på

förslag av sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet, ett tillkännagivande till

regeringen av innebörd att tillräcklig tid måste

förflyta mellan konventets avslutande och

regeringskonferensen inledande (bet. 2002/03:KUU1).

Utskottet beklagar att förhållandevis kort tid kom

att förflyta mellan konventet och

regeringskonferensen. Utskottet vill dock betona

värdet av att regeringen skickade ut Ds 2003:36

Europeiska konventet om EU:s framtid på en bred

remissrunda. Utskottet har haft möjlighet att ta del

av remissvaren, och i flera av de motioner som

väckts med anledning av skrivelsen hänvisas till

remissvaren. Vidare vill utskottet erinra om att

riksdagen har ägnat EU:s framtidsfrågor stor

uppmärksamhet under konventets gång och efter dess

avslutande.

Utskottet förutsätter att regeringen verkar för

att förhandlingarna under regeringskonferensen sker

på ett sätt som gör att det löpande kan ske en

nationell förankring av förhandlingsarbetet.

Mot bakgrund av det anförda finner utskottet ingen

anledning att tillstyrka motion K13 (mp) yrkande 75.

I frågan om det mandat som regeringen får genom

riksdagens beslut på bas av detta betänkande vill

utskottet anföra följande. Av regeringsformen följer

att det är regeringen som har att företräda Sverige

i internationella förhandlingar. Regeringen agerar

med fullt parlamentariskt ansvar i sådana

förhandlingar.

Utskottet välkomnar att regeringen eftersträvar

bred politisk samsyn kring hur det framtida

konstitutionella fördraget ska utformas, i enlighet

med vad som anförs i skrivelsen.

Riksdagens beslut med anledning av detta

betänkande ska enligt utskottets mening vara

styrande för regeringens förhandlingsarbete.

Utskottet förutsätter således att regeringen driver

förhandlingarna i enlighet med riksdagens beslut.

Utskottet är väl medvetet om att förhandlingar

kräver kompromisser. Regeringen måste i

förhandlingsarbetet agera utifrån det mandat som ges

genom riksdagens beslut. De kompromisser som i de

fortsatta förhandlingarna blir nödvändiga får

diskuteras med och förankras hos riksdagens partier

i de former för samråd som gäller. Det är viktigt

att regeringen har handlingsutrymme i

förhandlingarna så att regeringen kan agera i

Sveriges intresse.

Det anförda innebär att den fortsatta

förankringsprocessen kommer att gestalta sig på

följande sätt. När riksdagen har debatterat och

beslutat i de ärenden som behandlas i detta

betänkanden kommer utgångspunkterna för Sverige att

ha godkänts av riksdagen. Under regeringskonferensen

kommer sedan regeringen regelbundet att samråda med

EU-nämnden och även på andra sätt, t.ex. genom

information i kammaren, att fortlöpande informera

riksdagen om vad som sker inom ramen för

regeringskonferensen. Genom samrådet i EU-nämnden

ges riksdagen insyn i förhandlingsprocessen och

regeringen skall där få accept för de olika vägval

som kommer att behöva göras under förhandlingarna

och som ibland kan komma att innebära avvikelser

från de utgångspunkter som riksdagen godkänt. Efter

regeringskonferensen kommer regeringen att förelägga

riksdagen en proposition med förslag om att godkänna

fördraget för svensk del.

Motion K10 (m) yrkande 4 är besvarad med vad

utskottet anfört.

I frågan om folkomröstning bör hållas i Sverige om

det fördrag som blir resultatet av

regeringskonferensen vill utskottet anföra följande.

Huruvida det framtida fördraget bör bli föremål för

folkomröstning får prövas av den riksdag som har att

ta slutlig ställning till fördraget. Allmänt sett

vill dock utskottet erinra om att Europeiska unionen

förblir ett i grunden mellanstatligt samarbete där

varje stats godkännande krävs för att förändra EU:s

kompetens på ett område. Europeiska unionen kan inte

själv ta sig beslutanderätt. Denna grundläggande

princip, som var en av förutsättningarna vid

folkomröstningen 1994 om svenskt medlemskap, består.

Vidare föreslår konventet att samarbetsområdena i

Europeiska unionens verksamhet i stort sett ska

förbli desamma, även om formerna förändras, framför

allt på området för rättsliga och inrikes frågor.

Sedan Sverige blev medlem i EU har två

regeringskonferenser hållits. Riksdagen har utan

föregående folkomröstning haft att pröva om

Amsterdamfördraget och Nicefördraget ska godkännas

för svenskt vidkommande. Utskottet ser inte nu skäl

till någon annan ordning för det kommande fördraget.

Fördraget berör nästan varje politikområde som

riksdagen ansvarar för, vilket innebär att de allra

flesta utskott involveras. I riksdagen finns

möjlighet till diskussion och kompromiss. Här finns

möjlighet att väga olika intressen mot varandra och

finna en medelväg som de allra flesta kan vara nöjda

med även om man inte har fått allt. Detta är

riksdagens uppdrag i alla frågor, stora som små.

Riksdagen bör ta det ansvaret.

Riksdagen är dessutom väl skickad att ta det

ansvaret. Som framgått ovan har riksdagen ägnat

mycket tid åt diskussioner om konventet. Det har

varit öppna debatter i kammaren och flera

utskottsutfrågningar. Den parlamentariskt

sammansatta EU 2004-kommittén har anordnat en mängd

aktiviteter med riksdagsledamöter och andra

företrädare för de politiska partierna runt om i

landet.

Varje medlemsstat avgör själv, mot bakgrund av

konstitutionella regler och traditioner, hur

prövningen av det nya fördraget ska ske. I enlighet

med EU:s konstruktion avgör varje land självt hur

det vill hantera frågan. Vissa länder kommer att ha

folkomröstningar om det nya fördraget. Som

regeringsformens första paragraf anger förverkligas

den svenska folkstyrelsen genom ett representativt

och parlamentariskt statsskick. Den svenska

traditionen lägger stor vikt vid de allmänna valen

och vid det aktiva folkrörelsearbetet mellan valen.

Prövningen av fördraget bör göras inte minst mot

bakgrund av de utgångspunkter som riksdagen i detta

och i tidigare betänkanden slagit fast. Mot den

bakgrunden är det naturligt att riksdagen också tar

det slutliga ansvaret för prövningen. Vidare vill

utskottet erinra om att riksdagens beslut om

överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för

samarbete i Europeiska unionen kräver stöd av minst

tre fjärdedelar av de röstande riksdagsledamöterna

eller beslut i samma ordning som vid stiftande av

grundlag, dvs. beslut med enkel majoritet före och

efter ett riksdagsval.

Sammanfattningsvis finner utskottet ingen

anledning till att ställa sig bakom förslaget om

folkomröstning. Motionerna K9 (v) yrkande 31, K13

(mp) yrkandena 76 och 77 samt K1 av Björn von der

Esch (kd) yrkandena 2 och 3 avstyrks således.

Konstitutionella frågor

Regeringsformens bestämmelser om överlåtelse av

beslutanderätt

Bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen (RF)

reglerar frågan om överlåtelse av beslutanderätt.

Överlåtelse av beslutanderätt innebär att

befogenheter att fatta beslut som annars tillkommer

svenska organ, t.ex. riksdagen eller regeringen,

överlämnas exempelvis till ett mellanstatligt organ.

Det kan t.ex. vara fråga om att överlåta

befogenheten att meddela bindande föreskrifter, dvs.

normgivningsmakt.

Enligt 10 kap. 5 § första stycket RF i dess

lydelse sedan den 1 januari 2003 är det möjligt att

överlåta beslutanderätt ”inom ramen för samarbete i

Europeiska unionen”. Det är riksdagen som beslutar

om överlåtelsen, och beslutet ska fattas med tre

fjärdedels majoritet av de röstande eller i den

ordning som gäller för stiftande av grundlag. En

förutsättning för att riksdagen ska kunna besluta om

överlåtelse av beslutanderätt till EU är att EU har

ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som

ges i regeringsformen och i den europeiska

konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna

(Europakonventionen). Dessutom får överlåtelsen inte

röra principerna för statsskicket.

Det sistnämnda villkoret tillkom genom den

grundlagsändring som trädde i kraft den 1 januari

2003. Av förarbetena (prop. 2001/02:72, bet.

2001/02:KU18) framgår att syftet med denna

ytterligare förutsättning för överlåtelse var att

kodifiera förarbetsuttalanden som gjordes i samband

med grundlagsändringarna inför Sveriges anslutning

till EU (prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21). Då

uttalades att överlåtelse av beslutanderätt inte kan

ske utan grundlagsändring i sådan omfattning att

regeringsformens bestämmelser om statsskickets

grunder upphör att vara giltiga.

Konstitutionsutskottet betonade i samma

lagstiftningsärende också att riksdagens ställning

som det främsta statsorganet inte får urholkas i

väsentlig grad genom överlåtelse av

normgivningsmakt. Vidare framhölls att 10 kap. 5 §

första stycket RF inte kan anses öppna en möjlighet

att överlåta beslutsbefogenheter på det område som

omfattar bestämmelser som bär upp grundläggande

principer i vårt konstitutionella system. Här pekade

utskottet särskilt på den fria åsiktsbildningens

stora betydelse för vårt statsskick samt på den

allmänna och lika rösträtten. Andra grundläggande

konstitutionella principer som utskottet särskilt

pekade på var offentlighetsprincipen,

meddelarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av

uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet samt andra

viktiga principer i tryckfrihetsförordningen och

yttrandefrihetsgrundlagen som har stor betydelse för

den fria åsiktsbildningen.

Konstitutionsutskottet utvecklade i

lagstiftningsärendet år 2001/02 sitt resonemang och

framhöll att det inte är möjligt att i några

entydiga termer ange hur långt EU-samarbetets

räckvidd kan sträcka sig utan att grundlagen behöver

ändras. Utskottet betonade att det i varje enskilt

fall, med utgångspunkt i grundlagsbestämmelsernas

innehåll, måste bestämmas i vilka fall en

grundlagsändring behöver ske på grund av ny

överlåtelse av beslutanderätt. Utskottet framhöll

också att dess uttalanden från grundlagsärendet år

1993/94 inte kan uppfattas syfta till att i några

mer precisa termer avgränsa vilken överlåtelse av

beslutanderätt som kan ske utan, respektive inte

utan, samtidig ändring av grundlag. Uttalandena kan

i stället ses som en erinran till framtida riksdagar

att i samband med överlåtelse av beslutanderätt i

synnerhet beakta den typ av principiellt viktiga

grundlagsområden som uttalandena tar sikte på.

Konstitutionsutskottet framhöll också att

uttalandena från år 1993/94 inte kan uppfattas som

uttömmande utan att konstitutionsutskottet då valde

att särskilt peka på principer som enligt utskottet

hade betydelse för den fria åsiktsbildningen (bet.

2001/02:KU18, s. 42 f.).

Regeringens utgångspunkter

Regeringen anför i skrivelsen att det inledningsvis

bör slås fast att det för frågan huruvida ett nytt

EU-fördrag förutsätter överlåtelse av beslutanderätt

principiellt inte spelar någon roll vilken

beslutsform som tillämpas av EU:s beslutande organ

(prop. 1993/94:114, s. 21). Den avgörande frågan är

i stället om det sker någon överlåtelse av

beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ,

dvs. om EU tilldelas ny kompetens att fatta beslut

som automatiskt får företräde framför nationella

normer och alltså kan bli omedelbart tillämpliga i

Sverige utan något mellanliggande internrättsligt

beslut. En övergång från beslutsfattande med krav på

enhällighet till beslutsfattande med kvalificerad

majoritet förutsätter alltså inte i sig någon

överlåtelse av beslutanderätt.

Konventets förslag innebär att principen om

unionsrättens företräde fördragsfästs. Denna princip

är sedan lång tid tillbaka fast etablerad genom EG-

domstolens rättspraxis att gemenskapsrätten har

företräde framför nationell rätt, alltså även

framför nationella grundlagsbestämmelser. Någon

tveksamhet om det aktuella rättsläget föreligger

alltså inte.

Avsikten med konventets förslag är endast att EG-

domstolens nuvarande praxis om gemenskapsrättens

företräde ska kodifieras. Någon ändring av

rättsläget är alltså inte avsedd. Företrädesrätt

kommer därför med konventets förslag endast att

gälla för beslut som unionen fattar på det

överstatliga området. En annan sak är att denna

princip med konventets förslag kommer att få en

vidare tillämpning eftersom nya områden, främst

polis- och straffrättsligt samarbete, blir föremål

för samarbete av överstatlig karaktär.

När det gäller flexibilitetsklausulen innehåller

även det nuvarande EG-fördraget en sådan klausul,

artikel 308. Artikeln, som har använts vid

åtskilliga tillfällen, har varit viktig för den inre

marknadens framväxt, funktion och effektivitet. Det

är angeläget att ett nytt fördrag innehåller en

motsvarande mekanism. Konventets förslag innebär en

utveckling av den nuvarande flexibilitetsklausulen

bl.a. genom att tillämpningsområdet utvidgas till

att omfatta i princip allt samarbete inom unionen

utom lagharmonisering i de fall där det

konstitutionella fördraget utesluter en sådan

harmonisering. Även om det, vilket flera

remissinstanser har instämt i, är viktigt att

klausulen ges en tydligt avgränsande utformning, bör

det framhållas att beslut med stöd av artikeln ska

fattas av rådet med enhälligt beslut och efter

godkännande av Europaparlamentet. Detta i förening

med domstolens kontrollfunktion utgör en garanti för

att bestämmelsen inte kommer att tillämpas på ett

sådant sätt att EU:s kompetens utvidgas så att de

nationella parlamenten inte haft möjlighet att ta

ställning genom godkännande av en fördragsändring.

Konventets förslag innehåller artiklar med

mekanismer för förenklat ändringsförfarande (de s.k.

passerellerna.) Dessa innebär att Europeiska rådet

med enhällighet ska kunna besluta om övergång till

beslutsfattande med kvalificerad majoritet på

områden där beslut annars ska fattas med

enhällighet. Som ovan har angivits är emellertid

frågan om hur besluten fattas av ett behörigt EU-

organ skild från frågan huruvida överlåtelse enligt

10 kap. 5 § första stycket RF erfordras. Ett

förenklat ändringsförfarande förutsätter inte i sig

överlåtelse av beslutanderätt.

När det gäller frågan huruvida den samlade

effekten av konventets förslag, i förening med vad

som tidigare har överlåtits, är förenlig med 10 kap.

5 § första stycket RF kan konstateras att polis- och

straffrättsligt samarbete, dvs. nuvarande tredje

pelaren, blir föremål för gemensamt beslutsfattande.

Förslaget förutsätter överlåtelse av beslutanderätt.

Flexibilitetsklausulen, vars tillämpningsområde

utvidgas, förutsätter också viss ytterligare

överlåtelse av beslutanderätt. Härtill kommer att EU

genom konventets förslag bedöms få utökad kompetens

på enstaka sakområden, t.ex. immaterialrätt. I olika

avseenden innebär konventets förslag också att

balansen mellan Sverige och EU-organen förändras,

utan att ändringarna för den skull förutsätter någon

ytterligare överlåtelse av beslutanderätt. Detta är

bl.a. en följd av att beslutsfattande i rådet med

kvalificerad majoritet görs till huvudregel.

Mot bakgrund av nu angivna överväganden är det

regeringens uppfattning att den överlåtelse av

beslutanderätt som konventets förslag förutsätter

ligger inom ramen för vad 10 kap. 5 § första stycket

RF tillåter.

Avslutningsvis bör framhållas att när det slutliga

förhandlingsresultatet föreligger kommer regeringen

att på nytt återkomma till riksdagen med en

bedömning i frågan.

Motionerna

Moderata samlingspartiet anser i motion K10 att det

bör tydliggöras att unionsrätten har företräde

framför nationell rätt endast så länge denna står i

överensstämmelse med medlemsstaternas

konstitutionella traditioner. Detta skulle kunna

åstadkommas genom att i artikel 10 hänvisa till de

begränsningar i denna artikel som framgår av

artiklarna 5.1 respektive 7.3 (yrkandena 11 och 43).

Moderata samlingspartiet anser vidare i motion K10

att förslaget till den s.k. passerellen innebär att

ett beslut som tillkommer regeringskonferensen

delegeras till ett EU-organ, vilket är fel.

Motionärerna anser att regeringskonferensen redan nu

kan besluta om att de flesta punkter som den s.k.

passerellen omfattar ska övergå till kvalificerad

majoritet. Därmed kan förslaget om den s.k.

passerellen utgå (yrkande 16).

Enligt Folkpartiets uppfattning i motion K12 bör

riksdagen avvisa alla förslag att fördragen ska

kunna ändras utan att den normala proceduren för

fördragsändringar följs, det vill säga att de ska

behandlas och ratificeras i de nationella

parlamenten. Att införa bestämmelser av det slag som

föreslås strider mot grundtanken med att över huvud

taget skaffa sig en konstitution.

Det konstitutionella fördraget ska slå fast vilken

beslutskompetens unionen, respektive

medlemsstaterna, ska ha. Den maktfördelningen får

inte rubbas med mindre än att fördraget ändras på

ett sådant sätt som fördraget föreskriver. Det är en

fråga av betydande principiell vikt som regeringen

bör driva starkt under regeringskonferensen (yrkande

8).

Kristdemokraterna är i motion K8 mot den av

konventet föreslagna flexibilitetsklausulen som

tummar på principen om tilldelade befogenheter och

som dessutom innehåller en del oklarheter.

Kristdemokraterna kräver att den svenska regeringen

med tydlighet arbetar för att klausulen i den

föreslagna konstitutionen stryks (yrkande 6).

Kristdemokraterna avvisar vidare förslaget om en

s.k. överbryggningsmekanism – de s.k. passerellerna.

Kristdemokraterna anser att de nationella

parlamentens roll undermineras med ett sådant

förslag (yrkande 8).

I motion K416 av Alf Svensson m.fl. (kd) föreslås

ett tillkännagivande om att rätten att avgöra vilka

nya uppgifter som ska tillföras EU i framtiden även

bör tillfalla medlemsstaterna och ske genom

enhälliga beslut. Motionärerna säger sig således

motsätta sig vad man kallar konventets förslag att

Europeiska rådet ges rätt att med enhällighet

tilldela EU ökade befogenheter (yrkande 11).

Centerpartiet anför i motion K2 att principen om

unionsrättens företräde framför nationell lag

behöver analyseras mer, och det bör preciseras vad

principen innebär i olika sammanhang (yrkande 21).

Centerpartiet anför att genom att

flexibilitetsklausulen föreslås gälla över hela

fältet, får rådet makt att på egen hand utveckla

fördragen, dvs. ett inslag av kompetenskompetens.

Den s.k. passerellen, som innebär att Europeiska

rådet med enhällighet kan besluta att utvidga

majoritetsbeslutandet till områden som enligt

fördraget ska fattas med enhällighet utan att höra

de nationella parlamenten är inte acceptabelt

(yrkande 23).

Vänsterpartiet anför i motion K9 att de inslag i

fördraget som i detta sammanhang är mest

problematiska är följande:

utvidgningen av området för beslut med

kvalificerad majoritet,

unionsrättens överordning,

flexibilitetsklausulen,

passerellerna.

Sammantaget innebär enligt motionärerna dessa fyra

punkter att konventsförslagets förenlighet med

svensk grundlag med fog kan ifrågasättas.

Regeringens analys av problemen i skrivelsen är

summarisk, för att uttrycka sig milt. Därför bör

regeringen uppdra åt Lagrådet att närmare granska

dessa konstitutionella elements konsekvenser vad

gäller förhållandet till svensk grundlag. Vad som

anförts om utvidgningen av området för beslut med

kvalificerad majoritet, unionsrättens överordning,

flexibilitetsklausulen och passerellerna samt om

behovet av en lagrådsgranskning bör riksdagen som

sin mening ge regeringen till känna (yrkande 3).

Miljöpartiet anser i motion K13 att konventets

förslag till konstitution för EU kan stå i konflikt

med Sveriges grundlag. Det är framför allt på fyra

punkter som EU-konstitutionen kommer i konflikt med

Sveriges grundlag: det stadfästs i fördraget att

unionsrätten principiellt ska gå före

medlemsstaternas rätt, flexibilitetsparagrafen

innebär att unionen i praktiken får

kompetenskompetens, införandet av EU:s

rättighetsstadga, och att man inför ett

folkmängdsbaserat beslutsfattande i ministerrådet

utan möjlighet för folket att utkräva ansvar.

Motionärerna är också i detta hänseende mycket

tveksamma till de s.k. passerellerna som gör det

möjligt för EU att utvidga beslutsfattandet med

kvalificerad majoritet till områden utan att ändra

fördraget.

Riksdagen bör begära av regeringen att återkomma

med en utförligare utredning, utifrån Uppsala

universitets och juridiska fakulteten vid Stockholms

universitets remissvar samt forskningsrapporten från

Sieps, av konventsförslagets bristande samstämmighet

med den svenska grundlagen (yrkandena 14, 15 och

74).

Björn von der Esch (kd) anför i motion K1 att

konventets nu aktuella förslag utgör den mest

genomgripande förändringen i EU:s historia. För

Sveriges del underordnas all lagstiftning, inklusive

grundlagar, EU:s lagar. Vår tyngsta juridiska och

statsvetenskapliga sakkunskap hävdar enligt

motionären att delar av konventsförslaget kan strida

mot vår grundlag 10 kap. 5 § första stycket RF.

Främst avses flexibilitetsklausulen och övriga

överlåtelser som berör principerna för statsskicket.

En grundlagsändring är därför nödvändig enligt RF

10:5 om konventsförslaget ska kunna antas (yrkande

1).

Justitieutskottets yttrande

Justitieutskottet anför i sitt yttrande (JuU1y) att

Europeiska gemenskapernas domstols kompetens enligt

konventets förslag kommer att omfatta fler frågor

som rör det straffrättsliga samarbetet än vad som är

fallet i dag. Vidare föreslås att det uttryckligen

ska framgå att unionsrätten har företräde framför

nationell rätt.

Justitieutskottet vill framhålla att det är svårt

att överblicka vilka konsekvenser dessa föreslagna

förändringar kan komma att medföra.

Utskottets ställningstagande

Inledning

Som framgått ovan anför regeringen i skrivelsen att

det är dess uppfattning att den överlåtelse av

beslutanderätt som konventets förslag förutsätter

ligger inom ramen för vad 10 kap. 5 § första stycket

RF tillåter. Enligt regeringens bedömning rör

således den beslutanderätt som överlåts inte

principerna för statsskicket.

Frågan om det slutliga fördragets förenlighet med

svenska grundlagar är central. Regeringen anför att

man kommer att återkomma till riksdagen i frågan när

det slutliga förhandlingsresultatet föreligger.

Riksdagen kommer då att göra sin bedömning av om

överlåtelsen av beslutanderätt är förenlig med

gällande grundlagar. Vad som föreskrivs i 10 kap. 5

§ första stycket är en anvisning som riktar sig till

lagstiftaren och inte till de rättstillämpande

organen (bet. 2001/02:KU18 s. 43).

Som framgått ovan är en förutsättning för att

riksdagen ska kunna besluta om överlåtelse av

beslutanderätt till EU att EU har ett fri- och

rättighetsskydd som motsvarar det som ges i

regeringsformen och Europakonventionen. Konventets

förslag innebär att skyddet i EU för fri- och

rättigheter stärks. EU ska enligt konventet söka

anslutning till Europakonventionen, vilket riksdagen

förespråkat redan tidigare. Att stadgan om

grundläggande rättigheter – i den utformning som den

har i konventets förslag – blir en del av det

konstitutionella fördraget innebär vidare ett

förtydligande av skyddet.

Utskottet återkommer till frågan om konventets

förslag om röstviktning i rådet nedan i avsnittet om

röstregler i rådet.

Det finns i nuläget inget lagförslag att ta

ställning till. När det finns ett lagförslag[1],

dvs. efter regeringskonferensens avslutande, blir

det ett naturligt inslag i beredningen att pröva

frågan om inhämtande av yttrande från Lagrådet.

Motion K9 (v) yrkande 3 (delvis) avstyrks.

Unionsrättens företräde

Regeringen anför att principen om unionsrättens

företräde är fast etablerad sedan lång tid tillbaka.

Någon ändring av rättsläget är inte avsedd.

Utskottet vill erinra om att principen om

unionsrättens företräde var väl känd när Sverige

inträdde i EU 1995. I betänkandet från den

parlamentariskt sammansatta Grundlagsutredningen

inför EG (SOU 1993:14, s. 62f) anfördes att EG-

domstolen har utvecklat vissa principer för

gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt,

däribland principen om gemenskapsrättens företräde

framför nationell rätt. Principen innebär, anförde

utredningen, att nationella domstolar ska tillämpa

en gemenskapsrättslig regel framför en mot den

stridande intern lag. Regeringen upprepade i

medlemskapspropositionen att EG-domstolen tidigt har

slagit fast principen om gemenskapsrättens företräde

framför nationell lag (prop. 1994/95:19 s. 486).

Utskottet delar således regeringens uppfattning

att principen om unionsrättens företräde är fast

etablerad sedan lång tid tillbaka. Utskottet vill

dock framhålla vikten av att ett kompletterande

perspektiv tydliggörs.

Unionen ska, enligt artikel I-5.1 i konventets

förslag, respektera medlemsstaternas nationella

identitet, som kommer till uttryck i deras politiska

och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det

regionala och lokala självstyret. Unionen skall

vidare respektera medlemsstaternas väsentliga

statliga funktioner, inbegripet funktioner vars

syfte är att hävda deras territoriella integritet,

upprätthålla lag och ordning och skydda den inre

säkerheten. Utskottet vill också erinra om artikel

I-7.3 där det sägs att de grundläggande

rättigheterna såsom de garanteras i

Europakonventionen, och såsom de följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna

principer.

Respekten för medlemsstaternas nationella

identitet, som kommer till uttryck i deras politiska

och konstitutionella grundstrukturer, och att de

grundläggande rättigheterna såsom de följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner ska ingå i unionsrätten som allmänna

principer är två centrala bestämmelser. De innebär

att den unionsrätt som medlemsstaterna gemensamt

beslutar om inom ramen för EU-samarbetet, normalt

tillsammans med Europaparlamentet, måste respektera

medlemsstaternas grundläggande politiska och

konstitutionella strukturer.

Utskottet vill erinra om principen om tilldelade

befogenheter. Unionsrättens företräde gäller bara

inom de områden där unionen har tilldelats

lagstiftande befogenheter av medlemsstaterna. Om en

regel i en rättsakt skulle befinnas ligga utanför

det område där Sverige och de övriga medlemsstaterna

i fördragsenlig ordning har överlåtit beslutanderätt

är rättsakten inte giltig som EG-rätt – dvs. saknar

rättsverkan – i Sverige. Om en rättsakt innebär att

respekten för de politiska och konstitutionella

grundstrukturerna inte upprätthålls bör EU anses ha

överträtt sina befogenheter, och rättsakten kan

därmed inte anses vara giltig.

I syfte att göra förhållandet mellan unionsrättens

företräde och de nämnda reglerna tydligt förordar

utskottet att artikel I-10.1 om unionsrättens

företräde kompletteras med en hänvisning till

artiklarna I-5.1 och I-7.3.

Utskottet är medvetet om att det inom ramen för

regeringskonferensen pågår en teknisk översyn av

konventets förslag. I det arbetet har förslag förts

fram om att artikel I-10.1 om unionsrättens

företräde ska placeras omedelbart efter artikel I-5

i konventets förslag (dokument CIG 4/03). Utskottet

finner ingen anledning att i detalj diskutera

artiklarnas placering, men vill understryka att det

är angeläget att innehållet i artiklarna I-5.1 och

I-7.3 framhålls i samma sammanhang som unionsrättens

företräde. Det kan ske genom en hänvisning i det som

i konventets förslag är artikel I-10.1, men andra

lösningar som uppnår samma syfte kan vara möjliga.

Vad utskottet anfört bör ges regeringen till

känna. Motionerna K10 (m) yrkandena 11 och 43 samt

K2 (c) yrkande 21 bifalls därmed delvis.

Utskottet förordar det ovan angivna tillägget i

artikel I-10 i förtydligande syfte men delar

regeringens grundläggande bedömning att konventets

förslag är förenligt med svensk grundlag. Motionerna

K9 (v) yrkande 3 (delvis), K13 (mp) yrkande 74 samt

K1 yrkande 1 av Björn von der Esch (kd) avstyrks.

Passerellerna

I fördraget ges möjlighet att fatta beslut om

övergång från en beslutsregel till en annan. I

artikel I-24.4 första stycket ges således möjlighet

för Europeiska rådet att enhälligt besluta om

övergång från ett särskilt lagstiftningsförfarande

till det vanliga lagstiftningsförfarandet. Enligt

andra stycket i samma artikel kan Europeiska rådet

beträffande ministerrådets beslutsfattande besluta

om övergång från enhällighet till kvalificerad

majoritet. Vidare kan Europeiska rådet enligt

artikel I-39.8 rörande beslutsfattande inom den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken besluta

om övergång från enhällighet till kvalificerad

majoritet i andra fall än de som anges i del III.

Inom ramen för fördjupat samarbete kan, enligt

artikel III-328, de deltagande medlemsstaterna

besluta om övergång till särskilt

lagstiftningsförfarande respektive kvalificerad

majoritet.

Dessa övergångsmöjligheter har kommit att kallas

passereller (från franskans passerelle, gångbro).

Frågan har uppmärksammats i flera motioner.

Utskottet är kritiskt mot denna lösning. Ett syfte

med ett nytt samlat fördrag är att man i detta

fördrag ska reglera framtida beslutsformer. När alla

frågor är uppe kan man ta ett samlat grepp och göra

en enhetlig bedömning. I vissa fall kan det finnas

anledning att hålla dörren öppen för olika

lösningar, men i huvudsak måste ambitionen vara att

avgöra beslutsformerna när ett helhetsgrepp tas.

Reglerna ska bara kunna ändras när fördraget ändras.

Utskottet vill dock betona att passerellen inte

innebär att EU:s kompetens utvidgas till nya områden

som inte finns med i det konstitutionella fördraget.

Den kan bara användas för områden som redan hanteras

på EU-nivå.

Utskottet motsätter sig att Europeiska rådet ska

kunna fatta dessa beslut. Visserligen krävs en

”betänketid” på 4–6 månader och enhällighet i

Europeiska rådet, men det är inte tillfredsställande

att Europeiska rådet, en EU-institution, kan fatta

så grundläggande beslut som att beslut ska fattas

med enhällighet eller med kvalificerad majoritet.

Utskottet är medvetet om att regler om passereller

finns i dagens fördrag, men konventets förslag är

tveklöst mer omfattande än dagens regler. Ingen av

de passereller som finns i dag har utnyttjats.[2]

Utskottet anser mot bakgrund av det anförda att

regeringen bör verka för att passerellerna inte

finns med i regeringskonferensens slutliga

överenskommelse.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning

av motionerna K10 (m) yrkande 16, K12 (fp) yrkande 8

(delvis), K8 (kd) yrkande 8, K416 (kd) yrkande 11,

K2 (c) yrkande 23 (delvis), K9 (v) yrkande 3

(delvis), K13 (mp) yrkande 15 som sin mening

tillkännage för regeringen.

Flexibilitetsklausulen

I några motioner tas avstånd från den s.k.

flexibilitetsklausulen (artikel I-17).

Utskottet vill erinra om att det finns en

flexibilitetsklausul i dagens EG-fördrag (artikel

308). Konventet fann att en flexibilitetsklausul

borde finnas även i det konstitutionella fördraget.

Konventet föreslår dock att klausulen bara ska kunna

användas inom ramen för den politik som fastställs i

del III av det konstitutionella fördraget. Vidare

föreslås att Europaparlamentets godkännande ska

krävas för att klausulen ska kunna användas, till

skillnad från i dag när parlamentet bara ska beredas

tillfälle att yttra sig.

Erfarenheten har visat att artikeln har fyllt ett

behov när det har funnits enighet om att vidta en

åtgärd inom unionens ram men där uttrycklig

behörighet saknats. Artikeln har använts bl.a. för

områden där mål anges i början av EG-fördraget

(artikel 3) men där rättslig grund saknats senare i

fördraget. Det har gällt t.ex. räddningstjänst och

energi, som av konventet föreslås få egna rättsliga

grunder. Nu när fördraget görs mer strukturerat kan

flexibilitetsklausulen komma att användas i mindre

utsträckning.

Utskottet har tagit del av en rapport samt

uppdaterad statistik från Svenska institutet för

europapolitiska studier, Sieps, om lagstiftning där

den rättsliga grunden varit artikel 308. Rapporten

visar bl.a. att artikeln använts för upprättandet av

nya EU-organ.

Utskottet vill framhålla att det i konventets

förslag särskilt anges att kommissionen ska, när den

nya subsidiaritetsmekanismen används, uppmärksamma

medlemsstaternas nationella parlament på de förslag

som bygger på flexibilitetsklausulen. Samtliga

medlemsstater måste i ministerrådet ställa sig bakom

ett beslut att använda artikeln. Riksdagen kan

alltså genom regeringen kontrollera användandet.

