Bet. 2003/04:MJU11

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2003/04:MJU11

Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system förhandel med utsläppsrätter för växthusgaser

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2003/04:31 Riktlinjer för

genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter

för växthusgaser samt sex följdmotioner med totalt 33 yrkanden. I betänkandet

behandlas också 6 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 2003.

Den 22 juli 2003 antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ett

direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

inom gemenskapen (2003/87/EEG). Enligt direktivet skall handelssystemet

vara etablerat den 1 januari 2005. I propositionen redovisas riktlinjer

för genomförandet i Sverige av EG:s direktiv. Genomförandet innebär att

ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser införs, vilket

syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt

minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Av direktivet följer

att handeln med utsläppsrätter skall omfatta endast koldioxid. De

anläggningar som berörs av direktivet är kraft- och värmeverk som har en

installerad kapacitet på över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som

producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik

samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Varje

verksamhetsutövare måste för att få bedriva verksamhet efter den 1 januari 2005

vid de anläggningar som ingår i handelssystemet ha ett tillstånd av staten

att släppa ut växthusgaser. Med tillståndet följer en rättighet att släppa

ut växthusgaser. Vid starten av handelssystemet skall staten gratis fördela

utsläppsrätter till verksamhetsutövarna. En verksamhetsutövare som önskar

släppa ut mer koldioxid än motsvarande den mängd utsläppsrätter som

erhållits vid fördelningen, kan köpa utsläppsrätter av andra aktörer som

vill sälja sådana. I de fall en verksamhetsutövare vidtar åtgärder som

reducerar de faktiska utsläppen från anläggningen, kan fördelade men

oförbrukade utsläppsrätter säljas eller sparas till kommande år under

perioden. En plan för hur utsläppsrätterna skall fördelas till berörda

anläggningar skall lämnas av varje medlemsstat till Europeiska kommissionen

senast den 31 mars 2004. I propositionen föreslås att riksdagen bemyndigar

regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna den

nationella fördelningsplanen för 2005-2007. Utskottet föreslår att riksdagen

godkänner regeringens förslag.

Samtliga motionsyrkanden avstyrks. I betänkandet finns 15 reservationer

och ett särskilt yttrande.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. En svensk plan för fördelning av utsläppsrätter

Riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och till Europeiska

kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter (avsnitt 5).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:31 och avslår motionerna

2003/04:MJ32 yrkande 3, 2003/04:MJ370 yrkande 10 och 2003/04:N342 yrkande

16.

Reservation 1 (c)

2. Antalet fördelade utsläppsrätter

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 1, 2003/04:MJ30 yrkande

2, 2003/04:MJ31 yrkande 1, 2003/04:MJ401 yrkande 4 i denna del och

2003/04:MJ472 yrkande 4.

Reservation 2 (m)

Reservation 3 (fp)

Reservation 4 (kd)

3. Utsläpp från torv

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ29 yrkande 3, 2003/04:MJ31 yrkande

2, 2003/04:MJ32 yrkande 2 och 2003/04:MJ401 yrkande 4 i denna del.

Reservation 5 (kd, c)

4. Principer för fördelningen

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ30 yrkande 1, 2003/04:MJ31 yrkande

3, 2003/04:MJ401 yrkande 4 i denna del och 2003/04:MJ472 yrkande 5.

Reservation 6 (fp, kd, c)

5. Metoden för gratis fördelning

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 2, 2003/04:MJ28 yrkandena

1 och 2, 2003/04:MJ29 yrkande 1, 2003/04:MJ30 yrkande 3 och 2003/04:MJ31

yrkandena 4 och 6.

6. Utvidgning av handelssystemet

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:T564 yrkande 9, 2003/04:MJ31 yrkande

5 och 2003/04:MJ32 yrkande 1.

Reservation 7 (kd)

Reservation 8 (c)

7. Tillfälliga undantag för anläggningar

Riksdagen avslår motion 2003/04:MJ31 yrkande 8.

Reservation 9 (kd)

8. Principen för nya deltagare

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ29 yrkande 2 och 2003/04:MJ31

yrkandena 7, 9 och 10.

Reservation 10 (kd)

9. Organisatoriska frågor

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 3, 2003/04:MJ30 yrkande

4 och 2003/04:MJ31 yrkande 11.

Reservation 11 (m)

Reservation 12 (fp, kd)

10. Sveriges klimatmål

Riksdagen avslår motion 2003/04:MJ27 yrkande 4.

Reservation 13 (m)

11. Relationen mellan olika styrmedel

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 5, 2003/04:MJ31 yrkande

12 och 2003/04:MJ32 yrkande 4.

Reservation 14 (m)

12. Kvalitetssäkring av statistiken

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:MJ31 yrkande 13 och 2003/04:MJ32

yrkande 5.

Reservation 15 (m, kd, c)

13. Handelssystemet och Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet

Riksdagen avslår motion 2003/04:MJ31 yrkande 14.

Stockholm den 19 februari 2004

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Catharina Elmsäter-Svärd

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Catharina Elmsäter-Svärd

(m), Sinikka Bohlin (s), Alf Eriksson (s), Lennart Fremling (fp), Rune

Berglund (s), Rolf Lindén (s), Sven Gunnar Persson (kd), Kjell-Erik

Karlsson (v), Christina Axelsson (s), Lars Lindblad (m), Carina Ohlsson (s),

Sverker Thorén (fp), Jan Andersson (c), Jan-Olof Larsson (s), Bengt-Anders

Johansson (m), Christin Nilsson (s) och Gunnar Goude (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I december 2003 presenterade regeringen för riksdagen proposition 2003/04:31

Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med

utsläppsrätter för växthusgaser. I propositionen föreslår regeringen att

riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och till EG-kommissionen

överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter. Förslagen bygger på

en uppgörelse mellan regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna

och återges i bilaga 1. Med anledning av propositionen har sex motioner

(s, m, fp, kd, c) med totalt 33 yrkanden väckts. Utskottet har valt att

i detta sammanhang därutöver behandla 6 yrkanden från allmänna motionstiden

2003, vilka berör frågor som hänger samman med dem som tas upp i propositionen.

Samtliga motioner återfinns i bilaga 1.

Näringsutskottet har yttrat sig över de till följd av propositionen väckta

motionerna. Yttrandet (2003/04:NU1y) återfinns i bilaga 2.

Slutligen har utskottet i ärendet uppvaktats av representanter för Föreningen

för gruvor, mineral- och metallprodukter i Sverige (SveMin), Jernkontoret,

Skogsindustrierna, Svensk Energi, Svenska Kalkföreningen, Svenskt Näringsliv

och Torvproducenterna.

Bakgrund

I december 1997 hölls i Kyoto klimatkonventionens tredje partsmöte. Mötet

resulterade i Kyotoprotokollet som undertecknades av 84 länder, däribland

Sverige. Enligt protokollet åtar sig industriländerna att minska sina

utsläpp av växthusgaser med drygt 5 % som ett genomsnitt under den första

s.k. åtagandeperioden 2008-2012 jämfört med 1990 års nivå. Medlemsländerna

i EU har som grupp åtagit sig att minska sina utsläpp med 8 %. I enlighet

med bördefördelningen mellan EU-länderna får Sveriges utsläpp av växthusgaser

öka med högst 4 % under den aktuella perioden. Den svenska politiken i

klimatfrågor grundar sig på riksdagens klimatpolitiska beslut år 1993

(prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361),

riksdagens energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12,

rskr. 1996/97:212) samt på Sveriges ansvar för EU:s gemensamma åtagande

i Kyotoprotokollet. I proposition 1997/98:145 föreslog regeringen ett

antal svenska miljömål, däribland ett miljökvalitetsmål för minskad

klimatpåverkan, som fastställdes av riksdagen år 1999. Regeringen föreslog

därefter i november 2001 en svensk klimatstrategi, vilken antogs av

riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163).

Enligt 1993 års riksdagsbeslut skall utsläppen av koldioxid från fossila

bränslen stabiliseras år 2000 på 1990 års nivå för att därefter minska.

I den våren 2002 antagna klimatstrategin fastslogs att de svenska utsläppen

av växthusgaser, som ett medelvärde för perioden 2008-2012, skall vara

minst 4 % lägre än utsläppen år 1990. Det nationella målet om att minska

utsläppen av växthusgaser med minst 4 % skall uppnås utan kompensation

för upptag i s.k. sänkor eller med s.k. flexibla mekanismer. Vid en

kontrollstation år 2004 skall som komplement övervägas ett mål som innefattar

de flexibla mekanismerna. I Kyotoprotokollet ingår tre flexibla mekanismer,

vilka är viktiga för att uppnå den kostnadseffektivitet som klimatkonventionen

betonar. En av dessa tre mekanismer är handel med utsläppsrätter, som

innebär överlåtelser av utsläppsutrymme eller delar av åtaganden mellan

länder utan att överlåtelsen knyts till något visst konkret projekt. De

övriga mekanismerna är mekanismen för gemensamt genomförande (JI) och

mekanismen för ren utveckling (CDM).

I maj 2000 presenterade EG-kommissionen det europeiska programmet mot

klimatförändringar, ECCP. Programmets syfte är att identifiera de från

miljösynpunkt mest verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärderna som

kan vidtas gemensamt i syfte att EU skall kunna nå sitt åtagande enligt

Kyotoprotokollet. Ett viktigt element i ECCP är handel med utsläppsrätter.

I mars 2000 presenterade EG-kommissionen en grönbok om handel med

utsläppsrätter för växthusgaser. Avsikten var att inleda en diskussion om

handel med utsläppsrätter inom EU som ett medel att på ett kostnadseffektivt

sätt begränsa utsläppen av växthusgaser. Mot bakgrund av de synpunkter

som grönboken föranledde lade kommissionen i oktober 2001 fram ett förslag

till direktiv för handel med utsläppsrätter inom EU. Den 22 juli 2003

antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ett direktiv om ett

system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen,

Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EEG) av den 13 oktober

2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom

gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet).

Handelssystemet skall vara etablerat den 1 januari 2005.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas riktlinjer för genomförandet i Sverige av EG:s

direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter av växthusgaser inom

gemenskapen. Förslag till lagstiftning kommer att föreläggas riksdagen

under år 2004. Genomförandet av handelsdirektivet innebär att ett system

för handel med utsläppsrätter för växthusgaser införs, vilket syftar till

att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen

av växthusgaser inom gemenskapen. Handelssystemet utgör ett klimatpolitiskt

instrument som skall styra mot minskade utsläpp av växthusgaser i enlighet

med 2002 års klimatpolitiska mål och strategi samt 2002 års energipolitiska

riktlinjer.

Av direktivet följer att handeln med utsläppsrätter, som inledningsvis

skall omfatta endast koldioxid, skall starta år 2005. Denna första

handelsperiod avslutas år 2007 och är en försöksperiod före perioden 2008-2012

då Sverige och EU har ett åtagande om utsläppsbegränsningar enligt

Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollet är en internationell överenskommelse under

klimatkonventionen där ett flertal industrialiserade länder åtar sig

kvantitativa begränsningar av utsläpp av växthusgaser. Kyotoprotokollet

kan ses som första steget mot klimatkonventionens mål att stabilisera

halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som möjliggör att farlig

inverkan på klimatsystemet undviks.

De anläggningar som berörs av direktivet är kraft- och värmeverk som har

en installerad kapacitet på över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar

som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och

keramik samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Utsläppen

från dessa anläggningar svarade 2001 för ca 26 % av Sveriges samlade

växthusgasutsläpp eller drygt 30 % av de samlade koldioxidutsläppen.

Varje verksamhetsutövare måste för att få bedriva verksamhet efter den 1

januari 2005 vid de anläggningar som ingår i handelssystemet ha ett

tillstånd av staten att släppa ut växthusgaser. Med tillståndet följer en

rättighet att släppa ut växthusgaser. Vid starten av handelssystemet skall

staten gratis fördela utsläppsrätter till verksamhetsutövarna.

Verksamhetsutövarna skall efter slutet av varje kalenderår redovisa faktiska

utsläpp under det föregående året och överlämna motsvarande mängd

utsläppsrätter till staten. En verksamhetsutövare som önskar släppa ut mer

koldioxid än motsvarande den mängd utsläppsrätter som erhållits vid

fördelningen, kan köpa utsläppsrätter av andra aktörer som vill sälja sådana.

I de fall en verksamhetsutövare vidtar åtgärder som reducerar de faktiska

utsläppen från anläggningen, kan fördelade men oförbrukade utsläppsrätter

säljas eller sparas till kommande år under perioden. En avgift tas ut i

de fall en verksamhetsutövare inte kan överlämna utsläppsrätter som

motsvarar de faktiska utsläppen.

Direktivet innebär att en handel med utsläppsrätter inom EU kan ske. Summan

av de fördelade utsläppsrätterna i EU:s medlemsstater utgör en övre

begränsning för de sammanlagda utsläppen av koldioxid från anläggningar som

omfattas av handelsdirektivet. Enskilda anläggningars och medlemsstaters

utsläpp kan dock, genom möjligheten till överlåtelse av utsläppsrätterna,

avvika från dem som svarar mot fördelningen. En plan för hur utsläppsrätterna

skall fördelas till berörda anläggningar skall lämnas av varje medlemsstat

till Europeiska kommissionen senast den 31 mars 2004. Denna plan benämns

nationell fördelningsplan. Den fördelning som nu skall planeras gäller

försöksperioden 2005-2007. En plan för fördelning inför Kyotoprotokollets

första åtagandeperiod 2008-2012 skall redovisas till Europeiska kommissionen

senast den 30 juni 2006.

I propositionen föreslås att riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta

och till Europeiska kommissionen överlämna den nationella fördelningsplanen

för 2005-2007. Fördelningen av utsläppsrätter bör grundas på skilda

principer för bränslerelaterade utsläpp och råvarurelaterade utsläpp. De

sistnämnda är relaterade till vissa tillverkningsprocesser och kan endast

begränsas genom att produktionen begränsas. Fördelningen av utsläppsrätter

till bränslerelaterade utsläpp bör baseras på volymen av historiska utsläpp.

Fördelningen till råvarurelaterade utsläpp bör baseras på samlade prognoser

på såväl anläggnings- som makronivå. En fördelning baserad på riktmärken

bedöms vara intressant och skall utredas vidare. En sådan fördelning bör

användas i alla sektorer eller branscher när så är lämpligt och tillförlitliga

data föreligger. Den sammanlagda fördelade mängden utsläppsrätter skall

baseras på de kriterier som redovisas i propositionen och kan, såvitt nu

kan bedömas, uppgå till ca 19-22 miljoner ton per år. Det föreligger

oklarheter såväl om vilka anläggningar som slutligt kommer att omfattas av

direktivet som om statistiska osäkerheter. Med utgångspunkt i ytterligare

underlag och den fortsatta utvecklingen inom EU avseende vilka anläggningar

som kommer att omfattas, kan ett ställningstagande till en slutlig fördelning

göras.

Utskottets överväganden

En svensk plan för fördelning av utsläppsrätter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker förslaget i propositionen om att bemyndiga regeringen

att utarbeta och till EG-kommissionen överlämna en nationell plan för

fördelning av utsläppsrätter. Därmed anser utskottet att två motionsyrkanden

(m) är tillgodosedda. Utskottet avstyrker en motion (c) med synpunkter på

riksdagens möjlighet att utöva inflytande över arbetet med fördelningsplanen.

Jämför reservation 1 (c).

Propositionen

Regeringen föreslår att regeringen bemyndigas att utarbeta och till

Europeiska kommissionen överlämna en nationell plan för fördelning av

utsläppsrätter. Planen bör enligt regeringen baseras på de principer och

överväganden som regeringen presenterar i denna proposition och kriterierna

i bilaga III till handelsdirektivet. Metoden för fördelningen av utsläppsrätter

bör vara enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. Utvecklingen

inom EU och i andra länder bör beaktas.

Motionerna

I motionerna MJ370 (m) yrkande 10 och N342 (m) yrkande 16 framförs

uppfattningen att Sverige bör införa ett system med överlåtbara utsläppsrätter.