Utskottet vill påpeka att det kan finnas anledning

för riksdagen att redan i nuläget se över sina

rutiner av hanteringen av förslag som grundar sig på

artikel 308 EG. Utskottet noterar att

Riksdagskommittén har fått tilläggsdirektiv rörande

riksdagens arbete med EU-frågor. Kommittén ska bl.a.

kartlägga och analysera konsekvenserna för riksdagen

av det nya konstitutionella fördraget både vad

gäller formella regler och sakligt innehåll. Det

står kommittén fritt att pröva andra EU-frågor. Det

kan i det sammanhanget vara lämpligt att ta upp

denna fråga.

Sammantaget kan utskottet acceptera att

flexibilitetsklausulen får den utformning som

konventet föreslår. Därmed avstyrks motionerna K12

(fp) yrkande 8 (delvis), K8 (kd) yrkande 6, K2 (c)

yrkande 23 (delvis), K9 (v) yrkande 3 (delvis) samt

K13 (mp) yrkande 14.

Unionens struktur

Konventets förslag

Unionen ges status som juridisk person

Konventet föreslår att unionen tillerkänns status

som juridisk person och ersätter EG. Konventet har

konstaterat att den nuvarande situationen där EG är

en juridisk person medan unionen anses sakna denna

status gör det svårt att hävda unionens identitet på

den internationella arenan.

Om unionen uttryckligen får status som juridisk

person blir den ett folkrättssubjekt, vid sidan av

medlemsstaterna. Därmed klargörs att unionen kan

ingå avtal med tredjeland eller internationella

organisationer för unionens räkning i de frågor där

den enligt fördraget har befogenhet att göra det.

Sammanslagning av fördragen

Samarbetet inom unionen grundar sig på ett antal

fördrag som har tillkommit och ändrats under årens

lopp. Det faktum att det europeiska samarbetet har

utvecklats stegvis sedan 1950-talet har kommit att

prägla hur fördragsstrukturen ser ut i dag.

Fördragsstrukturen har blivit alltmer

svåröverskådlig. De två fördrag som är grundläggande

inom unionen är fördraget om upprättandet av

Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) och fördraget

om Europeiska unionen (unionsfördraget). Enligt

konventet är en sammanslagning av EG-fördraget och

unionsfördraget en logisk följd av att unionen blir

en enda juridisk person. Konventet föreslår därför

att det nya konstitutionella fördraget ersätter EG-

fördraget och unionsfördraget. Nuvarande protokoll

samt övergångslösningar och särbestämmelser för

enskilda medlemsstater diskuterades inte av

konventet men kommer att behandlas i

regeringskonferensen.

De ändringar konventet föreslår i fördraget om

upprättandet av europeiska atomenergigemenskapen

(Euratom) innebär i allt väsentligt endast en

anpassning till terminologin i det konstitutionella

fördraget, framför allt till de nya institutionella

och finansiella bestämmelserna. Euratom föreslås

behålla sin status som särskild juridisk person.

Konventet har även behandlat frågan om unionens

nuvarande s.k. pelarstruktur. Konventets slutsats är

att det sätt på vilket pelarstrukturen uttrycks i

nuvarande fördrag skulle framstå som förlegat i ett

nytt konstitutionellt fördrag. Konventet föreslår

därför att pelarstrukturen avskaffas.

De nya befogenheter som unionen föreslås få inom

det polisiära och straffrättsliga området är i sig

inte en följd av pelarstrukturens avskaffande utan

beror på att den hittillsvarande gemenskapens

övergripande principer görs tillämpliga också inom

den nuvarande s.k. tredje pelaren. Medlemsstaterna

beslutar fortfarande med konventsförslaget över

fördraget. Varje fördragsändring ska godkännas av

alla medlemsstater i enlighet med deras respektive

konstitutionella bestämmelser. Unionen har endast de

befogenheter som fördraget uttryckligen ger den på

respektive politikområde. Unionen kan således inte

skapa sin egen kompetens.

Regeringens utgångspunkter

Den mer enhetliga struktur som konventet föreslår

bör välkomnas. Det blir tydligt att unionsbegreppet

omfattar såväl de gemensamma institutionerna som

medlemsstaterna när de samverkar inom ett

politikområde som täcks av fördraget. Med

avskaffandet av pelarna försvinner en oprecis

kategoriindelning. Fördelningen av befogenheter

mellan institutionerna samt mellan dem och

medlemsstaterna regleras politikområde för

politikområde. I det sammanhållna fördraget blir det

betydligt lättare att hitta i dessa bestämmelser.

Euratom är föråldrat och många bestämmelser är

inte längre relevanta. Förutsättningarna för att

förändra fördraget i sak torde dock i denna

förhandling vara begränsade eftersom frågan är

mycket komplicerad och kan förmodas gå utöver vad

medlemsstaterna är redo att nu diskutera.

Förslaget om att ge unionen status som juridisk

person kommer att innebära praktiska fördelar och

undanröja de tvetydigheter som i dag finns.

Förslaget bör därför välkomnas. Denna åtgärd utgör

också en förutsättning för unionens anslutning till

europeiska konventionen om skydd för de mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Motionerna

I motion K416 av Alf Svensson m.fl. (kd) anförs att

det av konventet föreslagna konstitutionella

fördraget bättre än dagens fördrag uppfyller kravet

på att det ska vara ett kort och läsvänligt

dokument. Regeringen bör verka för ett

konstitutionellt fördrag för EU som uppfyller kravet

på att det ska vara ett enhetligt, väl strukturerat

dokument som medborgaren kan ta till sig (yrkande

1).

I motionen erinras vidare om att Kristdemokraterna

har drivit linjen att pelarstrukturen bör ersättas

med en mer enhetlig organisation. Detta föreslås nu

av konventet. Vad i motionen anförs om detta

föreslås tillkännages regeringen (yrkande 18).

Vänsterpartiet påpekar i motion K9 att förslaget att

bibehålla Euratomfördraget har kritiserats från

många håll, kanske främst därför att det strider mot

principen att inte prioritera och stödja ett

energislag framför övriga. Euratomfördraget bör

lyftas ut ur konstitutionsförslaget och tillämpliga

delar som har att göra med skydd av miljö, liv och

hälsa bakas in i själva konstitutionstexten. Detta

bör riksdagen som sin mening ge regeringen till

känna (yrkande 2).

Miljöpartiet anser i motion i K13 i likhet med

miljörörelsen att Euratom-fördraget bör strykas.

Regeringskonferensen bör i första hand upphäva Eur-

atom helt och överföra lämpliga regleringsavsnitt

till andra regelverk (yrkande 50).

Miljöpartiet misstänker i motion K13 att motivet

till att EU ska få status som juridisk person – som

anges vara att EU då också ska kunna underteckna

Europarådets konvention – är att EU i framtiden ska

ha möjlighet att underteckna fler och mer

kontroversiella avtal utan att medlemsländerna ska

behöva ratificera dessa. EU bör inte få status som

juridisk person (yrkande 29).

Enligt motion 2002/03:K431 av Holger Gustafsson

m.fl. (kd) bör Europeiska unionen bli en juridisk

person. Det bör inte vara omöjligt att ge EU status

som juridisk person utan att för den skull behandla

unionen som en stat. Detta bör tillkännages

regeringen (yrkande 2). Också i motion K416 av Alf

Svensson m.fl. (kd) betonas vikten av att EU bör bli

en juridisk person (yrkande 4).

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar den tydliga struktur på

fördraget som konventet föreslår. Därmed kan

medborgarna lättare ta del av det regelverk som styr

unionen. Avskaffandet av pelarstrukturen leder också

till ökad tydlighet, även om skilda beslutsregler

fortfarande kan gälla för olika områden.

Motion K416 (kd) yrkandena 1 och 18 är

tillgodosedd och kan avstyrkas.

Beträffande Euratom vill utskottet erinra om att

konventet inte har behandlat Euratomfördraget i sak.

Utskottet kan i och för sig dela regeringens

uppfattning att Euratom är föråldrat och många

bestämmelser är inte längre relevanta. Som

regeringen anför torde dock förutsättningarna för

att förändra fördraget i sak dock i denna

förhandling vara begränsade eftersom frågan är

mycket komplicerad och kan förmodas gå utöver vad

medlemsstaterna är redo att nu diskutera.

Utskottet avstyrker därmed motionerna K9 (v)

yrkande 2 och K13 (mp) yrkande 50.

Att unionen ges status som juridisk person

underlättar den önskvärda omdisponeringen och

hopslagningen av EG-fördraget och EU-fördraget. I

artikel 281 i EG-fördraget anges redan i dag att

gemenskapen ska vara en juridisk person, medan

statusen för Europeiska unionen har varit oklar.

Konventets förslag innebär ökad tydlighet. Unionen

kommer fortfarande att få sin kompetens genom ett

mellanstatligt fördrag och utan att unionen

behandlas som en stat.

Utskottet välkomnar nedan att konventet föreslår

att det ska anges i fördraget att unionen ska ansöka

om en anslutning till Europakonventionen. Genom att

EU görs till en juridisk person undanröjs oklarheten

huruvida detta skulle vara förenligt med dagens

ordning.

Utskottet vill vidare framhålla att övergången

från dagens EG-fördrag och EU-fördrag till ett

konstitutionellt fördrag kräver en noggrann

juridisk-teknisk genomgång. Av stor betydelse för

Sverige är att de övergångsbestämmelser och det

undantag som regleras i Sveriges anslutningsfördrag

kommer att bestå, liksom de förklaringar, anföranden

och skriftväxlingar som Sverige framförde i

anslutning till detta fördrag och som fortfarande är

av betydelse. Utskottet förutsätter att regeringen

noga bevakar dessa frågor.

Utskottet avstyrker därmed motionerna 2002/03:K431

(kd) yrkande 2, K13 (mp) yrkande 29 och K416 (kd)

yrkande 4.

Unionens upprättande, värden och mål

Konventets förslag

I konventets förslag till artikel 1 anges att genom

denna konstitution upprättas Europeiska unionen.

Vidare föreslås en ingress till fördraget. I

konventets förslag till bestämmelse om unionens

grundläggande värden framhävs respekten för

människans värdighet, frihet, demokrati,

jämställdhet, rättsstatsprincipen samt mänskliga

rättigheter. Dessa värden ska vara gemensamma för

medlemsstaterna i ett samhälle av mångfald,

tolerans, rättvisa, solidaritet och icke-

diskriminering. Syftet är att understryka de värden

som förenar medlemsstaterna och som därför är de

grundvalar som unionen ska vila på.

Artikeln om målsättningar återger den övergripande

inriktning som unionen ska arbeta efter. Konventet

föreslår att unionens mål ska vara att främja fred,

folkens välfärd och unionens grundläggande värden.

Unionen ska erbjuda medborgarna ett område med

frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser samt

en inre marknad med fri och inte snedvriden

konkurrens. Unionen ska arbeta för hållbar

utveckling med balanserad ekonomisk tillväxt och

social marknadsekonomi i syfte att uppnå full

sysselsättning och sociala framsteg samt med en hög

nivå av skydd och förbättring av miljön. Dessutom

ska den motverka social utslagning, diskriminering

och främja rättvisa och socialt skydd, jämställdhet

mellan kvinnor och män, solidaritet mellan

generationerna och skydd av barnens rättigheter.

Unionen ska vidare främja ekonomisk, social och

territoriell sammanhållning och solidaritet mellan

medlemsstaterna. Unionen ska respektera den

kulturella och språkliga mångfalden och sörja för

att det kulturella arvet skyddas och utvecklas.

Konventet framhåller vidare att unionen även i

sina externa relationer ska bekräfta och främja sina

värderingar och intressen. Ledord för unionens

agerande ska vara fred, säkerhet, hållbar

utveckling, solidaritet och ömsesidig respekt mellan

folken, fri och rättvis handel, utrotning av

fattigdomen och skydd av de mänskliga rättigheterna,

särskilt barnens rättigheter, beaktande och

utveckling av internationell rätt, inklusive respekt

för principerna i Förenta nationernas stadga.

Konventet föreslår slutligen att unionens symboler

skrivs in i det konstitutionella fördraget. Till

symbolerna hör flagga, valuta, hymn, gemensamt

valspråk och Europadagen den 9 maj.

Regeringens utgångspunkter

Unionens grundläggande värden återges i det

konstitutionella fördragets inledning på ett

allmängiltigt och principiellt sätt. Regeringen

välkomnar att viktiga mål som jämställdhet, hållbar

utveckling med konkurrenskraft, full sysselsättning

och hög miljöskyddsnivå framhävs. Viktigt är att

jämställdhet lyfts fram bland de grundläggande

värdena samt att barnets rättigheter ges en

framträdande plats i fördraget. Om förutsättningar

finns kan det även övervägas att föreslå att skyddet

av människors fysiska och psykiska hälsa nämns.

Konventets förslag innebär sammantaget en rad

förbättringar jämfört med nuvarande fördrag.

Motionerna

Moderata samlingspartiet anför i motion K10 att man

accepterar konventets förslag i denna del. Det vore

dock önskvärt att målsättningsparagrafen

koncentreras på de områden där unionen har kompetens

(yrkande 8).

Kristdemokraterna anser i motion K8 att i förslaget

till fördragstext blandas grundläggande värden och

instrumentella värden. Enligt Kristdemokraterna

skulle fördragstexten vinna i tydlighet och styrka

om artikel 2 har följande lydelse:

Unionen bygger på grundläggande värden som människans

värdighet, liv, frihet, sanning och rättvisa.

Dessa värden och skydd för de mänskliga

rättigheterna är gemensamma för medlemsstaterna i

ett samhälle där demokrati, mångfald,

jämställdhet, öppenhet, solidaritet, tolerans och

icke-diskriminering råder.

De mänskliga rättigheterna ska ingå i det

konstitutionella fördraget och unionen ska söka

anslutning till Europakonventionen som skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Positivt är också att jämställdheten

betonas och ingår, utöver den lagstadgade

rättigheten, även som en rättighet som aktivt bör

främjas (yrkande 3).

Enligt motion K8 av Alf Svensson m.fl. (kd) är

kristendomens historiska och idéhistoriska betydelse

för formandet av Europas identitet, gemensamma

värden, kulturarv och samhälleliga institutioner av

oomtvistlig karaktär. För Kristdemokraterna är det

högst naturligt att den kristna idétraditionens

betydelse för Europa omnämns i ingressen till det

konstitutionella fördraget. Regeringen bör verka för

detta (yrkande 1). I motion K416, även den av Alf

Svensson m.fl. (kd), anförs att Kristdemokraterna

vill att EU ska vara en union uppbyggd på den

kristna traditionen och med en värdegemenskap som

innefattar religionsfrihet för alla, respekt för

människans värdighet, frihet, demokrati,

jämställdhet, rättsstatsprincipen och skydd av de

mänskliga rättigheterna (yrkande 7).

Vänsterpartiet är i motion K9 kritiskt till

konventets förslag om symboler och uppmanar

regeringen att avvisa dessa symbolers plats i det

kommande fördraget. Detta bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna (yrkande 1).

Vänsterpartiet anför vidare att hållbar utveckling

har i konventets förslag lyfts fram som en av

unionens grundläggande värden. Detta är naturligtvis

positivt. Däremot saknas en definition kring att

social, ekologisk och ekonomisk hållbarhet ska

utgöra tre jämställda ben. Regeringen bör verka för

att den sociala och ekologiska dimensionen av

hållbar utveckling jämställs med den ekonomiska

(yrkande 30 delvis).

I motion K2 av Maud Olofsson m.fl. (c) anförs att en

federal ordning ska fungera som en garant mot både

en centralstyrd superstat och det mellanstatliga

kotteriet. Ett konstitutionellt fördrag är

nödvändigt eftersom EU befinner sig i en

accelererande process där alltfler beslut föreläggs

centralt. Bara ett konstitutionellt fördrag, där

både medlemsländernas ansvarsområden och unionens

definieras, kan stoppa centraliseringsprocessen. För

att maktfördelningen mellan EU å ena sidan och

medlemsländerna å andra sidan ska vara tydlig och

väldefinierad bör federalismens principer skrivas in

i artikeln om upprättandet av unionen (yrkande 1).

Miljöpartiet ifrågasätter i motion K13 lämpligheten

av att skriva in unionens symboler i konstitutionen.

EU försöker klä sig i de symboler som vanligtvis

förknippas med en stat (yrkande 27).

Miljöpartiet finner det vidare anmärkningsvärt att

just öppenheten saknas helt i den långa listan av

målsättningar för EU, samtidigt som den

målsättningen också försvinner ur portalparagrafen.

Miljöpartiet beklagar, i enlighet med tidigare

uttalanden från det sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet, att öppenheten inte fördes in

bland målen för EU när nu målet dessutom försvinner

ur portalparagrafen. Det är svårt att inte tolka

detta som att öppenheten riskerar att ta ett steg

tillbaka i EU-sammanhang (yrkande 23).

Enligt Miljöpartiet är en annan viktig målsättning

som saknas i konventsförslaget djurskydd. Detta bör

åtgärdas (yrkande 24).

Folkhälsa

Folkpartiet anför i motion K12 att man står upp för

en restriktiv svensk alkoholpolitik. Inom EU har den

linjen stundtals kommit i konflikt med handels- och

näringspolitiska intressen – en konflikt i vilken

den svenska alkoholpolitiken, som motiveras av

folkhälsoskäl, ofta fått ge vika. Främjande av en

god folkhälsa bör föras in bland EU:s mål i artikel

I-3. Enligt motionärernas mening är formuleringen av

regeringens utgångspunkter i detta stycke alltför

svag. Regeringen skriver att det kan ”övervägas att

föreslå att skyddet av människors fysiska och

psykiska hälsa nämns”. Det är inte tillräckligt.

Det måste vara en synpunkt för regeringen att föra

fram med kraft under förhandlingarna med fördraget.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna (yrkande 20).

Nils-Erik Söderqvist och Agneta Lundberg (s) anför i

motion K7 att en union där folkhälsan ges låg

prioritet tappar mycket av sitt förtroendekapital

bland medborgarna. För att trovärdighet ska skapas

för möjliga och önskvärda insatser bör en skrivning

i unionens mål tydliggöra kravet på en god

folkhälsa. Motionärerna anser därför att i avsnittet

Unionens mål bör artikel I-3 andra stycket lyda:

”Den skall främja en god folkhälsa, bekämpa social

utslagning och diskriminering …barnens rättigheter.”

I flerpartimotionen K6 (delvis) av Gabriel Romanus

m.fl. (fp, kd, c, mp, v) föreslås att regeringen i

regeringskonferensen med kraft verkar för att det

konstitutionella fördraget får ett klart uttryckt

mål om en god folkhälsa.

Ingrepp i marknadens frihet, som har kommit till

för att skydda människors hälsa och minska risken

för både medicinska och sociala skador, har vid den

s.k. proportionalitetsbedömningen tillmätts alltför

liten betydelse i förhållande till den vikt som har

lagts vid de ekonomiska aspekterna. Om folkhälsa

förs in i målparagrafen i konstitutionens inledning,

bör risken för en sådan felaktig avvägning minska.

Jämställdhet

Vänsterpartiet påpekar i motion K9 att ett flertal

remissinstanser, bl.a. JämO, lyfter i sina remissvar

fram att begreppet jämställdhet saknas som ett av

unionens grundläggande värden. Engelskans ”equality”

respektive franskans ”egalité”, har på flera ställen

felaktigt översatts med ”jämställdhet” i den svenska

versionen. ”Jämlikhet” betecknar förhållandet mellan

klasser, medan ”jämställdhet” beskriver förhållandet

mellan könen.

I fördraget ska det tydligt framgå att såväl

jämlikhet som jämställdhet utgör både de

grundläggande värden som unionen bygger på och de

mål som ska förverkligas. Detta för att i möjligaste

mån säkerställa att instrument, metoder,

institutioner m.m. skapas för att arbeta för detta

mål. Detta bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna (yrkande 28).

Miljöpartiet anför i motion K13 att förtydliganden

krävs vad gäller punkten om jämställdhet. I den

engelska versionen står det ”equality” vilket kan

översättas både med jämställdhet och jämlikhet. Det

bör utredas vidare vad den korrekta innebörden är av

denna målsättning (yrkande 25). Även i fråga om

barns rättigheter bör det göras förtydliganden av

vad som avses med målsättningen (yrkande 26).

I motion K3 av Anne Ludvigsson m.fl. (s) framhålls

att drygt hälften av EU:s medborgare är kvinnor.

Länderna inom EU har dock lång väg kvar innan vi kan

se ett EU där kvinnor och män har samma möjligheter,

rättigheter och skyldigheter inom alla områden i

livet.

Sverige är ett föregångsland och en förebild vad

gäller jämställdhet och har framgångsrikt drivit

frågor om jämställdhet i EU. Det är av mycket stor

vikt att jämställdhet omnämns vad gäller demokrati

och grundläggande mänskliga rättigheter.

Sverige bör med kraft driva att jämställdhet mellan

kvinnor och män skrivs in i ingressen till del II i

Europeiska unionens stadga om de grundläggande

rättigheterna, så att stycket får följande lydelse:

I medvetande om sitt andliga och etiska arv bygger

unionen på de odelbara och universella värdena

människans värdighet, frihet, jämlikhet,

jämställdhet mellan kvinnor och män och solidaritet

samt på den demokratiska principen och

rättsprincipen.

Dessutom bör jämställdhet mellan kvinnor och män

skrivas in i artikel I-2, Unionens värden, samt i

artikel I-44 under Principen om demokratisk jämlik-

het.

Utskottens yttranden

Socialutskottet

Socialutskottet anför i sitt yttrande (SoU2y) att

det delar uppfattningen att det är viktigt att barns

rättigheter ges en framträdande plats i fördraget.

Dessutom anför utskottet att folkhälsopolitikens

utformning är och bör fortsätta att vara ett

nationellt ansvar, vilket är särskilt viktigt med

tanke på den restriktiva nationella politik som

Sverige vill föra. Socialutskottet delar vidare

regeringens uppfattning att hög hälsoskyddsnivå för

människor ska säkerställas vid utformningen av all

gemenskapspolitik. Det bör framgå av konstitutionen

att skyddet för folkhälsan inte bör underordnas

handelspolitiska krav.

Arbetsmarknadsutskottet

När det gäller unionens mål vill

arbetsmarknadsutskottet särskilt framhålla vikten av

att full sysselsättning, social marknadsekonomi och

jämställdhet ingår bland dessa. Likaså finner

utskottet det angeläget att jämställdhet respektive

principen om icke-diskriminering ingår bland de

grundläggande värdena.

I fråga om begreppet social marknadsekonomi vill

arbetsmarknadsutskottet för sin del starkt betona

vikten av att sociala aspekter tillmäts stor

betydelse i unionens politik och då inte minst på

det ekonomiska området.

När det gäller begreppet jämställdhet i konventets

förslag till fördrag finner utskottet anledning att

framhålla att skrivningarna bör ses över av

regeringskonferensen så att det inte bara i artikel

3 om målen utan också i artikel 2 om de

grundläggande värdena tydligt och klart framgår att

jämställdhet mellan kvinnor och män ingår bland

dessa.

Arbetsmarknadsutskottet kan konstatera att det i

den svenska översättningen av artikel 2 om unionens

grundläggande värden står jämställdhet. I andra

språkversioner återfinns begreppen ligestilling

(danska), d’égalité (franska), equality (engelska)

och Gleichheit (tyska), vilka på svenska torde

motsvara jämlikhet.

När det däremot gäller artikel 3 om unionens mål

överensstämmer den svenska språkversionens

jämställdhet mellan kvinnor och män med begrepp som

återfinns i andra språkversioner: ligestilling

mellem kvinder og mænd (danska), l’égalité entre les

femmes et les hommes (franska), equality bet-

ween women and men (engelska) och die Gleichstellung

von Frauen und Männern (tyska).

**FOOTNOTES**

[1]: Rörande ett förslag till lag om ändring i

lag (1994:1500) med anledning av Sveriges

anslutning till Europeiska unionen.

[2]: Ett exempel är EU-fördragets artikel 42 där

det anges att polissamarbete och straffrättsligt

samarbete (dvs. tredje pelaren) kan föras över

till EG-fördraget och att man då ska besluta om

omröstningsregler. En sådan övergång kräver

enhällighet och godkännande av medlemsstaterna i

enlighet med deras konstitutionella bestämmelser

(dvs. godkännande av riksdagen i Sveriges fall).

Vidare kan rådet med enhällighet besluta att gå

över till medbeslutandeförfarandet, inklusive

kvalificerad majoritet i rådet, i ett par

artiklar i EG-fördraget, t.ex. rörande

miljöskatter (art. 175.2 EG, artikel III-130 i

konventets förslag). Konventet föreslår att dessa

särskilda passereller i dagens EG-fördrag ska

finnas kvar. En skillnad mot de generella

passerellerna är att det är rådet, inte

Europeiska rådet, som beslutar.

Av Norstedts stora svenska ordbok framgår

följande:

Jämlikhet

· det att varje person anses vara lika mycket värd som varje

annan i politiskt och vanligen även ekonomiskt

avseende

[ Ex.] jämlikhetsförhållande; folkens

jämlikhet; frihet, jämlikhet, broderskap.

Jämställdhet

· det att vara jämställd särskilt i fråga om kvinna i

förhållande till man

[ Ex.] jämställdhetsarbete;

jämställdhetskommitté; jämställdhetsprogram;

total jämställdhet.

Arbetsmarknadsutskottet vill betona att regeringen i

regeringskonferensen kraftfullt måste verka för

klara och tydliga skrivningar om att jämställdhet

mellan kvinnor och män lyfts fram bland de

grundläggande värdena, något som ju regeringen i

skrivelsen också anger som viktigt.

Arbetsmarknadsutskottet ser också positivt på att

begreppet jämlikhet ingår bland unionens

grundläggande värden och mål liksom att regeringen

verkar för ökad kvinnorepresentation i EU:s

institutioner.

Med det anförda anser utskottet att motionerna K9

yrkandena 28 och 29 (v) och K13 yrkande 25 (mp) bör

avstyrkas. Arbetsmarknadsutskottet anser även att

motion K3 (s) bör avstyrkas.

Miljö- och jordbruksutskottets yttrande

Miljö- och jordbruksutskottet anför i sitt yttrande

(MJU2y) att det svenska synsättet när det gäller

djurhälsa och djurskydd är präglat av höga etiska

ambitioner. Ekonomisk hänsyn får inte gå före

djurens bästa. Genom detta synsätt skapas en etiskt

god djurhållning vars goda djurmiljö är en

förutsättning för bl.a. ett lågt användande av

antibiotika i djurskötseln. Utskottet utgår från att

detta synsätt även präglar Sveriges agerande inom EU

och att regeringen även fortsättningsvis arbetar för

en etiskt god djurhållning inom EU. Mot bakgrund av

vad som anförts föreslår utskottet att motion K13

(mp) yrkande 24 lämnas utan vidare åtgärd.

Miljö- och jordbruksutskottet instämmer i K9 (v)

yrkande 30 om att Sverige bör vara pådrivande för

att skärpa EU:s politik för hållbar utveckling och

att regeringen bör verka för att den sociala och

ekologiska dimensionen av hållbar utveckling

jämställs med den ekonomiska. Motionen innehåller

krav på Sveriges agerande i den fortsatta

regeringskonferensen som till stor del sammanfaller

med miljö- och jordbruksutskottets synpunkter.

Motionen bör inte föranleda någon vidare riksdagens

åtgärd.

Vänsterpartiets företrädare har avgivit avvikande

meningar i dessa frågor.

Utskottets ställningstagande

Dagens EG-fördrag och EU-fördrag innehåller allmänna

principformuleringar som anger de värderingar och

mål som beslutsbefogenheterna skall uppfylla.

Fördragen är resultatet av flera beslut vid olika

tillfällen och ger därför inte någon sammanhållen

bild av unionens värden och mål. Konventets förslag

bygger i stället på att dessa värden och mål samlas

i ett fåtal artiklar i inledningen av det

konstitutionella fördraget. Även här kan därför,

liksom fallet är rörande den grundläggande

fördragsstrukturen, konventets förslag sägas utgöra

en renodling och förenkling.

Riksdagen har tidigare, vid Sveriges inträde i EU

och vid senare godkännanden av ändringar genom

Amsterdamfördraget och Nicefördraget, ställt sig

bakom de grundläggande värderingar som bär upp

dagens EG-fördrag och EU-fördrag. Utskottet

välkomnar i huvudsak konventets förslag som

bekräftar dessa värderingar.

Motionerna K10 (m) yrkande 8 och K8 (kd) yrkande 3

avstyrks därmed.

Utskottet kan inte dela kravet i motion K2 (c) att

federalismens principer ska skrivas in i artikeln om

unionens upprättande. Orden ”federal” och

”federalism” kan tolkas på olika sätt av olika

debattörer. Dessa begrepp har helt olika betydelse i

t.ex. tysk debatt på delstatsnivå och i brittisk EU-

debatt. I tysk debatt står federalism regelmässigt

för en balans i makt och kompetens mellan tre

lagstiftningsnivåer (EU-nivå, nationell,

delstatlig). En decentralisering av makt ned till

delstatsnivå ses ofta som den praktiska

konsekvensen. I Storbritannien används begreppet

federalism, särskilt av EU-skeptiker, för att

beskriva en extrem integration, med en centraliserad

superstat som mål, alltså i praktiken motsatsen till

den förstnämnda tolkningen.

I ett tidigare utkast från konventets presidium

angavs att EU förvaltar vissa befogenheter ”på ett

federalt sätt”. Detta kom att försvinna i det

slutliga förslaget, där det i stället anges att

unionen ska ”på gemenskapsgrund” utöva de

befogenheter som medlemsstaterna överför till

unionen. Utskottet finner detta vara en mer adekvat

beskrivning än olika skrivningar om federalismens

principer, som erfarenhetsmässigt tolkas mycket

olika av olika personer.

Motion K2 (c) yrkande 1 avstyrks således.

Utskottet ser begränsade fördelar med konventets

förslag att nämna unionens symboler i fördraget.

Frågan är dock endast av symbolisk betydelse, och

utskottet ser ingen anledning att uppmana regeringen

att driva att symbolerna inte ska nämnas i

fördraget. Även andra mellanstatliga samarbeten har

symboler, och symbolernas omnämnande förändrar inte

EU:s grundläggande karaktär.

Motionerna K9 (v) yrkande 1 och K13 (mp) yrkande

27 avstyrks därmed.

När det gäller öppenheten vill utskottet betona att

konventets förslag sammantaget innebär framsteg.

Unionens institutioner, organ och myndigheter ska

utföra sitt arbete så öppet som möjligt. Unionens

institutioner ska föra en öppen och regelbunden

dialog med det civila samhället. För att unionens

åtgärder ska vara så enhetliga och öppna som möjligt

föreslår konventet att kommissionen ska samråda med

berörda parter innan förslag läggs fram. Detta

påminner om det svenska remissförfarandet.

Rådets möten ska vara öppna när

lagstiftningsförslag diskuteras och antas. Rätten

att få tillgång till Europaparlamentets, rådets och

kommissionens handlingar som finns i nuvarande

fördrag ska i fortsättningen gälla unionens samtliga

institutioner, myndigheter och organ och inte bara

Europaparlamentet, rådet och kommissionen.

Europeiska centralbanken (ECB) och domstolen

föreslås omfattas av handlingsoffentligheten

beträffande deras administrativa verksamhet.

Bestämmelsen om att besluten ska fattas så öppet

och nära medborgarna som möjligt, som i dag finns i

artikel 1 i EU-fördraget, återfinns i den särskilda

avdelningen om unionens demokratiska liv i del I av

det konstitutionella fördraget.

Utskottet gör helhetsbedömningen, mot bakgrund av

det anförda, att konventets förslag innebär att

öppenheten stärks i det konstitutionella fördraget

jämfört med gällande fördrag. Det hindrar inte att

regeringen bör bevaka om öppenheten kan stärkas

ytterligare under regeringskonferensen. En möjlighet

vore i så fall att verka för att principen om

öppenhet nämns tidigare i fördraget.

Med hänvisning till det anförda avstyrks motion

K13 (mp) yrkande 23.

Beträffande önskemålet att den kristna

idétraditionens betydelse för Europa ska omnämnas i

ingressen till fördraget vill utskottet erinra om

att ingressen redan hänvisar till ”Europas

kulturella, religiösa och humanistiska arv”.

Med hänvisning till det anförda avstyrks

motionerna K8 (kd) yrkande 1 och K416 (kd) yrkande

7.

Utskottet välkomnar att jämställdhet återfinns bland

de värden som lyfts fram i artikel I-2. Utskottet

välkomnar den tydliga utredning som

arbetsmarknadsutskottet gjort av förhållandet mellan

begreppen jämlikhet och jämställdhet. Utskottet vill

understryka vikten av att det tydligt framgår att

jämställdhet mellan kvinnor och män är inkluderat i

denna och andra relevanta artiklar. I olika

språkversioner kan det råda viss oklarhet om vad som

avses. Utskottet anser att regeringen ska driva

frågan så att det i samtliga språkversioner framgår

att jämställdhet mellan kvinnor och män är

inkluderat i det som avses.

Utskottet välkomnar det ändringsförslag som

lämnades in till regeringskonferensen från svensk

sida den 20 oktober 2003. Där föreslogs följande

lydelse i berörd del av artikel 2 (föreslaget

tillägg i kursiv):

”…equality, including equality between men and

women,…”

Motionerna K9 (v) yrkande 28, K13 (mp) yrkande 25

samt K3 av Anne Ludvigsson m.fl. (s) kan med

hänvisning till vad utskottet anfört i varierande

grad anses tillgodosedda och avstyrks därmed.

Utskottet förutsätter att regeringen driver frågan

om folkhälsa i arbetet med det nya fördraget. Dagens

bestämmelse i EG-fördraget om folkhälsa (artikel

152) föreslås av konventet i sak förbli oförändrad.

Utskottet kan dela motionärernas strävan efter att

stärka folkhälsopolitiken men vill framhålla att

folkhälsopolitiken är ett nationellt ansvar.

Särskilt för Sverige, som vill behålla en restriktiv

nationell narkotika- och alkoholpolitik, är detta

viktigt.

Utskottet noterar med tillfredsställelse att

regeringen under regeringskonferensen har fört fram

att artikel III-179 i konventets förslag ska

kompletteras med en möjlighet att besluta om

åtgärder rörande tobaks och alkohols påverkan på

folkhälsan. Medlemsstaterna ska kunna ha strängare

åtgärder nationellt, enligt förslaget. Utskottet

förutsätter att regeringen verkar för att stärka

politiken på folkhälsoområdet även fortsättningsvis

i regeringskonferensen. Dock måste en sådan strävan

beakta att folkhälsopolitikens utformning är ett

nationellt ansvar. Det kan finnas en risk att det

sker en kompetensförskjutning bort från det

nationella om motionärernas krav om målformulering

får genomslag. Utskottet förutsätter att regeringen

noga beaktar den mest lämpliga utformningen av

fördraget utifrån här angivna utgångspunkter.

Med hänvisning till det anförda avstyrks

motionerna K12 (fp) yrkande 20, K7 av Nils-Erik

Söderqvist och Agneta Lundberg (s) samt K6 (delvis)

av Gabriel Romanus m.fl. (fp, kd, c, mp, v).

Utskottet återkommer till frågan om folkhälsa nedan

i avsnittet om unionens olika politikområden.

Utskottet delar socialutskottets uppfattning att det

är viktigt att barns rättigheter ges en framträdande

plats i fördraget. Motion K13 (mp) yrkande 26 kan

därmed avstyrkas.

Beträffande djurskydd delar utskottet miljö- och

jordbruksutskottets uppfattning och avstyrker motion

K13 (mp) yrkande 24.

Utskottet instämmer i vad miljö- och

jordbruksutskottet anför om att Sverige bör vara

pådrivande för att skärpa EU:s politik för hållbar

utveckling och att regeringen bör verka för att den

sociala och ekologiska dimensionen av hållbar

utveckling jämställs med den ekonomiska. I likhet

med miljö- och jordbruksutskottet avstyrker

utskottet motion K9 (v) yrkande 30 (delvis).

Grundläggande rättigheter

Respekt för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna är principer som EU redan i

dag bygger på. Konventet föreslår att EU:s stadga om

de grundläggande rättigheterna fördragsfästs i sin

helhet. Stadgan utgör del II i det konstitutionella

fördraget. Konventet föreslår också att unionen ska

ansöka om anslutning till europeiska konventionen om

skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen).

(artikel 7).

Konventets förslag

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna

utarbetades av ett tidigare konvent och antogs av

Europeiska rådet i Nice i december 2000 som en

politisk deklaration. Konventet föreslår att

stadgan, med dess ingress, införlivas i sin helhet i

del II i det konstitutionella fördraget.

Konventet föreslår samtidigt vissa justeringar och

tillägg i stadgan. De rör främst de avslutande

allmänna bestämmelserna i avdelning VII i stadgan

och syftar till att ytterligare klargöra att stadgan

inte innebär att unionen får utvidgade befogenheter.

Stadgan kan alltså inte utgöra rättslig grund för

att få till stånd en harmonisering av

medlemsstaternas lagstiftning. Tilläggen klargör

också att stadgans tillämpningsområde är begränsat

till unionens institutioner och, för

medlemsstaterna, endast när de tillämpar

unionsrätten. De rättigheter i stadgan som motsvarar

rättigheter i Europakonventionen har samma räckvidd

och innebörd som anges i konventionen. Detta

inbegriper bl.a. de detaljerade bestämmelser i

konventionen som medger att rättigheterna kan

begränsas.

Vidare föreslås att det i stadgans ingress ska

anges att de förklaringar som togs fram av det

tidigare konvent som utarbetade Europeiska unionens

stadga och som har uppdaterats av framtidskonventets

presidium ska beaktas. Även om förklaringarna inte i

sig har rättslig status utgör de ett viktigt

tolkningsverktyg.

Anslutning av unionen till Europakonventionen

Konventet föreslår att det i det konstitutionella

fördraget ska stå att unionen ska ansöka om

anslutning till Europakonventionen. Unionen får

därigenom den rättsliga grund för anslutning som

enligt EG-domstolen för närvarande saknas.

Regeringens utgångspunkter

Stadgan om de grundläggande rättigheterna omvandlas

från politiskt dokument till fördragstext. I likhet

med vissa remissinstanser har regeringen tidigare

ifrågasatt om stadgan varit tillräckligt tydlig för

att kunna inkorporeras i fördraget. För att

oklarheter inte ska uppstå om stadgans inverkan på

EU-rätten och på unionens befogenheter har det under

konventet arbetats in förtydligande skrivningar. Med

ingresstexten intakt, och med de klarare

avgränsningar som tagits in i stadgans avslutande

bestämmelser, bör sådana oklarheter kunna undvikas.

Även hänvisningen till presidiets förklaringar kan

underlätta förståelsen av stadgans innebörd.

Konventets förslag att unionen ska ansöka om

anslutning till Europakonventionen är välkommet. En

anslutning av unionen till Europakonventionen, något

som både regering och riksdag funnit angeläget,

skulle ge ett överskådligt och enhetligt skydd för

de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och

institutionerna. Med en anslutning bör

Europadomstolens ställning som praxisskapande

instans stärkas vid tolkning av konventionen, vilket

innebär en större rättssäkerhet för den enskilde

medborgaren.

Införlivandet av stadgan i det konstitutionella

fördraget och unionens anslutning till

Europakonventionen bör betraktas som två åtgärder

som kompletterar varandra. Tillsammans säkerställer

de att unionen fullt ut respekterar de grundläggande

rättigheterna.

Motionerna

Moderata samlingspartiet välkomnar i motion K10

förslaget att EU ska ansöka om anslutning till

Europakonventionen och att EU får ett grundläggande

rättighetsskydd. I motionen uttrycks dock kritik

till att rättigheter som inte omfattas av EU-

kompetens finns med i stadgan. De ger inte något

rättsskydd och har därför ingen funktion (yrkande

9).

I motion K271 av Bo Lundgren m.fl. (m) anförs att

det är positivt att det i förslaget till nytt

konstitutionellt fördrag föreslås att EU ska söka

anslutning till Europakonventionen. Riksdagen bör

tillkännage för regeringen att den bör verka för att

så sker (yrkande 7).

Enligt motion K416 av Alf Svensson m.fl. (kd) kan

stadgan om grundläggande rättigheter bidra till att

de gemensamma värderingarna i Europasamarbetet

stärks. I dagsläget är dock stadgans juridiska

funktion något oklar. Därför bör rättigheterna

skrivas in i EU:s konstitution och därmed bli

juridiskt bindande (yrkande 3).

Kristdemokraterna önskar vidare ett

tillkännagivande om att göra det möjligt för EU att

tillträda Europakonventionen om skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna (yrkande 8).

Vänsterpartiet anför i motion K9 att EU:s egen

stadga för grundläggande rättigheter inte bör

införlivas i fördraget utan förbli en icke juridiskt

bindande deklaration. Däremot är det viktigt att

fördraget ändras så att EU kan anslutas till

Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Det

skulle göra EG-domstolen mer återhållsam att stödja

sig på EU-stadgan i sina beslut. Detta bör riksdagen

som sin mening ge regeringen till känna (yrkande 4).

Miljöpartiet påpekar i motion K13 att det kan

förefalla sympatiskt att stadgan förs in i

fördraget, men motionärerna vill ifrågasätta det

starkt, då de rättigheter som stadgan föreskriver

redan finns nedtecknade i varje enskilt medlemslands

nationella konstitution. Detta senare gör inte bara

att stadgan är onödig i sig, utan väcker också

frågan om vilken juridisk status EU:s stadga kommer

att få efter ett eventuellt införlivande i fördraget

i förhållande till medlemsländernas, ofta hårdare,

grundlagsskrivningar. Denna fråga är ännu inte

tillräckligt utredd (yrkande 28).

Motion K3 (s) om jämställdhet har behandlats ovan i

avsnittet om värden och mål.

Justitieutskottets yttrande

Justitieutskottet erinrar i sitt yttrande (JuU1y) om

att Högsta domstolen i sitt remissyttrande har

framfört synpunkter rörande bl.a. behovet av

förtydliganden av vissa hierarki- och

kompetensfrågor kopplade till artikel 7 i förslaget

i frågan om unionens anslutning till europeiska

konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna. Enligt utskottets

mening bör dessa frågeställningar övervägas

ytterligare i det fortsatta förhandlingsarbetet.

Utskottets ställningstagande

En av fyra frågor som Europeiska rådet framhöll i

Niceförklaringen om unionens framtid i december 2000

var vilken ställning stadgan om grundläggande

rättigheter skulle ha. Under konventets gång har

också frågan om EU:s relation till

Europakonventionen behandlats.

Utskottet vill erinra om att riksdagen vid flera

tillfällen har förordat att EU ansluter sig till

europeiska konventionen om skydd för mänskliga

rättigheterna och de grundläggande friheterna (t.ex.

bet. 2002/03:KUU1). Utskottet välkomnar att

konventet föreslår att det ska anges i fördraget att

unionen ska ansöka om en sådan anslutning. Utskottet

förutsätter att regeringen verkar för att nödvändiga

förberedelser för en sådan ansökan faktiskt vidtas.

Motionerna K271 (m) yrkande 7 och K416 (kd)

yrkande 8 kan därmed avstyrkas.

Utskottet kan, särskilt mot bakgrund av att EU ska

ansöka om anslutning till Europakonventionen och de

förtydliganden av stadgan som gjorts under

konventets gång, ställa sig bakom konventets förslag

om införlivande av EU:s stadga om de grundläggande

rättigheterna. Stadgan riktar sig till unionens

institutioner och till medlemsstaterna endast när

dessa tillämpar unionsrätten (artikel II-51.1).

Vidare innebär stadgan inte någon utvidgning av

tillämpningsområdet för unionsrätten utanför

unionens befogenheter och medför varken någon ny

befogenhet eller någon ny uppgift för unionen

(artikel II-51.2). Det kan påpekas att en anslutning

till Europakonventionen inte heller ändrar unionens

befogenheter såsom de definieras i konstitutionen

(artikel I-7.2).

Införlivandet av stadgan och en framtida

anslutning till Europakonventionen innebär ett

stärkt rättsskydd för enskilda gentemot EU:s

institutioner eller beslutsfattande grundat på EU-

bestämmelser.

När det gäller förhållandet mellan stadgan och

Europakonventionen vill utskottet framhålla att det

i stadgan anförs att i den mån som stadgan omfattar

rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av

Europakonventionen ska de ha samma innebörd och

räckvidd som i konventionen. Bestämmelsen hindrar

inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer

långtgående skydd (artikel II-52.3). Vidare sägs i

stadgan att i den mån som grundläggande rättigheter

enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner erkänns i stadgan, ska rättigheterna

tolkas i samstämmighet med dessa traditioner.

Utskottet vill understryka vikten av kopplingen

mellan stadgan och anslutningen till

Europakonventionen. Genom att EU ansluter sig till

Europakonvention kommer Europadomstolen i Strasbourg

att hantera mål när EU anklagas för brott mot

Europakonventionen. Europakonventionen kan sägas

vara basen för nivån på skyddet för rättigheterna.

Det är Europadomstolen som tolkar

Europakonventionen.

Redan i dagens EU-fördrag artikel 6 anges att

unionen ska som allmänna principer för

gemenskapsrätten respektera de grundläggande

rättigheterna såsom de garanteras i

Europakonventionen och såsom de följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner. Enligt konventets förslag ska de

grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i

Europakonventionen och såsom de följer av

medlemsstaternas gemensamma konstitutionella

traditioner ingå i unionsrätten som allmänna

principer.

I bedömningen av hur dessa frågor bör hanteras

måste beaktas att stadgan om grundläggande

rättigheter existerar sedan år 2000. Även om den för

närvarande är en politisk deklaration kan EG-

domstolen välja att i sin praxis hänvisa till den.

Inte minst mot denna bakgrund är det viktigt att

finna en lösning som ger Europakonventionen en stark

ställning. Den koppling som konventets förslag

innebär är en godtagbar lösning.

Justitieutskottet pekar i sitt yttrande på att

vissa frågeställningar kan behöva övervägas

ytterligare. Sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet förutsätter att regeringen beaktar

justitieutskottets synpunkter.

Med hänvisning till det anförda avstyrks

motionerna K10 (m) yrkande 9, K416 (kd) yrkande 3,

K9 (v) yrkande 4 och K13 (mp) yrkande 28.

Unionens befogenheter

Nuvarande fördrag innehåller en mängd bestämmelser

som avgränsar unionens befogenheter, men de är

svåröverskådliga då de anges på flera ställen i

fördragen.

Konventet förtydligar i del I i det

konstitutionella fördraget de grundläggande

principerna för fördelningen av unionens

befogenheter. Konventet definierar även de

huvudsakliga befogenhetskategorierna, dvs. på vilka

områden unionen har ensamrätt att fatta beslut, på

vilka områden unionen och medlemsstaterna delar på

denna rätt och på vilka områden beslutanderätten

ligger hos medlemsstaterna med en möjlighet för

unionen att anta stödjande åtgärder. (Artiklarna

9–17. De närmare villkoren för utövandet av

befogenheterna fastställs för varje område i del

III.)

Grundläggande principer – konventets förslag

I förslaget till konstitutionellt fördrag anges och

definieras de grundläggande principer som styr

unionens utövande av sina befogenheter samt

avgränsningen av unionens och medlemsstaternas

befogenheter.

Principen om tilldelade befogenheter

Det är medlemsstaterna som tilldelar unionen

befogenheter. Principen om tilldelade befogenheter

är av grundläggande betydelse för såväl den

politiska som den rättsliga kontrollen av hur

unionen utövar sin makt. Till skillnad från

nuvarande fördrag anges uttryckligen i det

konstitutionella fördraget att de befogenheter som

inte har tilldelats unionen i fördraget tillhör

medlemsstaterna.

Subsidiaritetsprincipen

Enligt subsidiaritetsprincipen bör unionen vidta en

åtgärd endast om målet som ska uppnås inte i

tillräcklig utsträckning kan uppnås av

medlemsstaterna själva (och därför bättre kan uppnås

på unionsnivå). Konventet föreslår att de nationella

parlamenten ges möjlighet att pröva hur

subsidiaritetsprincipen tillämpas redan när

kommissionen lägger sina lagstiftningsförslag.

Principen om unionsrättens företräde

Principen om gemenskapsrättens företräde har vuxit

fram genom EG-domstolens rättspraxis och gäller i

dag endast samarbetet i första pelaren (EG-rätten).

Konventet föreslår att principen om unionsrättens

företräde fördragsfästs. Det konstitutionella

fördraget och den rätt som antagits av unionens

institutioner när de utövar de befogenheter som

unionen har tilldelats ska ha företräde framför

medlemsstaternas rätt.

Regeringens utgångspunkter

Konventet utvecklar och presenterar de grundläggande

principer som styr befogenhetsfördelningen på ett

sätt som nära ansluter till vad som redan gäller i

dag. Det bör välkomnas att konventet presenterar

dessa principer på ett mer enhetligt sätt. Förslaget

bör kunna accepteras. Av den grundläggande principen

om tilldelade befogenheter följer att principen om

unionsrättens företräde framför nationell rätt bara

kan göras gällande på områden där medlemsstaterna

har överfört lagstiftningskompetens till unionen.

Den exakta avgränsningen av dessa områden har

medlemsstaterna uppdragit åt domstolen att bestämma.

Motionerna

Moderata samlingspartiet välkomnar i motion K10 att

förslaget ger EU en tydligare kompetensfördelning

samtidigt som det slås fast i fördraget att EU inte

självt kan utöka sin kompetens utan endast kan agera

på de områden där medlemsstaterna uttryckligen i

fördraget har överlåtit kompetens (principen om

tilldelade befogenheter) (yrkande 5).

Kristdemokraterna framhåller i motion K8 att EU till

sin konstruktion är en maktpolitisk hybrid. Unionens

makt och kompetens bygger på befogenheter tilldelade

av unionens medlemsstater. Medlemsstaterna är sedan

underkastade de beslut vars kompetens tilldelats

unionen. Unionen har alltså ingen autonom

rättskompetens; det som man ibland kallar

kompetenskompetens. All makt som EU har är alltså

överlåten av medlemsstaterna, och unionen kan alltså

inte själv utöka sin egen makt. Så bör det förbli

(yrkande 4).

Centerpartiet anför i motion K2 att

regeringskonferensen bör reda ut på vilket sätt

medlemsstaterna kan återta makt från unionen i de

fall unionen missbrukat sina befogenheter. Enskilda

länder ska inte kunna kräva att få återta delegerad

makt, utan detta bör gälla samtliga medlemsstater

samtidigt. Detta bör rimligtvis ske genom en ny

ratificering av fördraget (yrkande 22).

Utskottets ställningstagande

Utskottet har redan tidigare i detta betänkande

betonat att EU styrs av principen om tilldelade

befogenheter. De befogenheter som inte har

tilldelats unionen i fördraget tillhör

medlemsstaterna. Unionen kan inte utöka sin egen

kompetens.

Någon åtgärd är inte påkallad med anledning av

motionerna K10 (m) yrkande 5 och K8 (kd) yrkande 4,

som därmed avstyrks.

Utskottet vill erinra om att kontrollen av

subsidiaritetsprincipen stärks genom den nya

mekanismen som involverar de nationella parlamenten.

Parlamenten får både en möjlighet och ett ansvar att

kontrollera att kommissionens förslag inte går

utöver unionens befogenheter.

När fördraget väl har trätt i kraft krävs det i

enlighet med bestämmelserna i fördraget att alla

medlemsstater godkänner ändringar i enlighet med

sina konstitutionella bestämmelser. Således kan

enskilda länder inte återta enskilda frågor.

Konventet har föreslagit att turism, som i dag nämns

i artikel 3 u) i EG-fördraget, inte längre ska

finnas med i fördraget. Det finns således inget

hinder för medlemsstaterna att låta områden som

finns med i dagens fördrag utgå ur det

konstitutionella fördraget.

Motion K2 (c) yrkande 22 avstyrks därmed.

Befogenhetskategorier

Enligt konventets förslag ska unionens befogenheter

indelas i tre kategorier. Indelningen har gjorts

utifrån den befogenhet att lagstifta som unionen har

tilldelats och beroende på om denna befogenhet

tilldelats unionen ensam (exklusiv befogenhet),

tillsammans med medlemsstaterna (delad befogenhet)

eller om den i huvudsak omfattas av medlemsstaternas

befogenhet (områden för stödjande åtgärder).

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

samt samordningen av medlemsstaternas ekonomiska

politik och sysselsättningspolitik behandlas i

särskilda bestämmelser i det konstitutionella

fördraget. Konventet har bedömt det svårt att

klassificera dessa områden som antingen delad

behörighet eller områden för stödjande åtgärder.

Exklusiva befogenheter

Unionen ska ensam ha befogenhet på följande områden:

1. fastställande av konkurrensregler inom den inre

marknaden,

2.

3. den monetära politiken för de medlemsstater som

har infört euron,

4.

5. den gemensamma handelspolitiken,

6.

7. frågor som rör tullunionen,

8.

9. bevarandet av havets biologiska resurser inom

ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

10.

Förteckningen över områdena med exklusiv befogenhet

är uttömmande. På de områden där unionen har

exklusiva befogenheter tillämpas inte

subsidiaritetsprincipen.

Unionen ska ensam ha befogenhet att ingå ett

internationellt avtal om ingående av avtalet

fastställs i en unionsrättsakt eller om det är

nödvändigt för att den ska kunna utöva sin

befogenhet internt eller om det inverkar på en

intern rättsakt.

Delade befogenheter

Unionen och medlemsstaterna ska ha delade

befogenheter på följande huvudområden:

1. inre marknaden,

2.

3. området med frihet, säkerhet och rättvisa,

4.

5. jordbruk och fiske, med undantag av bevarandet av

havets biologiska resurser,

6.

7. transport och transeuropeiska nät,

8.

9. energi,

10.

11. socialpolitik, avseende aspekter som fastställs

i del III,

12.

13. ekonomisk, social och territoriell

sammanhållning,

14.

15. miljö,

16.

17. konsumentskydd,

18.

gemensamma angelägenheter avseende säkerhet i fråga

om folkhälsa.

Områden med delad befogenhet är områden där såväl

unionen som medlemsstaterna har befogenhet att

lagstifta och anta juridiskt bindande akter. Unionen

ska, enligt subsidiaritetsprincipen, endast utnyttja

sin befogenhet om målen för den planerade åtgärden

uppnås bättre på unionsnivå.

De områden som omfattas av delad befogenhet i

konstitutionen är sådana som inte anges under

exklusiv befogenhet eller är områden för stödjande

åtgärder. Genom att hänvisa till ”huvudområden” i

förteckningen över områden med delad befogenhet

undviker man att närmare behöva fastställa varje

område. Den exakta definitionen och räckvidden för

varje område med delade befogenheter fastställs

genom de relevanta bestämmelserna i del III i det

konstitutionella fördraget.

Uppräkningen av delade befogenheter i konventets

förslag omfattar hela området med frihet, säkerhet

och rättvisa. Det innebär bl.a. att unionen får

befogenhet inom området för polissamarbete och

straffrättsligt samarbete i enlighet med vad som

anges i del III i konventets förslag.

Vidare omfattas energi av uppräkningen över

områden med delade befogenheter. En uttrycklig

rättslig grund för detta område skapas i del III.

Rättsakter som antagits med betydelse för

energiområdet har hittills grundats på artiklar

avseende bl.a. tillnärmning av lagstiftning, miljö

och transeuropeiska nätverk.

Forskning och teknisk utveckling, där området för

rymdfrågor ingår, samt utvecklingssamarbete och

humanitärt bistånd har lagts in separat för att

understryka dessa områdens särprägel i förhållande

till övriga områden som faller under delad

befogenhet. Unionens utövande av sin befogenhet på

dessa områden får inte leda till att medlemsstaterna

förbjuds att utöva sina befogenheter.

Samordning av den ekonomiska politiken

Den ekonomiska politiken liksom

sysselsättningspolitiken är medlemsstaternas

befogenhet även om den samordnas inom unionen. För

de stater som har antagit euron omfattas dock den

monetära politiken av unionens exklusiva befogenhet.

Konventets förslag i denna del innebär i stort att

den fördragsfästa samordning som redan gäller

tydliggörs i det konstitutionella fördraget.

Konventet föreslår en separat bestämmelse i del I

under befogenhetsavsnittet om samordningen av

medlemsstaternas ekonomiska politik och

sysselsättningspolitik samt tillämpliga delar av

medlemsstaternas socialpolitik för att klargöra den

särskilda karaktären hos denna samordning.

Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik

Unionens befogenhet i fråga om den gemensamma

utrikes- och säkerhetspolitiken ska fortfarande

omfatta alla utrikespolitiska områden samt alla

frågor som rör unionens säkerhet, inbegripet ett

gradvis fastställande av en gemensam försvarspolitik

som kan leda till ett gemensamt försvar.

Områden för stödjande åtgärder

Områdena för stödjande åtgärder, samordningsåtgärder

eller kompletterande åtgärder är:

1. industri,

2.

3. skydd för och förbättring av människors hälsa,

4.

5. utbildning, yrkesutbildning, ungdom och idrott,

6.

7. kultur,

8.

9. räddningstjänst.

10.

Områdena för stödjande åtgärder definieras som

områden där unionen ska ha befogenhet att vidta

åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera

medlemsstaternas åtgärder, utan att för den skull

inkräkta på medlemsstaternas befogenhet på dessa

områden. De juridiskt bindande akter som antas av

unionen på grundval av de särskilda bestämmelserna

för dessa områden får inte innebära harmonisering av

medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra

författningar. Förteckningen över områdena med

stödjande åtgärder är uttömmande. Idrott har lagts

till listan över områden för stödjande åtgärder.

Konventet föreslår därmed att det upprättas en

särskild rättslig grund för idrott i del III av det

konstitutionella fördraget, eftersom det saknas i de

nuvarande fördragen. Samma sak gäller

räddningstjänst som också tagits upp i

förteckningen. Den rättsliga grunden för de

rättsakter som antagits på räddningstjänstens område

har varit artikel 308 i EG-fördraget.

Regeringens utgångspunkter

Konventets förslag syftar till att skapa tydlighet i

kompetensfördelningen. Förslaget visar att det är

möjligt att på ett klarare sätt än i dag slå fast de

grundläggande principer som gäller för unionens

befogenheter. Därmed blir behörighetsfördelningen

inom unionen mer överskådlig och ansvarsutkrävandet

underlättas. Beslut med stöd av

flexibilitetsklausulen ska alltid fattas med

enhällighet och efter att Europaparlamentet har

lämnat sitt godkännande. Detta i förening med

domstolens kontrollfunktion utgör en garanti för att

bestämmelsen inte kommer att tillämpas så att

unionens kompetens utvidgas på ett sätt som de

nationella parlamenten inte haft möjlighet att ta

ställning till genom godkännande av en

fördragsändring.

Motionerna

Moderata samlingspartiet anför i motion K10 att det

är positivt att unionens befogenheter tydliggörs.

Det kan dock ifrågasättas om fyra områden som kan

bli föremål för stödjande åtgärder över huvud taget

borde vara unionskompetens. Det gäller industri,

idrott, kultur och rymden. Den föreslagna

kompetensen på dessa områden bör alltså utgå.

Riksdagen föreslås göra ett tillkännagivande om en

tydligare avgränsning av unionens

befogenhetskategorier (yrkande 12).

Kristdemokraterna anför i motion K416 av Alf

Svensson m.fl. (kd) att tre olika

befogenhetskategorier för att avgränsa och

förtydliga EU:s befogenhetsområden bör införas:

exklusiv befogenhet, delad befogenhet och områden

för stödjande samordnande eller kompletterande

åtgärder (yrkande 10).

I motion K2 framhåller Centerpartiet att Sverige i

regeringskonferensen måste starkt poängtera att

ministerrådet inte ska kunna fatta beslut om lagar

inom de områden där unionen endast ska vara

stödjande (yrkande 15).

Centerpartiet anför vidare att uppdelningen i tre

kategorier – exklusiva befogenheter, delade

befogenheter och områden för stödjande åtgärder –

ger möjlighet att öka tydligheten. Detta har

konventet dock misslyckats med.

Fortfarande råder oklarheter om de olika

kategorierna. Speciellt de befogenheter som ingår i

de delade befogenheterna bör förtydligas. Ett

förtydligande exempel är miljöpolitiken. Konventet

föreslår att detta ska vara en delad befogenhet.

Däremot anges inte vad unionen förväntas göra för

att bidra till en god miljö, god livsmiljö, hög

säkerhetsnivå etc. Eftersom det är allmänna mål, kan

unionen anta precis vilka regler som helst med

hänvisning till att de är mer effektiva på

unionsnivå. Dessutom finns fortfarande inget skrivet

om möjligheten för medlemsstaterna att gå före genom

att arbeta med miniminivåer. Motionärerna anför att

starkt federala länder, som exempelvis Schweiz,

skriver i sin författning hur kompetensen ska vara

fördelad mellan den federala nivån och de lägre

nivåerna. Förslaget som konventet har presenterat

saknar detta. Det borde förtydligas vilken nivå som

ska hantera vilka frågor. Görs inte den klara och

tydliga fördelningen kommer enligt motionärerna

beslutsfattandet att brista.

Motionärerna önskar ett tillkännagivande om ett

förtydligande av kompetensfördelningen i unionens

befogenheter (yrkande 20).

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar konventets förslag om

kompetensavgränsning. Konventets förslag innebär ett

angeläget förtydligande jämfört med dagens

situation.

När det gäller frågan om kompetensfördelningen

mellan unionen och medlemsstaterna är det också

viktigt att erinra om artikel I-9, där det sägs att

varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i

konstitutionen ska tillhöra medlemsstaterna. Någon

närmare reglering av vad som ligger på

medlemsstatsnivå vore direkt missvisande. Det är

medlemsstaterna som överlämnar kompetens inom

begränsade områden för att gemensamt fatta beslut

inom dessa områden.

Utskottet återkommer till frågan om kompetens på

områdena industri, idrott, kultur och rymden nedan

under respektive politikområde.

Motionerna K10 (m) yrkande 12 och K416 (kd)

yrkande 10 kan anses tillgodosedda med det anförda

och avstyrks. Också motion K2 (c) yrkande 20

avstyrks.

Ett motionsyrkande tar upp ministerrådets beslut

inom området för stödjande åtgärder. Utskottet vill

erinra om att artikel I-16.3 anger att de rättsligt

bindande akter som antas av unionen på dessa områden

inte får innebära en harmonisering av

medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra

författningar. Motionärernas oro synes således

obefogad.

Motion K2 (c) yrkande 15 avstyrks således.

Unionens institutioner

Konventets förslag när det gäller EU:s institutioner

rör främst sammansättningen av kommissionen, det

roterande ordförandeskapet i rådet, en vald

ordförande i Europeiska rådet, en utökning av

beslutsfattande med kvalificerad majoritet och

medbeslutande för Europaparlamentet, en utri-

kesminister för unionen samt ett ökat inflytande för

de nationella parlamenten.

Konventets förslag på det institutionella området

är ett sammanhållet paket som syftar till att stärka

samtliga institutioner utan att rubba balansen

mellan dem. (Artiklarna 18–31 samt vissa

följdändringar i del III.)

Konventets förslag

Europaparlamentet

Konventet föreslår att Europaparlamentet ges ökat

inflytande dels genom att medbeslutandeproceduren

blir allmän princip på lagstiftningsområdet, dels

genom budgetförfarandet.

Det föreslås också att parlamentets sammansättning

ändras genom att antalet ledamöter per medlemsstat

omfördelas efter 2009. Omfördelningen ska ske efter

enhälligt beslut av Europeiska rådet på förslag

från, och godkännande av, Europaparlamentet. Ett

sådant beslut måste respektera de angivna

principerna om maximalt 736 ledamöter, degressiv

proportionalitet och en minimitröskel om 4 ledamöter

per medlemsstat. Med degressiv proportionalitet

menas att fördelningen av platser i grunden är

proportionell mot medlemsstaternas folkmängd, men

att en viss överrepresentation ges åt de mindre

medlemsstaterna.

Konventets förslag att ledamöternas antal inte ska

överstiga 736 överensstämmer med vad man kom överens

om i Nice, liksom i anslutningsfördragen för de nya

medlemsstaterna, och ska gälla under valperioden

2004–2009.

Europeiska rådet

Europeiska rådet föreslås, till skillnad från

hittills, få formell status som en av EU:s

institutioner. Europeiska rådet ska dock inte utöva

någon lagstiftande funktion utan ska, precis som

enligt nuvarande fördrag, ge unionen dess politiska

vägledning samt bestämma dess allmänna riktlinjer

och prioriteringar. Om inte annat föreskrivs i det

konstitutionella fördraget ska Europeiska rådet

fatta beslut med konsensus.

Europeiska rådet föreslås, förutom dess

ordförande, bestå av stats- och regeringscheferna

och kommissionens ordförande. En sakansvarig

minister per medlemsstat kan därtill efter behov

delta i överläggningar när dagordningen så kräver.

Härutöver ska unionens utrikesminister delta i

Europeiska rådets arbete.

Ordföranden för Europeiska rådet väljs på två och

ett halvt år, med möjlighet att omväljas en gång.

Denne utses av Europeiska rådet med kvalificerad

majoritet. Ordföranden föreslås leda och stimulera

Europeiska rådets arbete. I samarbete med

ordföranden i kommissionen, och på basis av arbetet

i allmänna rådet, ska denne säkerställa förbe-

redelserna av och kontinuiteten i dess arbete samt

underlätta sammanhållning inom Europeiska rådet, på

samma sätt som de hittillsvarande roterande

ordförandeskapen gjort. Ordföranden representerar

unionen gentemot omvärlden i frågor som rör den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, utan att

åsidosätta det ansvar som unionens utrikesminister

har. Europeiska rådets ordförande får inte inneha en

politisk post i ett medlemsland.