Motionärerna i motion MJ32 (c) yrkande 3 påpekar att propositionens enda

konkreta förslag är att regeringen skall bemyndigas att utarbeta och till

EU överlämna en nationell plan för fördelningen och att propositionen i

övrigt endast innehåller bedömningar. Motionärerna anser det anmärkningsvärt

att riksdagen inte ges mer insyn och beslutanderätt vid utformningen av

den nationella planen och anser att riksdagen i praktiken inte kommer att

ges tillfälle att påverka den nationella fördelningsplanen för åren

2005-2007.

Utskottets ställningstagande

Som regeringen anför i propositionen anger Europaparlamentets och rådets

direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med

utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets

direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet) att EU:s medlemsstater i en nationell

fördelningsplan senast den 31 mars 2004 skall redovisa för EG-kommissionen

hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall göras. Planen skall

bl.a. ange den totala fördelade mängden utsläppsrätter till den handlande

sektorn och en uppdelning på anläggningsnivå. Handeln med utsläppsrätter

skall enligt direktivet inledas den 1 januari 2005. Utskottet konstaterar

att arbetet med genomförandet av handelssystemet således är inne i ett

intensivt skede. Som regeringen påpekar skall den fördelningsplan som

skall presenteras för EG-kommissionen baseras på de kriterier som anges

i direktivets bilaga III och de riktlinjer för uttolkning av dessa kriterier

som kommissionen presenterat. Regeringen redovisar i propositionen bl.a.

de kriterier som bör tillämpas för den svenska fördelningsplanen, på

vilket sätt dessa kriterier kan tolkas, antalet utsläppsrätter som avses

fördelas och vissa principer som bör tillämpas vid fördelningen av

utsläppsrätter. Dessa principer utgår från direktivet och baseras på den

parlamentariska utredningens (FlexMex2-utredningen) delbetänkande Handla

för bättre klimat (SOU 2003:60) och remissyttrandena över detta betänkande.

En utgångspunkt vid fördelningen skall vara de allmänna principer som

FlexMex2-utredningen angivit. En annan utgångspunkt skall vara kriterierna

i bilaga III till handelsdirektivet och Europeiska kommissionens riktlinjer

för uttolkningen av dessa kriterier. Som utskottet närmare kommer att

utveckla nedan instämmer utskottet i de bedömningar regeringen gör och

tillstyrker regeringens förslag till bemyndigande. De synpunkter som

framförs i motion MJ32 (c) yrkande 3 delas inte av utskottet. Enligt

utskottets mening kännetecknas det arbete som föregått propositionen av en

allsidig och grundlig belysning från olika håll, och regeringen avser att

för riksdagen presentera propositioner med lagstiftningsförslag under

våren och hösten innevarande år. Utskottet avstyrker motionen med hänvisning

härtill.

Motionerna MJ370 (m) yrkande 10 och N342 (m) yrkande 16 är enligt utskottets

mening tillgodosedda med vad regeringen anför i propositionen. Utskottet

avstyrker därför dessa.

Antalet fördelade utsläppsrätter och Utsläpp från torv

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens bedömningar om omfattningen av systemet

för handel med utsläppsrätter under försöksperioden 2005-2007 och avstyrker

därmed fyra motionsyrkanden (m, fp, kd) i vilka synpunkter på regeringens

bedömningar framförs. Ett motionsyrkande (mp) finner utskottet tillgodosett

med de överväganden regeringen redovisar. Därutöver avstyrker utskottet

tre yrkanden (s, kd, c) vari föreslås att utsläpp från förbränning av

torv inte skall ingå i handelssystemet. Ett motionsyrkande (mp) om att

utsläpp från torv bör ingå är därmed tillgodosett. Jämför reservationerna

2 (m), 3 (fp), 4 (kd) och 5 (kd, c).

Propositionen

Utgångspunkten för den nationella fördelningsplanen bör enligt regeringen

vara att det antal utsläppsrätter som avses fördelas till befintliga

anläggningar bör uppgå till högst ca 17-18 miljoner ton koldioxid per år.

Därutöver bör fördelning göras till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande

och expansion av befintliga anläggningar. Den statistiska osäkerheten är

betydande. Således kan fördelningen, såvitt nu kan bedömas, uppgå till

ytterligare ca 2-4 miljoner ton per år. En diskussion pågår inom EU om

handelssystemets omfattning. Detta kan leda till att ytterligare anläggningar

och processer kan komma att omfattas, vilket påverkar den totalt fördelade

mängden. Regeringen avser att noga följa utvecklingen inom EU innan slutlig

ställning tas. Den slutligt fördelade mängden förutsätter Europeiska

kommissionens godkännande.

Motionerna

I motion MJ27 (m) yrkande 1 anförs att FlexMex2-utredningen har kommit

fram till att den volym som skall fördelas är drygt 25 miljoner ton

koldioxid per år medan regeringen föreslår en tilldelning som i värsta fall

är knappt 85 % av denna volym. Motionärerna anser att svensk verksamhet

med en brist på utsläppsrätter kommer i ett sämre läge än konkurrenterna

i EU. De anser därför att antalet utsläppsrätter skall uppgå till ca 22-24

miljoner ton per år och ytterligare 2-4 miljoner ton per år till nya

anläggningar, kapacitetsökningar och expansion av befintliga anläggningar.

I motionerna MJ30 (fp) yrkande 2 och MJ472 (fp) yrkande 4 anförs att

eftersom det inte är aktuellt att behandla utsläppen i transportsektorn

och hushållssektorn, kommer endast cirka en tredjedel av koldioxidutsläppen

och cirka en sjättedel av alla klimatpåverkande utsläpp att beaktas. Detta

kommer att leda till ett flertal svåra gränsdragningsproblem. Regeringen

bör enligt motionärerna därför lämna förslag om vilka utsläpp man bedömer

rimliga i de tre sektorerna inom ramen för det övergripande klimatmålet

om att minska utsläppen. Enligt motion MJ31 (kd) yrkande 1 bör regeringen

vid fördelningen av utsläppsrätterna ta hänsyn till att osäkerheten i

uppskattningarna av de totala utsläppen av alla växthusgaser för alla

samhällssektorer under perioden 1990-2001 omfattar en felmarginal om ca

20 % och att osäkerheten i uppskattningarna av koldioxid från den handlande

sektorn är lika stor. Motionärerna anser att den statistiska osäkerheten

inte skall räknas in i den totala andelen utsläppsrätter. Om andra länder

gör likadant missgynnas Sverige eftersom osäkerheten ur ett internationellt

perspektiv är liten. Regeringen bör därför enligt motionärerna verka för

en samsyn inom EU. Enligt motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis) är

utredningens förslag om att behovet av utsläppsrätter skulle motsvara 24

miljoner ton koldioxid per år under perioden 2005-2007 omstritt, eftersom

det finns risk att tilldelningen blir alltför generös.

I ett flertal motioner anförs att koldioxidutsläpp från förbränning av

torv inte bör tas med i handelssystemet. Sådant krav återfinns i motionerna

MJ29 (s) yrkande 3, MJ31 (kd) yrkande 2 och MJ32 (c) yrkande 2. Motsatt

uppfattning framförs i motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis).

Utskottets ställningstagande

När det gäller det antal utsläppsrätter som skall fördelas under

försöksperioden 2005-2007 vill utskottet anför följande. FlexMex2-utredningen

har gjort bedömningen att den handlande sektorns behov av utsläppsrätter

kan uppgå till ca 24 miljoner ton koldioxid per år under denna period med

uteslutande av utsläpp från förbränning av torv. Det framgår emellertid

att den statistik som används är behäftad med stor osäkerhet. Ett viktigt

kriterium som ställs upp i handelsdirektivet är bl.a. att den sammanlagda

mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med medlemsstatens

skyldighet att begränsa utsläppen enligt bördefördelningen och Kyotoprotokollet.

Regeringen har därför bedömt att en utgångspunkt för den nationella

fördelningsplanen skall vara att det antal utsläppsrätter som kan behöva

fördelas till befintliga anläggningar bör uppgå till högst ca 17-18

miljoner ton koldioxid per år med ytterligare ca 2-4 miljoner ton per år

till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och expansion av befintliga

anläggningar. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen om att

den föreslagna fördelningen ger företagen möjlighet till anpassning utan

att allvarligt påverka produktions- och konkurrensförutsättningar i det

aktuella tidsperspektivet. Som regeringen påpekar kan man från

rättssäkerhetssynpunkt inte nu slå fast en exakt mängd utsläppsrätter som skall

fördelas till respektive verksamhetsutövare utan utvecklingen inom EU bör

följas innan man tar ställning. Den slutliga fördelningen till de handlande

sektorerna kommer enligt regeringen att fastställas sedan planen prövats

av EG-kommissionen utifrån bl.a. statsstöds- och konkurrensaspekter.

Kommissionen skall vidare pröva planerna utifrån respektive lands åtagande

enligt bördefördelningen och kriterier som anges i direktivets bilaga III.

Det är enligt utskottets mening därvid självklart att den sammanlagda

mängden utsläppsrätter som fördelas inte skall vara större än vad som kan

förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i bilagan till

handelsdirektivet. Det anförda innebär enligt utskottets mening inte skäl

för någon annan bedömning av antalet utsläppsrätter till fördelning än

vad regeringen redovisar. Utskottet avstyrker därför motionerna MJ27 (m)

yrkande 1, MJ30 (fp) yrkande 2, MJ31 (kd) yrkande 1 och MJ472 (fp) yrkande

4. Motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis) avstyrks i den mån den inte kan

anses tillgodosedd med det anförda.

När det gäller frågan om hur utsläpp från förbränning av torv skall bedömas

vill utskottet anföra följande. Riksdagen har nyligen beslutat att torv

fr.o.m. den 1 april 2004 skall bli ett certifikatberättigande bränsle när

den används för elproduktion i kraftvärmeverk (prop. 2003/04:42, bet.

2003/04:NU8). Som näringsutskottet anför i sitt yttrande till miljö- och

jordbruksutskottet får systemet med elcertifikat därmed två syften,

nämligen dels att främja produktion av el med användning av förnybara

energikällor, dels att främja produktion av el med användning av torv.

Näringsutskottet påpekar att det i förslaget till lagtext och i regeringens

argumentering tydligt markeras att torv inte kan klassificeras som ett

förnybart bränsle. I sitt yttrande instämmer näringsutskottet i regeringens

uppfattning att utsläppen från förbränning av torv bör ingå i handelssystemet

och hänvisar till att enligt klimatkonventionens partsmöte (2/CP.3) i

förening med riktlinjerna från FN:s klimatpanel de utsläpp av koldioxid

som sker från förbränning av torv skall redovisas och läggas till de

utsläpp som omfattas av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen

inom EU. Miljö- och jordbruksutskottet ansluter sig till denna uppfattning.

Utsläpp från förbränning av torv skall således omfattas av handelssystemet.

Utskottet förutsätter att regeringen löpande kommer att följa

konkurrenssituationen för torveldade anläggningar. Med hänvisning härtill

avstyrker

utskottet motionerna MJ29 (s) yrkande 3, MJ31 (kd) yrkande 2, MJ32 (c)

yrkande 2. Motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis) får anses tillgodosedd

med den bedömning utskottet gör.

Principer för fördelningen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens bedömning av principerna för fördelningen

av utsläppsrätter under försöksperioden 2005-2007. Med hänvisning till

vad regeringen anför om det vidare arbetet inför den andra perioden

2008-2012 avstyrker utskottet fyra motionsyrkanden (fp, kd, mp) med krav på

ökad möjlighet till auktionering av utsläppsrätterna för denna period.

Jämför reservation 6 (fp, kd, c).

Propositionen

Regeringen anser att den initiala fördelningen av utsläppsrätter för

perioden 2005-2007 bör ske gratis utan krav på ersättning från

verksamhetsutövare

i Sverige som har utsläpp som omfattas av handelssystemet. Regeringen

avser att analysera möjligheten att utnyttja auktionering för perioden

2008-2012.

Motionerna

Enligt motion MJ31 (kd) yrkande 3 bör Sverige utnyttja möjligheten under

försöksperioden 2005-2007 att auktionera ut 5 % av utsläppsrätterna. Enligt

motionerna MJ30 (fp) yrkande 1 och MJ472 (fp) yrkande 5 används utsläppsrätter

effektivast om staten säljer rätterna genom auktion. Då kan man undvika

den svåra myndighetsbedömningen om vem som bäst behöver släppa ut de

skadliga gaserna. Regeringen bör därför inför perioden 2008-2012 inom EU

agera kraftfullt för att utsläppsrätterna skall auktioneras ut. Också i

motion MJ401 (mp) yrkande 4 (delvis) framförs åsikten att fördelningen

bör ske genom auktion.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar motionärernas uppfattning att det finns betydande fördelar

med auktionering vid fördelningen av utsläppsrätter särskilt som auktionering

överensstämmer med principen om att förorenaren betalar. Dessutom är

kännedom om möjligheten till utsläppsreduktioner och därmed kännedom om

det faktiska behovet av utsläppsrätter större hos dem som driver anläggningar

än hos en fördelande myndighet. Vid auktionering köper verksamhetsutövarna

så mycket utsläppsutrymme de behöver. Vid gratis tilldelning finns incitament

att överskatta behovet av utsläppsutrymme. Med hänsyn till den knappa

tiden anser regeringen att det inte är lämpligt att tillämpa auktionering

i samband med införandet av utsläppshandeln den 1 januari 2005, eftersom

det är viktigt att den inledande försöksperioden 2005-2007 får en så smidig

start som möjligt. Utskottet delar denna uppfattning. Innan handeln börjar

den 1 januari 2005 skall bl.a. lagstiftning, frågor om organisation,

tillståndsförfarande, den nationella fördelningsplanen, den slutliga

utsläppsrättsfördelningen och registret lösas. Vid en auktionering av 5 %

av utsläppsrätterna som handelsdirektivet medger tillkommer den praktiska

utformningen av ett sådant förfarande. I enlighet med vad regeringen anför

förutsätter utskottet emellertid att justeringar av villkoren kommer att

göras inför den andra handelsperioden 2008-2012, utifrån de behov som då

finns och med hänsyn till erfarenheterna av hur handelssystemet fungerat

under den första handelsperioden. Härvid anser utskottet i likhet med

regeringen att det är viktigt att i god tid analysera möjligheten att

använda auktion inför perioden 2008-2012. En analys av en tänkbar utformning

av ett auktionsförfarande och dess konsekvenser kommer att ske i

FlexMex2-utredningens fortsatta arbete. Med hänvisning till det anförda anser

utskottet att riksdagen inte bör vidta några åtgärder med anledning av

motionerna MJ30 (fp) yrkande 1, MJ31 (kd) yrkande 3, MJ401 (mp) yrkande

4 (delvis) och MJ472 (fp) yrkande 5.

Metoden för gratis fördelning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i likhet med näringsutskottet i regeringens bedömning

att en fördelning av utsläppsrätter baserad på riktmärken är intressant

och bör utredas. Därmed anser utskottet att sex motionsyrkanden (s, m, fp,

kd) är tillgodosedda. Utskottet avstyrker vidare ett motionsyrkande (m)

om ytterligare fördelningsgrundande år utöver de regeringen avser att

använda.

Propositionen

En skillnad bör enligt regeringen göras mellan bränslerelaterade och

råvarurelaterade koldioxidutsläpp eftersom de senare uppkommer som en följd

av produktionen och på kort sikt inte kan minskas på annat sätt än genom

minskad produktion. Fördelningen för bränslerelaterade utsläpp bör baseras

på ett genomsnitt av de faktiska koldioxidutsläppen åren 1998-2001.

Fördelningen för råvarurelaterade utsläpp bör därtill baseras på prognoser

på företags- och makronivå för produktionen åren 2005-2007. En fördelning

baserad på riktmärken bedöms vara intressant och bör utredas vidare. En

sådan fördelning bör kunna användas redan 2005-2007, när det är lämpligt

för de sektorer där det finns tillförlitliga data.

Motionerna

I motion MJ27 (m) yrkande 2 föreslår motionärerna att regeringen inte bör

använda perioden 1998-2001 som grund för tilldelningen utan i stället

tioårsperioden 1992-2001, vilket skulle ge en bättre jämförelse med det

verkliga behovet. Motionärerna framhåller att klimatförhållanden under

olika år kan variera kraftigt och att en period därför inte får vara för

kort.