Rådet

Rådet föreslås även fortsättningsvis ledas av

medlemsstaterna med jämlik rotation, dock med

undantag för rådet för externa relationer. En nyhet

är att ordförandeskapet föreslås löpa på en period

om minst ett år. Europeiska rådet föreslås besluta

om reglerna för rotationsordningen med beaktande av

politisk och geografisk balans samt mångfalden av

medlemsstater. Det innebär att det är möjligt att

införa olika modeller av gruppordförandeskap, där

flera länder delar på ordförandeskapet.

Det konstitutionella fördraget anger till skillnad

från nuvarande fördrag vissa rådssammansättningar.

Rådet för allmänna frågor ska svara för kontinui-

teten i samtliga rådsformationers arbete. Dessutom

föreslås att allmänna rådet ska vara den

rådsformation som, tillsammans med Euro-

paparlamentet, antar europeiska lagar och ramlagar.

Medlemsstaterna ska där representeras av en eller

två representanter på ministernivå när dagordningen

så kräver.

Vidare ska rådet för externa relationer, på basis

av Europeiska rådets strategiska riktlinjer, staka

ut unionens externa politik och säkra att dess

åtgärder är konsekventa. Unionens utrikesminister

föreslås leda rådet för externa relationer.

Europeiska rådet ges rätt att besluta om

ytterligare rådsformationer.

Beslutsfattande i rådet

Konventet föreslår att rådet ska fatta beslut med

kvalificerad majoritet om inte annat föreskrivs.

Europeiska rådet ska även med enhällighet kunna

besluta om att införa beslut i rådet med

kvalificerad majoritet och/eller medbeslutande för

Europaparlamentet på områden där dessa beslutsformer

inte redan gäller.

De nuvarande reglerna bygger på s.k. degressiv

proportionalitet. Det innebär att länderna har vägda

röster. Större länder har fler röster än mindre, men

inte fullt ut i proportion till folkmängden. De

större länderna är alltså något underrepresenterade

och de mindre överrepresenterade. Dessutom innebär

reglerna att man har infört ett krav på att en

majoritet av medlemsstaterna ska stå bakom besluten

och att man kan kräva att besluten också omfattas av

länder med minst 62 % av EU:s befolkning.

Konventet föreslår att röstreglerna ändras i rådet

i förhållande till vad som gäller enligt

Nicefördraget. När Europeiska rådet eller rådet

fattar beslut med kvalificerad majoritet ska en

sådan majoritet bestå av majoriteten av med-

lemsstaterna, som ska representera minst tre

femtedelar av befolkningen i unionen. Någon

överrepresentation för mindre medlemsstater ska inte

längre finnas. Denna regel föreslås träda i kraft

den 1 november 2009. Fram till dess ska den ordning

som överenskommits genom Nicefördraget gälla. Frågan

om röstviktningen vid beslut med kvalificerad

majoritet har utförligt redovisats i

departementspromemorian (Ds 2001:29) och

propositionen om Nicefördraget (prop. 2001/02:8).

Kommissionen

Konventet föreslår att kommissionen även

fortsättningsvis ska bestå av en ledamot per

medlemsstat. Från den 1 november 2009 minskas

antalet röstberättigade kommissionsledamöter till

15, inklusive kommissionens ordförande och unionens

utrikesminister. Kommissionen kommer således att

innehålla två olika kategorier av ledamöter, 15

ledamöter med rösträtt och övriga –ledamöter utan

rösträtt. Fördelning av platser ska göras på

grundval av ett system med jämlik rotation mellan

medlemsstaterna.

Val av ordförande i kommissionen föreslås i

princip ske på samma sätt som enligt Nicefördraget.

Europeiska rådet ska med kvalificerad majoritet

föreslå Europaparlamentet en kandidat till

befattningen som kommissionens ordförande. Denna

kandidat ska väljas av Europaparlamentet med en

majoritet av dess ledamöter. Förfarandet ska

upprepas om denna kandidat inte stöds av en

majoritet i parlamentet, dvs. Europeiska rådet får

då föreslå en ny kandidat. Ordföranden ska utnämna

kommissionsledamöter efter förslag från med-

lemsstaterna. Varje medlemsstat ska nominera tre

kandidater. Båda könen ska vara representerade.

Kommissionen ska som kollegium vara ansvarigt inför

Europaparlamentet och kunna avsättas genom

misstroendevotum.

Konventet föreslår att kommissionens ansvar för

övervakning, initiativ, genomförande och förvaltning

preciseras i förhållande till EG-fördraget. Bland

annat tydliggörs kommissionens uppgift att genomföra

budgeten, förvalta program och att ta initiativ till

unionens årliga och fleråriga programplanering.

Unionens utrikesminister

En ny komponent i förslaget är inrättandet av en

utrikesminister, som ska utses av Europeiska rådet

med kvalificerad majoritet och med godkännande av

kommissionens ordförande.

Unionens utrikesminister föreslås ta över

uppgifter som nu åligger den höge representanten och

kommissionsledamoten för yttre förbindelser. Han

eller hon ska vara rådets företrädare vid utformning

och genomförande av den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken (GUSP) och samtidigt vara vice

ordförande i kommissionen med ansvar för GUSP och

för samordningen av övriga aspekter av unionens

yttre åtgärder som ligger inom kommissionens

ansvarsområde. Vid utövandet av detta ansvar inom

kommissionen ska utrikesministern omfattas av de

regler som gäller för kommissionens interna arbete.

Han eller hon föreslås också vara ordförande i rådet

för externa relationer.

Domstolen

Reglerna om domstolens och förstainstansrättens

sammansättning ändras inte jämfört med nuvarande

fördrag. Antalet domare ska därmed som nu vara en

per medlemsstat i domstolen och minst en per

medlemsstat i förstainstansrätten. Konventet

föreslår att antalet domare i förstainstansrätten

liksom hittills slutligen ska fastställas i

domstolens stadga. Domare och generaladvokater ska

som nu utses av medlemsstaterna i samförstånd, efter

förslag från den berörda medlemsstaten. Konventet

föreslår dock att det inrättas en rådgivande

kommitté som ska avge yttrande om kandidaternas

lämplighet.

Domstolens behörighet ska gälla det

konstitutionella fördragets samtliga områden om det

inte uttryckligen anges att behörigheten är

begränsad. Uttryckliga undantag från domstolens

behörighet föreslås dels för hela GUSP-området, dels

för området med frihet, säkerhet och rättvisa där

domstolen inte ska vara behörig att pröva

giltigheten eller proportionaliteten av insatser som

polis eller andra brottsbekämpande organ gör i en

medlemsstat när dessa åtgärder omfattas av nationell

lagstiftning. Detsamma gäller när medlemsstaterna

fullgör sina skyldigheter att upprätthålla lag och

ordning och skyddet av den inre säkerheten.

Europeiska centralbanken

Konventet föreslår att Europeiska centralbanken

(ECB) ska bli en institution inom unionen. Detta får

till följd att ECB omfattas av unionens

öppenhetsregler vad gäller ECB:s administrativa

åtgärder. Vidare föreslår konventet att ECB:s

målformulering ska kvarstå i princip oförändrad.

Huvudmålet ska fortsatt vara att upprätthålla

prisstabilitet. ECB ska också bidra till att

förverkliga unionens målsättningar såsom full

sysselsättning och social marknadsekonomi.

Regeringens utgångspunkter

Genom Nicefördraget enades medlemsstaterna om de

institutionella förändringar som ansågs nödvändiga

för att genomföra utvidgningen. Det var svårt att

uppnå enighet i Nice med tanke på de känsliga frågor

som behandlades, bl.a. balansen mellan

medlemsstaterna. Nicefördraget trädde i kraft i

början av detta år och har skrivits in i fördragen

med EU:s nya medlemsstater. Det finns inga vägande

skäl för att riva upp principerna i den

överenskommelse som uppnåtts. Samtidigt bör

ytterligare reformer genomföras i de frågor som inte

avgjordes genom Nicefördraget.

En viktig generell svensk utgångspunkt är att

värna de mindre medlemsstaternas möjlighet till

inflytande i EU med bibehållande och stärkande av

unionens effektivitet och legitimitet. Samtidigt

måste också de stora länderna uppfatta systemet som

trovärdigt. En jämn könsfördelning i institutionerna

bör även eftersträvas för att säkerställa

demokratisk legitimitet och trovärdighet i den

institutionella strukturen.

Konventets förslag till institutionell

helhetslösning förefaller vara en god grund till en

kompromiss som kan underlätta beslutsfattandet i en

utvidgad union. Förslaget syftar till att stärka och

förbättra alla institutioner samtidigt som balansen

mellan institutionerna behålls, vilket är positivt.

Det bör också noteras att kompromissen i konventet

var mycket svår att nå. Det kan därför antas att det

blir svårt att i regeringskonferensen nå enighet om

en väsentligt annorlunda lösning.

Åtgärderna för att stärka kommissionen balanseras

med förslaget om en vald ordförande i Europeiska

rådet. Ett antal regeringsrepresentanter, som i

konventet företrädde mindre medlemsstater, gav

uttryck för oro om att en vald ordförande skulle få

en alltför dominerande ställning. Detta hanteras i

konventsförslaget genom en befattningsbeskrivning

som anger de begränsningar som finns för funktionen.

Trots att tveksamhet framförts beträffande en vald

ordförande i Europeiska rådet synes en sådan

funktion kunna bli den lösning som kommer att godtas

av medlemsstaterna inom ramen för en bredare

kompromiss. Det ligger inte minst i de mindre

medlemsstaternas intresse att Europeiska rådet ska

fungera bättre än nu. Erfarenheterna visar att det

blir svårare och svårare att kombinera ett aktivt

ordförandeskap i Europeiska rådet med att inneha

posten som stats- eller regeringschef i ett

medlemsland.

Uppdelningen av utrikesfrågor och allmänna frågor

på två olika rådsformationer samt det fleråriga

arbetsprogrammet är andra inslag som bör gynna ökad

kontinuitet och effektivitet i rådets arbete.

Samtidigt är det viktigt att principen om rotation

mellan medlemsstaternas ordförandeskap i rådet

behålls. Konventet öppnar för olika modeller av

gruppordförandeskap, där flera länder delar på

ordförandeskapet, något som också bör ge stadga och

kontinuitet i en utvidgad union. Däremot är

förslaget om att alla lagstiftningsfrågor ska

hanteras i ett nytt lagstiftningsråd tveksamt. Det

är knappast ändamålsenligt att skilja på den

förberedande politiska beredningsprocessen av ett

lagstiftningsärende, som sker i berörd

rådsformation, och det formella beslutet.

Möjlighet till majoritetsbeslut finns redan i dag

inom flertalet politikområden inom gemenskapsrätten.

Mot den bakgrunden är det rimligt att konventet fö-

reslår kvalificerad majoritet som huvudregel i

beslutsfattandet. Vissa områden bör dock under alla

omständigheter undantas. Skatter är ett sådant

område. Frågan om lämplig beslutsform för

kulturområdet bör noggrant övervägas. Definitionen

av kvalificerad majoritet föreslås bli ändrad från

den 1 november 2009 och då ersätta det

hittillsvarande systemet med vägda röster. Från

svensk synpunkt finns det egentligen inte någon

tungt vägande anledning att frångå den uppgörelse

som gjordes i Nicefördraget i denna fråga.

Konventets förslag gynnar de fyra stora

medlemsländerna något mer, särskilt Tyskland.

Erfarenheten visar att ett eller två av de stora

länderna ofta driver samma ståndpunkt som Sverige i

de flesta frågor. Det kan därför antas att

konventets förslag i praktiken inte skulle innebära

avsevärt sämre möjligheter för Sverige att hävda sin

uppfattning.

Förslaget att inrätta en utrikesminister för

unionen bör kunna främja ökad effektivitet,

förbättrad samstämmighet och en mer enhetlig extern

representation. Den konstruktion som konventet

föreslår riskerar dock att bidra till en

sammanblandning av rådets respektive kommissionens

skilda roller. Det förefaller dessutom mindre

lämpligt att låta unionens utrikesminister inneha

ordförandeposten då beslut fattas i rådet, samtidigt

som han eller hon har ett tydligt ansvar för

initiativ och genomförande.

Modellen med en kommissionsledamot per land, varav

15 har rösträtt, och med strikt rotation mellan de

två kategorierna av kommissionsledamöter, synes vara

en möjlig kompromiss. Den kan dock förväntas vara

fortsatt kontroversiell. Kommissionen får även en

tydligare roll som initiativtagare till, och

verkställare av, beslut vilket är positivt på de

områden där kommissionen har ett tydligt mandat.

Även Europaparlamentet föreslås få en ökad roll

genom att, när inte annat anges, vara medbeslutande

i lagstiftningsfrågor. När det gäller fördelningen

av platser i Europaparlamentet är den överens-

kommelse som gjordes i Nicefördraget en balanserad

kompromiss som bör vara vägledande för framtida

fördelning.

Att domstolen i princip blir behörig över hela det

konstitutionella fördragets område, med undantag för

den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, är

en naturlig följd av att man inför ett samlat för-

drag och en enhetlig institutionell struktur. En mer

ingående översyn av konventets förslag när det

gäller domstolen skulle dock vara önskvärd i samband

med regeringskonferensen.

Sammanfattningsvis innehåller konventets

förslag i de institutionella delarna både

element som är positiva eller framstår som

rimliga, och punkter som bör diskuteras vidare

i regeringskonferensen. Det viktiga blir att

uppnå en tillfredställande helhetslösning.

Motionerna

Parlamentarism eller maktdelning

Moderata samlingspartiet anför i motion K10 att EU:s

institutionella system bygger på maktdelning mellan

den lagstiftande, den utövande och den dömande

makten. En viktig del i maktdelningen är att de

olika institutionerna är fristående från varandra.

Att EU är ett maktdelningssystem innebär att den

demokratiska beslutsprocessen i vissa avseenden är

mer tydlig och öppen inom EU än i medlemsstaterna

som nästan alla tillämpar parlamentarism.

Motionärerna anser att EU även i framtiden ska

bygga på maktdelningsprincipen. Den parlamentarism

som tillämpas nationellt bör inte överföras till EU

(yrkande 13).

Ordförande för Europeiska rådet

I sex parti- eller kommittémotioner väcks

invändningar mot en vald ordförande för Europeiska

rådet.

Moderata samlingspartiet ser i motion K10 en stor

risk i att Europeiska rådet institutionaliseras och

att det inrättas en vald ordförande för det. Den

föreslagna förändringen rubbar balansen mellan

medlemsländerna och urholkar det likaberättigande

som dagens rotationsprincip innebär. Det riskerar

att gynna de större medlemsstaterna på de mindres

bekostnad samtidigt som det också riskerar att

motverka de nya medlemsstaternas känsla av full

delaktighet och kontroll över unionen. Balansen

mellan rådet och unionens övriga institutioner

förändras till fördel för förhandlingsspel och en

politisering utanför demokratisk kontroll.

Motionärerna anser att förslaget om att

institutionalisera Europeiska rådet och införa en

vald ordförande för det är fel (yrkande 6).

Förslaget innebär enligt motionärerna att man i

praktiken fråntar kommissionen ansvaret framför allt

för viktiga delar av utrikespolitiken. Detta har sin

bakgrund bl.a. i de stora ländernas önskan att få

ett fast grepp över utrikespolitiken och skulle, om

det blir verklighet, innebära att man på denna punkt

frångår EU:s tradition av institutionell

maktdelning.

Denna effekt blir än allvarligare om

ordförandeskap i kommissionen och i Europeiska rådet

kombineras, vilket utkastet till fördraget inte

utesluter. I så fall urholkar man allvarligt den

maktdelning som ger EU en demokratisk vitalitet.

Detta bör inte tillåtas i fördraget (yrkande 14).

Folkpartiet vidhåller i motion K12 sitt motstånd mot

att Europeiska rådet ska få en vald ordförande

(yrkande 3). Enligt Folkpartiets uppfattning stärker

det förslaget de stora ländernas redan starka

ställning i samarbetet. Det stärker även

ministerrådet, dvs. den institution i det europeiska

samarbetet som av många förknippas med slutenhet och

uppgörelser utan normal medborgerlig insyn och under

bara indirekt folkvald kontroll.

I stället för att inrätta en vald ordförande för

Europeiska rådet bör den nuvarande principen om att

ordförandeskapet ska rotera mellan medlemsstaterna

bevaras. Konventet har föreslagit, när det gäller

alla rådsformationer förutom rådet för utrikes

relationer, att ordförandeskapet ska löpa på en

period om minst ett år. Enligt konventets

tankegångar är det också möjligt att införa olika

modeller av gruppordförandeskap, där flera länder

delar på ordförandeskapet. Det är en modell som,

enligt motionärernas mening, bör vara vägledande

också för hur Europeiska rådet ska ledas framöver

(yrkande 4).

Kristdemokraterna hävdar i motion K8 att en

befattning som vald ordförande för Europeiska rådet

skulle underminera kommissionens ställning och på

ett olyckligt sätt påverka den rådande

institutionella balansen i EU, samt riskera att

minska de mindre ländernas inflytande.

Kristdemokraterna vill stryka förslaget och pläderar

i stället för en stärkt ställning för kommissionens

ordförande (yrkande 9).

Vänsterpartiet anser i motion K9 att en vald

ordförande leder till att synen på EU som en

mellanstatlig union minskar. Förslaget bör därför

avvisas i förhandlingarna om ett nytt fördrag

(yrkande 7).

Centerpartiet anser i motion K2 att det finns andra

modeller än vald ordförande för Europeiska rådet som

både tillgodoser behovet av större kontinuitet i

ordförandeskapet och aktiv medverkan från

medlemsländerna. Sverige bör därför avvisa förslaget

om vald ordförande för Europeiska rådet (yrkande 7).

I motion K13 anför Miljöpartiet att förslaget stärker de stora

ländernas makt i EU. Det kommer också att stärka det

överstatliga inslaget i Europeiska rådet som bör

vara ett mellanstatligt organ. Det roterande

ordförandeskapet i rådet har haft stora fördelar

genom att stimulera den folkliga debatten, intresset

och kunskapsbildningen i EU-frågorna i

ordförandelandet. Risken är uppenbar att ett

införande av detta förslag kommer att föra EU ännu

längre från medborgarna. Miljöpartiet är således

helt avvisande till förslaget om en vald ordförande

i Europeiska rådet (yrkande 1).

Arbetet i Europeiska rådet

I motion K2 anför Centerpartiet att reglerna om

Europeiska rådets beslutsförfaranden bör förtydligas

och förenhetligas. Samtidigt bör man klargöra när

Europeiska rådet kan utfärda formbundna europeiska

beslut (yrkande 8). Vidare ska huvudprincipen vara

att Europeiska rådets möten är öppna. Eventuell

sekretess ska särskilt kunna motiveras och detta bör

anges i det konstitutionella fördraget (yrkande 9).

Kommissionens sammansättning och tillsättning

Moderata samlingspartiet välkomnar i motion K10

konventets förslag att alla länder ska vara

representerade i kommissionen. Framför allt för nya

medlemsstater är det av vikt att ha tillgång till

kommissionärens kabinett och en ingång i EU:s

förvaltningsstruktur.

Motionärernas utgångspunkt är att kommissionens

framtida utformning måste åstadkommas genom en

avvägning mellan dess effektivitet och dess

legitimitet. Av legitimitetsskäl är det

grundläggande att varje land har en kommissionär.

Det är också avgörande att varje kommissionär har

ett ansvar för de beslut som fattas och solidariskt

kan ta detta ansvar utåt. Ett gemensamt

ansvarstagande och likvärdighet mellan

medlemsländerna talar starkt för att varje

kommissionär ska ha rösträtt. Motionärerna anser mot

den bakgrunden att det i dag, med den omfattning som

kommissionen kommer att ha under de närmaste åren,

inte finns tillräckligt starka skäl som talar för

att begränsa antalet kommissionärer med rösträtt

(yrkande 17).

Enligt Folkpartiets mening i motion K12 är det viktigt för

kommissionens legitimitet inom hela unionen att

varje land har en fullvärdig kommissionär. Det

förslag som konventet i denna del lägger fram

riskerar att skapa ett A- respektive ett B-lag bland

kommissionärerna. Det måste därför avvisas.

Däremot är det naturligtvis så att också

kommissionens arbete måste fungera effektivt. Det är

viktigt inte minst i perspektivet av den utvidgning

som unionen står inför. Ett annat, och

intressantare, förslag för att garantera ett

effektivt och smidigt arbete i kommissionen anknyter

till en idé som kommissionen själv har torgfört.

Kommissionen skulle kunna arbeta i mindre grupper

kring vissa frågor; alla frågor behöver inte

nödvändigtvis komma upp till behandling i hela

kommissionen, även om det ska vara möjligt att lyfta

särskilt viktiga principiella frågor till avgörande

i kommissionen i dess helhet. Det är ett alternativ

till konventets tankegångar som seriöst bör prövas

under regeringsförhandlingarna (yrkande 2).

Kristdemokraterna anser i motion K8 att en kompetent

och stark kommission är avgörande för ett

välfungerande EU i framtiden. Kommissionens

ordförande bör även i framtiden väljas av Europeiska

rådet genom kvalificerad majoritet och godkännas av

Europaparlamentet. Kristdemokraterna kan inte stöd-

ja förslaget om att införa ett system med roterande

rösträtt med innebörden att endast ett begränsat

antal kommissionärer har rösträtt. Kristdemokraterna

anser att kommissionens samtliga ledamöter bör ha

rösträtt och att samtliga medlemsländer ska bidra

med en kommissionär. Kristdemokraterna kräver att

regeringen tydligare försvarar de små staternas

ställning i unionsarbetet (och därmed Sveriges)

genom att omvärdera sitt ställningstagande i frågan.

Kristdemokraterna är tveksamma till förslaget om

att låta kommissionens ordförande fritt välja

kommissionär från en förteckning på tre personer som

varje medlemsstat upprättat. Valet av kommissionär

bör även i fortsättningen ske i samråd mellan

medlemsstaterna och kommissionens ordförande med

beaktande av att kommissionen som helhet får en god

könsbalans (yrkande 13).

I motion K416 av Alf Svensson m.fl. (kd) anförs

att det är väsentligt att kommissionens samtliga

ledamöter även fortsättningsvis har rösträtt och att

samtliga medlemsstater är representerade i

kommissionen (yrkande 17).

Centerpartiet anför i motion K2 att varje land även

i fortsättningen bör ha en kommissionär, och alla

kommissionärer ska ha samma värde. Sverige bör driva

frågan att varje medlemsland ska ha en fullvärdig

kommissionär (yrkande 10).

Miljöpartiet framhåller i motion K13 att konventets

förslag kan innebära att unionens beslutsprocess

försämras. Risken finns att de länder som saknar

fullvärdiga EU-kommissionärer får mindre tyngd och

sämre möjligheter att få in sina perspektiv i

processen. Denna risk är större för de små

medlemsstaterna än för de stora, eftersom de stora

ländernas tyngd i ministerrådet gör att det alltid

kommer att tas hänsyn till dem ändå. Miljöpartiet

anser att alla länder ska vara representerade i EU-

kommissionen med en ledamot var, och att alla EU-

kommissionärer ska ha rösträtt (yrkande 4).

Röstregler i rådet

Enligt Folkpartiets motion K12 bör konventets

förslag till röstregler i rådet stödjas. Det skapar

ett enklare beslutsfattande som också framstår som

mer hållbart för framtiden. Det innehåller en rimlig

kompromiss mellan principerna om en stat–en röst och

en person– en röst (yrkande 9).

Kristdemokraterna framhåller i motionerna K8

(yrkande 7), K416 (yrkandena 15 och 16) och

2002/03:K431 (yrkandena 8 och 9) att, i syfte att

bevara EU:s handlingskraft och undvika att en

utvidgad union lamslås av nationella veton, beslut

som regel bör tas med kvalificerad majoritet i

ministerrådet – förutom när det gäller beslut om

t.ex. fördragsändringar, skattepolitik och inom det

säkerhets- och försvarspolitiska området.

Majoritetsbeslut i rådet bör som regel åtföljas av

medbestämmande för Europaparlamentet.

Vänsterpartiet framhåller i motion K9 att de stora

länderna påtagligt stärker sitt inflytande genom att

den dubbla majoritetsprincipen införs. Detta är en

utveckling som Vänsterpartiet ställer sig mycket

kritiskt till och menar att regeringen i påbörjade

förhandlingar ska verka för att skydda de små

ländernas inflytande (yrkande 9).

Centerpartiet anser i motion K2 att dubbla

majoriteter är bra, men förutsätter att man slår

vakt om balansen mellan små och stora medlemsstater.

Sverige bör därför slå vakt om parallellitet mellan

den majoritet av befolkningen som krävs och den del

av antalet medlemsländer som står bakom beslutet.

Detta kan givetvis innebära antingen en majoritet av

såväl medlemsländer som av befolkning eller

kvalificerad majoritet av medlemsländerna och

motsvarande kvalificerade majoritet av befolkningen

(yrkande 13).

Miljöpartiet anser i motion K13 att de små ländernas

röst måste värnas för att EU:s arbete ska ske med

den legitimitet som krävs. Därför förkastar partiet

konventets förslag. Motionärerna förespråkar i

stället, i likhet med minoritetsförslaget inom

konventet (som utarbetades under ledning av en av

EU-parlamentets konventsledamöter, Jens-Peter

Bonde), ett system där kvalificerad majoritet

innebär tre fjärdedelar av medlemsstaterna och en

majoritet av befolkningen. Ett sådant system skulle

skapa en bättre balans mellan stora och små stater,

och garantera att alla medlemsstater får inflytande

över besluten (yrkande 2).

Europaparlamentet

Vänsterpartiet anser i motion K9 att det är orimligt

att ett parlament med så svag legitimitet som

Europaparlamentet kan tillåtas öka sin makt över

Europas medborgare. Ett ökat inflytande för EU-

parlamentet innebär ett reducerat inflytande för

rådet och därmed i förlängningen för medborgarna som

får allt svårare att utkräva ansvar för fattade

beslut. Därför måste huvudlinjen under

regeringskonferensen vara att återflytta makt till

medlemsländerna och motverka ökad centralstyrning

och överstatlighet. Detta bör riksdagen som sin

mening ge regeringen till känna (yrkande 5).

Miljöpartiet anser i motion K13 att man bör döpa om

Europaparlamentet till det mer rimliga namnet EU-

parlamentet eller i mer formella sammanhang till

europeiska unionens parlament. Europa är en

geografisk benämning på ett område som är tveksamt

definierat och dessutom i sin helhet inte medlem av

EU; det är sålunda en vilseledande benämning

(yrkande 9).

Europaparlamentets säte

Motionerna 2002/03:K202 och 2003/04:K210, båda av

Rolf Gunnarsson (m), 2002/03:K431 yrkande 10 av

Holger Gustafsson m.fl. (kd), 2003/04:K416 av Alf

Svensson (kd) yrkande 19 samt 2002/03:K291 av

Birgitta Carlsson (c) tar upp frågan om

Europaparlamentets säte. Motionärerna föreslår att

Europaparlamentets säte ska vara Bryssel och att

parlamentets verksamhet inte som i dag ska vara

delad mellan Bryssel och Strasbourg.

Kommissionens roll och initiativrätt

Folkpartiet tar i motion 2002/03:K432 bestämt

avstånd från de idéer som förts fram om att göra

kommissionen till ett sekretariat under rådet

(yrkande 6).

Vänsterpartiet anser i motion K9 att kommissionen

bör fråntas sin initiativrätt och göras till ett

kansliorgan under rådet. Vänsterpartiet upprepar

sitt tidigare krav på att på sikt avskaffa

kommissionen. En sammanslagning mellan kommissionen

och ministerrådets sekretariat skulle tillsammans

med initiativrätt för de nationella parlamenten

kraftigt försvaga EU:s federalistiska karaktär.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna (yrkande 6). Liknande krav förs fram i

motion 2002/03:K288 (yrkande 6).

Enligt Centerpartiets motion K2 bör enskilda

kommissionärer, liksom hela kommissionen, kunna

avsättas genom en misstroendeomröstning i

Europaparlamentet (yrkande 11).

Också Miljöpartiet anser i motion K13 att

Europaparlamentet ska kunna rikta misstroendevotum

både gentemot enskilda EU-kommissionärer och mot

hela EU-kommissionen (yrkande 12).

Centerpartiet föreslår i motion K2 att

Europaparlamentet och ministerrådet bör ges en

formell initiativrätt inom ramen för unionens

kompetenser (yrkandena 14 och 16).

Också Miljöpartiet anser i motion K13 att

Europaparlamentet ska ges initiativrätt inom EU:s

befogenheter (yrkande 8).

Miljöpartiet erinrar i motion K13 om att EU-

kommissionens president enligt konventets förslag

får en starkare ställning. I framtiden kommer EU-

kommissionens ordförande att väljas av

Europaparlamentet, efter förslag från Europeiska

rådet. Förslaget innebär också att ordförandens

ställning inom EU-kommissionen stärks och

transparensen minskar, då parlamentet inte ska säga

sitt om varje enskild kommissionär. Det blir

tydligare att det är ordföranden som väljer EU-

kommissionärerna. Motionärerna anser att rollen för

EU-kommissionens ordförande inte ska ändras. Inte

heller ska förfarandet i valet till kommissionen

ändras (yrkande 3). EU-kommissionens makt bör vidare

begränsas till att i princip ha rent administrativa

uppdrag (yrkande 5).

Ordförandeskap för ministerrådet

Moderata samlingspartiet anser i motion K10 att det

är viktigt med bibehållen rotation av

ordförandeskapet även när det gäller ministerrådet;

dock bör det vara upp till rådet att avgöra själv

hur dess interna arbetsformer ska organiseras. Olika

modeller av gruppordförandeskap bör undersökas.

Utgångspunkten för detta bör vara att det är olika

länder som innehar ordförandeskapet för de olika

rådsformationerna (yrkande 15).

Kristdemokraterna välkomnar i motion K8 det flexibla

systemet med roterande ordförandeskap i

ministerrådets olika konstellationer som en bra

lösning på hur ordförandeskapen ska kunna genomföras

rent praktiskt. Kristdemokraterna ser förslaget om

ordförandeskapsperioder om minst ett år som ett

lämpligt förslag (yrkande 10).

Lagstiftningsråd

Kristdemokraterna framhåller i motion K8 att ett

renodlat ”lagstiftningsråd” inte är en önskvärd

lösning. Det är onaturligt att behandlingen av ett

ämne ska ske i ett råd för att beslutet sedan ska

tas i ett annat. Motionärerna förutsätter att den

svenska regeringen kommer att verka för att

förslaget om ett samlat lagstiftningsråd utgår ur

fördragsutkastet (yrkande 11).

Också Vänsterpartiet anför i motion K9 att förslaget

om att allmänna rådet, ska ansvara för alla

lagstiftningsfrågor bör avvisas (yrkande 12 delvis).

Kvinnor i institutionerna

Vänsterpartiet anser i motion K9 att det är

anmärkningsvärt att regeringen inte alls har berört

den låga kvinnorepresentationen som ett allvarligt

demokratiproblem i sin skrivelse. Regeringen bör

inom ramen för regeringskonferensen driva kravet på

att öka representationen av kvinnor i EU:s

institutioner (yrkande 29).

Utskottets ställningstagande

Utskottet har ovan redovisat de motionsyrkanden som

tar upp institutionella frågor. I det följande tar

utskottet ställning till de områden som har

behandlats. Frågan om unionens utrikesminister

behandlas i avsnittet om yttre åtgärder längre fram

i betänkandet.

Parlamentarism eller maktdelning

Om EU vore ett parlamentariskt system skulle

rimligen kommissionen utses av Europaparlamentet.

Utskottet har tidigare (bet. 2002/03:KUU1 s. 22)

diskuterat frågan om hur ordföranden i kommissionen

ska utses. Utskottet har anfört att det är en fördel

om kommissionen – liksom i dag – har en bred

politisk sammansättning som speglar den politiska

mångfalden i medlemsländerna, inte bara den rådande

majoriteten i Europaparlamentet. En ordning där

kommissionsordföranden har stöd bara av en del av

det politiska spektrumet kan dessutom anses

principiellt tveksam med tanke på kommissionens

starka ställning som ensam initiativtagare inom EU.

Utskottet vill samtidigt framhålla att det är

viktigt att ansvar kan utkrävas. Konventets förslag

innebär att beslutsfattandet i unionen kommer att

ske på ett tydligare sätt. Därmed underlättas

ansvarsutkrävandet utan att parlamentarism införs.

Det finns ingen anledning att frångå den rådande

ordningen inom EU där institutionerna är fristående

från varandra och maktdelning råder. Motion K10 (m)

yrkande 13 är därmed tillgodosedd och kan avstyrkas.

Vald ordförande i Europeiska rådet

Utskottet noterar att invändningar mot tanken på en

vald ordförande i Europeiska rådet har väckts i sex

parti- eller kommittémotioner. Utskottet hade

anledning att våren 2003 väga för- och nackdelarna

med en vald ordförande (bet. 2002/03:KUU1 s. 21).

Utskottet fann då att nackdelarna övervägde.