I ett flertal motioner tas frågan om grunderna för fördelningen av

utsläppsrätter upp. Enligt motion MJ28 (kd, m, fp) bör Sverige i det fortsatta

arbetet med handelssystemet verka för att tilldelningen av utsläppsrätter

baseras på riktmärken (s.k. benchmarking) med utgångspunkt i bästa

tillgängliga teknik. Motionärerna påpekar att om en sådan modell skall bli

rättvis måste hela branscher inom EU tillämpa samma modell. Det kan därför

enligt motionärerna medföra problem om Sverige ensidigt använder en

fördelningsprincip grundad på riktmärken. Inriktningen bör vara att denna

modell skall tillämpas fr.o.m. år 2008 i hela EU (yrkande 1). Motionärerna

anser emellertid att man bör låta den masugnsbaserade stålindustrin ingå

i en försöksverksamhet med tilldelning utefter riktmärken redan under

perioden 2005-2007. Fördelningen till dessa stålverk bör baseras på ett

genomsnitt av nuvarande koldioxidutsläpp i sådana verk inom EU (yrkande

2). Också i motion MJ30 (fp) yrkande 3 förespråkas att regeringen bör

sträva efter att fördelningen av gratis utsläppsrätter baseras på riktmärken

där det finns tillförlitliga data. I motion MJ31 (kd) yrkande 4 föreslås

att Sverige i det fortsatta arbetet med handelssystemet skall verka för

att tilldelning av utsläppsrätter skall ske enligt riktmärkesmetoden

baserad på bästa möjliga teknik. Vidare föreslås i motionens yrkande 6 att

regeringen verkar för att fördelningen till masugnsbaserade stålverk

baseras på ett genomsnitt av nuvarande koldioxidutsläpp i sådana verk inom

EU. Regeringen kan då vid utarbetandet av fördelningsplanen tilldela

utsläppsrätter med riktmärken som grund till denna industri och eventuellt

andra branscher. Det är enligt motionärerna viktigt att lösningen innebär

att företag inom svensk industri som investerat i energieffektiviseringar

inte missgynnas. Att den masugnsbaserade stålindustrin skall ingå i en

försöksverksamhet åren 2005-2007 framhålls också i motion MJ29 (s) yrkande

1.

Utskottets ställningstagande

När det gäller yrkandet i motion MJ27 (m) yrkande 2 om att den period som

skall ligga till grund för tilldelningen av utsläppsrätter bör vara åren

1992-2001 i stället för åren 1998-2001 som regeringen anser, instämmer

utskottet visserligen i motionärernas uppfattning att om man väljer en

tidigare serie av år tar man hänsyn bl.a. till varierande klimatförhållanden

men också tidigare vidtagna åtgärder i anläggningarna. Utskottet anser

emellertid i likhet med regeringen att man genom att välja en tidsserie

som ligger nära nutid tar hänsyn till den ekonomiska tillväxt som skett

under senare år. Dessutom kan val av senare år ge en bättre kvalitet på

utsläppsdata, eftersom det bl.a. är större sannolikhet att den nuvarande

verksamhetsutövaren har egna data som kan ligga till grund för

utsläppsberäkningarna. Utskottet konstaterar härvid att också

FlexMex2-utredningen har föreslagit fyraårsperioden 1998-2001 som en avvägning

mellan bl.a. dessa olika skäl. Med det anförda avstyrker utskottet motionen.

Frågan om att vid fördelningen av utsläppsrätter tillämpa en metod baserad

på riktmärken (s.k. benchmarking) föranleder utskottet till följande

bedömning. I sitt yttrande till miljö- och jordbruksutskottet understryker

näringsutskottet betydelsen av att systemet för handel med utsläppsrätter

får en för svenskt näringsliv konkurrensneutral utformning. De svenska

utsläppen av koldioxid, som successivt har minskat sedan början av 1970-talet,

är låga i jämförelse med övriga länder inom EU. De industribranscher som

innefattas i den handlande sektorn svarar för en avsevärd del av industrins

förädlingsvärde och lämnar ett betydande bidrag till den svenska exporten.

En fortsatt möjlighet till expansion och tillväxt av svensk basindustri

är betydelsefull för utvecklingen av tillväxten i den svenska ekonomin.

Miljö- och jordbruksutskottet instämmer i denna bedömning. Utskottet anser

i likhet med näringsutskottet och regeringen att en fördelningsmetod som

baseras på riktmärken mätt som utsläpp av koldioxid per enhet av en produkt

därvid har betydande fördelar samtidigt som de kan uppfylla flera av de

relevanta kriterierna i handelsdirektivets bilaga III. Med denna metod

beaktas tidigare vidtagna åtgärder genom att de verksamhetsutövare som

redan har genomfört tidiga åtgärder i sina anläggningar har lägre specifika

utsläpp och premieras jämfört med de som inte genomfört åtgärder. Metoden

tar även hänsyn till energieffektiv teknik och till de tekniska möjligheterna

att minska utsläppen. Metoden ger även möjlighet att ta hänsyn till

utomeuropeisk konkurrens då svenska företags specifika utsläpp ofta är lägre

än utomeuropeiska företags. Metoden kan också ge bättre möjligheter att

ta hänsyn till tillväxt i de industrier som omfattas. Hänsynstagandet

beror givetvis även på den totala fördelningen till dessa företag. Eftersom

svenska företags utsläpp ofta är låga ur ett internationellt perspektiv

bör fördelningsmetoden, om den skall få dessa positiva effekter för Sverige,

utvecklas i samarbete med andra medlemsstater. Utskottet konstaterar

också att regeringen i propositionen framhåller att denna metod är intressant

och bör utredas vidare. Enligt regeringen bör denna metod kunna användas

redan för perioden 2005-2007, när det är lämpligt för de sektorer där det

finns tillförlitliga data. Utskottet välkomnar denna bedömning och

konstaterar att Regeringskansliet inför färdigställandet av den nationella

fördelningsplanen har lagt ut ytterligare uppdrag för att förbättra

underlaget för framtagande av riktmärken. Dessa uppdrag omfattar enligt

uppgift även underlag om den masugnsbaserade stålindustrin. Som också

näringsutskottet framhåller skall kommissionen enligt artikel 30.2 i

handelsdirektivet, vilket närmare utvecklas i riktlinjerna för hur en

nationell fördelningsplan skall tas fram (KOM (2002) 830 slutlig), se över

den praktiska möjligheten att utveckla riktmärken för hela EU som grund

för fördelning av utsläppsrätter för perioden 2008-2012. Utskottet

förutsätter därvid att regeringen aktivt driver denna fråga i det fortsatta

arbetet inom EU. Det anförda innebär enligt miljö- och jordbruksutskottet

att motionärernas i motionerna MJ28 (kd, m, fp) yrkandena 1 och 2, MJ29

(s) yrkande 1, MJ30 (fp) yrkande 3 samt MJ31 (kd) yrkandena 4 och 6

framförda förslag inför det fortsatta arbetet får anses tillgodosedda. I

likhet med näringsutskottet anser miljö- och jordbruksutskottet därför

att det inte föreligger något behov av ett riksdagsuttalande i denna fråga.

Motionerna avstyrks därför.

Utvidgning av handelssystemet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet välkomnar regeringens avsikt att undersöka förutsättningarna

för och konsekvenserna av att vidga handelssystemet inför perioden 2008-2012

till att omfatta bl.a. ytterligare branscher och sektorer. På grund härav

finner utskottet att syftet med tre motionsyrkanden (kd, c) är tillgodosett.

Utskottet avstyrker därför motionerna. Jämför reservationerna 7 (kd) och

8 (c).

Propositionen

Regeringen anser att Sverige bör hålla möjligheten öppen att inkludera

anläggningar under de kapacitetsgränser som anges för verksamheter i

direktivet. Anläggningar med en effekt under 20 MW som utgör del av ett

fjärrvärmesystem och som tillhör samma verksamhetsutövare bör ingå i

handelssystemet. Regeringen skall undersöka förutsättningarna för att

handelssystemet i Sverige vidgas till mindre anläggningar, ytterligare

branscher och sektorer inför perioden 2008-2012.

Motionerna

I motion MJ31 (kd) yrkande 5 anförs att hushållens och transportsektorns

utsläppsreduktioner i dag sker till en betydligt högre marginalkostnad än

vad som är fallet inom industrin. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv

vore det därför kostnadseffektivt att låta trafiksektorn köpa utsläppsrätter

från industrisektorn. Detta skulle kunna finansiera större utsläppsminskningar

i industrin än vad man kan förvänta sig med den nu föreslagna modellen.

Mot bakgrund härav anser motionärerna att fler sektorer bör inkluderas i

systemet fr.o.m. år 2008. Samma uppfattning kommer till uttryck i motion

MJ32 (c) yrkande 1. I motion T564 (c) yrkande 9 anförs att transportsektorn

bör omfattas av EU-systemet.

Utskottets ställningstagande

EG-direktivet möjliggör för medlemsstaterna att inkludera ytterligare

sektorer och växthusgaser i handelssystemet fr.o.m. år 2008. Ju fler

anläggningar som omfattas av ett handelssystem, desto effektivare blir

handelssystemet som styrmedel för att uppnå ett gemensamt klimatmål.

FlexMex2-utredningen påpekar emellertid att det i den gemensamma ståndpunkten

som antogs av miljöministrarna i december 2002 framgår att möjligheten

att inkludera andra sektorer än de som räknas upp i bilaga I till

handelsdirektivet endast står till buds fr.o.m. år 2008 (SOU 2003:60 s. 45).

Detta innebär att transportsektorn inte kan ingå i handelssystemet redan

från år 2005. Utskottet anser att det är önskvärt att på sikt utvidga

omfattningen av handelssystemet. Som regeringen också framhåller är det

av särskilt intresse för Sverige eftersom handelssystemets omfattning i

Sverige är starkt begränsad. Enbart ca 30 % av de totala koldioxidutsläppen

år 2010 omfattas av systemet i Sverige, medan 46 % av EU:s totala

koldioxidutsläpp omfattas. FlexMex2-utredningen understryker i sitt betänkande

vikten av att redan nu börja analysera förutsättningarna för och konsekvenserna

av att inkludera transportsektorn i den handlande sektorn under

Kyotoprotokollets första åtagandeperiod åren 2008-2012. Utskottet instämmer i

likhet med regeringen i denna slutsats och konstaterar att regeringen

enligt propositionen avser att utreda möjligheten att vidga handelssystemet

inför perioden 2008-2012 till mindre anläggningar, ytterligare branscher

och sektorer. Utskottet förutsätter att denna analys också kommer att

omfatta, förutom förutsättningarna att minska koldioxidutsläppen på ett

mer kostnadseffektivt sätt, de effekter som ett inkluderande av ytterligare

sektorer i handelssystemet kan få på industrins konkurrenskraft samt

förutsättningarna att uppnå det nationella klimatmålet. Med det anförda

anser utskottet att syftet med motionerna MJ31 (kd) yrkande 5, MJ32 (c)

yrkande 1 och T564 (c) yrkande 9 är tillgodosett. Enligt utskottets mening

bör riksdagen därför inte nu vidta några åtgärder med anledning av motionerna.

Tillfälliga undantag för anläggningar

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens bedömning om möjligheten att tillfälligt

undanta vissa anläggningar från handelssystemet. Därmed avstyrker utskottet

ett yrkande (kd) med förslag till annan bedömning. Jämför reservation 9

(kd).

Propositionen

Frågan om Sverige skall utnyttja möjligheten att tillfälligt undanta vissa

anläggningar från handelssystemet bör enligt regeringen analyseras vidare.

En sådan analys bör bl.a. beakta den utveckling som sker i andra

medlemsstater och den påverkan detta kan ha för svenska företags internationella

konkurrenskraft. Om möjligheten att tillfälligt undanta vissa anläggningar

utnyttjas skall dock en miljöstyrning, som är förenlig med gällande svenska

klimatmål och som är i enlighet med direktivets intentioner för den

aktuella anläggningen, säkerställas.

Motionen

Motionärerna i motion MJ31 (kd) yrkande 8 motsätter sig regeringens

bedömning att eventuellt göra det möjligt att undanta verksamheter som

omfattas av handelssystemet, eftersom effektiviteten främjas av att så

många som möjligt deltar i systemet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar uppfattningen som kommer till uttryck i motion MJ31 (kd)

yrkande 8 att effektiviteten främjas av att så många anläggningar som

möjligt ingår i systemet för utsläppshandel. Det är därför på sikt önskvärt

att handelsdirektivet omfattar så många utsläppskällor som möjligt.

Utskottet anser emellertid i likhet med regeringen att det kan vara tänkbart

att tillfälligt undanta vissa anläggningar från handelssystemet för att

på så vis ta hänsyn till internationell konkurrens eller oförutsedda

händelser under försöksperioden. Att en anläggning undantas från

handelssystemets första period skall som regeringen också påpekar inte ses som

en förmån för den anläggningen utan snarare som en nackdel, eftersom

möjligheten till kostnadseffektiva åtgärder som ett deltagande i handeln

medför går förlorad samtidigt som åtgärder likväl måste genomföras.

Regeringen bedömer att ytterligare analyser är nödvändiga innan ett slutligt

ställningstagande kan göras om Sverige skall utnyttja möjligheten till

tillfälligt undantag. Utskottet delar denna uppfattning och avstyrker med

hänvisning härtill motionen i berörd del.

Principen för nya deltagare

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i vad regeringen anför om nya anläggningar i

handelssystemet och avstyrker fyra yrkanden (s, kd) med olika förslag på

området. Jämför reservation 10 (kd).

Propositionen

Med utsläpp från nya deltagare bör enligt regeringen avses utsläpp härrörande

från nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och expansion i befintliga

anläggningar. Den statistiska osäkerheten bör beaktas. Fördelningen till

sådana nya deltagare kan, såvitt nu kan bedömas, uppgå till ca 2-4 miljoner

ton koldioxid per år. Fördelningen bör ske gratis och enligt de principer

som beskrivs i propositionen. En förutsättning är att ansökan om tillstånd

och fördelning lämnas inför beslutet om fördelning den 30 september 2004

och att regeringen, eller den myndighet som regeringen utser, gör bedömningen

att anläggningen kommer att tas i drift under perioden 2005-2007. Regeringen

avser att i den nationella fördelningsplanen precisera hur fördelning

skall ske till verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd och fördelning

efter den 30 september 2004.

Motionerna

Enligt motion MJ31 (kd) bör utsläppsrätter motsvarande 4 miljoner ton

avsättas för nytillkomna deltagare (yrkande 9). Vidare bör enligt

motionärerna de verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd efter den 30

september 2004 kunna tilldelas utsläppsrätter på grundval av riktmärken

för specifika utsläpp eller bästa möjliga teknik. Motionärerna instämmer

därvid i regeringens bedömning att Sverige bör studera andra medlemsstaters

agerande (yrkande 10). Slutligen anför motionärerna att användning av

renare och mer energieffektiva bränslen inom den icke-handlande sektorn

kan innebära att koldioxidutsläppen inom den handlande sektorn måste öka

samtidigt som de totala utsläppen minskar. Aktören i den handlande sektorn

bör då tilldelas utsläppsrätter motsvarande den ökning av utsläppen han

måste göra. Exempel kan vara raffinaderier som ökar sina utsläpp för att

framställa diesel miljöklass 1. Detta bör gälla så länge transportsektorn

och hela uppvärmningssektorn inte ingår i den handlande sektorn (yrkande

7).

Enligt motion MJ29 (s) yrkande 2 kan avvecklingen av kärnkraften komma

att kräva ersättningsanläggningar som släpper ut koldioxid. Det är därför

viktigt att regeringen ges mandat att utöka mängden utsläppsrätter

motsvarande den volym koldioxid som de tillkommande förbränningsanläggningarna

genererar.

Utskottets ställningstagande

När det gäller kravet i motion MJ31 (kd) yrkande 9 om att utsläppsrätter

motsvarande 4 miljoner ton koldioxid bör avsättas för nytillkomna deltagare

vill utskottet hänvisa till att regeringen avser att avsätta ett

fördelningsutrymme till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och

expansion av befintliga anläggningar. Eftersom den statistiska osäkerheten

är betydande, kan den totala fördelningen, såvitt regeringen nu bedömer

det, uppgå till ytterligare ca 2-4 miljoner ton per år utöver vad som

behövs för befintlig verksamhet. Utskottet anser i likhet med regeringen

att den bedömda fördelningen torde ge företagen möjlighet till anpassning

utan att allvarligt påverka produktions- och konkurrensförutsättningar i

det aktuella tidsperspektivet. Utskottet avstyrker mot bakgrund härav

motionen.

Utskottet delar regeringens uppfattning att verksamhetsutövare som ansöker

om tillstånd att släppa ut växthusgaser och verksamhetsutövare som förnyar

sitt tillstånd för anläggningar efter det att den nationella fördelningen

fastställts den 30 september 2004 bör kunna anskaffa sitt behov av

utsläppsrätter på marknaden. Som regeringen påpekar föreligger det emellertid

en fara för negativa effekter på nyetableringen av företag i Sverige vid

en ensidig svensk hänvisning till marknaden för anläggningarna i Sverige.

Det är därför inför inlämnandet av de nationella fördelningsplanerna

till EG-kommissionen i mars 2004 nödvändigt att studera övriga medlemsstaters

villkor för nya deltagare och den samordning som kan komma att ske av

kommissionen. Utskottet välkomnar regeringens avsikt att analysera frågan

närmare och ange hur fördelningen för de nya deltagarna skall gå till i

den nationella fördelningsplanen. När det gäller frågan om principerna

för fördelningen vill utskottet hänvisa till vad utskottet anför därom i

avsnittet Metoder för gratis fördelning. Utskottet avstyrker med hänvisning

härtill motion MJ31 (kd) yrkande 10 i den mån den inte kan anses tillgodosedd

med det anförda.

Det framförda kravet om extra tilldelning till vissa anläggningar då

åtgärder vidtagits eller regler införts som medför en minskning av utsläppen

i den handlande sektorn totalt, föranleder utskottet till följande

överväganden. Med utsläpp från nya deltagare anser utskottet i likhet med

regeringen att utsläpp härrörande från nya anläggningar, ökat

kapacitetsutnyttjande och expansion i befintliga anläggningar bör avses.

FlexMex2-utredningen lämnar olika förslag vid förändringar i verksamheten

beroende på om det rör sig om råvarurelaterade eller bränslerelaterade

utsläpp och om det rör sig om utsläppsökningar till följd av annan

EG-rättslig lagstiftning (SOU 2003:60 s. 56 f. och SOU 2003:123 s. 114 och

117). När det gäller en anläggning som fått ett gammalt tillstånd förnyat

på grund av en utvidgning av verksamheten gör FlexMex2-utredningen en

uppdelning i icke utbytbara råvarurelaterade koldioxidutsläpp och i

bränslerelaterade utsläpp. Vad avser bränslerelaterade utsläpp bör nya

deltagare som fått sitt tillstånd förnyat på grund av en utvidgning av

verksamheten hänvisas till andrahandsmarknaden för utsläppsrätter.

Utredningen bedömer att den framtida marknaden för utsläppsrätter kommer att

göra det möjligt för nya deltagare att köpa bedömt behov av utsläppsrätter

för att täcka bränslerelaterade utsläpp. När det gäller icke utbytbara

råvarurelaterade koldioxidutsläpp föreslår utredningen att nya deltagare

får utsläppsrätter i förhållande till regeringens bedömning av det framtida

behovet för att täcka berörda anläggningars behov. Den nationella

fördelningsplanen skall enligt bilaga III punkt 4 stämma överens med övrig

gemenskapslagstiftning och gemenskapens övriga politiska styrmedel. Hänsyn

skall därför tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav

i lagstiftningen. Som exempel härpå nämner FlexMex2-utredningen att EU:s

krav på minskad svavelhalt i bensin och diesel (KOM(2001)241 slutlig)

medför att vissa raffinaderiers tillverkning av vätgas kommer att öka med

mer omfattande koldioxidutsläpp som följd. Enligt utredningen bör denna

typ av anläggningar vara behöriga att efter förnyat tillstånd och ansökan

få gratis tilldelning för de icke utbytbara råvarurelaterade utsläppen

från den föreslagna bufferten. Utskottet anser mot bakgrund av det ovan

anförda att regeringens vidare analys av frågan och då särskilt dess avsikt

att studera övriga medlemsstaters villkor för nya deltagare och den

samordning som kan komma att ske av kommissionen innan den nationella

fördelningsplanerna lämnas till EG-kommissionen i mars 2004, bör avvaktas

innan riksdagen uttalar sig. Utskottet avstyrker därför motion MJ31 (kd)

yrkande 7. Med det anförda avstyrker utskottet jämväl motion MJ29 (s)

yrkande 2.

Organisatoriska frågor

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens bedömning av hur systemet skall

administreras och avstyrker två yrkanden (fp, kd) om att inte inrätta någon

ny myndighet samt ett yrkande (m) med synpunkter på registerhållningen.

Jämför reservationerna 11 (m) och 12 (fp, kd).

Propositionen

Regeringen bedömer att genomförandet av handelsdirektivets regelverk för

med sig en rad myndighetsuppgifter. Under den inledande fasen bör de

uppgifter som gäller tillstånd, fördelning, övervakning, kontroll och

information utföras av befintliga myndigheter, framför allt länsstyrelserna,

Naturvårdsverket och Statens energimyndighet. Länsstyrelserna bör ansvara

för att meddela tillstånd att släppa ut växthusgaser. Naturvårdsverket

bör utses som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om fördelning av

utsläppsrätter, för att verksamhetsutövarnas utsläpp övervakas och

rapporteras och för att rapporterna kontrolleras samt att sanktionsavgifter

beslutas för de verksamhetsutövare som inte överlämnar tillräckligt många

utsläppsrätter till staten. Därtill bör Naturvårdsverket tillsammans med

Energimyndigheten ansvara för information till verksamhetsutövare och

allmänhet m.fl. om handelssystemet. Energimyndigheten bör ansvara för

registret för utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under

Naturvårdsverket, med representanter från Naturvårdsverket, Energimyndigheten

och Nutek, för att bereda ansökningar om fördelning av utsläppsrätter.

Rådet bör även till Naturvårdsverket lämna förslag till beslut om fördelning.

Om Naturvårdsverkets slutliga beslut avviker från rådets förslag bör

beslutet åtföljas av en särskild motivering till den gjorda avvikelsen.

Regeringen avser att vidare bereda frågan om inrättandet av en ny myndighet

för övergripande administration av fördelning och uppföljning.

Motionerna

I motion MJ30 (fp) yrkande 4 anför motionärerna att regeringen inte bör

inrätta någon ny myndighet för administrationen av utsläppsrätter, särskilt

som myndighetsuppgifterna kan bli helt annorlunda inför kommande perioder.

Samma uppfattning kommer till uttryck i motion MJ31 (kd) yrkande 11.

Enligt motion MJ27 (m) yrkande 3 om registerhållning anser motionärerna

att det för att systemet med handel med utsläppsrätter skall fungera är

viktigt att ett korrekt och smidigt register förs över rätterna. Även om

tilldelningen sker på nationell nivå är det enligt motionärerna inte

självklart att själva registerhållnigen måste ske i Sverige. Motionärerna

anser att huvudsaken bör vara att den fyller sin funktion och att svensk

lagstiftning om offentlighet och sekretess tillämpas.

Utskottets ställningstagande

Handel med utsläppsrätter är en helt ny typ av styrmedel. Handelssystemet

kommer att ha stor betydelse för Sveriges möjlighet att uppfylla

internationella åtaganden liksom för de deltagande företagens ekonomi och

konkurrenskraft. Hänsyn skall tas till regional balans, sysselsättning och

ekonomisk tillväxt. Som regeringen påpekar kommer genomförandet, den

löpande administrationen och utvecklingen av handelssystemet att kräva

betydande resurser, samtidigt som det finns kopplingar till aktiviteter

som myndigheter redan i dag ansvarar för. Utskottet konstaterar att

utredningen anser att handelssystemets betydelse och omfattning gör att en

ny myndighet bör skapas för att samordna uppgifterna. Utskottet instämmer

dock i regeringens bedömning att frågan om behovet av en ny särskild

myndighet bör beredas vidare. I det sammanhanget är det viktigt att noggranna

överväganden görs om resurs- och kostnadseffektivitet, m.m. Detta arbete

bör inte föregripas genom ett uttalande från riksdagens sida. Med det

anförda avstyrker utskottet motionerna MJ30 (fp) yrkande 4 och MJ31 (kd)

yrkande 11.

Enligt bilaga III till handelsdirektivet skall medlemsstaten bygga upp

och administrera ett nationellt register för utsläppsrätter. Det kommer

att vara möjligt för medlemsstaterna att samordna sina register med

varandra eller EG-kommissionen. Regeringen pekar i propositionen ut

Energimyndigheten som ansvarig myndighet för registret som skall omfatta både

utsläppsrätter inom EU:s handelssystem och Kyotoprotokollets olika

utsläppskrediter. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen i frågan.

Mot bakgrund härav avstyrker utskottet motion MJ27 (m) yrkande 3.

Sveriges klimatmål och Relationen mellan olika styrmedel

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att en övergripande analys

och samordning av skilda styrmedel bör göras och avstyrker ett yrkande

(m) om att avskaffa Sveriges klimatmål samt tre yrkanden (m, kd, c) med

olika synpunkter på specifika styrmedel. Jämför reservationerna 13 (m)

och 14 (m).

Propositionen

Regeringen anser att en övergripande analys och samordning av skilda

styrmedel bör göras inom ramen för arbetet med 2004 års kontrollstation i

syfte att åstadkomma en effektiv miljöstyrning inom klimatområdet som

överensstämmer med Sveriges klimatmål och inom ramen för reformeringen av

det svenska energiskattesystemet i syfte att förbättra miljöstyrningen

och effektivisera energianvändningen inom näringslivet. Ett viktigt inslag

i det fortsatta arbetet är en samordning mellan miljöbalkens regelsystem,

energibeskattningen och alternativa styrmedel som handel med elcertifikat

och utsläppsrätter samt långsiktiga avtal. Sammantaget bör dessa styrmedel

bidra till en miljöstyrning som är förenlig med Sveriges klimatmål och

övriga samhällsmål. Biobränslenas konkurrenskraft bör särskilt beaktas.

Industrins internationella konkurrenskraft bör beaktas genom att de samlade

effekterna av utsläppshandel, energiskatter och övriga styrmedel hålls på

en acceptabel nivå.

Motionerna

I motion MJ27 (m) yrkande 4 framförs åsikten att införandet av ett

handelssystem med utsläppsrätter inom EU gör Sveriges nationella utsläppsmål

irrelevant. Motionärerna anser att om ett företag vill öka sin produktion

och skaffar sig utsläppsrätter för detta bör inte nationella begränsningsregler

lägga hinder härför om handelssystemet skall ha någon mening. Motionärerna

anser dessutom att ett införande av handelssystemet innebär att övriga

styrmedel blir obehövliga särskilt när energiskattesystemet reformerats.

Ett styrmedel som föreslås upphöra är elcertifikatssystemet (yrkande 5).

Enligt motion MJ32 (c) yrkande 4 bör regeringen verka för att handelssystemet

med utsläppsrätter på sikt skall kunna ersätta koldioxidskatten, särskilt

när även andra sektorer inkluderas i systemet samt när tilldelningen av

utsläppsrätter inte sker gratis. I motion MJ31 (kd) yrkande 12 efterlyser

motionärerna en analys av relationen mellan olika styrmedel i klimatpolitiken.

Ett eventuellt avvecklande av koldioxidskatten måste enligt motionärerna

ledsagas av motsvarade åtgärder för att trygga biobränslenas konkurrenskraft.

En sådan avveckling får enligt motionärerna inte leda till att de

koldioxidneutrala bränslenas konkurrenskraft gentemot fossila bränslen

försämras. Motionärerna avstår i avvaktan på resultatet av den övergripande

analys som skall ske i samband med kontrollstationen 2004 från att föreslå

att koldioxidskatten avskaffas.

Utskottets ställningstagande

Riksdagen antog i mars 2002 en svensk klimatstrategi (prop. 2001/02:55,

bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Enligt beslutet innebär det

nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten, räknad

som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet

och FN:s klimatpanels (IPCC) definitioner tillsammans skall stabiliseras

på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. År 2050 bör utsläppen för Sverige

sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare,

för att därefter minska ytterligare. Enligt beslutet skall de svenska

utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2008-2012 vara

minst 4 % lägre än utsläppen år 1990. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras

för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i

temperatur och nederbörd. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det

nationella målet uppnås utan kompensation för upptag i sänkor och utan

användning av flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation år 2004 avser

regeringen att överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

Utskottet finner inte några skäl till att nu ompröva de mål för

klimatpolitiken som riksdagen antagit. Med det anförda avstyrker utskottet

motion MJ27 (m) yrkande 4.

De svenska anläggningar som kommer att omfattas av systemet för handel

med utsläppsrätter som skall införas från den 1 januari 2005 står enligt

propositionen för cirka en tredjedel av Sveriges koldioxidutsläpp. För

att Sverige skall kunna nå det mål som anges i 2002 års klimatpolitiska

beslut behöver naturligtvis åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn

som i de icke-handlande sektorerna. Det är därför enligt utskottets mening

viktigt att det görs en samlad bedömning av vad som är rimliga åtaganden

i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna. FlexMex2-utredningen

framhåller i sina delbetänkanden (SOU 2003:60 s. 275 f. och SOU 2003:120

s. 160 f.) att det vid sidan av utredningens arbete finns ett antal andra

åtgärder, förslag och pågående utredningar som är av stor betydelse för

de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet, varför

handeln med utsläppsrätter inte kan ses isolerad från de övriga styrmedel

som har stor inverkan på företagen i den handlande sektorn. Utredningen

framhåller därför vikten av en överordnad konsekvensanalys och koordinering

av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. Utredningen

menar också att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är

nödvändig för att en helhetsbedömning t.ex. mellan den handlande och den

icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimatmålen skall kunna göras

och föreslår därför att regeringen utreder förutsättningarna och formerna

för hur en sådan nödvändig samordning skall kunna komma till stånd. Mot

bakgrund av det anförda konstaterar utskottet att regeringen i propositionen

anför att flera av de skilda styrmedel som är relevanta på energiområdet

- miljöbalkens tillståndsförfarande, skatteinstrumentet, elcertifikat,

långsiktiga avtal och handelssystemet - är relevanta för utsläppen av

koldioxid och för Sveriges möjligheter att nå det svenska klimatmålet

respektive det svenska åtagandet i relation till Kyotoprotokollet. Utskottet

förutsätter att mycket av det analysarbete som behöver utföras kommer att

ske i samband med utvärderingen av klimatpolitiken vid kontrollstationerna

åren 2004 och 2008 (se prop. 2001/02:55). Regeringen framhåller därvid

möjligheten att föreslå ytterligare åtgärder eller vid behov föreslå en

omprövning av målet om utsläppstrenden skulle visa sig vara mindre gynnsam

än vad som förutses eller att de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt.

Vid kontrollstationerna skall en översyn också göras av konsekvenserna

för andra samhällsmål, såsom sysselsättning, svensk industri och dess

konkurrenskraft samt energiförsörjning. Utskottet konstaterar att regeringen

särskilt skall följa konsekvenserna för svensk basindustri samt göra

jämförelser även med andra länder avseende utveckling och åtgärder. Regeringen

påpekar också att bl.a. Konjunkturinstitutet, Naturvårdsverket och

Energimyndigheten arbetar med att ta fram underlag till kontrollstationen

för år 2004. Konsekvenser av dagens styrmedel i relation till det nationella

målet analyseras således inom ramen för det arbetet.

När det gäller frågan om bl.a. koldioxidskatten vill utskottet framhålla

att regeringen enligt budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1,

vol. 1) avser att bedriva arbetet med en fortsatt reformering av

energiskattesystemet skyndsamt. Målet är att ett nytt regelverk skall kunna

träda i kraft den 1 januari 2005. I detta arbete ingår en fortsatt beredning

av Skattenedsättningskommitténs förslag och en anpassning till EG:s

energiskattedirektiv. I sitt delbetänkande SOU 2003:120 (s. 137 f.) anför

FlexMex2-utredningen att den inte är beredd att ta ställning till om de

anläggningar som omfattas av det begränsade europeiska handelssystemet

skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta

diskussionen redovisar emellertid utredningen ett antal exempel på hur ett

eventuellt borttagande av koldioxidskatten skulle kunna finansieras. Som

framgår av utredningen kan en mer djupgående konsekvensanalys behöva göras

av dessa alternativ och kombinationer av dem. Därvid är det väsentligt

att remissinstansernas synpunkter på de presenterade alternativen också

analyseras.