Utskottet vidhåller denna uppfattning. En vald

ordförande för Europeiska rådet skulle enligt

utskottets uppfattning sannolikt rubba maktbalansen

både mellan institutionerna och inom Europeiska

rådet. Inom Europeiska rådet skulle en vald

ordförande med största sannolikhet gynna de stora

staterna. Som utskottet anförde i våras har ett

rotationssystem för ordförandeskapet i Europeiska

rådet och i ministerrådet den mycket stora fördelen

att det är helt rättvist och ger alla stater den

unika inblicken i EU:s inre verksamhet som

ordförandeskapet ger. Erfarenheten av det svenska

ordförandeskapet våren 2001 visar på värdet för ett

medlemsland att inneha ordförandeskapet. Ordningen

med roterande ordförandeskap för Europeiska rådet,

eventuellt i någon form av gruppordförandeskap, bör

enligt utskottets uppfattning bevaras.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning

av motionerna K10 (m) yrkandena 6 och 14, K12 (fp)

yrkandena 3 och 4, K8 (kd) yrkande 9, K9 (v) yrkande

7, K2 (c) yrkande 7 samt K13 (mp) yrkande 1 som sin

mening tillkännage för regeringen.

Arbetet i Europeiska rådet

När det gäller arbetet i Europeiska rådet vill

utskottet erinra om att det explicit anges i

konventets förslag att Europeiska rådet inte ska ha

någon lagstiftande funktion (artikel I-20.1).

Europeiska rådets uppgifter, t.ex. inom den

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, anges i

relevanta artiklar i konventets förslag.

Konventets förslag innebär att Europeiska rådet

blir en institution i fördragets formella mening.

Konventet föreslår också att unionens

öppenhetsregler ska tillämpas på samtliga

institutioner (och inte bara på rådet, parlamentet

och kommissionen som i dag), vilket således innebär

att reglerna ska gälla för Europeiska rådet.

Eftersom Europeiska rådet inte ska ha någon

lagstiftande roll blir regeln om att ministerrådets

sammanträden ska vara offentliga när

lagstiftningsförslag diskuteras och antas inte

relevant för Europeiska rådet.

Motion K2 (c) yrkandena 8 och 9 avstyrks därmed.

Kommissionens sammansättning och tillsättning

Kommissionens sammansättning och tillsättning tas

upp i flera motioner. Utskottet anser att en ordning

med en kommissionär med rösträtt från varje

medlemsstat kan bidra till legitimiteten för EU och

för kommissionen. Det ligger inte minst i de små

ländernas intresse att alla kommissionärer deltar i

kommissionskollegiet på samma villkor, vilket bidrar

till EU:s förankring i medlemsstaterna.

Kommissionens interna organisering kan naturligtvis

diskuteras, men det ändrar inte på utskottets

grundläggande uppfattning i frågan om antalet

kommissionärer.

Konventet föreslår att varje medlemsstat, bestämd

på grundval av rotationssystemet, ska nominera tre

personer, med båda könen företrädda, som de anser

vara kvalificerade till befattningen som europeisk

kommissionär. Utskottet är tveksamt till en ordning

där medlemsstaterna var för sig ska nominera flera

personer. Både i praktiken och i princip är det

rimligt att varje medlemsstat nominerar en person

till kommissionen. Samtidigt är det av stor vikt att

båda könen är väl representerade i kommissionen.

Valet av kommissionär bör även i fortsättningen ske

i samråd mellan medlemsstaterna och kommissionens

ordförande med beaktande av att kommissionen som

helhet får en god könsbalans.

Vad utskottet anfört bör riksdagen med anledning

av motionerna K10 (m) yrkande 17, K12 (fp) yrkande

2, K8 (kd) yrkande 13, K416 (kd) yrkande 17, K2 (c)

yrkande 10 samt K13 (mp) yrkande 4 som sin mening

tillkännage för regeringen.

Röstregler i rådet

Utskottet vill erinra om att skiljelinjerna inom EU

inte med automatik går mellan stora och små länder.

Sverige kan till exempel stå på samma sida som

Storbritannien i en fråga, för att senare bilda

allians med Tyskland i en annan. Med goda argument

har Sverige vid ett flertal tillfällen kunnat spela

en roll vida större än befolkningsstorleken, t ex

rörande öppenheten.

Konventets förslag innebär att man fastslår en

beslutsregel som är lättförståelig, till skillnad

från de olika kriterier som gäller enligt

Nicefördraget. Konventets lösning är hållbar i

bemärkelsen att den inte behöver ändras varje gång

EU får nya medlemmar.

En av grundfrågorna i debatten om EU:s framtid är

hur en utvidgad union kan vara beslutskraftig. En

handlingssvag union som inte förmår fatta de beslut

medborgarna önskar tappar i legitimitet. Med den

ordning som konventet föreslår blir det enklare att

fatta beslut i rådet. Detta kan påverka

medlemsstaternas inställning redan i början av en

förhandling. Genom att det är sannolikt att ett

beslut kommer att fattas kommer medlemsstaterna att

söka bidra konstruktivt till slutresultatet.

Konventets förslag innebär en balans mellan

principen om en röst per land med principen om en

röst per medborgare. Varje medlemsland har en röst,

och inget beslut kan fattas om inte en majoritet av

medlemsstaterna står bakom det. Luxembourg och

Tyskland har i den delen samma vikt. Genom

utvidgningen ökar också andelen små länder; av tio

nya medlemsstater är åtta små med högst tio miljoner

invånare.

Den andra principen om befolkningsstorlek innebär

att stora länder får större inflytande än små. I

likhet med röstreglerna enligt Nicefördraget innebär

konventets förslag att de fyra största länderna (som

har 53 procent av befolkningen i ett EU med 27

medlemsstater) kan stoppa förslag. Möjligheten att

stoppa ett förslag innebär naturligtvis inte att de

stora länderna kan tvinga på andra länder sina

lösningar.

När det gäller vilka områden som bör vara föremål

för majoritetsbeslut i rådet vill utskottet erinra

om att majoritetsbeslut redan tillämpas för många

politikområden inom gemenskapen. Det är rimligt att

konventet föreslår kvalificerad majoritet på

flertalet områden. Utskottet har anledning att

återkomma till reglerna för beslutsfattandet på

vissa områden senare i betänkandet.

Utskottet avstyrker med hänvisning till det

anförda motionerna K12 (fp) yrkande 9, K8 (kd)

yrkande 7, K416 (kd) yrkandena 15 och 16,

2002/03:K431 (kd) yrkandena 8 och 9, K9 (v) yrkande

9, K2 (c) yrkande 13 samt K13 (mp) yrkande 2.

Europaparlamentet

När det gäller Europaparlamentets ställning finner

utskottet det rimligt att parlamentet normalt sett

är medbeslutande när beslut fattas med kvalificerad

majoritet i rådet. Europaparlamentets medverkan

innebär att det parlamentariska inflytandet stärks.

Utskottet vill erinra om att konventets förslag

innebär att Europaparlamentet inte heller

fortsättningsvis ska besluta om när unionen ska ges

kompetens. Europaparlamentet är inte

fördragsslutande part. Medlemsstaterna och ingen

annan beslutar om fördragen. Likaså är det

medlemsstaterna och inte Europaparlamentet som avgör

gränserna för unionens finansiella medel.

Motion K9 (v) yrkande 5 avstyrks därmed.

Utskottet ser ingen anledning till att förorda att

Europaparlamentet ska döpas om. Motion K13 (mp)

yrkande 9 avstyrks således.

Europaparlamentets säte

I ett par motioner tas frågan om Europaparlamentets

säte upp.

Utskottet kan dela motionärernas irritation över

den rådande ordningen där parlamentet delar sin

verksamhet mellan Bryssel och Strasbourg. Utskottet

förutsätter att regeringen stöder alla strävanden

att parlamentets permanenta flyttning mellan två

orter upphör. För utskottet är det en självklarhet

att regeringen ska driva denna fråga i lämpligt

sammanhang. Frågan kan drivas både under

regeringskonferensen och senare när sekundärrätten

beslutas. Oavsett i vilket sammanhang frågan kan

aktualiseras förutsätter utskottet att regeringen

tar de möjligheter som står till buds och driver

frågan.

Motionerna 2002/03:K202 och 2003/04:K210, båda av

Rolf Gunnarsson (m), 2002/03:K431 yrkande 10 av

Holger Gustafsson m.fl. (kd), 2003/04:K416 av Alf

Svensson (kd) yrkande 19 samt 2002/03:K291 av

Birgitta Carlsson (c) kan därmed anses

tillgodosedda.

Kommissionens roll och initiativrätt

Utskottet anser att kommissionen spelar en central

roll i Europeiska unionens verksamhet. Även om

detaljer alltid kan diskuteras bör kommissionens

grundläggande roll inte ändras. Det innebär att

kommissionen även fortsättningsvis bör ha exklusiv

initiativrätt (med de undantag som konventet

föreslår och som finns redan i dag: frågor inom

straffrättsligt samarbete och polissamarbete samt

den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken).

Inte minst ökningen av antalet frågor där beslut kan

fattas med kvalificerad majoritet i ministerrådet

gör att kommissionens exklusiva initiativrätt bör

bevaras. I annat fall riskerar små stater att få en

sämre ställning.

När det gäller val av och möjligheten att avsätta

kommissionen vill utskottet framhålla att det gäller

att finna en balans mellan aspekter som maktdelning

och ansvarsutkrävande. Utskottet välkomnar en

ordning där de enskilda kommissionärerna kan ställas

till svars i större utsträckning än i dag.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet

att motionerna 2002/03:K432 (fp) yrkande 6, K9 (v)

yrkande 6, 2002/03:K288 yrkande 6, K2 (c) yrkandena

11, 14 och 16 samt K13 (mp) yrkandena 3, 5, 8 och 12

kan avstyrkas.

Ordförandeskap för ministerrådet

Utskottet delar uppfattningen att principen om

rotation mellan medlemsstaternas ordförandeskap i

ministerrådet bör bevaras. Något slags

gruppordförandeskap torde vara en lämplig ordning

för framtiden. Därigenom kan de olika

medlemsstaterna tydligt leda rådsarbetet och vara

delaktiga i den ledningsfunktionen.

Motionerna K10 (m) yrkande 15 och K8 (kd) yrkande

10 behöver inte föranleda någon riksdagens åtgärd

och avstyrks således.

Lagstiftningsråd

Utskottet tar avstånd från konventets förslag om ett

särskilt lagstiftningsråd. Det är oklart hur

lagstiftningsrådet skulle fungera i praktiken.

Antingen kan huvuddelen av behandlingen komma att

tas över av andra än berörda fackministrar, vilket

innebär att den nationella förankringen blir sämre,

eller så skulle själva lagstiftningsrådet bara komma

in i slutet av processen, varvid en konstlad

åtskillnad mellan den förberedande processen och det

formella beslutet skulle uppstå.

Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att

förslaget förefallit ha fallit i

regeringskonferensen. Utskottet förutsätter att

regeringen verkar mot förslaget om frågan skulle

aktualiseras igen.

Motionerna K8 (kd) yrkande 11 och K9 (v) yrkande

12 (delvis) kan därmed avstyrkas.

Kvinnor i institutionerna

Arbetsmarknadsutskottet ser i sitt yttrande (AU2y)

positivt på att regeringen verkar för ökad

kvinnorepresentation i EU:s institutioner.

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

delar arbetsmarknadsutskottets syn och vill

framhålla att en jämn representation av kvinnor och

män i beslutande organ är en viktig demokratifråga.

För att kvinnor och män ska kunna delta och påverka

samhällsutvecklingen på lika villkor måste de vara

representerade inom alla samhällsområden och på alla

nivåer, inte minst inom EU:s institutioner. Med en

jämn fördelning mellan könen ökar förutsättningarna

för ett bredare beslutsunderlag i olika frågor.

Sverige har som medlem i EU aktivt bidragit till

ökad jämställdhet i unionen, t.ex. under det svenska

ordförandeskapet våren 2001. Sverige bör fortsatt

bidra med sina kunskaper och erfarenheter i arbetet

med att införliva jämställdheten mellan könen i

unionens hela politik och i samtliga processer.

Regeringen bör således driva kravet på ökad

kvinnorepresentation i olika EU-organ inom ramen

både för regeringskonferensen och i andra

sammanhang. Motion K9 (v) yrkande 29 kan därmed

anses vara tillgodosedd och kan avstyrkas.

De nationella parlamentens roll

De nationella parlamentens roll i unionens arbete

har under senare tid uppmärksammats alltmer.

Konventet har behandlat frågan huruvida de na-

tionella parlamenten ska få ökade möjligheter att

påverka sina respektive regeringar. Konventet har

även diskuterat ändringar av de nationella

parlamentens möjlighet att pröva hur

subsidiaritetsprincipen tillämpas redan när

kommissionen lägger sina lagstiftningsförslag.

(Protokoll om de nationella parlamentens roll i

Europeiska unionen samt protokoll om tillämpning av

subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.)

Konventets förslag

Konventets förslag medför ändringar i det protokoll

om de nationella parlamentens roll som finns bifogat

till fördragen. Ändringarna ger de nationella

parlamenten ökade möjligheter att påverka EU-

politiken genom sina respektive regeringar och

direkt på EU-nivå.

Konventet föreslår att en politisk mekanism för

tidig varning (”early warning system”) införs som

direkt involverar de nationella parlamenten för

kontroll av subsidiaritetsprincipens efterlevnad.

Förslaget innebär att kommissionen ska skicka alla

sina lagstiftningsförslag och ändrade förslag till

de nationella parlamenten samtidigt som den skickar

förslagen till unionslagstiftaren, dvs. rådet och

Europaparlamentet. Inom sex veckor från avsändandet

har de nationella parlamenten möjlighet att genom

ett motiverat yttrande framföra att det aktuella

förslaget enligt parlamentets eller kammarens

uppfattning inte är förenligt med

subsidiaritetsprincipen.

Varje nationellt parlament som består av två

kammare ska enligt förslaget tilldelas två röster,

dvs. varje kammare får en röst. För att inte

parlament med endast en kammare ska missgynnas

tilldelas även de två röster. Om så många yttranden

kommer in att de motsvarar minst en tredjedel av

samtliga röster ska kommissionen ompröva sitt

förslag. För frågor på området frihet, säkerhet och

rättvisa gäller att kommissionen ska ompröva

förslaget om yttranden som motsvarar minst en

fjärdedel av samtliga röster har inkommit. Efter

omprövningen kan kommissionen besluta att antingen

stå fast vid sitt förslag, ändra det eller dra

tillbaka det. Kommissionen ska i samtliga fall

motivera sitt beslut.

Dessutom föreslås att domstolen ska vara behörig

att pröva en talan om åsidosättande av

subsidiaritetsprincipen som väcks av medlemsstaterna

eller överlämnas av dem på ett nationellt parlaments

eller av en kammare i ett sådant parlaments vägnar i

enlighet med deras interna rättsordning. Även

Regionkommittén ska, enligt förslaget, vara behörig

att väcka talan när det gäller en rättsakt som inte

kan antas utan att kommittén har hörts.

Parlamenten delges också information om rådets

arbete genom att dagordningarna för, och resultaten

av, rådets möten direkt skickas till

medlemsstaternas nationella parlament.

Slutligen föreslås skärpta krav när det gäller

tidsgränser i rådets arbete för att de nationella

parlamenten ska hinna granska lagförslag. Det

nuvarande protokollet stadgar att sex veckor ska

förflyta från den dag då lagstiftningsförslag av

kommissionen görs tillgängligt för de nationella

parlamenten till det att förslaget sätts upp på

rådets dagordning. Till detta läggs ytterligare en

tidsmarginal, som fastställer att det från den dag

då ett förslag förs upp på rådets dagordning och

till dess att det antas en gemensam ståndpunkt ska

det, i normalfallet, förflyta tio dagar.

Regeringens utgångspunkter

De nationella parlamentens inflytande över EU-

politiken bidrar till att ge EU:s beslut nödvändig

legitimitet, och parlamenten bör därför ges bästa

möjliga förutsättningar att utöva detta inflytande.

De nationella parlamenten måste få god och snabb

tillgång till information samt rimliga

tidsmarginaler för att kunna agera. Konventets

förslag innebär avsevärda förbättringar i detta

avseende. Möjligheten att utöva inflytande skapar

också behov av goda tidsmarginaler för att de

nationella parlamenten ska kunna påverka sina

regeringar, vilket är något som konventet

tillgodosett på ett bra sätt i sitt förslag. De

nationella parlamentens roll i subsi-

diaritetsprövningen innebär att de ges en större

direkt roll gentemot EU-nivån, något som tidigare i

princip varit förbehållet medlemsstaternas

regeringar. Därmed stärks subsidiaritetsprövningen.

Det är viktigt att denna roll utformas på ett sätt

som överensstämmer med kompetensfördelningen mellan

riksdag och regering, dvs. uppgiften att företräda

Sverige i förhållande till andra stater eller

mellanstatliga organisationer ankommer på regeringen

ensam. Detta följer av att regeringen styr riket och

ensam ingår överenskommelser med en annan stat eller

mellanfolklig organisation.

De ökade möjligheterna till inflytande och

kontroll över EU:s lagstiftningsprocess som ges de

nationella parlamenten i konventets förslag innebär

för svensk del inte någon ändring av

samrådsförfarandet mellan regeringen och riksdagens

EU-nämnd.

Fördraget bör vara neutralt i förhållande till

respektive medlemsstats konstitutionella struktur.

Förslaget att Regionkommittén ska ges talerätt

inför domstolen ter sig för långtgående mot bakgrund

av den rent konsultativa roll kommittén har.

Motionerna

Moderata samlingspartiet anför i motion K10 att det

är viktigt att kontrollen av subsidiaritetsprincipen

får kraft. Motionärerna vill därför att den skärps

genom att de nationella parlamenten får rätt att

kräva att EU-domstolen prövar om ett förslag från

kommissionen är förenligt med subsidiariteten och

fördraget. Motionärerna anser att denna rätt för den

svenska riksdagen är förenlig med grundlagen genom

att den berör frågor som riksdagen enligt

grundlagens bestämmelse 10:5 har överlämnat till EU

att fatta beslut om. Det kan därför inte ses som att

riksdagen tar över en del av utrikespolitiken som är

under regeringens ansvar (yrkande 10).

Det är enligt Folkpartiets mening i motion K12

väsentligt att Sverige kraftfullt stödjer de

tankegångar som konventet på denna punkt för fram.

Att beslut ska fattas så nära medborgarna som

möjligt och att den maktdelning mellan unionen och

medlemsstaterna som det konstitutionella fördraget

ger uttryck för respekteras är, från liberal

synpunkt, en av den nya författningens centrala

delar.

Det är också positivt att domstolen ska kunna

pröva en talan om åsidosättande av

subsidiaritetsprincipen. Det är möjligt att den

möjligheten ytterligare kan behöva utvecklas och

preciseras (yrkande 5). Däremot ställer sig

Folkpartiet tveksamt till tanken att Regionkommittén

ska kunna väcka talan hos domstolen. Det är staterna

som är medlemmar i och bär upp unionen. Följaktligen

är det makt- och kompetensförhållandet mellan

unionen å ena sidan och medlemsstaterna å den andra

som konstitutionen bör fokusera och reglera. Hur

staterna internt organiseras i termer av exempelvis

regionalt eller lokalt självstyre är inte en fråga

för Europeiska unionen och dess konstitutionella

fördrag (yrkande 6).

Folkpartiet anför i motion 2002/03:K432 att det är

angeläget att se över möjligheten att öka de

nationella parlamentens inflytande i EU-samarbetet.

Det är viktigt att finna mekanismer som gör att de

nationella parlamenten kan påverka beslutsprocessen

på ett så tidigt stadium som möjligt och att de får

information om kommissionens årliga arbetsprogram

(yrkande 7 delvis).

Kristdemokraterna ser det i motion K8 som

genomförbart att frågan i förlängningen kan prövas

av Europeiska domstolen. Domstolen har redan prövat

subsidiaritetsprincipens tillämpning enligt

Amsterdamsfördragets protokoll om principen. Det är

ett alternativ till lösning av tvister då den

politiska processen och de nationella parlamentens

system med tidig varning inte lett någonstans. En

domstolsprövning av EU-kompetensen ger också en

önskvärd tydlighet gentemot medborgarna.

Motionärerna välkomnar konventets förslag om denna

princip (yrkande 2).

I motion 2002/03:K431 av Holger Gustafsson m.fl.

(kd) anförs att subsidiaritetsprincipen ofta glöms

bort i EU:s praktiska politik, trots att den är

fördragsfäst. Att praktiskt tillämpa

subsidiaritetsprincipen är allt annat än enkelt.

Ändå är det befogat att undersöka hur man i

framtiden kan undvika okontrollerad centralisering i

EU:s verksamhet. Riksdagen bör tillkännage för

regeringen att tillämpningen av

subsidiaritetsprincipen i EU bör stärkas (yrkande

6). Vidare anser motionärerna att regeringen bör

verka för att en mekanism införs som ger de

nationella parlamenten möjlighet att kunna kräva

granskning av kommissionsförslag som man anser

bryter mot subsidiaritetsprincipen (yrkande 7).

Också i motion K416 av Alf Svensson m.fl. (kd)

anförs att man bör stärka de nationella parlamentens

roll genom införandet av ett s.k. tidigt

varningssystem (yrkande 13). Motionärerna anser

också att domstolen, efter anmälan från

medlemsstaternas nationella parlament, ska ges

tillfälle att pröva subsidiaritetsprincipens

tillämpning (yrkande 14).

Vänsterpartiet påpekar i motion K9 att förslaget har

kallats för ”nödbroms”. Men kommissionen kan

antingen stå fast vid sitt förslag, ändra det eller

dra tillbaka det helt. Någon ny beslutanderätt för

de nationella parlamenten medger inte konventets

förslag. Snarare är det frågan om en väckarklocka

som kommissionen kan stänga av om den så önskar.

Detta är inte en tillräcklig förstärkning av de

nationella parlamenten.

De nationella parlamentens ställning i förhållande

till EU:s institutioner bör stärkas och de

överstatliga inslagen i beslutsfattandet reduceras.

Därför kan det synas positivt att de nationella

parlamenten föreslås få en tydligare och mer

formaliserad roll i kontrollen av

subsidiaritetsprincipen. Dock får inte denna

funktion utformas på ett sådant sätt att EU:s

karaktär av i grunden mellanstatlig samverkan – där

medlemsländerna företräds av sina regeringar –

suddas ut. En generell förstärkning av EU:s

institutioner vad gäller kompetens och beslutsmakt i

förhållande till medlemsländerna och de nationella

parlamenten kan inte accepteras. Tvärtom bör de

mellanstatliga samverkansformerna och de nationella

parlamentens roll förstärkas och utvecklas (yrkande

10).

Centerpartiet välkomnar i motion K2 förslaget om

subsidiaritetskontroll. Tidsfristen på sex veckor är

dock för kort. Denna tid bör förlängas till minst

det dubbla (yrkande 17). Centerpartiet ifrågasätter

starkt förslaget att kommissionen ska kunna stå fast

vid sitt förslag även om de nationella parlamenten

avvisat det i subsidiaritetskontrollen. Har ett

förslag avvisats av de nationella parlamenten enligt

den fastställda principen ska förslaget falla

(yrkande 18). Vidare anförs att det är angeläget att

vi i Sverige, när vi ska forma vår nationella

organisation för att via det nationella parlamentet

klara övervakningen av subsidiaritetsprincipen, gör

det på ett sådant sätt att kommuner och regioner

eller landsting kan delta i detta som företrädare

för lokal och regional samhällsverksamhet. Annars

riskerar det att få konsekvensen att kommuner och

regioner i länder med tvåkammarsystem får en

särställning jämfört med andra regioner och

kommuner. Centerpartiet ser det därför som angeläget

att regeringen i samverkan med Landstings- och

Kommunförbunden presenteras förslag till hur

kommuner och regioner eller landsting kan medverka i

och berika den svenska nationella övervakningen av

subsidiaritetsprincipen (yrkande 19).

Miljöpartiet anser i motion K13 att

subsidiaritetsmekanismen är ett steg i rätt riktning

men långt ifrån tillfredsställande. De nationella

parlamenten bör ges minst åtta veckors frist för att

reagera (yrkande 70). Vidare ska EU-kommissionen dra

tillbaka sitt förslag helt och hållet om en

tredjedel av de nationella parlamenten anser att det

strider mot subsidiaritetsprincipen (yrkande 71).

Miljöpartiet välkomnar förslaget om att de

nationella parlamenten ska få möjlighet att be EU-

domstolen pröva frågan om subsidaritsprincipen

åsidosatts. Domstolen har visserligen en lång

historia av att verka i centraliserande riktning,

men möjligheten att väcka talan är ett steg i rätt

riktning. Det stora problemet inom EU är inte att EU

bestämmer för lite utan att unionsorganen bestämmer

för mycket, vilket bl.a. har lett till en bristande

demokratisk legitimitet och detaljreglering.

Regeringen borde under regeringskonferensen dels

vägra gå med på några som helst försvagningar inom

detta område, dels driva på för att klart få

definierat en så decentraliseringsvänlig policy som

möjligt att ha till grund för framtida

domstolsärenden (yrkandena 72 och 73).

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar den stärkta roll som konventet

föreslår för nationella parlament. Utskottet vill

inledningsvis slå fast att det är viktigt att

regeringen i regeringskonferensen verkar för att

konventets förslag i denna del upprätthålls eller

t.o.m. skärps.

Särskilt den nya subsidiaritetsmekanismen innebär

en gentemot regeringarna egen och oberoende roll för

parlamenten. Om nationella parlament är aktiva i EU-

frågorna kan det demokratiska inflytandet och

legitimiteten öka. Samtidigt är det viktigt att den

delvis nya roll på EU-nivå som riksdagen får genom

subsidiaritetsmekanismen inte påverkar relationen

mellan riksdag och regering i EU-frågor negativt.

Regeringen måste även framdeles informera och

samråda med riksdagen. För riksdagens del kommer

även fortsättningsvis vägen över regeringen att vara

viktig för att kunna påverka frågor som hanteras i

Europeiska unionen.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det är

viktigt att riksdagens roll i

subsidiaritetsprövningen utformas på ett sätt som

överensstämmer med kompetensfördelningen mellan

riksdag och regering. Om och när riksdagen avger ett

yttrande enligt den nya mekanismen är det

naturligtvis ingen överenskommelse som ingås mellan

Sverige och en mellanfolklig organisation. Ett

sådant uttalande görs å riksdagens vägnar, inte å

Sveriges vägnar. Utskottet kan inte se att detta

strider mot kompetensfördelningen mellan riksdag och

regering. EU-frågornas speciella karaktär, dvs. att

det kan röra frågor som annars skulle ha beslutats

av riksdagen men nu avgörs av EU:s ministerråd och

Europaparlamentet, innebär att riksdagens roll blir

mer central än i traditionell utrikespolitik. Att

riksdagen spelar en mer aktiv roll i EU än i

traditionella internationella sammanhang är

naturligt om än inte förutsett av regeringsformens

bokstav.

När det gäller möjligheten till domstolsprövning

kan utskottet konstatera att det redan i dag finns

möjlighet för EG-domstolen att pröva

subsidiaritetsfrågan. Utskottet ser positivt på att

denna möjlighet är tydligare i konventets förslag än

i dagens fördrag. Utskottet välkomnar möjligheten

för nationella parlament att aktualisera

subsidiaritetsfrågor och att dessa kan väckas vid

domstolen. Exakt hur riksdagen bör arbeta med dessa

frågor får diskuteras senare.

Utskottet avvisar förslaget om att ge

Regionkommittén möjlighet att väcka talan hos

domstolen. Regionkommittén kan vara viktig för

regioner i vissa medlemsstater, men kommittén är ett

blott rådgivande organ vars ställning inte bör

stärkas.

Utskottet ser positivt på ytterligare steg när det

gäller parlamentens möjligheter till inflytande. Det

kan röra sig om att öka tiden för

subsidiaritetsgranskning från sex veckor eller krav

på att kommissionen årligen ska rapportera hur

protokollet om de nationella parlamentens roll har

genomförts.

Utskottet vill erinra om att Riksdagskommittén

nyligen har fått tilläggsdirektiv rörande riksdagens

arbete med EU-frågor. Kommittén ska bl.a. kartlägga

och analysera konsekvenserna för riksdagen av det

nya konstitutionella fördraget både vad gäller

formella regler och sakligt innehåll. I det

sammanhanget kommer formerna för hur riksdagen ska

arbeta med den nya subsidiaritetsmekanismen att

diskuteras. Utskottet förutsätter att regeringen

också beaktar vilka krav de nya reglerna om

nationella parlaments medverkan i EU-processen kan

ställa på den.

Med hänvisning till det anförda kan motionerna K10

(m) yrkande 10, K12 (fp) yrkandena 5 och 6,

2002/03:K432 (fp) yrkande 7 (delvis), K8 (kd)

yrkande 2, 2002/03:K431 (kd) yrkandena 6 och 7, K416

(kd) yrkandena 13 och 14, K9 (v) yrkande 10, K2 (c)

yrkandena 17–19 samt K13 (mp) yrkandena 70–73 anses

delvis tillgodosedda.

Instrument och beslutsprocedurer

Förenklingen av unionens rättsinstrument, och därmed

även besluts-procedurerna, har varit en viktig

uppgift för konventet. Konventet föreslår att

antalet rättsliga instrument minskas från 15 till 6

samt att de kvarvarande instrumenten förses med

beteckningar som är begripligare för medborgarna.

Vissa av instrumenten har liknande verkan som

tidigare även om de har getts nya namn. Följande 6

rättsliga instrument föreslås, nämligen

-

europeiska lagar,

-

- europeiska ramlagar,

-

- europeiska förordningar,

-

- europeiska beslut,

-

- rekommendationer,

-

yttranden.

Lagar och ramlagar ska i regel antas enligt

medbeslutandeproceduren (rådet och Europaparlamentet

är medlagstiftare) som samtidigt byter namn till

”det vanliga lagstiftningsförfarandet” för att

uttrycka dess nya rang som generell procedur för

antagande av lagstiftning.

Europeiska förordningar och beslut ska

huvudsakligen antas av de båda institutioner som

utövar den verkställande funktionen, antingen rådet

eller kommissionen.

Dessutom föreslås att kommissionen ska kunna anta

s.k. delegerade akter som kompletterar eller ändrar

vissa icke väsentliga delar av en europeisk lag

eller ramlag. Syftet är att uppmuntra lagstiftaren

(rådet och Europaparlamentet) att koncentrera sig på

de grundläggande inslagen och undvika att lagar och

ramlagar blir alltför detaljerade. (Artiklarna 32–38

med följdändringar i del III.)

Instrumenten – konventets förslag

Europeiska lagar och ramlagar

I konventsförslaget görs en åtskillnad mellan

rättsakter och akter som inte är rättsakter.

Rättsakterna ska endast vara två, nämligen

europeiska lagar och europeiska ramlagar. En

europeisk lag är en direkt motsvarighet till vad som

i dag utgör en förordning och är till alla delar

bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.

En europeisk ramlag är en direkt motsvarighet till

vad som i dag utgör ett direktiv, dvs. akter som är

bindande för medlemsstaterna med avseende på det

resultat som ska uppnås men som överlåter åt de

nationella myndigheterna att bestämma form och

tillvägagångssätt för genomförandet. Rättsakterna

ska enligt konventets förslag i normalfallet antas

gemensamt av de båda institutioner som delar på den

lagstiftande funktionen, nämligen Europaparlamentet

och rådet. Beslutet ska tas med stöd av det s.k.

medbeslutandeförfarandet, vilket förutsätter att

rådet och Europaparlamentet är överens innan beslut

kan fattas. I särskilda fall, som anges i det

konstitutionella fördraget, ska dock rättsakter

kunna antas av Europaparlamentet med deltagande av

rådet eller av rådet med deltagande av Europa-

parlamentet.

Europeiska förordningar och beslut

I förslaget definieras europeiska förordningar på

samma sätt som dagens förordningar. De föreslås ha

allmän giltighet och till alla delar vara bindande

och direkt tillämpliga i varje medlemsstat, men de

föreslås dessutom kunna ha samma verkan som ett

direktiv har i dag. En europeisk förordning föreslås

nämligen också kunna vara bindande för varje

medlemsstat med avseende på det resultat som ska

uppnås.

Konventet föreslår att europeiska beslut ska ges

en något vidare definition än dagens beslut,

eftersom ett beslut enligt förslaget inte med

nödvändighet måste vara riktat, vilket är fallet i

dag. Ett av syftena med denna utvidgade definition

är att även göra beslutet till ett rättsligt in-

strument på området för gemensam utrikes- och

säkerhetspolitik som ersätter ”gemensamma åtgärder”

och ”gemensamma ståndpunkter”.

Delegerade akter

Konventet har också föreslagit att en ny kategori

akter ska inrättas, nämligen delegerade akter som

kompletterar eller ändrar vissa inte väsentliga

delar av en europeisk lag eller ramlag. Syftet är

att uppmuntra lagstiftaren att koncentrera sig på de

grundläggande inslagen och undvika att lagar och

ramlagar blir alltför detaljerade. Enligt förslaget

ska det bli möjligt att i europeiska lagar och

europeiska ramlagar till kommissionen delegera en

befogenhet att utfärda delegerade förordningar. I

lagarna och ramlagarna ska uttryckligen fastställas

delegeringens mål, innehåll, omfattning och

varaktighet samt villkor för återkallande och

ikraftträdande av den delegerade akten. De

väsentliga delarna av ett område får inte delegeras.