Enligt utskottets mening bör det arbete som pågår inom området för

klimatpolitiska styrmedel inte föregripas genom att riksdagen nu vidtar några

åtgärder med anledning av motionerna MJ27 (m) yrkande 5, MJ31 (kd) yrkande

12 och MJ32 (c) yrkande 4. Utskottet avstyrker därför också dessa motioner.

Kvalitetssäkring av statistiken

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens överväganden och avstyrker två

motionsyrkanden (kd, c) med synpunkter på arbetets inriktning såsom till syftet

tillgodosedda. Jämför reservation 15 (m, kd, c).

Propositionen

Regeringen anser att arbetet med att kvalitetssäkra statistiken bör

utvecklas vidare.

Motionerna

I motion MJ31 (kd) yrkande 13 anser motionärerna att regeringens bedömning

att arbetet med att kvalitetssäkra statistiken bör utvecklas vidare är

väl försiktig. Ett fördjupat samarbete mellan de statistikansvariga

myndigheterna skulle kunna förbättra statistiken hävdas det. Därutöver

underlättar ett nära och förtroendefullt samarbete med branschorganisationer

statistikinsamlandet. Uppfattningen får medhåll i motion MJ32 (c) yrkande

5 i vilken framhålls att SCB måste förbättra sin miljöstatistik för att

möjliggöra ett fungerande handelssystem i framtiden.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att FlexMex2-utredningen

har visat på betydande brister i det statistiska underlaget när det gäller

utsläppens storlek i olika anläggningar och sektorer inom den handlande

sektorn. Utredningen konstaterar att osäkerheterna beror på såväl tillfälliga

som systematiska fel, där metodval och kvalitetssäkringsrutiner för

beräkning av utsläppen är avgörande för beräkningen av deras storlek. Baserat

på det arbete som skett inom ramen för utredningen har man bedömt att den

totala osäkerheten uppgår till plus minus 20 % för år 2001 för den handlande

sektorn och att denna osäkerhet är av samma storlek för perioden 1990-2001.

För industridelen i den handlande sektorn bedöms osäkerheten vara plus

minus 30 %. Orsaker till detta är enligt utredningen osäkerheter vid

framtagning av data och överlämnande av data från företag, osäkerheter i

emissionsfaktorer samt osäkerheter i metodik vid framtagning av svensk

energistatistik. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är

oacceptabelt med en felmarginal av denna storlek. En så stor osäkerhet får

betydelse för handelssystemet och den nationella fördelningsplanen och

kan också påverka trovärdigheten för det svenska nationella klimatarbetet.

Utskottet välkomnar därför regeringens uppfattning att det

kvalitetssäkringsarbete som påbörjats inom ramen dels för utredningen,

dels för arbetet med det nationella systemet måste utvecklas vidare och

utvidgas till att omfatta andra sektorer som medverkar till klimatpåverkande

utsläpp. Utskottet anser i likhet med regeringen dessutom att samarbetet vid

framtagandet av prognoser för växthusgasutsläpp bör utvecklas och

förstärkas mellan i första hand den för klimatmålet ansvariga myndigheten

Naturvårdsverket samt Energimyndigheten och Konjunkturinstitutet.

Myndigheterna skall enligt regeringen identifiera behovet av

utvecklingsinsatser vad avser metodik för projektioner. Om myndigheterna

bedömer att det finns ett sådant behov skall de upprätta en plan för

vidareutveckling av metodik. Regeringen uttalar i propositionen avsikten

att vid behov av ytterligare kvalitetssäkring av statistik och projektioner

uppdra åt berörda myndigheter att genomföra ett sådant arbete. Det anförda

innebär enligt utskottets mening att syftet med motionerna MJ31 (kd)

yrkande 13 och MJ32 (c) yrkande 5 i allt väsentligt är tillgodosett.

Utskottet avstyrker dem därför.

Handelssystemet och Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet delar regeringens inställning i frågan om avräkning av fördelade

utsläppsrätter i förhållande till Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet

och avstyrker ett motionsyrkande (kd) med synpunkter på sambandet med

hänvisning till det pågående arbetet.

Propositionen

Fördelningen av utsläppsrätter bör enligt regeringen vara förenlig med

Sveriges åtagande och vårt ansvar för EU:s gemensamma åtagande enligt

Kyotoprotokollet. Fördelningen bör i tillämpliga delar vara i överensstämmelse

med den nationella klimatpolitiska strategin. Priset på utsläppsrätter

och därmed de faktiska utsläppen från den handlande sektorn i Sverige

bestäms av den totala tillgången och efterfrågan inom EU och endast i

ringa mån av den i Sverige fördelade mängden utsläppsrätter. I samband

med kontrollstationen 2004 bör ett beslut fattas om huruvida och i så

fall på vilket sätt en avräkning av utsläpp och fördelning av utsläppsrätter

för den handlande sektorn mot Sveriges nationella klimatmål bör ske.

Motionen

I motion MJ31 (kd) yrkande 14 hävdar motionärerna i likhet med regeringen

att det är den fördelade mängden utsläppsrätter som skall avräknas mot

klimatmålet. När det gäller de två andra flexibla mekanismerna, mekanismen

för gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM)

anser motionärerna dock att avräkningen mot det svenska klimatmålet bör

ske analogt med de villkor som gäller för att tillgodoräkna dessa mekanismer

enligt Kyotoprotokollet.

Utskottets ställningstagande

Som framgår av propositionen avser regeringen att i samband med den

kommande kontrollstationen år 2004 återkomma till frågan hur en avräkning

av fördelade utsläppsrätter mot Sveriges klimatmål bör utformas samt hur

en avvägning under perioden 2008-2012 mellan den handlande sektorns och

andra sektorers utsläppsutrymme kan göras. Utskottet anser därför att

riksdagen inte bör vidta några åtgärder med anledning av motion MJ31 (kd)

yrkande 14.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett

följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag

till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. En svensk plan för fördelning av utsläppsrätter, punkt 1 (c)

av Jan Andersson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om riksdagens inflytande över planen för fördelningen

av utsläppsrätter. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:31 och

motion 2003/04:MJ32 yrkande 3 och avslår motionerna 2003/04:MJ370 yrkande

10 och 2003/04:N342 yrkande 16.

Ställningstagande

Propositionens enda konkreta förslag är att regeringen skall bemyndigas

att utarbeta och till EU överlämna en nationell plan för fördelningen. I

övrigt innehåller propositionen endast bedömningar. Jag anser det

anmärkningsvärt att riksdagen inte ges mer insyn och beslutanderätt vid

utformningen av den nationella planen. Propositionen har dessutom presenterats

så sent att riksdagsbehandlingen kommer att vara klar först fyra veckor

före tidpunkten för överlämnandet av planen. Detta innebär i praktiken

att riksdagen inte kommer att ges tillfälle att påverka den nationella

fördelningsplanen för åren 2005-2007. Detta bör ges regeringen till känna.

2. Antalet fördelade utsläppsrätter, punkt 2 (m)

av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lars Lindblad (m) och Bengt-Anders

Johansson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om den tilldelade mängden utsläppsrätter. Därmed

bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ27 yrkande 1 och avslår motionerna

2003/04:MJ30 yrkande 2, 2003/04:MJ31 yrkande 1, 2003/04:MJ401 yrkande 4

i denna del och 2003/04:MJ472 yrkande 4.

Ställningstagande

FlexMex2-utredningen kom fram till att den volym utsläppsrätter som skall

fördelas är drygt 25 miljoner ton koldioxid per år. Regeringen föreslår

en tilldelning som i värsta fall är knappt 85 % av denna volym. Med en

brist på utsläppsrätter kommer svenska anläggningar i handelssystemet i

ett sämre läge än konkurrenterna i EU. Vi anser att antalet utsläppsrätter

skall uppgå till ca 22-24 miljoner ton per år och ytterligare 2-4 miljoner

ton per år till nya anläggningar, kapacitetsökningar och expansion av

befintliga anläggningar. Det finns inga skäl att ge det svenska näringslivet

en hårdare behandling än dess konkurrenter i Europa. Svensk industri står

sig mycket väl internationellt när det gäller koldioxideffektivitet mycket

på grund av att man arbetat länge och medvetet med miljöfrågor och

energieffektivitet. Därför borde tilldelningen anpassas till att mycket gjorts.

Priset är så mycket högre för reduktion i redan duktiga företag framför

reduktion i företag som har mycket kvar att göra. Det är själva grundidén

med handelssystemet som regeringen i sitt förslag, till antal utsläppsrätter,

har missat. Detta bör ges regeringen till känna.

3. Antalet fördelade utsläppsrätter, punkt 2 (fp)

av Lennart Fremling (fp) och Sverker Thorén (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om tilldelning av utsläppsrätter. Därmed bifaller

riksdagen motionerna 2003/04:MJ30 yrkande 2 och 2003/04:MJ472 yrkande 4

och avslår motionerna 2003/04:MJ27 yrkande 1, 2003/04:MJ31 yrkande 1 och

2003/04:MJ401 yrkande 4 i denna del.

Ställningstagande

Handelssystemet kommer inte att omfatta utsläppen i transportsektorn och

hushållssektorn. Detta innebär att endast cirka en tredjedel av

koldioxidutsläppen och cirka en sjättedel av alla klimatpåverkande utsläpp

kommer att omfattas av handelssystemet. Detta kommer att medföra flera

svåra gränsdragningsproblem mellan sektorerna. För att riksdagen skall

kunna ta ställning till hur många utsläppsrätter som skall delas ut, måste

regeringen först presentera ett förslag som visar vilka utsläpp man bedömer

vara rimliga i alla sektorer inom ramen för det övergripande klimatmålet om

att minska utsläppen med 4 %. Vi anser således att regeringen snarast bör

återkomma till riksdagen med förslag om hur en rimlig fördelning av

utsläppsbegränsningarna mellan transportsektorn, hushållssektorn och den

handlande sektorn bör göras. Detta bör ges regeringen till känna.

4. Antalet fördelade utsläppsrätter, punkt 2 (kd)

av Sven Gunnar Persson (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om den tilldelade mängden utsläppsrätter. Därmed

bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ31 yrkande 1 och avslår motionerna

2003/04:MJ27 yrkande 1, 2003/04:MJ30 yrkande 2, 2003/04:MJ401 yrkande 4

i denna del och 2003/04:MJ472 yrkande 4.

Ställningstagande

FlexMex2-utredningen anser att osäkerheten i uppskattningarna av de totala

utsläppen av alla växthusgaser för alla samhällssektorer under perioden

1990-2001 ligger omkring plus minus 20 %. Osäkerheten i uppskattningarna

av koldioxid från den handlande sektorn är lika stor. Regeringen bör ta

hänsyn till detta vid utformandet av den slutliga fördelningen av

utsläppsrätter. Jag anser att den statistiska osäkerheten inte skall räknas

in i den totala andelen utsläppsrätter. Om andra länder gör likadant

missgynnas Sverige eftersom osäkerheten ur ett internationellt perspektiv

är liten. Regeringen bör verka för en samsyn härom inom EU. Detta bör ges

regeringen till känna.

5. Utsläpp från torv, punkt 3 (kd, c)

av Sven Gunnar Persson (kd) och Jan Andersson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om utsläpp från torveldning. Därmed bifaller

riksdagen motionerna 2003/04:MJ31 yrkande 2 och 2003/04:MJ32 yrkande 2 och

avslår motionerna 2003/04:MJ29 yrkande 3 och 2003/04:MJ401 yrkande 4 i

denna del.

Ställningstagande

Regeringen presenterade nyligen en proposition som innebär att torv skall

räknas som biobränsle vid fördelningen av gröna certifikat för elproduktion.

FlexMex2-utredningen gjorde också bedömningen att torv skall betraktas

som ett biobränsle och föreslog därför att utsläpp från torveldning inte

skall ingå i handelssystemet för utsläppsrätter. Vi anser i likhet med

FlexMex2-utredningen att utsläpp till följd av förbränning av torv inte

skall ingå i handelssystemet. Detta bör ges regeringen till känna.

6. Principer för fördelningen, punkt 4 (fp, kd, c)

av Lennart Fremling (fp), Sven Gunnar Persson (kd), Sverker Thorén (fp)

och Jan Andersson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om auktionering av utsläppsrätter. Därmed bifaller

riksdagen motionerna 2003/04:MJ30 yrkande 1 och 2003/04:MJ472 yrkande 5

och avslår motionerna 2003/04:MJ31 yrkande 3 och 2003/04:MJ401 yrkande 4

i denna del.

Ställningstagande

Fördelen med att auktionera ut utsläppsrätter är att den enskilde kan

avgöra hur mycket denne kan begränsa sina utsläpp i förhållande till

kostnaden. På så vis undviker man en komplicerad myndighetsbedömning om

vem som bäst behöver släppa ut de skadliga ämnena. Tyvärr har EU låst sig

för att utsläppsrätterna skall delas ut gratis efter de behov som varje

anläggning har under perioden 2005-2007. Vi anser att det är mycket viktigt

att regeringen i EU kraftfullt verkar för att utsläppsrätterna inför

perioden 2008-2012 i stället auktioneras ut. Detta bör ges regeringen till

känna.

7. Utvidgning av handelssystemet, punkt 6 (kd)

av Sven Gunnar Persson (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om att inkludera fler sektorer i handelssystemet.

Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ31 yrkande 5 och avslår

motionerna 2003/04:T564 yrkande 9 och 2003/04:MJ32 yrkande 1.

Ställningstagande

Hushålls- och transportsektorns utsläppsreduktioner sker i dag till en

betydligt högre marginalkostnad än vad som är fallet inom industrin. Ur

ett samhällsekonomiskt perspektiv vore det därför kostnadseffektivt att

låta trafiksektorn köpa utsläppsrätter från industrisektorn. Detta skulle

kunna finansiera större utsläppsminskningar i industrin än vad man kan

förvänta sig med den nu föreslagna modellen. Jag anser därför att regeringen

bör inkludera fler sektorer i handelssystemet fr.o.m. år 2008. Detta bör

ges regeringen till känna.

8. Utvidgning av handelssystemet, punkt 6 (c)

av Jan Andersson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om att inkludera fler sektorer i handelssystemet.

Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ32 yrkande 1, bifaller delvis

motion 2003/04:T564 yrkande 9 och avslår motion 2003/04:MJ31 yrkande 5.

Ställningstagande

Under handelsperioden 2005-2007 begränsas handeln med växthusgaser till

att endast omfatta handel med koldioxid och endast vissa sektorer. I den

handlande sektorn ingår utsläppskällor inom järn- och stålindustri,

raffinaderier, kemisk industri, pappers- och massaindustri, cementindustri

samt kraft- och värmeverk med en installerad kapacitet över 20 MW. Den

handlande sektorn står för ca 30 % av koldioxidutsläppen i Sverige. Det

finns risk att de sektorer som inte kommer att ingå i handelssystemet

(transport, hushåll, m.fl.) kommer att missgynnas. Den handlande sektorn

kan köpa sig rätten att släppa ut koldioxid medan övriga verksamheter

kommer att tvingas begränsa sina utsläpp för att Sverige skall kunna minska

sin klimatpåverkan och nå de uppsatta miljömålen. Prognoser säger att

marginalkostnaden för att reducera koldioxidutsläppen skulle bli lägre om

även övriga sektorer tilläts delta i en internationell handel med

utsläppsrätter. Sverige bör därför verka för att även andra sektorer tillåts

ingå i systemet från år 2008. Detta bör ges regeringen till känna.

9. Tillfälliga undantag för anläggningar, punkt 7 (kd)

av Sven Gunnar Persson (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om möjligheten att undanta anläggningar. Därmed

bifaller riksdagen motion 2003/04:MJ31 yrkande 8.

Ställningstagande

Regeringens bedömning om möjligheten att undanta vissa anläggningar i

handelssystemet är felaktig. Jag anser att det inte skall gå att undanta

verksamheter som egentligen borde omfattas av handelssystemet.

FlexMex2-utredningens förslag är därvid att föredra. Regeringens uppfattning gör

att regelsystemet kan bli splittrat. Det är bättre att ge näringslivet

tydliga signaler och enhetliga regler. I propositionen påpekas mycket

riktigt att anläggningar som undantas från handelssystemets första period

går miste om denna möjlighet att genomföra kostnadseffektiva åtgärder,

samtidigt som åtgärder i alla fall måste genomföras. Effektiviteten i

direktivet främjas av att så många anläggningar som möjligt ingår i

systemet för utsläppshandel. Detta bör ges regeringen till känna.

10. Principen för nya deltagare, punkt 8 (kd)

av Sven Gunnar Persson (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om nya deltagare. Därmed bifaller riksdagen motion

2003/04:MJ31 yrkandena 7, 9 och 10 och avslår motion 2003/04:MJ29 yrkande

2.

Ställningstagande

Jag anser att fördelningen till nya deltagare bör vara upp till 4 miljoner

ton koldioxid per år. Svensk industri är i internationell jämförelse

miljömedveten och energieffektiv. Det är önskvärt och kanske också troligt

att ett höjt internationellt miljömedvetande medför konkurrensfördelar

för svensk industri och att industriproduktionen i Sverige ökar till följd

av detta. Även om svensk produktion kommer att bli mer energieffektiv kan

en produktionsökning komma att medföra att utsläppen i Sverige ökar räknat

i absoluta tal. Från miljösynpunkt bör produktionen lokaliseras där den

är mest effektiv. Det är därför angeläget att det finns goda möjligheter

för svensk industri att expandera. I sammanhanget vill jag påminna om att

FlexMex2-utredningen föreslog siffran 4,3 miljoner ton per år för nya

deltagare och konsekvenser av utökad kapacitet i befintliga anläggningar.

Jag är vidare skeptisk till att nya deltagare skall anskaffa sina

utsläppsrätter på öppna marknaden. Detta leder till en snedvridning av

konkurrensen. De verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd efter den 30

september 2004 bör därför kunna tilldelas utsläppsrätter på grundval av

riktmärken för specifika utsläpp eller bästa möjliga teknik. Jag instämmer

i regeringens bedömning att Sverige bör studera andra medlemsstaters

agerande, vilket naturligtvis inte enbart gäller på denna punkt.

Användning av renare och mer energieffektiva bränslen inom den icke-handlande

sektorn kan innebära att koldioxidutsläppen inom den handlande sektorn

måste öka samtidigt som de totala utsläppen minskar. Vid sådana situationer

skall aktören i den handlande sektorn tilldelas utsläppsrätter motsvarande

den ökning av utsläppen som han måste göra. Ett exempel på en sådan

situation kan vara raffinaderier som ökar sina koldioxidutsläpp för att

framställa diesel miljöklass 1. Detta bör gälla så länge transportsektorn

och uppvärmningssektorn i sin helhet inte ingår i den handlande sektorn.

Vad som anförs ovan bör ges regeringen till känna.

11. Organisatoriska frågor, punkt 9 (m)

av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lars Lindblad (m) och Bengt-Anders

Johansson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om registerhållning. Därmed bifaller riksdagen

motion 2003/04:MJ27 yrkande 3 och avslår motionerna 2003/04:MJ30 yrkande

4 och 2003/04:MJ31 yrkande 11.

Ställningstagande

För att systemet med handel med utsläppsrätter skall fungera är det viktigt

att ett korrekt register förs över rätterna. Även om tilldelningen sker

på nationell nivå är det inte självklart att själva registerhållnigen

måste ske i Sverige. Huvudsaken är att den fyller sin funktion och att

svensk lagstiftning vad gäller offentlighetsprincip och sekretess tillämpas.

Detta bör ges regeringen till känna.

12. Organisatoriska frågor, punkt 9 (fp, kd)

av Lennart Fremling (fp), Sven Gunnar Persson (kd) och Sverker Thorén

(fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om en ny myndighet för administrationen av systemet.

Därmed bifaller riksdagen motionerna 2003/04:MJ30 yrkande 4 och 2003/04:MJ31

yrkande 11 och avslår motion 2003/04:MJ27 yrkande 3.

Ställningstagande

Vi anser att det inte behövs en ny myndighet för administration av

handelssystemet. En ny myndighet skulle innebära ökad byråkrati och åsamka

staten onödiga kostnader. Regeringen bör därför i stället fördela uppgifterna

på befintliga myndigheter, såsom Naturvårdsverket, Energimyndigheten och

länsstyrelserna, vilket det också är tänkt under den inledande fasen. Det

är nu fråga endast om en försöksperiod under tre år och med ett

auktionsförfarande vid fördelningen av utsläppsrätter skulle en ny myndighet

bli överflödig. Detta bör ges regeringen till känna.

13. Sveriges klimatmål, punkt 10 (m)

av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lars Lindblad (m) och Bengt-Anders

Johansson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 10 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om Sveriges klimatmål. Därmed bifaller riksdagen

motion 2003/04:MJ27 yrkande 4.

Ställningstagande

Den internationella klimatöverenskommelsen i Kyoto innebär att deltagarna

förbundit sig att minska utsläppen av koldioxid. Sverige är en del av EU

och det är således EU som är den fördragsslutande parten. Införandet av

handelssystemet med utsläppsrätter inom unionen är en följd av detta.

Inom EU har utsläppsbegränsningarna fördelats mellan medlemmarna. Sverige

som tidigt minskat sina utsläpp och har en ur utsläppssynpunkt fördelaktig

energiproduktion har givits möjligheten att öka utsläppen av koldioxid

med 4 % jämfört med 1990 års nivå. Den svenska riksdagsmajoriteten har

ensidigt i stället satt upp mål om en minskning av koldioxidutsläppen med

4 %, vilket är en förhållandevis kraftig minskning. I och med att ett

system för handel med utsläppsrätter införs på EU-nivå blir det nationella

utsläppsmålet irrelevant. När det gemensamma handelssystemet i EU införs

bör det svenska nationella klimatmålet därför upphävas. Detta bör ges

regeringen till känna.

14. Relationen mellan olika styrmedel, punkt 11 (m)

av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Lars Lindblad (m) och Bengt-Anders

Johansson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om elcertifikatssystemet. Därmed bifaller riksdagen

motion 2003/04:MJ27 yrkande 5 och avslår motionerna 2003/04:MJ31 yrkande

12 och 2003/04:MJ32 yrkande 4.

Ställningstagande

Regeringens vidare arbete bör ha som inriktning att förenkla och rensa

bland dagens olika styrmedel. Det är därvid bra att regeringen avser att

samordna miljöbalken, skatterna och andra styrmedel. Vi delar uppfattningen

att svensk industris konkurrenskraft måste vara en viktig utgångspunkt

för arbetet. Svensk exportindustri är till stora delar mycket energikrävande

men hittills har den goda tillgången på relativt billig energi varit en

konkurrensfördel för Sverige. Denna fördel får inte omintetgöras. Vi anser

att endast ett medel skall användas för att lösa varje mål och inte flera

medel för ett mål eller ett medel för flera mål. Införandet av systemet

med utsläppsrätter innebär att övriga styrmedel blir obehövliga, särskilt

när energiskattesystemet reformerats. Ett styrmedel som bör upphöra är

elcertifikaten. Detta bör ges regeringen till känna.

15. Kvalitetssäkring av statistiken, punkt 12 (m, kd, c)

av Catharina Elmsäter-Svärd (m), Sven Gunnar Persson (kd), Lars Lindblad

(m), Jan Andersson (c) och Bengt-Anders Johansson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 12 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om kvalitetssäkring av statistiken. Därmed bifaller

riksdagen motionerna 2003/04:MJ31 yrkande 13 och 2003/04:MJ32 yrkande 5.

Ställningstagande

Systemet för handel med utsläppsrätter kräver att kontrollen, rapporteringen

och statistiken av miljöparametrarna är tillförlitlig. Regeringens bedömning

att arbetet bör utvecklas vidare är dock väl försiktig. Arbetet måste

absolut utvecklas vidare. Den miljöstatistik som Statistiska centralbyrån

tillhandahåller uppfyller inte de krav som måste ställas. Ett fördjupat

samarbete mellan de statistikansvariga myndigheterna skulle kunna medföra

en förbättring av statistiken. Därutöver skulle ett nära och förtroendefullt

samarbete med branschorganisationer underlätta statistikinsamlandet. Detta

bör ges regeringen till känna.

Särskilt yttrande

Relationen mellan olika styrmedel, punkt 11 (kd)

Sven Gunnar Persson (kd) anför:

Kristdemokraterna delar i stort sett regeringens bedömning vad gäller

relationen mellan olika styrmedel. Det finns dock anledning att framhålla

att det finns vissa risker med att blanda olika styrmedel. Man bör ej

onödigtvis använda mer än ett styrmedel per mål.

Handel med utsläppsrätter är ett nytt styrmedel. Vi har inte facit i förväg,

men vi har anledning att tro att det kan vara ett effektivt styrmedel.

För att man skall kunna dra några slutsatser och vinna några erfarenheter

under den första försöksperioden är det emellertid bäst att renodla

systemet så långt det är rimligt. Koldioxidskatten bör bl.a. av detta skäl

tas bort för den handlande sektorn.

FlexMex2-delegationen har under hösten arbetat med frågan om huruvida

Sverige bör renodla handelssystemet eller använda både handel och

koldioxidskatt för den handlande sektorn. Frågan är vilket alternativ som är

mest effektivt för att hantera koldioxidutsläppen och hur vi skall rigga

ett system för att handeln skall bli ett strategiskt och förhoppningsvis

framgångsrikt instrument i kampen för att hejda och minska utsläppen av

växthusgaser.

En avveckling av koldioxidskatten på fossila bränslen får inte leda till

att de koldioxidneutrala bränslenas konkurrenskraft gentemot fossila

bränslen försämras på något område. Ett eventuellt avvecklande av

koldioxidskatten måste därför ledsagas av motsvarade åtgärder för att trygga

biobränslenas konkurrenskraft.

Kristdemokraterna ansluter sig till principen om att förorenaren skall

betala för sina utsläpp. Det vore därför naturligt att ett avskaffande av

koldioxidskatten kompenseras med att utsläppsrätterna auktioneras ut i

stället för att delas ut gratis. Det är därför beklagligt att direktivet

inte medger att mer än 10 % av utsläppsrätterna auktioneras ut för den

femårsperiod som börjar den 1 januari 2008. I avvaktan på resultatet av

den övergripande analys som skall ske i samband med kontrollstationen år

2004 avstår Kristdemokraterna för närvarande från att föreslå avskaffad

koldioxidskatt.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2003/04:31 Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om

ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser:

Regeringen föreslår att riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och

till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter

(avsnitt 5).

Följdmotioner

2003/04:MJ27 av Catharina Elmsäter-Svärd m.fl. (m):

1. Riksdagen beslutar att tilldelningen av utsläppsrätter skall

grundas på de volymer som anges i motionen.

2. Riksdagen beslutar att den period som skall ligga till grund för

tilldelning av utsläppsrätter skall vara tio år.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om registerhållning.

4. Riksdagen beslutar avskaffa det nationella klimatmålet i enlighet

med vad i motionen anförs.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om elcertifikatssystemet.

2003/04:MJ28 av Erling Wälivaara m.fl. (kd, m, fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att Sverige i det fortsatta arbetet med handelssystemet skall

verka för att tilldelningen av utsläppsrätter skall ske enligt

benchmarkingmetoder baserade på bästa tillgängliga teknik.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att låta den masungsbaserade stålindustrin ingå i en försöksverksamhet

med benchmarking under perioden 2005-2007.

2003/04:MJ29 av Barbro Hietala Nordlund och Kristina Zakrisson (båda

s):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den

mas-ugnsbaserade stålindustrin skall ingå i en försöksverksamhet 2005-2007,

där fördelningen baseras på ett nationellt program.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om den fördelade mängden utsläppsrätter för ytterligare

förbränningsanläggningar.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att torv och utsläppsrätter för torveldning avförs från

utsläppssystemet.

2003/04:MJ30 av Lennart Fremling m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att regeringen bör agera kraftfullt inom EU för att utsläppsrätterna

skall auktioneras ut inför perioden 2008-2012.

2. Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer till riksdagen

med förslag om rimlig fördelning av koldioxidutsläpp mellan transportsektorn,

hushållssektorn och den handlande sektorn.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att regeringen bör sträva efter att fördelningen av gratis

utsläppsrätter baseras på riktmärken, s.k. benchmarking, där det finns

tillförlitliga data.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att regeringen inte skall skapa någon ny myndighet för

administrationen av utsläppsrätter, särskilt som myndighetsuppgifterna kan bli

helt annorlunda inför kommande perioder.

2003/04:MJ31 av Sven Gunnar Persson m.fl. (kd):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om den totala tilldelade mängden utsläppsrätter.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att utsläpp från torv ej skall tas med i handelssystemet.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om auktionering av maximalt tillåtna mängd utsläppsrätter.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att Sverige i det fortsatta arbetet med handelssystemet skall

verka för att tilldelning av utsläppsrätter skall ske enligt benchmarkingmetoder

baserade på bästa tillgängliga teknik.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att inkludera fler sektorer i handelssystemet fr.o.m. år 2008.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att överväga om den masugnsbaserade stålindustrin kan ingå i en

försöksverksamhet med benchmarking under perioden 2005-2007.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om extra tilldelning vid åtgärder som uppenbart minskar utsläppen

i den icke-handlande sektorn.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att det inte bör vara möjligt att undanta verksamheter som

omfattas av handelssystemet.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att utsläppsrätter motsvarande 4 miljoner ton bör avsättas för

nytillkomna deltagare.

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att de verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd efter

den 30 september 2004 bör kunna tilldelas utsläppsrätter på grundval av

riktmärken för specifika utsläpp eller bästa möjliga teknik.

11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att någon ny myndighet för administrationen av

handelssystemet med utsläppsrätter ej behöver tillskapas.

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om avskaffande av koldioxidskatten för den handlande sektorn.

13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om kvalitetssäkring av statistiken.

14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om avräkning av fördelningen av utsläppsrätter i förhållande

till Sveriges åtagande enligt Kyotoprotokollet.

2003/04:MJ32 av Roger Tiefensee m.fl. (c):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om att Sverige bör verka för att även andra sektorer

tillåts ingå i systemet för handel med utsläppsrätter för perioden 2008-2012.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om att torv inte skall ingå i systemet för handel av

utsläppsrätter för växthusgaser.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om riksdagens bristande möjlighet att påverka den nationella

fördelningsplanen.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om att verka för att handelssystemet med utsläppsrätter

på sikt skall kunna ersätta koldioxidskatten när även andra sektorer

inkluderas i systemet samt att tilldelningen av utsläppsrätter inte sker

gratis.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om att SCB måste förbättra sin miljöstatistik för att

möjliggöra ett fungerande handelssystem i framtiden.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2003

2003/04:T564 av Maud Olofsson m.fl. (c):

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att även transportsektorn skall omfattas av EU:s införande av

utsläppsrätter.

2003/04:MJ370 av Catharina Elmsäter-Svärd m.fl. (m):

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om införande av ett EU-system för handel med utsläppsrätter

avseende koldioxid från samtliga energiproduktionsanläggningar av väsentlig

storlek.

2003/04:MJ401 av Maria Wetterstrand m.fl. (mp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om handel med utsläppsrätter.

2003/04:MJ472 av Lars Leijonborg m.fl. (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om handel med utsläppsrätter.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om betydelsen av att överlåtbara utsläppsrätter fördelas genom

auktionsförfarande.

2003/04:N342 av Mikael Odenberg m.fl. (m):

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om handel med utsläppsrätter.

Bilaga 2

Yttrande från annat utskott

Näringsutskottets yttrande 2003/04:NU1y

Handel med utsläppsrätter för växthusgaser

Till miljö- och jordbruksutskottet

Miljö- och jordbruksutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att

yttra sig över proposition 2003/04:31 om riktlinjer för genomförande av

EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

jämte motioner. Med anledning av propositionen har det väckts sex motioner.

Företrädare för Svenska Torvproducentföreningen har inför näringsutskottet

lämnat synpunkter i ärendet.