Genomförandeakter

Enligt nu gällande bestämmelse kan rådet i de

rättsakter som rådet antar ge kommissionen

befogenhet att genomföra de regler som rådet

beslutar. Konventet föreslår att det i denna

bestämmelse klargörs att unionens rättsligt bindande

akter i första hand ska genomföras av medlems-

staterna själva. Om det finns särskilda behov av ett

enhetligt genomförande får kommissionen eller, i

särskilda fall och inom den gemensamma utrikes- och

säkerhetspolitiken, rådet genomföra beslut.

Genomförandeakterna föreslås benämnas europeiska ge-

nomförandeförordningar eller europeiska genom-

förandebeslut.

Rekommendationer och yttranden

Rekommendationer och yttranden förblir liksom för

närvarande icke bindande akter.

Beslutsprocedurer – konventets förslag

Förenklingen av beslutsprocedurerna har varit en

viktig uppgift för konventet. Det stora antalet

beslutsförfaranden beror delvis på de många kraven

på samråd med olika organ och institutioner i

kombination med de skilda omröstningsbestämmelserna

för rådet, nämligen enhällighet och kvalificerad

majoritet. Om man bortser från detta och endast tar

hänsyn till Europaparlamentets och rådets respektive

roll minskas beslutsförfarandena huvudsakligen till

fem: medbeslutande, samarbete, samtycke och enkelt

yttrande från Europaparlamentet samt beslutsfattande

av rådet ensamt.

Vanligt lagstiftningsförfarande

(medbeslutandeförfarandet)

I nuvarande fördrag deltar Europaparlamentet som

lagstiftare på jämställd fot med rådet i det s.k.

medbeslutandeförfarandet. Nu tillämpas förfarandet

bl.a. på områden som den inre marknaden,

arbetstagares fria rörlighet, etableringsrätt,

transporter, undervisning och yrkesutbildning samt

konsumentskydd. Som nämnts ovan föreslår konventet

att detta förfarande ska tillämpas generellt för

antagandet av europeiska lagar och ramlagar.

Benämningen ska ändras till ”det vanliga

lagstiftningsförfarandet”.

Huvudmomenten i det vanliga lagstiftningsförfarandet

beskrivs i del I i det konstitutionella fördraget.

Europeiska lagar och ramlagar ska antas av

parlamentet och rådet på förslag av kommissionen.

Därutöver hänvisas till en bestämmelse i del III av

det konstitutionella fördraget där förfarandets

olika steg beskrivs närmare. Förfarandet motsvarar i

stort dagens medbeslutandeförfarande förutom att

vissa språkliga och redaktionella anpassningar har

gjorts. Vidare har vissa särregler införts för

rättsakter som medlemsstater tar initiativ till på

området frihet, säkerhet och rättvisa.

Rådet fattar i dag, med några få undantag, beslut

med kvalificerad majoritet under hela

medbeslutandeförfarandet. Konventet föreslår

omröstning med kvalificerad majoritet i rådet i

samtliga fall där det vanliga

lagstiftningsförfarandet tillämpas.

Särskilt lagstiftningsförfarande

I särskilda fall, som anges i det konstitutionella

fördraget, föreslås europeiska lagar och ramlagar

antas av rådet med deltagande av Europaparlamentet

eller Europaparlamentet med deltagande av rådet i

enlighet med ”särskilda lagstiftningsförfaranden”.

Den vanligaste beslutsproceduren föreslås liksom

tidigare vara att europeiska lagar och ramlagar

antas av rådet med olika former av medverkan från

Europaparlamentet och andra institutioner och organ.

Rättsakter som antas av rådet kräver enligt

förslaget till konstitutionellt fördrag i vissa fall

Europaparlamentets godkännande och i vissa fall

parlamentets hörande.

Samarbetsförfarandet avskaffas

Det nuvarande samarbetsförfarandet infördes genom

Europeiska enhetsakten för att ge ökad tyngd åt

samrådet med parlamentet vid antagande av vissa

beslut, även om man lät rådet få sista ordet. För

närvarande tillämpas förfarandet i ett fåtal fall

inom ramen för den ekonomiska och monetära

politiken. Konventet föreslår att

samarbetsförfarandet avskaffas.

Regeringens utgångspunkter

Instrumenten

Konventets förslag att minska antalet rättsliga

instrument gör systemet mer begripligt. En juridisk-

teknisk översyn av terminologin är emellertid

nödvändig.

Konventets förslag om införande av delegerade

akter och förtydligandet för användandet av

genomförandeakter kan komma att effektivisera

lagstiftningsarbetet samt stärka kommissionens verk-

ställande funktion, vilket är bra. Delegerade akter

kan återkallas, vilket understryker att unionens

lagstiftare behåller den slutliga kontrollen över

hur denna uppgift utövas.

Beslutsprocedurer

Det finns ett stort behov av att rationalisera och

förenkla förfarandena för antagande av rättsakter.

Konventets förslag till uppdelning i vanligt lag-

stiftningsförfarande och särskilt lagstiftnings-

förfarande bidrar till att förtydliga vilket

förfarande som ska gälla. I de fall där det vanliga

lagstiftningsförfarandet ska användas har konventet

begränsat sig till att hänvisa till europeiska lagar

och ramlagar. När särskilda lagstiftningsförfaranden

används hänvisas till rådets europeiska lag eller

ramlag respektive Europaparlamentets europeiska lag

eller ramlag. Det blir härigenom tydligt för

enskilda vilka akter som får antas på ett visst

område och vem inom EU som fattar beslut om

lagstiftningen.

Motionerna

Alf Svensson m.fl. (kd) anför i motion K416 att man

är för ett förtydligande av benämningarna av olika

rättsliga instrument och en reducering av antalet

rättsliga instrument (yrkande 12).

Vänsterpartiet delar i motion K9 den kritik som

flera remissinstanser framför om tvetydigheter och

menar att dessa förslagna förändringar kräver

juridisk-teknisk översyn. Regeringen måste också i

förhandlingar om rättsinstrumentens och

beslutsprocedurernas utformning i det nya fördraget

verka för att en sådan översyn genomförs (yrkande

11).

Vänsterpartiet erinrar vidare om förslaget om

delegering av lagstiftningen till EU:s

kommittéväsende. Det finns möjlighet att återta

delegationen, men för att detta ska kunna ske krävs

en majoritet av parlamentets ledamöter och en

kvalificerad majoritet i ministerrådet. Enligt

Vänsterpartiet bör lagstiftning aldrig delegeras

till arbetsgrupper utan i stället – när EU har

lagstiftningsmakt – alltid ske i öppenhet i

ministerrådet (yrkande 12 delvis).

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar konventets förslag om förenkling

av beslutsprocedurerna. Det vanliga

lagstiftningsförfarandet kommer att tillämpas i ett

80-tal fall när europeiska lagar och ramlagar antas.

I drygt 25 fall kommer ett särskilt

lagstiftningsförfarande att tillämpas enligt de

bestämmelser som anges i respektive artikel. Ofta

rör det sig om enhällighet i rådet och yttrande från

Europaparlamentet.

Som regeringen anför är en juridisk-teknisk

översyn av terminologin rörande de rättsliga

instrumenten nödvändig. En entydig, enkel och

transparent terminologi kan bidra till att

medborgarnas förståelse för EU ökar.

Motionerna K416 (kd) yrkande 12 och K9 (v) yrkande

11 avstyrks därmed.

När det gäller möjligheten för ministerrådet och

Europaparlament att delegera befogenheten att

komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar

av en lag eller ramlag till kommissionen (artikel I-

35) vill utskottet erinra om följande.

Det är ett naturligt inslag i varje politiskt

system att lagstiftaren delegerar rätten att fatta

mindre viktiga beslut. I t.ex. Sverige regleras

kompetensfördelningen beträffande normgivningsmakten

mellan riksdag och regering i 8 kap.

regeringsformen. Riksdagen kan bemyndiga regeringen

att meddela föreskrifter inom vissa områden, inom de

ramar som regeringsformen sätter upp. Regeringen har

också en rätt grundad direkt på regeringsformen att

besluta om vissa föreskrifter.

I det konstitutionella fördraget anges att i de

europeiska lagarna eller ramlagarna ska uttryckligen

fastställas delegeringens mål, innehåll, omfattning

och varaktighet. De väsentliga delarna av ett område

ska förbehållas lagen eller ramlagen och får inte

delegeras. Tillämpningsvillkoren för delegeringen

ska fastställas i sekundärrätten. Utskottet finner

således att det finns möjligheter för lagstiftaren

(rådet och parlamentet) att kontrollera det som

delegerats. Lagstiftningsarbetet kan, som regeringen

påpekar, komma att effektiviseras. Utskottet delar

regeringens uppfattning att detta är bra.

Därmed avstyrks motion K9 (v) yrkande 12 (delvis).

Öppenhet och demokrati

I det nuvarande fördraget slås fast att unionens

beslut ska fattas så öppet och så nära medborgarna

som möjligt. Varje unionsmedborgare ska ha rätt att

ta del av Europaparlamentets, rådets och

kommissionens handlingar. Konventet har betonat

vikten av att unionens institutioner blir än mer

öppna. Konventet har också behandlat andra frågor

som rör öppenhet och demokrati i unionen, bl.a. god

förvaltning, dataskydd, principen om deltagar-

demokrati, den europeiska ombudsmannens roll,

europeiska politiska partier samt kyrkors ställning.

(Artiklarna 44–51 med följdändringar i del III.)

Öppenhet – konventets förslag

Konventets förslag betonar att arbetet i unionens

institutioner, myndigheter och organ ska bedrivas så

öppet som möjligt. Den allmänna principen om att

unionens beslut ska fattas så öppet och så nära

medborgarna som möjligt föreslås finnas kvar och

skrivs in i del I i det konstitutionella fördraget.

Konventet föreslår att rådets möten ska vara öppna

när lagstiftningsförslag diskuteras och antas.

Konventet föreslår även att den rätt att få

tillgång till Europaparlamentets, rådets och

kommissionens handlingar som följer av

bestämmelserna i nuvarande fördrag i fortsättningen

ska gälla unionens samtliga institutioner,

myndigheter och organ och inte bara Europa-

parlamentet, rådet och kommissionen. Europeiska

centralbanken (ECB), som i konventets förslag ska

bli en institution, och domstolen föreslås omfattas

av handlingsoffentligheten beträffande deras

administrativa verksamhet.

Konventet föreslår vidare, som en följd av att

pelarstrukturen avskaffas, att nuvarande

bestämmelser om skydd för enskilda, när det gäller

behandling av och fri rörlighet för personuppgifter,

görs tillämpliga även på de områden som nu motsvarar

andra och tredje pelaren.

Dessutom understryks att unionens institutioner,

myndigheter och organ ska ha en öppen, effektiv och

självständig förvaltning.

Demokrati – konventets förslag

Konventet föreslår också att unionen i all sin

verksamhet ska respektera principen om jämlikhet

mellan unionens medborgare. Medborgarna ska ha

möjlighet att delta i, och påverka, unionens

demokratiska liv. Detta slår konventet fast genom

att föreslå att unionen ska bygga på principen om

representativ demokrati. Det är även viktigt, enligt

konventet, att politiska partier på europeisk nivå

skapar ett ökat medvetande och intresse bland

medborgarna för europeisk politik och att de speglar

medborgarnas vilja.

Konventet föreslår också en bestämmelse om

principen om deltagardemokrati. Unionens

institutioner ska ge medborgarna och de repre-

sentativa sammanslutningarna möjlighet att uttrycka,

och offentligt diskutera, sina åsikter inom alla

unionens områden. Konventet föreslår att EU-

medborgare ska ha rätt att uppmana kommissionen att

lägga fram förslag i en fråga om minst en miljon

namnunderskrifter från EU-medborgare från ett

betydande antal medlemsstater ställer sig bakom

detta.

Unionens institutioner ska också föra en öppen och

regelbunden dialog med det civila samhället. För att

unionens åtgärder ska vara så enhetliga och öppna

som möjligt föreslår konventet att kommissionen ska

samråda med berörda parter innan förslag läggs fram.

Detta påminner om det svenska remissförfarandet.

I konventets förslag finns bestämmelser om den

europeiska ombudsmannen. Konventet föreslår inte

någon förändring av ombudsmannens befogenheter, men

betonar ombudsmannens roll genom att lägga in en

artikel om detta i avdelningen om unionens

demokratiska liv i del I i det konstitutionella

fördraget. Det framgår där att ombudsmannen även i

fortsättningen ska väljas av Europaparlamentet och

vara självständig i sin arbetsutövning. I del III av

det konstitutionella fördraget finns de närmare

bestämmelserna om ombudsmannen.

Inte heller artikeln om europeiska politiska

partier föreslås genomgå några ändringar, med

undantag för att en del av den placeras i del I av

det konstitutionella fördraget. Resterande

bestämmelser placeras i del III av det

konstitutionella fördraget.

Konventet föreslår en artikel som behandlar

kyrkors och andra religiösa och icke religiösa

organisationers ställning i unionen. Artikeln ska

införas i avdelningen om unionens demokratiska liv.

Det framgår av artikeln att unionen respekterar

kyrkornas, de religiösa samfundens samt de

filosofiska och andra religiösa och icke religiösa

organisationernas ställning. Unionen ska

upprätthålla en dialog med dessa.

Regeringens utgångspunkter

En målsättning i konventsarbetet har varit att bidra

till ökad öppenhet i unionens verksamhet. Konventets

förslag främjar en öppenhetskultur inom

institutionerna. Principen om att unionens

institutioner ska fullgöra sina uppgifter så öppet

som möjligt bidrar till att medborgarnas möjligheter

till insyn i unionens arbete ökar. Förslaget om att

allmänheten ska få tillgång till handlingar från

alla unionens institutioner, myndigheter och organ

ger också en ökad insyn i unionens verksamhet

jämfört med i dag, eftersom EG-fördraget endast

föreskriver en rätt att få ta del av

Europaparlamentets, rådets och kommissionens

handlingar. Det finns goda skäl att vara positiv

till konventets förslag i dessa delar och fortsatt

verka för ökad öppenhet i EU, liksom för stärkt

yttrandefrihet för EU-anställda.

Det är positivt att rådets sammanträden föreslås

vara öppna när det agerar lagstiftare och inte som i

dag endast vid på förhand utvalda slutdiskussioner i

rådet i samband med att rådet röstar om lagstiftning

som ska antas med medbeslutandeförfarandet.

Bindande regler om god förvaltning för samtliga

institutioner, myndigheter och organ gör det tydligt

för medborgaren vilka krav på en god och effektiv

förvaltning som kan ställas på EU och dess tjänste-

män. Enligt förslaget omfattas även ECB av dessa

regler. Att konventet nu föreslår en rättslig grund

för en europeisk lag om god förvaltning välkomnas.

Förslaget till en principbestämmelse om

demokratisk jämlikhet stärker betydelsen av alla

människors lika värde och deras jämlikhet inför

unionens institutioner liksom att alla medborgare

ska ha samma möjlighet att påverka utvecklingen inom

unionen.

Det är positivt att principen om representativ

demokrati kommer till uttryck i konventets förslag.

Därigenom betonas vikten av att denna typ av

demokrati ska utgöra ett fundament i det europeiska

samhället. Principen om deltagardemokrati är även

den ett välkommet inslag i konventets förslag. Genom

principen om deltagardemokrati markeras att en öppen

dialog och diskussion med medborgarna, de

representativa sammanslutningarna och det civila

samhället utvecklar, fördjupar och breddar

demokratin. Att medborgarna deltar såväl i unionens

beslutsprocesser som i utvecklingen inom unionen i

stort är en förutsättning för en väl fungerande

demokrati. Den föreslagna möjligheten för medborgare

att uppmana kommissionen att lägga fram förslag,

genom s.k. medborgarinitiativ, bör emellertid

klargöras.

Det är positivt att ombudsmannen får en central

plats i det konstitutionella fördraget genom att

dennes viktiga uppgift att säkra en öppen och god

förvaltning inom EU framhävs. Dessutom innebär det

en upplysning till medborgaren om vart han eller hon

kan vända sig med klagomål.

Konventets utgångspunkt har varit att den

nuvarande bestämmelsen om europeiska politiska

partier ska vara i sak oförändrad. Förslaget innebär

dock en välkommen förändring genom att det redan av

del I av det konstitutionella fördraget framgår att

de europeiska politiska partierna spelar en viktig

roll för principen om representativ demokrati.

Motionerna

Moderata samlingspartiet är i motion K10 positivt

till förslaget om ökad öppenhet. Dock borde

offentlighetsprincipen lagregleras tydligare samt

principen om meddelarfrihet införas (yrkande 19).

Kristdemokraterna är i motion K8 positiva till att

den europeiska centralbanken (ECB) föreslås få

status som en europeisk institution. Detta gör att

ECB också i framtiden ska följa de regler kring

öppenhet som gäller för EU:s övriga institutioner,

vilket är positivt för insynen i centralbankens

arbete. Kristdemokraterna menar att

konventsförslaget skulle kunna vara ännu mer

långtgående och låta handlingars

offentlighetsgörande gälla även ECB:s mötesprotokoll

(yrkande 14). Målet är, enligt motionärerna, att

komma så nära den svenska offentlighetsprincipen som

möjligt. Motionärerna ser det som en självklarhet

att protokoll ska vara offentliga för allmänheten

för hela den lagstiftande processen och i samtliga

berörda institutioner, inklusive för ministerrådets

sammanträden och för ECB:s mötesprotokoll.

Offentlighetsprincipen bör fördragsfästas (yrkande

15).

I motion 2002/03:K431 av Holger Gustafsson m.fl.

(kd) föreslås riksdagen tillkännage för regeringen

att rådet ska ha offentliga möten och protokoll när

det sammanträder i sin lagstiftande funktion

(yrkande 11). I motion K416 (kd) framförs samma krav

(yrkande 24).

Kristdemokraterna anför i motion K8 att ökad

öppenhet inom EU bör ske parallellt med att unionen

också utvecklar en bättre organisationskultur. Att

konventet föreslår bindande regler för en god

förvaltning inom samtliga EU-institutioner är mycket

välkommet. EU-anställda bör få meddelarfrihet och

meddelarskydd inskrivet i fördraget (yrkande 16).

Centerpartiet anför i motion K2 att det är väldigt

viktigt att unionens medborgare känner att de kan

påverka arbetet inom unionen. Möjligheten att

utkräva ansvar av ansvariga politiker och tjänstemän

måste förbättras. Ansvar av politiker bör utkrävas

genom ökade inslag av direkta val. För tjänstemän

kan detta exempelvis ske via någon form av

ämbetsansvar. Det ska således vara möjligt att

ställa ansvariga politiker och tjänstemän till svars

för den förda politiken, vilket bör ges regeringen

till känna (yrkande 2).

Vidare anför Centerpartiet att unionens

institutioner ska föra en öppen och regelbunden

dialog med det civila samhället. Det är bra och

viktigt att det civila samhället involveras i den

politiska processen. Vad detta i praktiken innebär

är oklart. Under regeringskonferensens gång bör ett

förtydligande och konkretiserande av den öppna och

regelbundna dialogen med det civila samhället ske

(yrkande 5).

Centerpartiet påpekar att de europeiska

institutionerna bildar en helhet som ska fungera

smidigt. Konventsförslaget har förstärkt respektive

institution. Centerpartiet vill se en

maktförskjutning till det folkvalda

Europaparlamentet. Utifrån Centerpartiets syn på

maktstrukturer med individen i fokus och med öppna,

tydliga och demokratiska politiska institutioner är

motionärerna kritiska till den bristande öppenheten

som fortfarande finns inom unionens institutioner.

För att den folkliga förankringen ska öka är det

viktigt att demokratin utvecklas och att

beslutsvägar, ansvar och ansvarsområden blir

tydligare (yrkande 6).

Centerpartiet anför att för att uppnå verklig

öppenhet inom institutionerna bör yttrandefrihet för

EU-anställda skrivas in i det konstitutionella

fördraget (yrkande 3).

Miljöpartiet anser i motion K13 att

Europaparlamentets kontrollmakt ska stärkas

ytterligare för att motverka problemen med

ineffektivitet och felaktigt användande av resurser

inom EU-systemet. I dag ger EU-parlamentet

ansvarsfrihet inte bara till EU-kommissionen utan

också till samtliga övriga institutioners

generalsekreterare, med undantag av ECB. Det är dock

bara vad gäller EU-kommissionen som denna

kontrollmakt är fördragsfäst. Denna kontrollmakt

borde fördragsfästas. Även ECB borde utsättas för

någon form av parlamentarisk kontroll, t.ex. enligt

det svenska systemet där riksdagen ger Riksbanken

ansvarsfrihet. Dessutom är fördragets formulering om

att ”bevilja ansvarsfrihet” missvisande, ”fatta

beslut om” är lämpligare så att det tydligt framgår

att det finns andra beslut än ett positivt. Första

delen av artikel III-315.1 bör således ha följande

lydelse:

På rekommendation av ministerrådet skall EU-

parlamentet fatta beslut om ansvarsfrihet till

kommissionen. EU-parlamentet ska fatta beslut om

ansvarsfrihet till ECB samt övriga institutioners

generalsekreterare (yrkande 10).

Miljöpartiet anför vidare att parlamentet behöver

tillgång till information för att kunna utföra ett

gott kontrollarbete. Sista meningen i fördragets

artikel III-315.2 lyder: ”Kommissionen skall på

begäran lägga fram alla nödvändiga uppgifter för

Europaparlamentet.” Detta har gett upphov till

tolkningsstrider och bör förtydligas till: ”Samtliga

institutioner skall på begäran lägga fram alla

uppgifter som EU-parlamentet bedömer som

nödvändiga.” En förstärkt kontrollmakt är ett krav i

klassisk svensk förvaltningssed som, inte minst mot

bakgrund av de senaste årens ekonomiska skandaler,

borde drivas hårt av den svenska regeringen (yrkande

11).

Miljöpartiet stöder förslaget om att

ministerrådets möten ska vara öppna när

ministerrådet ägnar sig åt lagstiftande, men de

arbetsgrupper där förhandlingarna förs och där upp

till 80 % av lagarna i praktiken redan antas kommer

även i fortsättningen att vara slutna. Risken är att

ännu fler beslut kommer att flyttas till denna nivå,

och Miljöpartiet förespråkar därför att även dessa

möten ska vara offentliga. Det vore ett rejält

framsteg för öppenheten i EU (yrkande 16). Vidare

anförs att de frågor som avgörs med medbestämmande

med EU-parlamentet slutligen kommer att avgöras i

förlikningskommittén. Allmänheten har rätt att veta

hur EU-parlamentet och rådet kommer till sina

beslut. Därför bör möten med förlikningskommittén

vara offentliga (yrkande 17).

Miljöpartiet erinrar om att artikel I-45:4 stadgar

följande: ”De politiska partierna på europeisk nivå

bidrar till att skapa ett europeiskt politiskt

medvetande och till att ge uttryck för

unionsmedborgarnas vilja.” Fördragstexten är ingen

beskrivning av verkligheten, utan möjligen ett

önskemål om hur det skulle kunna vara. Motionärerna

ser inget självändamål i att man ska konstruera nya

partier på EU-nivå som riskerar att likrikta EU:s

och medlemsstaternas politiska liv och bidra till en

minskad demokratisk mångfald. Av dessa skäl föreslås

att denna paragraf strykes ur fördraget (yrkande

18).

Miljöpartiet anser att det är bra att konventet

föreslår att ECB:s administrativa handlingar ska bli

offentliga, men än viktigare vore det om ECB:s

protokoll kunde bli offentliga i stället för att

vara hemligstämplade i upp till 30 år. Regeln om

öppenhet måste även omfatta Europeiska centralbanken

(yrkande 19).

För att komma till rätta med EU-byråkratins

omfattande problem måste EU:s anställda

tillförsäkras yttrandefrihet och meddelarfrihet,

enligt vad Miljöpartiet anför i motion K13. EU borde

välkomna, inte avvisa, s.k. ”whistle-blowers”.

Motionärerna välkomnar regeringens inställning att

Sverige ska arbeta för en stärkt yttrandefrihet för

de EU-anställda och förutsätter att frågan kommer

att drivas med stor kraft under regeringskonferensen

(yrkande 20).

Hans Stenberg och Susanne Eberstein (s) anför i

motion K276 att alla sammanträden där Europeiska

unionens råd är lagstiftande bör ske offentligt.

Strävan bör vara att EU instiftar en allmän

offentlighetsprincip och att vi fortsätter att driva

kraven på ökad öppenhet. Detta bör ges regeringen

till känna.

Medborgarinitiativ

I motion K10 av Bo Lundgren m.fl. (m) anförs att

förslaget om medborgarinitiativ bör strykas (yrkande

20).

Kristdemokraterna anser däremot i motion K8 att

förslaget är mycket positivt och finner det

förbryllande att den svenska regeringen inte ställer

sig tydligt bakom förslaget om ett

medborgarinitiativ vars syfte är att bredda och

fördjupa den demokratiska förankringen av EU

(yrkande 17). Kristdemokraterna är också i motion

K416 av Alf Svensson m.fl. positiva till förslaget

som sägs medföra att det civila samhället skulle

kunna få ett större inflytande på Europasamarbetet.

Kristdemokraterna anser även att de nationella

parlamenten bör ges denna möjlighet, att i någon

form uppmana kommissionären att ta initiativ

(yrkande 21).

Centerpartiet anser i motion K2 att förslaget är ett

stort steg framåt för människornas delaktighet i EU.

En miljon människor känns som väl många, enligt

motionärerna. Antalet borde minskas till en halv

miljon. Hur initiativet ska fungera och praktiskt

genomföras är oklart. Detta bör klargöras (yrkande

4).

Miljöpartiet framhåller i motion K13 att förslaget

om medborgarinitiativ i grunden är ett positivt

förslag, men riskerar i praktiken att bli tandlöst.

Skrivningen är också vinklad i riktning mot

ytterligare centralisering. Det vore bra om man

tydliggjorde att medborgarna har rätt att uppmana

EU-kommissionen att avskaffa redan befintlig EU-

lagstiftning och återföra makt till medlemsstaterna.

Miljöpartiet anser också att det måste klargöras i

konstitutionen hur många medlemsländer som krävs

samt att antalet namnunderskrifter blir färre än en

miljon (yrkande 21).

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet yttrar sig i sitt yttrande (FiU1y)

över motionerna som berör öppenheten i ECB.

Finansutskottet välkomnar att ECB:s administrativa

handlingar ska vara offentliga. Finansutskottets

förhoppning är att ECB på sikt kan bli lika öppen

som Riksbanken och även offentliggöra bankens

protokoll.

Finansutskottet konstaterar vidare att ECB måste

kunna agera självständigt och att ECB är föremål för

viss parlamentarisk kontroll redan i dag. Mot denna

bakgrund anser finansutskottet att motionerna K8

(kd) yrkande 14 och K13 (mp) yrkandena 10 och 19 bör

avstyrkas.

I en avvikande mening från företrädare för

Moderata samlingspartiet, Folkpartiet och

Kristdemokraterna förordas att motion K8 (kd)

yrkande 14 bör tillstyrkas. Miljöpartiets

företrädare har i en annan avvikande mening förordat

att yrkande 10 i motion K13 bör tillstyrkas.

Arbetsmarknadsutskottets yttrande

Arbetsmarknadsutskottet betonar i sitt yttrande

(AU2y) att en ur arbetsmarknadsutskottets synvinkel

viktig aspekt på öppenheten är frågan om

yttrandefrihet för anställda. Utskottet har i ett

nationellt perspektiv behandlat denna fråga vid ett

flertal tillfällen, senast i betänkande 2002/03:AU6

Statens ansvarsnämnd och arbetsrättsliga frågor där

frågan om privatanställdas yttrandefrihet togs upp.

Utskottet förordade en stärkt yttrandefrihet för

privatanställda.

I likhet med Svenska Journalistförbundet i dess

remissvar på promemorian Ds 2003:36 är utskottet väl

medvetet om svårigheterna att få andra medlemsstater

i unionen att acceptera den form av öppenhet och

yttrandefrihet som finns i Sverige genom

grundlagsbestämmelserna i tryckfrihetsförordningen

och yttrandefrihetsgrundlagen. Trots detta anser

utskottet att regeringen i regeringskonferensen bör

göra ytterligare ansträngningar för att få gehör för

vikten av yttrandefrihet för anställda i EU:s

institutioner, organ och myndigheter.

Med hänvisning till vad som anförts anser

utskottet att motionerna K2 yrkande 3 (c) och K13

yrkande 20 (mp) bör avstyrkas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis välkomna de framsteg

som gjorts inom konventet rörande öppenheten. Det är

t.ex. positivt att öppenhetsreglerna utsträcks till

att gälla samtliga institutioner. Vidare är det av

stor vikt att rådets sammanträden ska vara

offentliga när lagstiftningsförslag diskuteras och

antas. Lagar ska stiftas offentligt. Regeringen bör

överväga hur öppenheten i rådets arbetsgrupper och

förlikningskommittéerna mellan rådet och parlamentet

kan öka.

Utskottet förutsätter att regeringen noga bevakar

att konventets förslag upprätthålls och om möjligt

förstärks. Öppenheten är central för möjligheten att

utkräva ansvar av politiker och tjänstemän. Vidare

har öppenheten stor betydelse för unionens

legitimitet. En öppen union kan lättare vinna

legitimitet hos medborgarna.

Därmed kan motionerna K10 (m) yrkande 19,

2002/03:K431 (kd) yrkande 11, K8 (kd) yrkande 15,

K416 (kd) yrkande 24, K2 (c) yrkandena 2 och 6, K13

(mp) yrkandena 11, 16 och 17 samt K276 av Hans

Stenberg och Susanne Eberstein (s) anses

tillgodosedda och avstyrkas.

Utskottet noterar, i likhet med motion K2 (c), att

det konstitutionella fördraget anger att unionens

institutioner ska föra en öppen, tydlig och

regelbunden dialog med det civila samhället. Även om

det inte tydligt framgår vad som avses i fördraget

förefaller det utskottet som om skrivningen kan bli

ett bra redskap när fördraget ska genomföras. Det

förtydligande och konkretiserande som motionärerna

efterfrågar bör ske då.

Därmed kan motion K2 (c) yrkande 5 avstyrkas.

Utskottet vill i likhet med arbetsmarknadsutskottet

betona att regeringen i regeringskonferensen bör

göra ytterligare ansträngningar för att få gehör för

vikten av yttrandefrihet för anställda i EU:s

institutioner, organ och myndigheter.

Yttrandefriheten är naturligtvis central.

Utskottet vill i detta sammanhang framhålla vikten

av meddelarskydd. Den svenska erfarenheten visar att

yttrandefrihet och meddelarskydd motverkar

ineffektivitet och korruption. Öppenhet och insyn

främjar en god förvaltning.

Arbetsmarknadsutskottet framhåller i sitt yttrande

att man, i likhet med Svenska Journalistförbundet i

dess remissvar på promemoria Ds 2003:36, är väl

medvetet om svårigheterna att få andra medlemsstater

i unionen att acceptera den form av öppenhet och

yttrandefrihet som finns i Sverige genom

grundlagsbestämmelserna i tryckfrihetsförordningen

och yttrandefrihetsgrundlagen.

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet är

också väl medvetet om dessa svårigheter. Givet denna

begränsning vill dock utskottet betona vikten av att

regeringen driver frågan om meddelarskydd.

Motionerna K8 (kd) yrkande 16, K2 (c) yrkande 3

och K13 (mp) yrkande 20 avstyrks.

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

delar finansutskottets uppfattning om att ECB:s

administrativa handlingar ska vara offentliga. ECB

bör på sikt bli lika öppen som Riksbanken och även

offentliggöra sina protokoll. Utskottet anser att

regeringen i regeringskonferensen ska verka för att

EU:s öppenhetsregler ska gälla fullt ut för ECB, i

likhet med vad som gäller för övriga institutioner

(undantaget domstolen).

Motionerna K8 (kd) yrkande 14 och K13 (mp) yrkande

och 19 är således tillgodosedda.

Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet

konstaterar vidare, i likhet med finansutskottet,

att ECB måste kunna agera självständigt och att ECB

är föremål för viss parlamentarisk kontroll redan i

dag. Motion K13 (mp) yrkande 10 kan därmed

avstyrkas.

När det gäller europeiska politiska partier innebär

konventets förslag att gällande fördragstext i

artikel 191 i EG-fördraget återfinns också i det

konstitutionella fördraget. Utskottet har inga

invändningar mot det och avstyrker därmed motion K13

(mp) yrkande 18.