Bakgrund

Kyotoprotokollet

Vid Förenta nationernas miljökonferens i Rio de Janeiro år 1992 undertecknades

en ramkonvention om klimatförändringar, den s.k. klimatkonventionen. Målet

för konventionen är att halten av växthusgaser skall stabiliseras på en

nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig.

Till konventionen har knutits ett protokoll som undertecknades vid ett

partsmöte i Kyoto år 1997, det s.k. Kyotoprotokollet. Tillämpningen av

detta protokoll bestämdes i sin tur vid ett partsmöte i Marrakech år 2001.

Enligt Kyotoprotokollet skall industriländernas utsläpp av växthusgaser

under perioden 2008-2012 ha minskat med ca 5 % jämfört med 1990 års nivå.

Protokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 länder.

Det krävs dock att bland dessa länder skall ingå industriländer vars

utsläpp motsvarar minst 55 % av industriländernas samlade utsläpp år 1990.

Även om i dagsläget 119 länder har ratificerat protokollet krävs för att

det senare villkoret skall uppfyllas att antingen Förenta staterna eller

Ryssland ratificerar protokollet.

EU har valt att utnyttja en möjlighet enligt Kyotoprotokollet att gemensamt

få fullgöra EU:s åtagande enligt protokollet. Det för EU gemensamma

åtagandet har efter förhandlingar fördelats mellan medlemsstaterna på ett

sådant sätt att åtagandena avses återspegla hänsyn till utgångsläge,

särskilda förhållanden och kostnaderna för åtgärderna. För svensk del

innebär uppgörelsen att Sverige inte får öka utsläppen av växthusgaser med

mer än 4 % från 1990 års nivå.

En viktig komponent i Kyotoprotokollet är möjligheten för parterna att

använda tre s.k. flexibla mekanismer: handel med utsläppsrätter, gemensamt

genomförande och mekanismen för ren utveckling. De marginella kostnaderna

för att minska utsläppen av växthusgaser varierar kraftigt mellan olika

företag och länder. Syftet med de flexibla mekanismerna är att begränsa

kostnaderna för att uppfylla åtagandena i protokollet. Om åtgärder för

att begränsa utsläpp genomförs i ett land där kostnaderna är låga, kan

det utrymme för utsläpp som därmed uppstår köpas av ett företag i ett

annat land för vilket åtgärdskostnaderna är höga. Genom en sådan handel

vinner båda parter.

Enligt Kyotoprotokollet och den överenskomna tillämpningen av protokollet

skall användningen av de tre mekanismerna vara ett tillägg till inhemska

åtgärder. Vidare skall en betydande del av ett lands ansträngningar att

minska utsläppen utgöras av åtgärder som genomförs inom landet i

fråga.

Sveriges klimatstrategi

På regeringens förslag beslutade riksdagen våren 2002 (prop. 2001/02:55,

bet. 2001/02:MJU10) om nya mål för den svenska klimatpolitiken (med

reservationer m; kd; mp). Enligt riksdagens beslut skall de svenska utsläppen

av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2008-2012 vara minst 4 %

lägre än utsläppen år 1990. Detta mål skall uppnås utan kompensation för

upptag i s.k. kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Det nationella

målet skall fortlöpande följas upp. Om utsläppstrenden visar sig mindre

gynnsam än vad som förutsetts eller om de åtgärder som vidtas inte ger

väntad effekt kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder eller vid behov

föreslå en omprövning av målet. Härvid skall hänsyn tas till konsekvenser

för den svenska industrin och dess konkurrenskraft. Kontrollstationer

skall genomföras åren 2004 och 2008. Regeringen har uppdragit åt

Naturvårdsverket och Statens energimyndighet att ta fram underlag inför 2004

års kontrollstation.

I den nu aktuella propositionen erinras om att de inhemska utsläppen av

koldioxid har minskat kraftigt sedan början av 1970-talet. Mellan åren

1990 och 2001 har utsläppen minskat med ca 3 %. Samtidigt noteras i

propositionen att utsläppen från transportsektorn har ökat under perioden.

EG:s direktiv om handel med utsläppsrätter

I juli 2003 antog Europaparlamentet och rådet ett direktiv (2003/87/EEG)

om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen.

Enligt direktivet skall handelssystemet vara etablerat den 1 januari

2005.

Utsläppshandeln skall omfatta kraft- och värmeverk som har en installerad

effekt över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och

bearbetar järn, stål, glas, glasfiber, cement och keramik samt anläggningar

som producerar papper och pappersmassa. EG-kommissionen kan före den 31

december 2004 komma att föreslå en utvidgning av systemet till andra

verksamheter. Enligt direktivet skall berörda verksamhetsutövare inneha

tillstånd för utsläpp av växthusgaser för att få bedriva sin verksamhet

efter den 1 januari 2005. Direktivet förutsätter att en plan för fördelning

av utsläppsrätter upprättas av varje medlemsland, vilken skall vara

kommissionen till handa senast den 31 mars 2004. I den nationella

fördelningsplanen skall anges hur många utsläppsrätter som skall delas ut varje

år och hur dessa avses bli fördelade till berörda anläggningar utifrån

kriterier i direktivet.

Antalet utsläppsrätter som delas ut skall stämma överens med det åtagande

som medlemsstaten har enligt Kyotoprotokollet och EU:s s.k. ratifikationsbeslut.

Vidare bör antalet utsläppsrätter överensstämma med den nationella

klimatstrategin. Enligt direktivet skulle medlemsstaten ha etablerat nödvändig

lagstiftning senast den 31 december 2003. Medlemsstaten skall utse en

eller flera behöriga myndigheter för att genomföra och tillämpa bestämmelserna

i direktivet. Den behöriga myndigheten skall besluta om fördelning av

utsläppsrätter senast den 30 september 2004.

Den första fördelningsplanen avser endast perioden 2005-2007. Nästa

fördelningsplan skall avse perioden 2008-2012 och inlämnas till kommissionen

senast den 30 juni 2006. Senast vid detta datum skall kommissionen överlämna

en rapport till Europaparlamentet och rådet om erfarenheterna av systemet

och förslag till erforderliga förändringar.

Flexmex 2-utredningen

Efter beslut av regeringen tillkallades hösten 2001 en delegation med

parlamentarisk sammansättning (ordförande: generaltulldirektör Kjell

Jansson) med uppgift (dir. 2001:56) att utarbeta ett förslag till ett

svenskt system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer.

Delegationen, den s.k. Flexmex 2-utredningen, avlämnade i maj 2003 ett

delbetänkande (SOU 2003:60) med förslag om de principer som bör ligga

till grund för fördelningen av utsläppsrätter och om hur den nationella

fördelningsplanen bör utformas för svensk del.

I november 2003 redovisade utredningen ett andra delbetänkande (SOU

2003:120) med förslag till lagreglering fr.o.m. den 1 juli 2004 av vissa

tillstånds- och tilldelningsfrågor. Avsikten är att denna reglering med

smärre justeringar skall kunna flyttas över till en komplett lag för

handelssystemet, som utredningen ämnar lägga fram förslag om under våren

2004 och som skall träda i kraft den 1 januari 2005.

Propositionen

I den nu aktuella propositionen, som baseras på Flexmex 2-utredningens

första delbetänkande, redovisas riktlinjer för genomförandet i Sverige av

EG:s direktiv om handeln med utsläppsrätter. Riksdagen föreslås bemyndiga

regeringen att utarbeta och till EG-kommissionen överlämna en plan för

fördelning av utsläppsrätter. Som tidigare nämnts skall planen överlämnas

till kommissionen senast den 31 mars 2004.

Enligt regeringen bör planen baseras på de principer och överväganden som

redovisas i propositionen och i enlighet med kriterierna i EG-direktivet.

De anläggningar som berörs av direktivet är, som redovisats i det föregående,

kraft- och värmeverk som har en installerad effekt över 20 MW,

oljeraffinaderier, anläggningar som producerar järn, stål, glas, glasfiber,

cement och keramik samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa.

Utsläppen från dessa anläggningar svarade år 2001 för ca 26 % av Sveriges

samlade utsläpp av växthusgaser eller för drygt 30 % av de samlade utsläppen

av koldioxid. EG-direktivet ger en möjlighet för en medlemsstat att hos

kommissionen ansöka om att vissa anläggningar fram t.o.m. år 2007 tillfälligt

skall få undantas från handelssystemet.

Varje verksamhetsutövare måste för att få bedriva verksamhet efter den

1 januari 2005 vid de anläggningar som ingår i handelssystemet ha ett

tillstånd av staten att släppa ut växthusgaser. Med tillståndet följer en

rättighet att släppa ut växthusgaser. Vid starten av handelssystemet skall

staten gratis fördela utsläppsrätter till verksamhetsutövarna. Regeringen

avser att analysera möjligheten att utnyttja auktionering för perioden

2008-2012.

En utövare som önskar släppa ut mer koldioxid än motsvarande den mängd

utsläppsrätter som erhållits vid fördelningen kan köpa utsläppsrätter av

andra aktörer som vill sälja sådana utsläppsrätter. En avgift kommer att

tas ut i de fall en verksamhetsutövare inte kan överlämna utsläppsrätter

som motsvarar de faktiska utsläppen. EG:s direktiv innebär att handel med

utsläppsrätter kan ske inom EU.

Enligt regeringen bör fördelningen av utsläppsrätter grundas på skilda

principer för bränslerelaterade och råvarurelaterade utsläpp. Fördelningen

för bränslerelaterade utsläpp skall baseras på volymen av historiska

utsläpp, närmare bestämt på ett genomsnitt av de faktiska utsläppen av

koldioxid under åren 1998-2001. Eftersom de råvarurelaterade utsläppen är

beroende av tillverkningsprocessen kan de på kort sikt minskas endast

genom minskad produktion. Fördelningen till råvarurelaterade utsläpp bör

enligt regeringen baseras på samlade prognoser på såväl anläggnings- som

makronivå.

I propositionen skisseras också en fördelningsmetod som grundas på riktmärken

i form av utsläpp av koldioxid per enhet av en produkt (s.k. benchmarking).

Vid en sådan ansats beaktas tidigare vidtagna åtgärder hos verksamhetsutövaren

i fråga. Metoden tar även hänsyn till energieffektiv teknik och till de

tekniska möjligheterna att minska utsläppen samt till att utsläppen från

svenska företag ofta är lägre än hos företag med motsvarande tillverkning

utanför Europa. Enligt regeringen kräver dock en fördelning baserad på

riktmärken ytterligare statistikunderlag och metoden måste därför utredas

vidare. En sådan fördelning bör dock enligt regeringen kunna användas

redan för perioden 2005-2007, när det är lämpligt för de sektorer där

tillförlitliga data föreligger. I propositionen påpekas att energisektorn

skulle kunna vara en sådan sektor.

Flexmex 2-utredningen stannade vid bedömningen att den handlande sektorns

behov av utsläppsrätter uppgår till ca 24 miljoner ton koldioxid per år

under perioden 2005-2007. Vidare menade utredningen att torv inte skulle

kräva utsläppsrätter. Enligt regeringen bör utgångspunkten för den nationella

fördelningsplanen vara att antalet utsläppsrätter som skall fördelas till

befintliga anläggningar bör uppgå till högst ca 17-18 miljoner ton koldioxid

per år. Utöver utsläppen från befintliga anläggningar bör en fördelning

göras med hänsyn till nya anläggningar, ökat kapacitetsutnyttjande och

expansion av befintliga anläggningar. För denna fördelning beräknar

regeringen utsläppsrätter om 2-4 miljoner ton per år. Den sammanlagda

fördelade mängden utsläppsrätter beräknas sålunda uppgå till ca 19-22

miljoner ton per år. Samtidigt påpekas i propositionen att det föreligger

dels oklarhet om vilka anläggningar som slutligt kommer att omfattas av

EG-direktivet, dels statistiska osäkerheter. Därför kan den slutliga

mängden fördelade utsläppsrätter komma att förändras.

Till skillnad från utredningen anser regeringen att utsläpp från förbränning

av torv skall ingå i handelssystemet (enligt utredningen uppgick utsläppen

från torveldning år 2001 till 0,9 miljoner ton). I propositionen erinras

om att klimatkonventionens tredje partsmöte fattat ett beslut som tillsammans

med riktlinjerna enligt FN:s klimatpanel innebär att de utsläpp av koldioxid

som härrör från förbränning av torv skall redovisas och läggas till de

utsläpp som omfattas av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen

inom EU.

Genomförandet av handelsdirektivet för med sig olika myndighetsuppgifter.

Under den inledande fasen bör, menar regeringen, uppgifter vad gäller

tillstånd, fördelning, övervakning, kontroll och information utföras av

befintliga myndigheter, främst länsstyrelserna, Naturvårdsverket och

Statens energimyndighet. I propositionen meddelas att regeringen avser att

bereda Flexmex 2-utredningens förslag om inrättandet av en ny myndighet

för övergripande administration av handeln med utsläppsrätter.

Motionerna

Som tidigare nämnts har det väckts sex motioner med anledning av propositionen.

I det följande redovisas de motionsyrkanden som avser frågor med bäring

på näringsutskottets beredningsområde.

En sådan fråga gäller om utsläpp från förbränning av torv skall ingå i

handelssystemet. Regeringens uppfattning att så bör vara fallet får stöd

i motion 2003/04:MJ27 (m). Motionärerna säger sig dela uppfattningen att

torv mer är ett fossilt bränsle än ett biobränsle. En motsatt uppfattning

redovisas samfällt i motionerna 2003/04:MJ29 (s), 2003/04:MJ31 (kd) och

2003/04:MJ32 (c). Motionärerna ansluter sig därmed till Flexmex 2-utredningens

förslag att torv skall behandlas på ett med biobränslen likvärdigt sätt

och därmed inte omfattas av handelssystemet. I motionerna erinras också

om att riksdagen våren 2003 förordade att torv av miljöskäl bör berättiga

till elcertifikat.

Frågan om nivån på den sammanlagda mängden utsläppsrätter som skall

fördelas berörs i flera motioner. Som tidigare nämnts har regeringen beräknat

denna nivå till ca 19-22 miljoner ton koldioxid (inklusive 0,9 miljoner

ton för utsläpp från förbränning av torv). Av denna nivå beräknas att

högst ca 17-18 miljoner ton skall fördelas till befintliga anläggningar,

medan 2-4 miljoner ton skall fördelas till nya anläggningar, ökat

kapacitetsutnyttjande och expansion av befintliga anläggningar.

I motion 2003/04:MJ27 (m) anförs att ca 22-24 miljoner ton bör tilldelas

befintliga anläggningar och att ytterligare 2-4 miljoner ton skall fördelas

till nya anläggningar, kapacitetsökningar och expansion av befintliga

anläggningar. Sammantaget innebär det en total nivå på 24-28 miljoner ton.

Enligt motionärerna innebär den av regeringen förslagna nivån att svenska

produktionsanläggningar kommer i betydligt sämre läge jämfört med

konkurrenterna i övriga EU.

En delvis motsatt uppfattning förs till torgs i motion 2003/04:MJ31 (kd).

Där anför motionärerna att den i propositionen föreslagna nivån möjligen

ligger på en för hög nivå för att möjliggöra ett kostnadseffektivt

uppfyllande av Sveriges nationella klimatmål. Med hänvisning till vad

Konjunkturinstitutet påpekat framhålls i motionen att en extratilldelning av

utsläppsrätter inte i sig utgör någon garanti för att produktionen i de

energiintensiva företagen stannar inom landet eftersom företagen kan sälja

utsläppsrätterna till företag i andra länder. På grund av svårigheterna

att beräkna det samhällsekonomiskt optimala antalet tilldelade utsläppsrätter

kan motionärerna inte förorda någon annan nivå än den regeringen har

föreslagit. Eftersom torv enligt motionärerna inte skall omfattas av

handelssystemet innebär motionärernas förslag de facto en höjning av nivån

med 0,9 miljoner ton. Av den totala nivån föreslår motionärerna att 4

miljoner ton avsätts till "nytillkomna deltagare".

En annan aspekt på totala mängden utsläppsrätter aktualiseras i motion

2003/04:MJ29 (s). Där begärs att regeringen skall ges mandat att utöka

mängden utsläppsrätter som motsvarar den volym koldioxid som tillkommande

förbränningsanläggningar medför. Motionärerna åsyftar därvid

förbränningsanläggningar som kan tillkomma som en följd av den beslutade

avvecklingen av kärnkraften. I motionen påpekas vidare att det föreligger

osäkerhet om vilka anläggningar inom kemikalie- och stålindustrierna som

omfattas av handelssystemet. Beroende på vilka gränsdragningar som görs kan

utsläppen från dessa industrier kräva ytterligare volymer i

handelssystemet, anför motionärerna.

Basen för fördelningen av bränslerelaterade utsläpp skall som tidigare

nämnts utgöras av genomsnittet av de faktiska utsläppen av koldioxid under

åren 1998-2001. En betydligt längre tidsperiod som grund för fördelningen

förordas i motion 2003/04:MJ27 (m). Mot bakgrund av att de nu aktuella

utsläppen i hög grad styrs av klimatförhållanden som kan variera betydligt

mellan olika år föreslår motionärerna att tilldelningen av utsläppsrätter

skall baseras på utsläppen under en tioårsperiod, åren 1992-2001.

Som tidigare nämnts avser regeringen att utreda vidare metoden med fördelning

baserad på riktmärken (s.k. benchmarking). Denna fråga har berörts i fyra

av motionerna; genomgående ser motionärerna positivt på en sådan metod.

Folkpartiet vill livligt understödja att en fördelning baserad på riktmärken

skall kunna göras när det är lämpligt för de sektorer där det finns

tillförlitliga data, sägs det sålunda i motion 2003/04:MJ30 (fp).

För att en modell med tilldelning enligt benchmarkingsystem skall bli

rättvis måste emellertid hela branscher inom EU tillämpa samma modell,

framhålls det i motion 2003/04:MJ31 (kd). Därför föreslås i motionen att

Sverige skall verka för att metoden med riktmärken skall tillämpas fr.o.

m. år 2008 inom hela EU. Liknande synpunkter utvecklas i motion 2003/04:MJ28

(kd, m, fp).

Som framgår av det föregående påpekar regeringen i propositionen att en

fördelning baserad på riktmärken bör kunna användas redan för perioden

2005-2007, när det är lämpligt för de sektorer där tillförlitliga data

föreligger. I propositionen sägs vidare att energisektorn skulle kunna

vara en sådan sektor. I de båda sistnämnda motionerna föreslås att den

masugnsbaserade stålindustrin skall ingå i en försöksverksamhet med

benchmarking under perioden 2005-2007. Fördelningen till dessa stålverk bör

baseras på ett genomsnitt av nuvarande koldioxidutsläpp i sådana verk

inom EU, anförs det likalydande i motionerna.

Samma förslag vad gäller den masugnsbaserade stålindustrin framförs i

motion 2003/04:MJ29 (s). Ett handelssystem baserat på nationell fördelning

och som utgår från de olikheter i miljöanpassning som föreligger mellan

världens stålföretag riskerar enligt motionärerna att snedvrida konkurrensen

till nackdel för de svenska stålföretagen.

Slutligen skall här beröras ett yrkande i motion 2003/04:MJ27 (m) om

elcertifikatssystemet. Där hävdas att införandet av systemet för handel

med utsläppsrätter leder till att övriga styrmedel blir obehövliga när

energiskattesystemet reformerats. Det är fördelaktigt om det finns endast

ett medel för varje mål, anför motionärerna och pekar på elcertifikatssystemet

som ett styrmedel som med fördel kan upphävas.

Vissa kompletterande uppgifter

Beslut om elcertifikatssystemet

Efter tidigare beslut av riksdagen infördes den 1 maj 2003 ett system med

elcertifikat (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6). Enligt systemet skall

den som producerar förnybar el kostnadsfritt tilldelas elcertifikat av

staten. Samtidigt har elanvändarna ålagts en skyldighet att förvärva

elcertifikat i förhållande till elförbrukningen (kvotplikt). Eftersom det

blir ekonomiskt fördelaktigt att förvärva elcertifikat uppstår en marknad

där elcertifikaten åsätts ett pris. Inkomsterna från försäljningen av

elcertifikaten skall täcka merkostnaderna för produktion av förnybar el.

Näringsutskottet såg positivt på elcertifikatssystemet och menade att

det skulle komma att skapa möjligheter för en fortsatt utbyggnad av

elproduktionen från förnybara energikällor, samtidigt som det skulle stimulera

en marknadsdynamik som främjar kostnadseffektivitet och teknikutveckling.

I en reservation (m, fp, kd) avvisades regeringens förslag.

I enlighet med regeringens förslag beslutade riksdagen att el producerad

med användning av vindkraft, solenergi, vågenergi, geotermisk energi,

biobränslen och viss vattenkraft skall utgöra certifikatberättigande

elproduktion. Härutöver förordade riksdagen, på näringsutskottets förslag,

att även torv bör berättiga till elcertifikat. I sitt ställningstagande

anförde utskottet följande (s. 36):

Utskottet har övervägt frågan och kommit till slutsatsen att torv bör

berättiga till elcertifikat. Skälen för denna slutsats är miljömässiga.

Om torv inte blir certifikatberättigande kommer torven som bränsle i

kraftvärmeverken att konkurreras ut av kol. Effekten av en ökad kolanvändning

blir ökade miljöstörande utsläpp. Enligt utskottets bedömning föreligger

ingen risk för att torv skall tränga ut användningen av biobränslen,

eftersom torv inte utgör något alternativ till biobränslen. Alternativet

till torv är som nämnts ökad kolanvändning.

EG-kommissionen har, som tidigare redovisats, nyligen gjort bedömningen

att elcertifikatssystemet - med den uppläggning som anges i propositionen

- är förenligt med EG-fördraget. Om torv skall vara certifikatberättigande

krävs en förnyad prövning av kommissionen. Enligt utskottets mening bör

regeringen omgående göra en anmälan härom till kommissionen. Därefter bör

regeringen - senast hösten 2003 i budgetpropositionen för år 2004 -

återkomma till riksdagen med förslag om att torv skall utgöra

elcertifikatsberättigande bränsle.

Riksdagen bör genom ett tillkännagivande anmoda regeringen att vidta

åtgärder i enlighet med vad utskottet anfört.

I en reservation (mp) avvisades förslaget om att torv skall berättiga

till elcertifikat. Företrädarna i utskottet för Moderata samlingspartiet,

Folkpartiet och Kristdemokraterna, som avstyrkte regeringens förslag om

införande av elcertifikatssystem, avstod från att ta ställning till den

konkreta utformningen av systemet, inklusive till frågan om torv skall

berättiga till elcertifikat.

Proposition om torv och elcertifikat

Regeringen har i proposition 2003/04:42 - i linje med riksdagens tidigare

beslut - framlagt förslag om att torv fr.o.m. den 1 april 2004 skall bli

ett certifikatberättigande bränsle när den används för elproduktion i

kraftvärmeverk. Enligt regeringen får systemet med elcertifikat därmed

två syften, nämligen dels att främja produktion av el med användning av

förnybara energikällor, dels att främja produktion av el med användning

av torv. I förslaget till lagtext och i regeringens argumentering markeras

tydligt att torv inte kan klassificeras som ett förnybart bränsle.

Förslaget om att torv skall vara elcertifikatsberättigande anmäldes för

prövning av EG-kommissionen i juli 2003. Enligt kommissionens beslut, som

meddelades efter det att propositionen avlämnades till riksdagen, är

förslaget inte oförenligt med EG-fördraget. Kommissionen menar att åtgärden

delvis inte utgör stöd och delvis utgör stöd som är förenligt med artikel

87.3 c i fördraget, eftersom det uppfyller villkoren i gemenskapens

riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. Kommissionen anför bl.

a. följande som skäl för att stödet uppfyller de allmänna villkoren:

"Enligt de svenska myndigheterna är stödet till elproduktion i kraftvärmeverk

som använder torv, främst i kombination med andra bränslen, nödvändigt

för att hindra att användningen av kol ökar i kraftvärmeverken."

Näringsutskottet har nyligen behandlat och i dagarna tillstyrkt regeringens

förslag om att torv skall vara certifikatberättigande (bet. 2003/04:NU8).

I en reservation (m, fp, mp) avvisas förslaget med hänvisning till att

torv är ett fossilt, koldioxidemitterande bränsle.

Näringsutskottets ställningstagande

Inledning

Näringsutskottet väljer att begränsa sitt ställningstagande i detta

yttrande dels till frågor om s.k. benchmarking (eller riktmärken) för

fördelning av utsläppsrätter, dels till frågan huruvida utsläppen från

förbränning av torv skall ingå i handelssystemet.

Benchmarking

Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som skall fördelas för en period

skall enligt kriterierna i handelsdirektivet bl.a. stämma överens med

medlemsstaternas skyldigheter att begränsa sina utsläpp enligt EU:s

gemensamma bördefördelning och bör stämma överens med den nationella

klimatstrategin. Samtidigt ger direktivet möjlighet för medlemsstaterna att

vid utformningen av den nationella fördelningsplanen beakta tidigare

vidtagna åtgärder, tekniska möjligheter att minska utsläppen och internationell

konkurrenskraft.

Näringsutskottet vill understryka betydelsen av att systemet för handel

med utsläppsrätter får en för svenskt näringsliv konkurrensneutral utformning.

De svenska utsläppen av koldioxid, som successivt har minskat sedan början

av 1970-talet, är låga i jämförelse med övriga länder inom EU. De

industribranscher som innefattas i den handlande sektorn svarar för en avsevärd

del av industrins förädlingsvärde och lämnar ett betydande bidrag till

den svenska exporten. En fortsatt möjlighet till expansion och tillväxt

av svensk basindustri är betydelsefull för utvecklingen av tillväxten i

den svenska ekonomin. En alltför restriktiv fördelning av utsläppsrätter

kan enligt näringsutskottets mening hämma denna tillväxt och äventyra

regionalpolitiska mål och tillväxtmål.

I anslutning till det sagda vill näringsutskottet peka på möjligheten

till fördelning av utsläppsrätter baserad på riktmärken (s.k. benchmarking).

Som tidigare beskrivits framhåller regeringen i propositionen att denna

metod är intressant och bör utredas vidare. Enligt regeringen bör denna

metod kunna användas redan för perioden 2005-2007, när det är lämpligt

för de sektorer där det finns tillförlitliga data.

Näringsutskottet instämmer med regeringen i att denna fördelningsmetod

kan ha betydande fördelar. Vid en sådan metod beaktas tidigare vidtagna

åtgärder genom att de företag som tidigt har genomfört åtgärder i sina

anläggningar har lägre specifika utsläpp och premieras jämfört med dem

som inte har genomfört åtgärder. Samtidigt har utskottet förståelse för

att denna fördelningsmetod kräver ett mer omfattande statistikunderlag än

en fördelning baserad på historiska utsläpp. Enligt vad näringsutskottet

erfarit har Regeringskansliet inför färdigställandet av den nationella

fördelningsplanen lagt ut ytterligare uppdrag för att förbättra underlaget

för framtagande av riktmärken. Dessa uppdrag omfattar enligt uppgift även

underlag om den masugnsbaserade stålindustrin. Vidare gäller enligt

kommissionens riktlinjer för hur en nationell fördelningsplan skall tas

fram att kommissionen skall se över den praktiska möjligheten att utveckla

riktmärken för hela EU som grund för fördelning av utsläppsrätter för

perioden 2008-2012.

Vad näringsutskottet här har anfört om s.k. benchmarking ligger i allt

väsentligt i linje med vad som anförs härom i motionerna 2003/04:MJ29 (s),

2003/04:MJ30 (fp), 2003/04:MJ31 (kd) och 2003/04:MJ28 (kd, m, fp). Med

hänvisning till pågående arbete inom regeringen och till kommissionens

riktlinjer i frågan ser näringsutskottet - utifrån sitt perspektiv - inget

behov av ett riksdagsuttalande i frågan om s.k. benchmarking.

Utsläppen från förbränning av torv

Näringsutskottet delar regeringens uppfattning att utsläppen från förbränning

av torv bör ingå i handelssystemet. Även om det råder viss oklarhet om

torvens klassificering gäller, som tidigare nämnts, att det vid

klimatkonventionens partsmöte har fattats beslut som tillsammans med riktlinjer

från FN:s klimatpanel innebär att de utsläpp av koldioxid som sker från

förbränning av torv skall redovisas och läggas till de utsläpp som omfattas

av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen inom EU. Enligt

riktlinjerna skall således utsläpp från förbränning av torv omfattas av

handelssystemet. Av det sagda följer att näringsutskottet avstyrker de

aktuella yrkandena i motionerna 2003/04:MJ29 (s), 2003/04:MJ31 (kd) och

2003/04:MJ32 (c) med en annan inställning till utsläppen från förbränning

av torv.

Stockholm den 5 februari 2004

På näringsutskottets vägnar

Marie Granlund

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Marie Granlund (s), Per Bill

(m), Ingegerd Saarinen (mp), Nils-Göran Holmqvist (s), Eva Flyborg (fp),

Sylvia Lindgren (s), Ann-Marie Fagerström (s), Lennart Beijer (v), Ulla

Löfgren (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Åsa Torstensson (c), Anne

Ludvigsson (s), Lars Johansson (s), Reynoldh Furustrand (s), Nyamko Sabuni

(fp), Lars Lindén (kd) och Stefan Hagfeldt (m).

Avvikande mening

Utsläppen från förbränning av torv

av Åsa Torstensson (c) och Lars Lindén (kd).

Enligt vår mening är det önskvärt med konsekvens och tydlighet i energi-

och miljöpolitiken. Riksdagen uttalade våren 2003 att torv - av miljöskäl

- bör berättiga till elcertifikat. Om inte torv blir ett certifikatberättigande

bränsle, argumenterade näringsutskottet, kommer torven som bränsle i

kraftvärmeverken att konkurreras ut av kol med ökande miljöstörande utsläpp

som följd. Näringsutskottet har i dagarna tillstyrkt regeringens förslag

att torv fr.o.m. den 1 april 2004 skall berättiga till elcertifikat.

Samtidigt med detta förslag har regeringen i den nu aktuella propositionen

- och i strid med Flexmex 2-utredningens uppfattning - förordat att utsläpp

från förbränning av torv skall ingå i handelssystemet. Om så blir fallet

kommer torven inte att kunna spela rollen som ett viktigt komplement till

trädbränslen och ersätta användningen av fossila bränslen såsom kol - i

linje med vad riksdagen förutsatte i samband med beslutet om att torv

skall berättiga till elcertifikat.

Med hänvisning till det nu sagda menar vi - med tillstyrkande av yrkandena

härom i motionerna 2003/04:MJ31 (kd), 2003/04:MJ32 (c) och 2003/04: MJ29

(s) - att torv inte bör omfattas av handelssystemet. I ett första steg

bör regeringen utnyttja den möjlighet som finns enligt EG:s direktiv om

handel med utsläppsrätter (artikel 27) att hos kommissionen ansöka om att

nu berörda anläggningar tillfälligt skall undantas från handelssystemet

fram t.o.m. den 31 december 2007. Under denna period kan samtidigt regeringen

verka för en annan internationell klassificering av utsläppen från

förbränning av torv baserad på en samlad utvärdering av utsläppen från de

aktuella förbränningsanläggningarna.

Särskilt yttrande

Utsläppen från förbränning av torv

av Marie Granlund, Nils-Göran Holmqvist, Sylvia Lindgren, Ann-Marie

Fagerström, Carina Adolfsson Elgestam, Anne Ludvigsson, Lars Johansson och

Reynoldh Furustrand (alla s).

Vi förutsätter att regeringen löpande kommer att följa de samlade effekterna

för den aktuella torvanvändningen av att utsläppen från förbränning av

torv kommer att omfattas av handelssystemet. Som tidigare beskrivits har

regeringen föreslagit och näringsutskottet tillstyrkt att torv av miljöskäl

skall bli ett certifikatberättigande bränsle fr.o.m. den 1 april 2004. Om

resultatet av handelssystemet vad gäller förbränning av torv omkullkastar

torvens möjligheter att kunna konkurrera som bränsle i kraftvärmeverken

utgår vi från att regeringen på lämpligt sätt undersöker förutsättningarna

för en annan internationell klassificering av torven från utsläppssynpunkt.