Utskottet kan inte ställa sig bakom konventets

förslag om s.k. medborgarinitiativ på EU-nivå. Det

finns en risk för att ordningen utnyttjas av dem som

genom centrala åtgärder kan anordna namninsamlingar

i olika länder medan det blir svårt för

gräsrotsrörelser att kunna nå erforderligt stöd i

tillräckligt många länder. Vidare kan ordningen med

medborgarinitiativ på EU-nivå ge intryck av att EU,

med stöd av ett medborgarinitiativ, kan agera på nya

områden där fördraget inte ger kompetens. När det

gäller antalet namnunderskrifter kan inte utskottet

dela uppfattningen i motion K2 att en miljon

människor känns som väl många, mot bakgrund av att

EU med 25 medlemsstater kommer att ha ca 450

miljoner invånare. En miljon människor kommer då att

utgöra drygt 0,2 % av EU:s befolkning.

Avslutningsvis kan utskottet konstatera att det

inte från EU:s sida finns något hinder för ett

nationellt parlament att tillskriva kommissionen och

uppmana den att ta ett initiativ.

Med hänvisning till det anförda avstyrks

motionerna K10 (m) yrkande 20, K8 (kd) yrkande 17,

K2 (c) yrkande 4, K13 (mp) yrkande 21 samt K416 (kd)

yrkande 21.

Medlemskap i unionen

Enligt konventets förslag ska del I av det

konstitutionella fördraget innehålla en särskild

avdelning om medlemskap i unionen. Syftet med dessa

bestämmelser är att dels fastställa kriterierna för

medlemskap, dels reglera förfarandena för anslutning

och upphävande av rättigheter samt utträde ur

unionen. (Artiklarna 57–59.)

Konventets förslag

Medlemskap och anslutning

Kriterierna för medlemskap i unionen redovisas i dag

ganska allmänt i Unionsfördraget. Varje europeisk

stat som respekterar principerna om frihet,

demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna

och de grundläggande friheterna samt rätts-

statsprincipen får ansöka om medlemskap. Konventet

föreslår ett förtydligande av nuvarande reglering

som innebär att stater som ansöker om medlemskap

förbinder sig att gemensamt främja dessa värden.

När det gäller förfarandet för anslutning till

unionen innehåller konventets förslag bara en nyhet,

nämligen att Europaparlamentet och de nationella

parlamenten ska underrättas när en sådan ansökan

inkommit till rådet. I övrigt är de ändringar som

föreslås av rent teknisk natur.

Fråntagande av medlemsrättigheter

De ändringar konventet föreslår innebär endast

tekniska justeringar av nuvarande bestämmelser i EG-

fördraget och Unionsfördraget om förfarandet i det

fall en medlemsstat åsidosätter unionens gemensamma

värden.

Utträde

Konventet föreslår en ny artikel med ett förfarande

som ska följas i det fall en medlemsstat frivilligt

beslutar att utträda ur unionen. Förfarandet vägleds

delvis av motsvarande procedur i 1969 års

Wienkonvention om traktaträtten, men innehåller mer

specifika bestämmelser.

Konventets förslag innebär att en medlemsstat som

beslutar att utträda ska anmäla detta till

Europeiska rådet, som då ska ta fram riktlinjer för

ett utträdesavtal. Unionen ska därefter förhandla

fram ett avtal med den berörda medlemsstaten om

villkoren för utträdet, med beaktande av

medlemsstatens framtida förbindelser med unionen.

Avtalet ska ingås på unionens vägnar, och rådet ska

fatta beslut om dess antagande med kvalificerad

majoritet efter Europaparlamentets godkännande.

Medlemsstaten i fråga får inte delta i Europeiska

rådets eller rådets beslut eller överläggningar.

Konventets förslag innebär vidare att det

konstitutionella fördraget ska upphöra att gälla för

den berörda medlemsstaten antingen när avtalet

träder i kraft eller, om något avtal inte finns, två

år efter medlemsstatens anmälan om utträde.

Europeiska rådet kan dock, i samförstånd med den

berörda medlemsstaten, besluta att förlänga denna

tidsfrist. Förekomsten av ett avtal är alltså inte

tvingande för möjligheten till utträde. Konventets

presidium har uttalat att de rättsliga följderna

måste undersökas i de fall då det inte sluts något

avtal om utträdet samt att bestämmelser om detta vid

behov kan läggas till i artikeln.

Avslutningsvis föreslås att en medlemsstat som

utträtt ur unionen, men som på nytt vill ansluta

sig, ska omfattas av det normala förfarandet för

anslutning.

Regeringens utgångspunkter

Det är ändamålsenligt att samla de bestämmelser som

har med medlemskapet i unionen att göra på ett

ställe i det konstitutionella fördraget. Den

väsentliga nyheten jämfört med dagens fördrag är

förslaget om en artikel om frivilligt utträde. Även

om det inte hittills varit reglerat i fördraget har

det setts som en politisk möjlighet för ett land att

lämna samarbetet. Det har framstått som osannolikt

att de andra medlemsstaterna i ett sådant fall inte

skulle respektera den berörda statens vilja. En

uttrycklig bestämmelse om frivilligt utträde

tydliggör dels att en enskild stats vilja att

frånträda det konstitutionella fördraget måste

respekteras, dels att det finns ett rättsenligt sätt

för en medlemsstat att även utan övriga

medlemsstaters medgivande utträda ur unionen. Det

bör dock diskuteras ytterligare hur konsekvenserna

av ett utträde ska hanteras.

Motionerna

Alf Svensson m.fl. (kd) anser i motion K416 att

möjligheten för en medlemsstat att frivilligt begära

utträde ur unionen, samt bestämmelser kring

tillvägagångssättet för utträdet, bör fördragsfästas

(yrkande 5).

Enligt samma motion bör en medlemsstat

tillfälligtvis kunna fråntas vissa konstitutionella

rättigheter, såsom rösträtt i rådet, om

medlemsstaten allvarligt åsidosätter grundläggande

rättigheter eller friheter som ligger till grund för

unionen (yrkande 9).

Utskottets ställningstagande

Utskottet har inga invändningar mot att det införs

en uttrycklig bestämmelse om frivilligt utträde ur

unionen, även om det redan tidigare har varit

möjligt för en medlemsstat att lämna unionen.

Reglerna om tillfälligt upphävande av en

medlemsstats vissa rättigheter om denna allvarligt

och ihållande åsidosätter unionens värden markerar

de krav som ställs på medlemsstaterna. Reglerna

föreslås i sak vara oförändrade jämfört med dagens

fördrag.

Utskottet vill vidare erinra om ett avtal om

utträde bör inte vara något avtal mellan EU å ena

och den utträdande medlemsstaten å andra sidan.

Utträdesavtalet bör ingås mellan å ena sidan de

kvarvarande medlemsstaterna och å andra sidan den

utträdande medlemsstaten. Unionen har inte fått

kompetens att besluta om medlemskap eller icke-

medlemskap. Detta bör framgå av artikeln. Vidare bör

det framgå av artikeln att enskildas rättigheter och

skyldigheter skall bevaras.

Utskottet finner ingen anledning att tillstyrka

motion K416 (kd) yrkandena 5 och 9.

Unionens finanser

Konventets förslag

Unionens inkomster

Konventet föreslår förändringar av beslutsproceduren

om EU-budgetens inkomstsida, dvs. hur

medlemsstaternas avgifter till budgeten ska

fastställas. Beslutet om vilka kriterier som ska

gälla för att fastställa respektive medlemsstats

avgift ska till väsentliga delar fattas av rådet med

kvalificerad majoritet efter godkännande från parla-

mentet. Idag fattar rådet detta beslut med

enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet. Det

totala taket för EU:s inkomster samt införande av

nya inkomstkategorier ska dock även fortsättningsvis

beslutas av rådet med enhällighet efter att ha hört

Europaparlamentet.

Budgetmässiga och finansiella principer

Idag finns ett antal grundläggande principer för

arbetet med unionens budget bl.a. om att budgeten

ska vara i balans, att den ska innehålla unionens

samtliga inkomster och utgifter och att den ska

genomföras i enlighet med sund ekonomisk

förvaltning. Principerna regleras i dag dels i

fördraget, dels i sekundärlagstiftning. Konventet

föreslår att flera av dessa principer ska samlas i

en särskild artikel i det konstitutionella

fördraget.

Unionens budgetförfarande

Konventet föreslår att det s.k. finansiella

perspektivet, dvs. de fleråriga taken för olika

typer av utgifter i EU:s budget, ska ges en rättslig

grund i det konstitutionella fördraget. Det

finansiella perspektivet ska innehålla årliga tak

för olika typer av utgifter och gälla för en period

på minst fem år. I dag regleras det finansiella

perspektivet i ett särskilt avtal mellan Europa-

parlamentet och rådet. Enligt konventet bör det

finansiella perspektivet fastställas av rådet med

kvalificerad majoritet efter godkännande från

Europaparlamentet.

I den årliga budgetprocessen har i dag rådet sista

ordet om jordbruksutgifterna, medan parlamentet har

den slutliga makten beträffande övriga utgifter.

Således gäller olika beslutsregler för de respektive

institutionerna beroende på vilken typ av utgifter

det är fråga om.

Konventet föreslår att en och samma

beslutsprocedur, en slags förenklad

medbeslutandeprocedur, ska gälla för hela

årsbudgeten, inklusive jordbruksutgifterna.

Förslaget innebär att uppdelningen av olika typer av

utgifter, obligatoriska respektive icke

obligatoriska, försvinner. Konkret innebär det att

parlamentet får ökat formellt inflytande över

jordbruksutgifterna samtidigt som rådet får ökat

formellt inflytande över övriga utgifter.

Grundläggande i förslaget är att budgetmakten även

fortsättningsvis ska vara delad mellan rådet och

parlamentet. Processen förenklas vidare så att

institutionerna genomför en läsning var av

kommissionens budgetförslag, jämfört med två

läsningar i dag. Kommer de två institutionerna inte

överens föreslår konventet att parlamentet med en

majoritet av ledamöterna och tre femtedelar av de

avgivna rösterna kan avvisa rådets ändringsförslag

och fatta beslut om budgeten.

Regeringens utgångspunkter

Det är positivt att de grundläggande

budgetprinciperna samlas i en artikel i det

konstitutionella fördraget. Det underlättar

överskådligheten och kan också ge principerna mer

tyngd än när de presenteras var för sig. På

budgetens inkomstsida bör enhällighet gälla i rådet

beträffande taket för EU:s egna medel och införandet

av nya typer av inkomster.

Konventets förslag att den fleråriga

finansieringsramen (finansiella perspektivet) ges

rättslig grund i det konstitutionella fördraget

innebär en förbättring jämfört med dagens system.

Den fleråriga finansieringsramen spelar en så pass

central roll i EU:s budgetsystem att det bör ges

denna status. Finansieringsramen har sedan den

infördes främjat stabilitet och långsiktighet på

budgetområdet.

Ett mål för regelverket avseende EU-budgetens

utgifter bör vara att den institutionella balansen

behålls. En möjlighet vore att rådet även framdeles

ensamt beslutar om det fleråriga budgettaket. På

detta sätt skulle man undvika omfattande årliga

förhandlingar mellan rådet och parlamentet om både

det finansiella perspektivet och årsbudgeten. Ett

annat alternativ är att rådet blir mer jämställt med

Europaparlamentet i den årliga budgetprocessen.

Motionerna

I Moderata samlingspartiets motion K10 av Bo

Lundgren m.fl. understryks vikten av att konventet

föreslår en bestämmelse om att det finansiella

perspektivet ska ges en rättslig grund i fördraget.

Motionärerna anser att det fleråriga finansiella

perspektivet är grundläggande för att ge unionen en

stram ekonomi som är stabil över många år.

Fördragsfästningen av detta perspektiv och av de

sunda budgetprinciperna är viktigt. Det är särskilt

viktigt att konventet inte föreslår någon

beskattningsrätt för EU (yrkande 21).

Kristdemokraterna anför i motion K416 av Alf

Svensson m.fl. (kd) att riksdagen tillkännager för

regeringen som sin mening vad i motionen anförs om

att Europaparlamentet ska få medbeslutanderätt på

samtliga budgetområden (yrkande 37).

I Miljöpartiet de grönas motion K13 av Gustav

Fridolin m.fl. anförs att frågan om hur EU ska

införskaffa och använda sin budget är en viktig

fråga då det rör sig om stora belopp. Konventet har

lagt ett förslag som innebär stora förändringar av

beslutsprocedurerna. Vad dessa förändringar innebär

i sin helhet är dock svårt att analysera.

Motionärerna föreslår därför att utskottet särskilt

ska uppmärksamma frågan om unionens finanser och

utreda den vidare (yrkande 22).

Finansutskottets yttrande

I likhet med regeringen anser finansutskottet i sitt

yttrande (FiU1y) att det är positivt att de

grundläggande budgetprinciperna samlas i en artikel.

Utskottet anser vidare att förslaget om att den

fleråriga finansieringsramen ska regleras på

särskilt sätt i fördraget är en tillfredsställande

förbättring. Beslut om det totala taket för EU:s

inkomster samt införande av nya inkomstkategorier

ska även fortsättningsvis beslutas av rådet med

enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.

Något särskilt tillkännagivande om det finansiella

perspektivet torde mot denna bakgrund inte vara

erforderlig, varför motion K10 (m) yrkande 21 kan

avstyrkas.

Det hittillsvarande systemet för besluten om

utgifterna har varit tämligen komplicerade, varför

utskottet ser den föreslagna ordningen som en klar

förbättring med enhetligare och tydligare

ansvarsfördelning.

Finansutskottet anser dock, i likhet med

regeringen, att ett mål för regelverket avseende EU-

budgetens utgifter bör vara att den institutionella

balansen behålls. Konventets förslag, om vad som

händer om institutionerna inte blir överens, innebär

att parlamentet får för stor makt. En möjlighet vore

att rådet även i framtiden ensamt beslutar om det

fleråriga budgettaket. På detta sätt skulle man

undvika omfattande årliga förhandlingar mellan rådet

och parlamentet om både det finansiella perspektivet

och årsbudgeten. Ett annat alternativ vore att rådet

blir mer jämställt med Europaparlamentet i den

årliga budgetprocessen.

Finansutskottet anser mot den bakgrunden att

motion K13 (mp) yrkande 22 inte behöver föranleda

någon åtgärd från riksdagens sida, varför den bör

avstyrkas av det sammansatta konstitutions- och

utrikesutskottet.

I en avvikande mening från företrädarna för

Moderata samlingspartiet och Folkpartiet förordas

att yrkande 21 i motion K10 (m) bör tillstyrkas.

Miljöpartiets företrädare menar i en annan avvikande

mening att yrkande 22 i motion K13 (mp) bör

tillstyrkas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar finansutskottets uppfattning och

avstyrker därmed motionerna K10 (m) yrkande 21, K13

(mp) yrkande 22 samt K416 (kd) yrkande 37.

Revisionsrätten

Motionerna

I Folkpartiet liberalernas motion K12 av Lars

Leijonborg m.fl. (yrkande 10) anförs att

granskningen av EU:s verksamhet bör göras av

revisionsrätten. Inte minst under senare år har ett

antal missförhållanden inom Europeiska unionens

förvaltning uppdagats. Kampen mot fusk, bedrägerier

och korruption måste stå högt på unionens

dagordning. Det är av stor vikt för att unionen ska

åtnjuta förtroende hos medborgarna. Revision och

granskning för emellertid en tämligen undanskymd

tillvaro i regeringens skrivelse till riksdagen.

Granskningen av EU:s verksamhet måste skärpas. Det

är väsentligt att exempelvis Europaparlamentet ägnar

tid och kraft åt kontrollen av EU:s förvaltning.

Revisionsrätten har av naturliga skäl en central

roll i granskningsarbetet. I konventets utkast till

fördragstext synes emellertid revisionsrättens roll

inskränka sig till att ägna sig åt

räkenskapsrevision. Det bör övervägas om

revisionsrätten också ska ges möjlighet att utföra

effektivitetsrevision av EU:s verksamhet.

I Miljöpartiets motion K13 av Gustav Fridolin

m.fl. (yrkande 13) anförs beträffande EU:s

revisionsrätt att Sverige även bör kräva att

begreppet miljörevision och social revision införs.

En artikel borde skrivas in som behandlar detta.

Revisionsrätten ska skaffa nödvändig kompetens för

miljö- och social revision, och EU-budgeten ska i

möjligaste mån innehålla kvantifierbara miljömål och

sociala utvecklingskriterier. Detta skulle ge en

ökad samordning mellan ekonomiska, miljömässiga och

sociala mål och ge en bättre koherens mellan olika

program.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet anför i sitt yttrande (FiU1y) att

revisionsrätten enligt nuvarande bestämmelser i

Romfördraget, artikel 248 punkt 2, ska pröva om

samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och

korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit

sund. Revisionsrätten kan således enligt nuvarande

bestämmelser utföra granskning av de frågor som

rätten anser bör utredas. Det krävs därför ingen

ändring av fördraget för att revisionsrätten ska få

rätt att utföra effektivitetsrevision av EU:s

verksamhet. Motionerna K12 (fp) yrkande 10 och K13

(mp) yrkande 13 bör mot denna bakgrund avstyrkas.

Avvikande meningar har i denna del lämnats av

företrädarna för Folkpartiet och Miljöpartiet i

vilka reservanterna anför att deras respektive

partiers motionsyrkanden bör tillstyrkas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar finansutskottets uppfattning och

avstyrker därmed motionerna K12 (fp) yrkande 10 och

K13 (mp) yrkande 13.

Samordning av den ekonomiska

politiken

Konventets förslag

Kompetensfördelningen mellan institutionerna

Konventet föreslår inte några genomgripande

förändringar i regelverket eller

kompetensfördelningen på det ekonomisk-politiska

området. En viss förskjutning föreslås i riktning

mot mer inflytande för kommissionen och

Europaparlamentet. Flera av dessa förslag syftar

till att säkerställa genomförandet av medlemsstater-

nas åtaganden.

Kommissionen ska till exempel få möjlighet att

utfärda ”de första varningarna” till

medlemsstater som inte bedöms efterleva de

allmänna riktlinjerna för den ekonomiska

politiken och till medlemsstater som bedöms

kunna få ett alltför stort underskott i de

offentliga finanserna. För närvarande har rådet

denna befogenhet. Enligt konventets förslag ska

kommissionen få möjlighet att lägga ett förslag

när det gäller beslut huruvida ett land har ett

alltför stort underskott och även ett förslag

till rekommendation om åtgärd för landet i

fråga. Det innebär en stärkt roll för

kommissionen eftersom det krävs enhällighet i

rådet för att ändra i kommissionens förslag.

Konventet föreslår också att den berörda

medlemsstatens röst inte ska räknas vid beslut

om att utfärda en rekommendation när en

medlemsstat inte efterlever de allmänna

riktlinjerna eller vid beslut huruvida en

medlemsstat har ett alltför stort underskott i

de offentliga finanserna.

Euroområdet

Konventet föreslår att beslutsfattandet i

euroområdet stärks. Förslaget innebär att den

informella grupp (den s.k. Eurogruppen) som utgörs

av ministrarna från de medlemsstater som är med i

valutaunionen ges en fastare ställning genom att den

omnämns i fördraget och får en vald ordförande på

två och ett halvt år. Redan i dag finns ett antal

frågor där euroländerna själva fattar beslut, bl.a.

sanktioner i stabilitets- och tillväxtpakten,

växelkurspolitik och tekniska frågor som rör

euromynten. Konventet föreslår att euroländerna,

inom det ordinarie rådet, ska kunna samordna sin

politik ytterligare genom att de ges möjlighet att

själva besluta om särskilda bestämmelser för

euroländerna när det gäller riktlinjer för den

ekonomiska politiken samt förfarandet vid alltför

stort underskott.

Vidare föreslår konventet att euroländernas

externa agerande stärks genom att de ska

fastställa gemensamma ståndpunkter i frågor som

är av särskilt intresse för valutaunionen inom

berörda internationella finansiella

institutioner och konferenser. Syftet är att

stärka eurons plats i det internationella

valutasystemet.

Europeiska centralbankens tillsynsbefogenheter

och stadgar

Konventet föreslår att beslutsregeln för

överföring av tillsynsbefogenheter för den

finansiella sektorn till Europeiska

centralbanken (ECB) ska ändras. I dag krävs

enhällighet i rådet och samtycke av Europa-

parlamentet. Förslaget innebär att rådet ska

besluta med kvalificerad majoritet och att Eu-

ropaparlamentet ska ges medbeslutande för en

sådan överföring. Vidare föreslås att

Europaparlamentet ges medbeslutande beträffande

vissa frågor i stadgan för Europeiska central-

bankssystemet.

Skattefrågor

Konventet föreslår att rådet även fortsättningsvis

ska fatta beslut med enhällighet i skattefrågor. Om

rådet enhälligt konstaterar att ett förslag till

rättsakt avser administrativt samarbete, bekämpning

av skattebedrägeri eller bekämpning av skatteflykt

ska rättsakten antas med kvalificerad majoritet.

Betalningsbalansstöd till tredje land samt

Europeiska investeringsbanken

Konventet föreslår att betalningsbalansstöd till

tredje land ska få en särskild rättslig grund.

Vidare föreslås att beslut om sådant stöd ska kunna

fattas med kvalificerad majoritet i stället för som

i dag med enhällighet. Konventet föreslår även att

vissa beslut om ändringar i Europeiska

investeringsbankens stadgar, bl.a. avseende bankens

ägande och styrning, ska fattas med kvalificerad

majoritet och inte som i dag med enhällighet.

Regeringens utgångspunkter

En väl fungerande ekonomisk-politisk samordning är

viktig för att unionen ska kunna hantera

gränsöverskridande effekter av medlemsstaternas

ekonomiska politik och för att valutaunionen ska

fungera väl. Det nuvarande ramverket och

kompetensfördelningen för den ekonomisk-politiska

samordningen är i grunden bra. Instrumenten för

genomförande och uppföljning kan dock behöva

stärkas, bl.a. för att befästa medlemsstaternas

åtaganden. Det är därför positivt att konventet

lägger förslag som går i denna riktning. En viktig

princip är att den ekonomiska politiken är nationell

och faller inom medlemsstaternas befogenhet även om

viss samordning är av gemensamt intresse.

Det kan finnas skäl för euroländerna att på olika

sätt säkerställa ett väl fungerande beslutsfattande

i euroområdet. Det är dock viktigt att

samordningsprocesserna behåller sin gemensamma

karaktär. Det är också förståeligt att euroländerna

vill uppnå en effektiv representation av euroområdet

i internationella finansiella institutioner.

Beslut om skatter ska fattas med enhällighet, då

de enskilda medlemsstaterna fortsatt ska ha rätt att

besluta om egna skattenivåer. För att säkerställa

budgetdisciplin bör enhällighet behållas när det

gäller beslut om Europeiska investeringsbankens

stadgar. Medlemsstaterna bör även fortsättningsvis

själva kunna avgöra hur de organiserar övervakningen

av de finansiella marknaderna. Det är därför inte

lämpligt att släppa på kravet om enhällighet för

överföring av tillsynsbefogenheter från

medlemsstaterna till ECB.

Motionerna

Moderata samlingspartiet stöder i motion K10 av Bo

Lundgren m.fl. (yrkandena 7 delvis och 22)

konventets förslag att det är medlemsländerna som

ansvarar för den ekonomiska politiken. Det är

centralt för en dynamisk utveckling inom ett EU som

genom utvidgningen blir alltmer heterogent.

Motionärerna välkomnar förslaget att EU inte får ta

på sig ansvaret för socialpolitiken som ska vara

nationella och lokala frågor. Det innebär att EU

inte utvecklas till en transfereringsunion.

Motionärerna delar regeringens utgångspunkt att en

väl fungerande ekonomisk-politisk samordning är

viktig för att unionen ska kunna hantera

gränsöverskridande effekter av medlemsstaternas

ekonomiska politik och för att valutaunionen ska

fungera väl. Konventets förslag går således i rätt

riktning. EU ansvarar för euron och

penningpolitiken. Reglerna om sunda statsfinanser är

viktiga för att skydda den gemensamma valutan och

den inre marknaden. Motionärerna välkomnar förslaget

att kommissionen får möjlighet att direkt varna

medlemsstater med alltför stort budgetunderskott så

att inte politiska hänsyn tillåts spela in.

Kristdemokraterna anför i motion K8 och K416 av

Alf Svensson m.fl. (yrkandena 18 resp. 33) att

stabilitetspakten bör reformeras och fördragsfästas.

För att EU-ländernas ekonomier ska utvecklas

positivt och valutaunionen fungera bra måste alla

deltagande länder sköta sin ekonomiska politik.

Penningpolitiken för euroländerna ska skötas av den

europeiska centralbanken. Den ska vara politiskt

oberoende och ha som huvudmål att bekämpa

inflationen. De grundläggande principerna i EU:s

stabilitetspakt får inte mjukas upp.

Vänsterpartiet anför i motion K9 av Ulla Hoffman

m.fl. (yrkande 15) att när länderna saknar en egen

penningpolitik och är underkastade

stabilitetsnormerna, är det meningen att

förändringar i ekonomin till stor del ska hanteras

av marknadskrafterna. De måste därför avregleras,

rörligheten på arbetsmarknaden måste öka och lönerna

bli mer flexibla. Detta är en traditionell

högerpolitisk syn på samhällsekonomiska

förhållanden.

Detta synsätt präglar i stor utsträckning även

konventets fördragsutkast. Konventets förslag att

skriva in ”marknadsekonomi” – dock förskönat med

uttrycket ”social marknadsekonomi” som ett

övergripande mål är ett sätt att fördragsfästa en

högerpolitisk världsbild. För att respektera

resultatet i folkomröstningen om EMU bör regeringen

i regeringskonferensen verka för att denna syn inte

ges för stort utrymme i fördragstexten och för att

stabilitetsnormerna inte överordnas

sysselsättningsmålen.

I motion K381 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) (yrkande

2) anförs att Sverige har en stark offentlig ekonomi

men inte på grund av Bryssel, stabilitetspakten

eller EG-kommissionens råd. Sverige har en stark

offentlig ekonomi tack vare de åtgärder mot

budgetunderskotten som inleddes genom samarbetet

mellan Vänsterpartiet och regeringen hösten 1994.

Det var en självständig politik som kombinerade

stora skattehöjningar med besparingar, och den satte

sysselsättningen i främsta rummet. Det var en

politik för arbete, rättvisa och sunda offentliga

finanser, och den förvaltas nu vidare genom

samarbetet mellan Vänsterpartiet, regeringen och

Miljöpartiet. Detta visar att det inte krävs

överstatliga stabilitetsnormer för att driva en

ansvarsfull finans- och budgetpolitik.

I motion K13 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) (yrkande

65) anförs beträffande arbetsmarknadsfrågor att det,

i en av de allra första punkterna i förslaget på EU-

konstitutionen, slås fast att ”full sysselsättning

... eftersträvas”. Längre fram i förslaget, ändras

detta till kravet på ”hög sysselsättningsnivå”.

Motionärerna anser att det är en viss skillnad på

dessa mål. Miljöpartiet föreslår att målet om hög

sysselsättningsnivå ska vara jämbördigt med t.ex.

den ekonomiska politiken.

Två motioner tar särskilt upp miljöskatter. I motion

K2 (c) anförs att det är beklagligt att regeringen

biter sig fast vid att beslut om miljöskatter ska

fattas enhälligt. Den principen har förhalat

effektiva miljöskatter inom EU under lång tid. En

miljöskatteväxling på EU-nivå lär inte bli fallet så

länge den svenska regeringen envist bromsar

utvecklingen på området. För att åstadkomma resultat

på detta område bör majoritetsbeslut användas om

miniminivåer på miljöskatter (yrkande 34).

Miljöpartiet anför i motion K13 att bestämmelserna

om skatterna i Artikel III-62 måste ändras för att

möjliggöra majoritetsbeslut för vissa ekonomiska

styrmedel för miljöändamål: skatter på

koldioxidutsläpp, svavelutsläpp och handelsgödsel.

Sådana skatter kan ha god styreffekt på aktiviteter

som ger upphov till miljöeffekter av övervägande

internationell karaktär (yrkandena 52–54).

Vänsterpartiet anför i motion K9 att enligt

artikel lll-63 så kan ministerrådet efter det att

frågor om bolagsskatt kopplade till bedrägeri och

skatteflykt konstaterats med kvalificerad majoritet

utarbeta lagar och ramlagar Detta för att få den

inre marknaden funktionsduglig. I övrigt gäller

enhällighetsregler för skatter. Vänsterpartiet anser

att alla beslut i EU om skatter ska tas med

enhällighet. Detta bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna (yrkande 14).

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet delar i sitt yttrande (FiU1y)

regeringens uppfattning att en väl fungerande

ekonomisk-politisk samordning är viktig för att

unionen ska kunna hantera gränsöverskridande

effekter av medlemsstaternas ekonomiska politik.

Finansutskottet anser också i likhet med

regeringen att en viktig princip är att den

ekonomiska politiken är nationell och faller inom

medlemsstaternas befogenhet även om viss samordning

är av gemensamt intresse. Utskottet anser mot den

bakgrunden att yrkandena 7 och 22 i motion K10 (m)

redan är tillgodosedda och därför bör avstyrkas av

det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet.

Utskottet vill framhålla med anledning av vad som

anförs i motion K9 (v) om att stabilitetsnormerna

inte ska överordnas sysselsättningsmålen att

möjligheterna att föra en i väsentliga delar

självständig ekonomisk politik är goda inom de

gränser som kravet på sunda statsfinanser ställer.

En långsiktigt hög sysselsättningsnivå kommer alltid

att vara ett prioriterat mål för utformningen av den

ekonomiska politiken.

Finansminister Bosse Ringholm har inför EU-nämnden

den 3 mars 2003 uttalat följande:

När det gäller den ekonomisk-politiska

samordningen är tanken att vi ska anta slutsatser

för att bättre samordna budgetpolitiken. Det är

nu andra gången som vi diskuterar den frågan.

Efter det att Ekofinrådet antagit slutsatserna

ska de vidarebefordras till Europeiska rådets

vårtoppmöte.

Det är en fråga som vi prioriterar mycket högt

från svensk sida. Det är viktigt att hitta vägar

för att främja efterlevnaden av stabilitets- och

tillväxtpakten och därigenom förbättra

förutsättningarna för en sund finanspolitik – en

finanspolitik som förmår hantera behoven av såväl

kortsiktig stabilisering som långsiktig

uthållighet. Det verkar också finnas goda

förutsättningar för att uppnå enighet om en

slutsatstext som väl motsvarar de svenska

prioriteringarna.

Finansutskottet anser också att det är viktigt att

hitta vägar för att främja efterlevnaden av

stabilitets- och tillväxtpakten och därigenom

förbättra förutsättningarna för en sund

finanspolitik – en finanspolitik som förmår hantera

behoven av såväl kortsiktig stabilisering som

långsiktig uthållighet.

Finansutskottet har tidigare behandlat

motionsyrkanden om att EU inte ska utvecklas till en

transfereringsunion (bet. 2001/02:FiU5). Utskottet

anförde att riksdagen hösten 1994 godkände målen för

den svenska EU-budgetpolitiken (prop. 1994/95:40,

bet. 1994/95:FiU5). Målen innebär bl.a. att Sverige

ska verka för en effektiv och återhållsam

budgetpolitik inom EU. Vidare ska Sverige verka för

en förbättrad budgetdisciplin vid användningen av

EU:s budgetmedel. Finansutskottet har vid flera

tillfällen hänvisat till dessa mål (t.ex. i bet.

2001/02:FiU1 s. 301). Utskottet avstyrkte den då

aktuella motionen.

Finansutskottet anser i likhet med regeringen att

enigheten bör behållas för att säkerställa

budgetdisciplin när det gäller beslut om Europeiska

investeringsbankens stadgar. Vidare anser

finansutskottet som regeringen att medlemsstaterna

även i framtiden själva bör avgöra hur de

organiserar övervakningen av de finansiella

marknaderna. Slutligen anser utskottet att det inte

är lämpligt att släppa på kravet om enhällighet för

överföring av tillsynsbefogenheter från

medlemsstaterna till Europeiska centralbanken.

Utskottet anser mot denna bakgrund att motionerna

K8 (kd) yrkande 18, K416 (kd) yrkande 33, K9 (v)

yrkande 15, K13 (mp) yrkande 65 och K381 (v) yrkande

2 bör avstyrkas av det sammansatta konstitutions-

och utrikesutskottet.

Till yttrandet har fogats avvikande meningar från

företrädarna för Moderaterna, Kristdemokraterna,

Vänsterpartiet respektive Miljöpartiet.

Skatteutskottets yttrande

I sitt yttrande (SkU2y) anför skatteutskottet att

för att riksdag och regering ska kunna driva en

effektiv ekonomisk politik är det en förutsättning

att en oinskränkt rådighet över beslut som rör

skatter finns kvar på den nationella nivån.

Utskottet har under beredningen av detta ärende

konstaterat att de utgångspunkter för arbetet i

regeringskonferensen beträffande skattefrågor som

redovisas i skrivelsen kan förväntas få stöd av en

stor majoritet av riksdagens ledamöter. Utskottet

har mot denna bakgrund inte någon erinran mot

regeringens utgångspunkt beträffande skattefrågor i

de fortsatta förhandlingarna, dvs. att hålla fast

vid kravet på enhällighet när EU ska besluta i

skattefrågor.

I en avvikande mening har företrädare för

Folkpartiet, Kristdemokraterna och Centern anfört

att riksdagen i enlighet med vad som föreslagits i

ett par av motionerna bör samla sig kring ett

tillkännagivande till regeringen med uppdrag att

föra in ett svenskt krav på kvalificerad majoritet i

fråga om miljöskatter i det fortsatta

förhandlingsarbetet.

Vänsterpartiets ledamot i skatteutskottet anför i

ett särskilt yttrande att hon vill betona det

angelägna i att regeringen håller fast vid den i

skrivelsen redovisade utgångspunkten om enhällighet

när det gäller alla förändringar som kan påverka

skattesystemet.

Arbetsmarknadsutskottets yttrande

Samordning mellan ekonomisk politik och

sysselsättningspolitik regleras i artiklarna I-14

och III-100. Arbetsmarknadsutskottet ser i sitt

yttrande (AU2y) positivt på en samordning mellan

ekonomisk politik och sysselsättningspolitik men

vill framhålla vikten av symmetri mellan fördragets

olika delar.

Det finns enligt arbetsmarknadsutskottet en risk

för att ordalydelsen i vissa artiklar i konventets

förslag i del III av fördraget kan uppfattas som att

sysselsättningspolitiken är underordnad den

ekonomiska politiken. Det gäller artikel III-99 där

det sägs att sysselsättningsmålet ska beaktas när

unionens politik utformas och artikel III-100 där

det talas om att sysselsättningsriktlinjerna ska

stämma överens med de ekonomisk-politiska

riktlinjerna.

Utskottet förespråkar ett klarläggande att de båda

politikområdena ska vara jämbördiga. Med det anförda

anser utskottet att motionerna K9 yrkande 15 (v) och

K13 yrkande 65 (mp) bör avstyrkas.

Vänsterpartiets respektive Miljöpartiets

företrädare har i var sin avvikande mening förordat

att deras respektive partiers motioner bör

tillstyrkas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar finansutskottets och

arbetsmarknadsutskottets uppfattning. Därmed

avstyrks motionerna som rör samordning av den

ekonomiska politiken, dvs. motionerna K10 (m)

yrkandena 7 (delvis) och 22, K8 (kd) yrkande 18,

K416 (kd) yrkande 33, K9 (v) yrkande 15, K381 (v)

yrkande 2 och K13 (mp) yrkande 65.

Utskottet delar också skatteutskottets uppfattning

rörande skattefrågor. Motionerna K2 (c) yrkande 34,

K9 (v) yrkande 14 samt K13 (mp) yrkandena 52–54

avstyrks därmed.

EMU:s tredje steg

Motionerna

I Centerpartiets motion K2 av Maud Olofsson m.fl.

(yrkande 37) påpekas att folkomröstningen om eurons

införande i Sverige gav ett tydligt besked från

svenska folket om att euron inte bör införas som

valuta i Sverige. Motionärerna anser att det ligger

i Sveriges intresse att euron utvecklas väl och att

de institutioner som byggts runt EMU-samarbetet blir

framgångsrika. Vad gäller Sveriges förhållande till

euron innebär folkomröstningens utslag att de beslut

som riksdagen fattat 1994 och 1997 om

förutsättningarna för ett eventuellt svenskt

medlemskap fortfarande gäller, dvs. att frågan

avgörs i Sveriges riksdag. Den fortsatta giltigheten

i denna ståndpunkt bör upprepas i samband med

regeringskonferensen.

I Vänsterpartiets motion K9 av Ulla Hoffmann m.fl.

(yrkande 32) och i motion K381 av Ulla Hoffmann

m.fl. (yrkande 1) anförs att Sverige efter EMU-

omröstningen kunde ha valt en mer bestämd linje och

kunde ha stött sig på den folkmajoritet som inte

önskar mer av överstatlighet och centralstyrning.

Folkomröstningen om medlemskap i EMU:s tredje steg

resulterade i ett tydligt nej från svenska folket.

Då bör inte heller Sverige fördragsmässigt och

formellt fortsatt vara bundet av EMU:s olika steg.

Motionärerna anser att det vore att visa bristande

respekt för folkomröstningsresultatet om regeringen

kort tid efter folkomröstningen om EMU undertecknar

ett nytt fördrag där Sverige förbinder sig att gå

med i EMU:s tredje steg så snart vissa villkor är

uppfyllda. Vänsterpartiet anser att den svenska

regeringen därför i samband med förhandlingarna om

EU:s nya konstitution bör ta initiativ till

förhandlingar om ett formellt undantag för Sverige

att delta i EMU.

I Miljöpartiets motion K13 av Gustav Fridolin

m.fl. (yrkande 62) och i Ulf Holms (mp) motion K377

anförs att Sverige inte förhandlade fram ett

undantag från EMU:s tredje steg i samband med

anslutningsförhandlingarna om EU-medlemskapet. Rent

juridiskt är Sverige genom medlemskap i EU och genom

den fördragslojalitet som följer av detsamma bundet

att delta i samtliga tre steg inom EMU. De andra

medlemsländerna i EU har hittills accepterat

Sveriges ensidigt deklarerade undantag av politiska

skäl. Motionärerna anser att förslaget till EU-

författning skulle kunna leda till att Sverige

tvingas in i EMU. De anser därför att en bättre

lösning vore om Sverige förhandlade om ett undantag

på samma sätt som Danmark och Storbritannien har

gjort.

Finansutskottets yttrande

Finansutskottet erinrar i sitt yttrande (FiU1y) om

att Sverige inte uppfyller de nödvändiga villkoren

för att införa euron och är därmed enligt fördraget

en ”medlemsstat med undantag”. Ett medlemskap i

valutaunionen förutsätter ett deltagande i

växelkursmekanismen ERM II. Deltagandet i ERM II är

frivilligt. Regeringen har för närvarande inte för

avsikt att delta. Inte heller ligger det i övriga

medlemsstaters intresse att tvinga fram ett

medlemskap i ett politiskt projekt som EMU, om det

inte finns en folklig majoritet för detta.

Kommissionen har vid olika tillfällen gett uttryck

för att ett formellt undantag inte är nödvändigt för

Sveriges del. Kommissionären Pedro Solbes sade redan

på natten efter Sveriges folkomröstning att någon

s.k. opt out inte behövs. Kommissionens ordförande

Romano Prodi gjorde dagen därpå klart att

kommissionen inte kommer att kräva en opt out av

Sverige.

Att förhandla fram ett protokoll tar tid och kraft

från andra prioriterade frågor. En sådan förhandling

skulle också kunna försvaga vårt allmänna

förhandlingsläge och skapa prejudikat som varken

ligger i Sveriges eller övriga medlemsstaters

intresse. Regeringen kommer därför inte att initiera

en förhandling om ett protokoll vid

regeringskonferensen.

Regeringens linje kvarstår således nämligen att

det är den svenska riksdagen som avgör frågan om

svenskt deltagande.

Finansutskottet konstaterar att kommissionen

förklarat att ett formellt undantag om att Sverige

inte behöver införa euron inte är nödvändigt.

Finansutskottet anser, i likhet med regeringen,

att det kan försvaga Sveriges förhandlingsläge vad

gäller andra frågor att nu förhandla fram ett

undantag. Mot denna bakgrund bör motionerna K2 (c)

yrkande 37, K9 (v) yrkande 32, K381(v) yrkande 1,

K13 (mp) yrkande 62 och K377 (mp) avstyrkas av det

sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet.

I tre avvikande meningar har företrädarna för

Centern, Vänsterpartiet och Miljöpartiet förordat

att deras respektive partiers motionsyrkanden bör

tillstyrkas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar finansutskottets uppfattning och

avstyrker således motionerna K2 (c) yrkande 37, K9

(v) yrkande 32, K381(v) yrkande 1, K13 (mp) yrkande

62 och K377 (mp).

Utskottet har ovan i avsnittet om unionens

struktur framhållit att det är av stor betydelse för

Sverige att de förklaringar, anföranden och

skriftväxlingar som Sverige framförde i anslutning

till Sveriges anslutningsfördrag och som fortfarande

är av betydelse kommer att bestå. Utskottet

förutsätter att regeringen noga bevakar dessa

frågor.

Ett område med frihet, säkerhet och

rättvisa

I detta avsnitt redovisas konventets förslag och de

motioner som väckts på respektive område. Därefter

redovisas justitieutskottets ställningstagande

samlat.

Konventets förslag

Beslutsformer m.m.

Konventets förslag innebär att pelarstrukturen

avskaffas och att det straffrättsliga samarbetet, i

vid bemärkelse, förändras från att vara

mellanstatligt till att få tydliga överstatliga

inslag. Något förenklat kan förslaget beskrivas som

att de frågor som nu omfattas av den nuvarande

tredje pelaren överförs till den första pelaren.

Vissa särbestämmelser bl.a. vad avser

beslutsfattandet, jämfört med gemenskapsrätten i

övrigt, kommer dock alltjämt att finnas.

För närvarande fattas beslut i rådet om frågor som

rör det straffrättsliga samarbetet med enhällighet

efter det att Europaparlamentet haft möjlighet att

yttra sig. Sverige representeras i rådet av

företrädare för regeringen. Kravet på enhällighet i

rådet för att en rättsakt, vanligen ett rambeslut,

ska antas innebär att samtliga medlemsstater har

vetorätt. Denna används inte i praktiken men är

naturligtvis något som har betydelse för

förhandlingsarbetet.

Om den föreslagna rättsakten kräver

lagstiftningsåtgärder i Sverige måste regeringen

inhämta riksdagens godkännande innan den röstar för

att rättsakten ska antas i rådet (se 10 kap. 2 §

RF). Rörande dessa rättsakter lämnar

regeringsrepresentanter en s.k. parlamentarisk

granskningsreservation under förhandlingarna. Detta

innebär att regeringen inte kan ingå någon för

Sverige bindande överenskommelse förrän riksdagen

lämnat sitt godkännande. Såsom praxis i Sverige har

utbildats föreslår regeringen i en

godkännandeproposition att riksdagen godkänner ett

utkast till rambeslut. I ärendet redovisas

lagstiftningsbehovet. Regeringen återkommer till

riksdagen efter rambeslutets antagande i ett senare

ärende med förslag till lagändringar. Denna ordning

blir inaktuell om konventets förslag antas.

Enligt konventets förslag ska nuvarande rättsliga

instrument ersättas med europeiska lagar och

ramlagar (artiklarna 32 och 33). I likhet med dagens

rambeslut binder europeiska ramlagar medlemsstaterna

avseende de mål som ska uppnås men överlåter till

medlemsstaterna att bestämma hur detta ska ske;

härför krävs alltså nationell lagstiftning.

Europeiska lagar däremot är direkt tillämpliga.

Förslag kan läggas fram av kommissionen eller på

initiativ av minst en fjärdedel av medlemsländerna

(artikel III-165).

Beslut fattas enligt konventets förslag i de

flesta fall med kvalificerad majoritet i rådet och

med medbeslutande av Europaparlamentet. Rörande ett

antal frågor inom utskottets beredningsområde

föreslår konventet dock att kravet på enhällighet

vid beslutsfattandet i rådet ska behållas. Här kan

nämnas frågorna om en utökning av gärningar på den

s.k. listan och om operativt polissamarbete (se

artiklarna III-172.1 tredje stycket och III-176.3).

En genomgående motivering i konventet för att

behålla kravet på enhällighet i dessa delar är de

rättsliga och inrikes frågornas särskilda karaktär.

De berör nationalstatens kärnuppgifter, att

upprätthålla lag och ordning samt svara för bl.a.

tvångsåtgärder mot enskilda. – Det bör tilläggas att

det krävs att Europaparlamentet lämnar sitt samtycke

för att ytterligare brott ska kunna föras upp på den

s.k. listan. – När beslut ska fattas med

kvalificerad majoritet i rådet på området med

frihet, säkerhet och rättvisa krävs, fr.o.m. den 1

november 2009 enligt konventets förslag, att

förslaget ska stödjas av en majoritet av

medlemsstaterna som företräder minst tre femtedelar

av unionens befolkning för att det ska bli antaget.

Motionen

I motion K13 (mp) begärs att beslut på det rättsliga

området även i fortsättningen ska fattas med

enhällighet i rådet. Här anförs bl.a. att den

polisiära verksamheten och straffrätten tillhör

nationalstatens kärnuppgifter samt att de föreslagna

särreglerna rörande beslutsfattandet är

otillräckliga. Motionärerna ser vidare faror i ett

system som innebär att för Sverige bindande beslut

fattas utan att först ha godkänts av riksdagen samt

att det straffrättsliga samarbetet kan leda till

omotiverade straffskärpningar (yrkandena 41 och 42).

Rådet – strategiska riktlinjer och en ständig

kommitté

Konventet föreslår att Europeiska rådet ska bestämma

strategiska riktlinjer för lagstiftningsprogrammet

och den operativa programplaneringen på området med

frihet, säkerhet och rättvisa (artikel III-159).

Besluten ska fattas med konsensus. Bestämmelsen är

ny men innebär i praktiken enbart en kodifiering av

rådande praxis. Det arbetet syftar till att på bästa

sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget

om upprättandet av ett område med frihet, säkerhet

och rättvisa. Slutsatserna från stats- och

regeringschefernas möte i Tammerfors hösten 1999

utgör sådana strategiska riktlinjer. Vid det mötet

fattades vissa strategiska beslut om vilka frågor på

det rättsliga området som skulle vara prioriterade.

Konventet föreslår vidare att det ska inrättas en

ständig kommitté vid ministerrådet för att se till

att det operativa samarbetet inom unionen förbättras

i frågor som rör den inre säkerheten. Kommittén ska

vidare främja samordningen av de åtgärder som vidtas

av behöriga nationella myndigheter. I konventet har

förts en diskussion om hur man kan stärka unionens

operativa samarbete. Det har uppfattats som en brist

att det inte finns någon övergripande samordning av

detta arbete, inte minst med tanke på de behov av

gränsöverskridande insatser som kan uppstå vid

större katastrofer, terrorist-attacker och liknande

som berör flera medlemsstater. Företrädare för

berörda unionsorgan kan medverka i kommitténs

arbete. Europaparlamentet och de nationella

parlamenten ska hållas informerade om kommitténs

arbete (artikel III-162). Även denna bestämmelse är

ny, men tanken är att den föreslagna kommittén ska

ersätta dagens Artikel 36-kommitté, som främst

kommit att fungera som ett förhandlingsorgan rörande

lagstiftningsfrågor. Den ständiga kommitténs uppgift

är tänkt att begränsas till övergripande strategiska

insatser. Det faktiska polisarbetet ska utföras av

de nationella myndigheterna och av Europol.

Motionen

I motion K10 (m) begärs att konventets förslag i

dessa delar avvisas. Här anförs att det inte

föreligger skäl att ge Europeiska rådet en

fördragsreglerad rätt att ta fram strategiska

riklinjer på detta område. Rörande den föreslagna

ständiga kommittén pekar motionärerna på riskerna

för dubbelarbete och interna kompetensdiskussioner,

vilket inte gagnar brottsbekämpningen.

Brottsförebyggande åtgärder

Det finns ingen rättslig grund i EU-fördraget för

att unionen ska kunna anta rättsakter som omfattar

brottsförebyggande åtgärder.

Konventet föreslår att en rättslig grund införs

som möjliggör samarbete kring brottsförebyggande

frågor. Samarbetet på detta område är enligt

förslaget begränsat till stödjande och uppmuntrande

åtgärder som ska kunna regleras i europeiska lagar

eller ramlagar. Unionsåtgärderna på detta område får

inte innebära någon tillnärmning av medlemsstaternas

rättsordningar (artikel III-173).

Motionen

I motion K10 (m) anförs att EU inte ska ges någon

kompetens avseende brottsförebyggande åtgärder. Här

anförs att de åtgärder som åsyftas i artikeln i

första hand är en nationell angelägenhet.

Motionärerna pekar på att de brottsförebyggande

åtgärder som unionen bör vidta rör polisiära

åtgärder och inte insatser som hör hemma inom delar

av samhällslivet som inte till någon del omfattas av

unionens kompetens.

Straffrättsligt samarbete

Samarbetet inom det straffprocessrättsliga området

bygger bl.a. på principen om ömsesidigt erkännande

av medlemsstaternas domar och beslut. Inom den

materiella straffrätten arbetar man med

tillnärmning, t.ex. i form av ”minsta gemensamma

maximistraff” men även med gemensamma brottsbeskriv-

ningar.

Konventet föreslår att samarbetet också i

fortsättningen ska bygga på den grundläggande

principen om ömsesidigt erkännande i fråga om

straffprocessrätten. I förslaget anges att det ska

vidtas åtgärder för att säkerställa att alla former

av domar och rättsliga avgöranden erkänns i hela

unionen och för att förebygga och lösa

behörighetskonflikter mellan medlemsstaterna. Vidare

ska utbildning av domare och domarpersonal främjas

samt det straffrättsliga samarbetet mellan rättsliga

eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna

främjas inom ramen för lagföring och verkställighet

av beslut. Dessa åtgärder ska regleras i europeiska

lagar eller ramlagar (artikel III-171.1).

Vidare föreslås att rådet, i syfte att stärka

förtroendet mellan medlemsstaternas myndigheter, ska

kunna fatta beslut om europeiska ramlagar med

minimiregler om tillåtlighet av bevis, fastställande

av personers rättigheter vid det straffrättsliga

förfarandet och brottsoffers rättigheter. Det ska

också vara möjligt att i samma syfte anta

minimiregler på andra områden av det

straffprocessuella förfarandet. Detta kräver i

sådana fall enhällighet i rådet och samtycke av

Europaparlamentet. Om sådana minimiregler antas ska

detta inte hindra medlemsstaterna från att behålla

eller införa en högre nivå när det gäller skydd för

enskilda personers rättigheter vid straffrättsliga

förfaranden (artikel III-171.2).

När det gäller den materiella straffrätten

föreslår konventet en ordning med ramlagar med

minimiregler om fastställande av straffbarhet och

påföljder. Dessa ska gälla inom områden av särskilt

allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag

till följd av effekterna av brotten eller på grund

av att det föreligger ett särskilt behov att bekämpa

brottsligheten på unionsrättsliga grunder. Detta

gäller en rad i förslaget uppräknade brott, nämligen

terrorism, människohandel, sexuellt utnyttjande av

kvinnor och barn, olaglig narkotikahandel, olaglig

vapenhandel, penningtvätt, korruption, förfalskning

av betalningsmedel, IT-brottslighet och organiserad

brottslighet, den s.k. listan. Rådet ges också en

möjlighet att i enhällighet och med

Europaparlamentets samtycke besluta om andra

specifika delar av det straffrättsliga förfarandet

som uppfyller de inledningsvis angivna kraven

(artikel III-172.1).

Till sist föreslås också att ramlagar ska få

beslutas inom områden av brottslighet som skadar ett

gemensamt intresse som omfattas av unionens politik,

om straffrättsliga påföljder visar sig nödvändiga

för att politiken ska genomföras effektivt (artikel

III-172.2).

Det nu sagda innebär att ramlagar enligt förslaget

kan beslutas dels beträffande brott som finns på

listan, dels beträffande ännu inte närmare angivna

brott som skadar unionens gemensamma intressen.

Ramlagar beslutas med majoritetsbeslut. Proceduren

för att utvidga listan består av två steg. Brottet i

fråga måste uppfylla rekvisiten i artikel 172.1,

dvs. brottet ska vara av allvarligt slag och ha

gränsöverskridande inslag eller så ska det finnas

ett särskilt behov av att bekämpa brottet på

unionsrättsliga grunder. Ett beslut om att tillföra

listan ett nytt brott kräver enhällighet i rådet,

efter att Europaparlamentet hörts. Därefter ska

rekvisiten m.m. för det nya brottet på listan

fastställas i en europeisk ramlag. När det gäller

brott mot unionens intresse fattas beslut direkt om

en europeisk ramlag. Som framgår ska således

samtliga rättsakter som antas inom unionen enligt

artiklarna III-171 och III-172 regleras i europeiska

ramlagar.

Som tidigare framgått kan förslag läggas fram av

kommissionen eller på initiativ av minst en

fjärdedel av medlemsländerna (artikel III-165).

Slutligen kan anmärkas att det i konventets

förslag anges att, i likhet med vad som gäller

enligt EU-fördraget, ingen av bestämmelserna i

avsnittet om det straffrättsliga och polisiära

samarbetet påverkar medlemsstaternas ansvar för att

upprätthålla lag och ordning och skydda den inre

säkerheten (artikel III-163).

Motionerna

I motion K8 (kd) anförs att det är viktigt att det

straffrättsliga samarbetet vidareutvecklas genom

bl.a. en ökad samordning av medlemsstaternas

rättsordningar och en förenkling av

beslutsprocesserna inom unionen.

I motion K2 (c) begärs en tydlig

kompetensfördelning mellan unionen och

medlemsstaterna på det straffrättsliga området och

att användningen av europeiska lagar ska begränsas

till unionsorganen Eurojust och Europol. Här pekas

på att noggranna överväganden behöver göras innan

beslut fattas som medför att en fråga därefter

beslutas med majoritetsbeslut i rådet. Detta är

nödvändigt för att kunna bedöma vilka rättspolitiska

effekter en förändring medför. Motionärerna anför

vidare att kommissionens förslagsrätt på detta

område bör begränsas. Motionärerna anför slutligen

att det bör vara ett krav att de nationella

parlamenten hörs innan ytterligare brott förs upp på

den s.k. listan.

I motionerna K9 (v) och K12 (fp) anförs att det är

viktigt att rättssäkerhetsaspekterna alltid

framhålls och noga beaktas i samband med införande

av nya rättsakter på detta område. I motionerna

framhålls att detta för närvarande är särskilt

viktigt vad gäller genomförandet av den

grundläggande principen om ömsesidigt erkännande.

Polis- och åklagarsamarbete

Enligt EU-fördraget ska polis- och åklagarsamarbetet

inom unionen syfta till att förebygga och bekämpa

brottslighet vare sig denna är organiserad eller ej.

Vissa brott, t.ex. olaglig narkotikahandel,

människohandel, korruption och bedrägeri, anses

särskilt angelägna att bekämpa. Samarbetet ska ske

dels genom direkt samarbete mellan de nationella

polis- och åklagarmyndigheterna, dels genom Europol

och Eurojust.

Ramarna för Europols och Eurojusts verksamhet slås

fast i EU-fördraget (artiklarna 30 och 31). I övrigt

regleras, som framgått tidigare, Europols verksamhet

i Europolkonventionen medan Eurojusts verksamhet

regleras i ett rådsbeslut.

Europols huvuduppgift är att svara för en

omfattande kriminalunderrättelseverksamhet och att

på olika sätt främja samarbete mellan de nationella

polismyndigheterna för att förebygga, upptäcka och

utreda brott. Det finns också utrymme för visst

operativt samarbete. Detta utförs i sådana fall av

den aktuella medlemsstatens polis, men

Europolpersonal kan delta.

Eurojusts huvuduppgift enligt EU-fördraget är att

stödja utredningar som gäller grov

gränsöverskridande brottslighet och att främja

samarbetet mellan de nationella

åklagarmyndigheterna. Verksamheten har inga

operativa inslag.

Det finns ingen fördragsreglerad rätt för de

nationella parlamenten att granska Europol och

Eurojust. Däremot ska Europaparlamentet varje år få

en rapport om deras respektive verksamhet.

Rapporterna avfattas av rådet.

Konventet föreslår att polissamarbetet i stort ska

ha samma utformning som för närvarande. Europols

uppgift ska sålunda vara att stödja och stärka

medlemsstaternas polismyndigheters och andra

brottsbekämpande organs insatser samt deras

ömsesidiga samarbete i den förebyggande kampen mot

allvarlig gränsöverskridande brottslighet och sådan

brottslighet som skadar ett unionsintresse (artikel

III-177.1). I europeiska lagar ska fastställas bl.a.

Europols arbetsuppgifter och dess insatsområde.

Uppgifterna kan omfatta bl.a. regler om

informationsutbyte, samordning, organisering och

genomförande av utredningar och operativa insatser

tillsammans med nationella åklagarmyndigheter eller

inom gemensamma brottsutredningsgrupper. Alla

Europols operativa insatser ska genomföras

tillsammans med nationella myndigheter.

Tvångsåtgärder får genomföras endast av berörda

nationella myndigheter (artikel III-177.2 första

stycket och 177.3). Europols verksamhet ska sålunda

enligt förslaget inte längre regleras av en

konvention utan av en europeisk lag. I den

europeiska lagen ska vidare regleras den granskning

som Europaparlamentet redan med gällande regler ska

utföra av Europols verksamhet. De nationella

parlamenten ska medverka i granskningen (artikel

III-177.2 andra stycket). I förslaget finns ingen

beskrivning av hur och i vilken omfattning

Europaparlamentet ska granska Europol eller de

nationella parlamentens roll.

I fråga om regleringen av Eurojusts verksamhet

föreslås en motsvarande ordning med en grundläggande

reglering i fördraget och en europeisk lag. Enligt

förslaget ska Eurojusts uppgift vara att stödja och

stärka samordning och samarbete mellan nationella

åklagarmyndigheter med uppgift att lagföra allvarlig

gränsöverskridande brottslighet eller brottslighet

för vilken det krävs lagföring på unionsrättsliga

grunder (artikel III-174.1). I europeiska lagar ska

fastställas bl.a. Eurojusts insatsområde och

arbetsuppgifterna. Dessa uppgifter kan omfatta att

inleda och samordna straffrättsliga förfaranden som

genomförs av nationella myndigheter, särskilt

avseende brott som skadar unionens finansiella

intressen. Vidare kan i europeiska lagar regleras

frågor om stärkande av det rättsliga samarbetet,

bl.a. genom att lösa behörighetskonflikter samt ett

nära samarbete med det europeiska rättsliga

nätverket (artikel III-174.2 första stycket).

Formella processrättsliga åtgärder ska vidtas av

behörig nationell personal (artikel III-174.3). I

den europeiska lagen ska tas in regler om villkoren

för Europaparlamentets och de nationella

parlamentens deltagande i utvärderingen av Eurojusts

verksamhet. I förslaget saknas också här

beskrivningar av hur den parlamentariska tillsynen

ska gå till (artikel III-174.2 andra stycket).

Konventet föreslår vidare att rådet, efter hörande

av Europaparlamentet, enhälligt ska kunna anta en

europeisk lag eller ramlag för att fastställa

villkoren för och gränserna inom vilka de behöriga

myndigheterna som avses i artiklarna III-171 och

III-176 kan ingripa på en annan medlemsstats

territorium. Ett sådant ingripande ska ske i

förbindelse och i samförstånd med myndigheterna i

den stat i vilken ingripandet sker (artikel III-

178). Artikeln är mot bakgrund av de angivna

artikelhänvisningarna inte tillämplig på det

samarbete som sker via Eurojust och Europol eftersom

detta regleras i artiklarna III-174 och III-177. Här

avses i stället samarbetet i övrigt mellan

medlemsstaternas åklagar- respektive

polismyndigheter. – I sammanhanget kan nämnas att

Sverige redan i dagsläget tillåter att utländska

myndighetsföreträdare på svenskt territorium

tillgriper tvångsåtgärder mot enskilda. Det får ske

i vissa speciellt reglerade situationer och i

begränsad omfattning (se bl.a. 5–7 §§ lagen

[2000:343] om internationellt polisiärt samarbete).

Motionerna

I motion K13 (mp) anförs att Europol inte ska ges

operativa befogenheter i enskilda medlemsstater.

Motionärerna betonar vikten av att enskilda

medlemsstater, i samarbete med andra, bekämpar alla

typer av brott.

I motion K2 (c) anförs att tvångsåtgärder mot

enskilda alltid ska vara en uppgift för

medlemsstaternas nationella myndigheter.

I motionerna K9 (v) och K13 (mp) begärs att

Europaparlamentets och de nationella parlamentens

roll i granskningen av Europol och utvärderingen av

Eurojust förtydligas och blir substantiell. I motion

K13 (mp) anförs att det är viktigt att regeringen

med kraft verkar för att parlamenten ges rimliga

möjligheter att utföra sin demokratiska

kontrollfunktion. Liknande synpunkter framförs i

motion K9 (v).

En europeisk åklagare

Konventet föreslår att det ska införas en ny

rättslig grund för att genom enhälligt beslut i

rådet och med Europaparlamentets samtycke inrätta en

europeisk åklagarmyndighet. Den europeiska

åklagarmyndigheten ska vara behörig att utreda,

lagföra och väcka åtal avseende grova brott som

påverkar flera medlemsstater och rörande brott mot

unionens finansiella intressen. Åtal ska väckas och

drivas av den europeiska åklagarmyndigheten vid

behöriga nationella domstolar i medlemsstaterna.

I en europeisk lag ska regleras bl.a. de

processrättsliga reglerna för den europeiska

åklagarmyndigheten, inklusive bestämmelser om

tillåtande av bevisning, och regler för

domstolskontroll av den europeiska

åklagarmyndigheten (artikel III-175).

Motionerna

I motionerna K2 (c), K9 (v), K10 (m) och K13 (mp)

anförs att det saknas skäl för att inrätta en

europeisk åklagare och att det därför inte bör

finnas någon rättslig grund i fördraget som

möjliggör detta. I motion K2 (c) pekas på att

inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet kan

innebära en långtgående tillnärmning av

medlemsstaternas straff- och processrätt. Liknande

synpunkter framförs i motion K13 (mp). I motion K10

(m) pekas på att inrättandet av en europeisk

åklagare skulle strida mot den grundläggande

principen att unionen inte ska ha förvaltning på

nationell eller lokal nivå.

I motion K12 (fp) anförs att frågan om inrättandet

av en europeisk åklagare får avgöras mot bakgrund av

brottslighetens utveckling och fördragets möjlighet

att på ett effektivt sätt hantera denna utveckling.

Europeiska gemenskapernas domstol och

normhierarkin

Domstolens behörighet enligt gemenskapsrätten

omfattar bl.a. frågor om en medlemsstat underlåtit

att uppfylla en skyldighet enligt fördraget

(fördragsbrottstalan), lagenligheten av rättsakter

(ogiltighetstalan) och om Europaparlamentet, rådet

eller kommissionen underlåtit att vidta åtgärder

enligt fördraget (passivitetstalan). Domstolen får

vidare på begäran av en nationell domstol meddela

förhandsavgöranden om gemenskapsrättens tolkning och

i vissa fall dess giltighet. Domstolens behörighet

rörande frågor som omfattas av det nuvarande

straffrättsliga samarbetet är som ovan redovisats

inskränkt jämfört med vad som gäller avseende

gemenskapsrätten (artikel 35 i EU-fördraget).

Konventets förslag innebär – i likhet med vad som

gäller i dag – att domstolen inte ska vara behörig

att pröva frågor som rör polis- och ordningsfrågor

som sorterar under nationell rätt. Undantaget från

domstolens behörighet omfattar såväl frågor om en

insats giltighet och dess proportionalitet som

medlemsstaternas ansvar att upprätthålla lag och

ordning samt att skydda statens inre säkerhet.

Domstolen är dock behörig att pröva insatser av

bl.a. nationell polis som görs med tillämpning av

unionsrätt.

Konventet föreslår att det uttryckligen ska framgå

att unionsrätten har företräde framför nationell

rätt (artikel 10.1). – I det sammanhanget bör

framhållas att unionen ska respektera

medlemsstaternas nationella identitet som den kommer

till uttryck i deras politiska och konstitutionella

grundstrukturer. Unionen ska vidare respektera

medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner,

bl.a. de rättsvårdande myndigheterna (artikel 5.1).

Unionens yttre gränser

Konventet föreslår att unionen ska fastställa en

politik som syftar till bl.a. att säkerställa

kontroll av personer och en effektiv övervakning i

fråga om passage av de yttre gränserna. Stegvis ska

inrättas ett integrerat system för förvaltning av de

yttre gränserna. De nödvändiga åtgärder som krävs

för att uppnå detta ska regleras genom bestämmelser

i europeiska lagar eller ramlagar (artikel III-166).

Frågan om en gemensam gränskontrollstyrka behandlas

inte.

Här kan tilläggas att statsministern berörde denna

fråga i samband med att information lämnades från

regeringen till riksdagen om EU-toppmötet i Bryssel

den 16 och 17 oktober 2003. Statsministern uppgav

att enighet uppnåtts om att fortsätta arbetet med

att upprätta en mellanstatlig byrå för att samordna

de nationella ansträngningarna vad gäller kontrollen

av EU:s yttre gränser. Statsministern underströk att

byrån inte kommer att inkräkta på det nationella

ansvar som medlemsstaterna har för sin egen

gränskontroll (snabbprot. 2003/04:16 s. 10).

Motionen

I motion K13 (mp) begärs att det inte ska införas

någon gemensam gränskontrollstyrka inom unionen. Här

anförs att frågor om förvaltning av yttre gränser

och gränskontroll ankommer på respektive medlemsstat

att lösa.

Justitieutskottets yttrande

Beslutsformer

Justitieutskottet anför i sitt yttrande (JuU1y) att

konventets förslag sammanfattningsvis innebär att