Bet. 2003/04:MJU19

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2003/04:MJU19

Titel saknas

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2003/04:132 Handel med

utsläppsrätter I. I propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp av

koldioxid införs som innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp

av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Den

föreslagna lagen innebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter

avseende koldioxid för en handelsperiod för i första hand åren 2005-2007

påbörjas. Dessutom föreslås följdändringar i miljöbalken som innebär att

villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att

reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av

koldioxidutsläpp inte får meddelas för de anläggningar som ingår i

handelssystemet.

Genom förslagen påbörjas genomförandet av direktiv 2003/87/EG om ett system

för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om

ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Den nya lagen

och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti 2004.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Lag om utsläpp av koldioxid m.m.

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om utsläpp av koldioxid,

2. lag om ändring i miljöbalken.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:132.

Stockholm den 1 juni 2004

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Catharina Elmsäter-Svärd

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Catharina Elmsäter-Svärd

(m), Sinikka Bohlin (s), Alf Eriksson (s), Lennart Fremling (fp), Rune

Berglund (s), Rolf Lindén (s), Kjell-Erik Karlsson (v), Christina Axelsson

(s), Lars Lindblad (m), Carina Ohlsson (s), Jan Andersson (c), Jan-Olof

Larsson (s), Bengt-Anders Johansson (m), Christin Nilsson (s), Anita Brodén

(fp), Björn von der Esch (kd) och Gunnar Goude (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen presenterade i april 2004 propositionen Handel med utsläppsrätter I

med förslag till lag om utsläpp av koldioxid och vissa ändringar i

miljöbalken. Propositionens förslag bygger på en uppgörelse mellan regeringen,

Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna och återges i bilaga 1.

Lagförslagen återges i bilaga 2. Det har inte väckts några motioner med

anledning av propositionen.

Bakgrund

Den 22 juli 2003 antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ett

direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser

inom gemenskapen, Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EEG) av

den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för

växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG

(handelsdirektivet). Regeringen presenterade därefter, i december 2003,

riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning samt

föreslog att riksdagen bemyndigar regeringen att utarbeta och till Europeiska

kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter (prop.

2003/04:31 Ritlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för

handel med utsläppsrätter för växthusgaser). Riksdagen beslutade den 10

mars 2004 i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr.

2003/04:150). I nämnda proposition redogjorde regeringen för sin avsikt att

lämna förslag till lagstiftning för ett svenskt handelssystem under år

2004. Föreliggande lagförslag utgör ett steg i denna process där direktivets

regler rörande tillstånd och tilldelning av utsläppsrätter genomförs i

svensk lagstiftning.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs som

innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och

om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Den föreslagna lagen

innebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende

koldioxid för en handelsperiod för i första hand åren 2005-2007 påbörjas.

En verksamhetsutövare som omfattas av den föreslagna lagen måste senast

den 1 januari 2005 inneha ett tillstånd för att ha rätt att bedriva

verksamhet vid anläggningar som medför utsläpp av koldioxid. Utsläppsrätterna

kommer att utfärdas efter ansökan om tilldelning för de verksamheter som

har tillstånd att släppa ut koldioxid och som därmed ingår i den s.k.

handlande sektorn. Verksamhetsutövaren måste för varje år kunna redovisa

tillräckligt antal utsläppsrätter för de utsläpp av koldioxid som gjorts

från en anläggning som omfattas av systemet.

Vidare föreslås ändringar i miljöbalken som innebär att villkor om

begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd

mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte

får meddelas för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Avskaffandet

av möjligheten att ställa sådana krav följer direkt av handelssystemets

utformning och en dubblering av kraven kan försvåra utvärderingen av

styrmedlets effektivitet. Dessutom riskerar konkurrensen att snedvridas om

vissa företag i en bransch som ingår i handelssystemet har krav enligt

miljöbalken medan andra medlemsländer inte har motsvarande krav för sina

motsvarande företag.

Genom förslagen påbörjas genomförandet av direktiv 2003/87/EG om ett system

för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om

ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Kompletterande

lagförslag rörande framför allt själva handeln med utsläppsrätter avses

att läggas fram senare under år 2004. De planerade lagförslagen följer av

handelsdirektivet och den fortsatta process som sker inom Europeiska

kommissionen med anledning av detta.

Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti

2004.

Utskottets överväganden

Förslag till lag om utsläpp av koldioxid

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens

förslag till lag om utsläpp av koldioxid.

Propositionen

Regeringen föreslår att genomförandet av handelsdirektivet sker etappvis.

En särskild lag införs för att reglera tillstånd till utsläpp av koldioxid

och tilldelning av utsläppsrätter enligt följande.

Det svenska handelssystemet skall avse de verksamhetskategorier som

omfattas av handelsdirektivets bilaga I, och som släpper ut koldioxid.

Handelssystemet utvidgas dock till att omfatta vissa förbränningsanläggningar

under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivets bilaga I.

Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka kapacitetsgränser

som skall gälla för andra verksamhetskategorier.

Från och med den 1 januari 2005 krävs tillstånd till utsläpp av koldioxid

för anläggningar som omfattas av handelssystemet. Tillståndsfrågor prövas

av den myndighet som regeringen bestämmer. För att få tillstånd krävs att

erforderliga tillstånd enligt miljölagstiftningen finns och att

verksamhetsutövaren visar att övervakning och rapportering av utsläppen kommer

att ske på ett tillförlitligt sätt. Tillståndet skall förenas med villkor

om detta. I tillståndet skall också anges villkor om överlämnande av

utsläppsrätter för annullering.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela

föreskrifter om bl.a. övervakning och rapportering.

En verksamhetsutövare skall vara skyldig att omedelbart anmäla planerade

förändringar av sin verksamhet. Nytt tillstånd skall meddelas om det är

nödvändigt och om verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera

verksamheten även efter förändringen. Om en ny verksamhetsutövare tar över

driften av den eller de verksamheter som bedrivs på anläggningen skall

även denna omständighet anmälas till tillståndsmyndigheten.

Tillståndsmyndigheten

skall i sådana fall återkalla tillstånd till utsläpp av koldioxid om kraven

enligt denna lag inte uppfylls av den nye verksamhetsutövaren.

Tillstånd till utsläpp av koldioxid får återkallas om tillståndet inte

följts och avvikelsen är av allvarlig art, om verksamheten saknar

miljötillstånd, eller om en ny verksamhetsutövare inte uppfyller villkoren

för övervakning och rapportering. Återkallelse beslutas av

tillståndsmyndigheten.

Regeringen får meddela föreskrifter om tilldelningen i enlighet med den

nationella fördelningsplanen.

Regeringen föreslår vidare att tillståndsansökan skall prövas av behörig

myndighet. Enligt propositionen innebär detta att länsstyrelserna skall

pröva tillstånd avseende rätt att efter den 1 januari 2005 bedriva verksamhet

som resulterar i utsläpp av koldioxid. Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter

skall prövas av tillsynsmyndigheten.

Regeringen föreslår dessutom att straffansvar införs för underlåtenhet

att söka tillstånd enligt lagen och för vissa andra uppsåtliga gärningar.

Ringa fall skall dock inte föranleda straffansvar. Lagens bestämmelser

skall tillämpas subsidiärt i förhållande till brottsbalken.

Vidare föreslår regeringen att en tillsynsmyndighet utses med befogenhet

att vid vite meddela de förelägganden som behövs för att trygga lagens

efterlevnad. Myndigheten skall ha rätt att få tillgång till handlingar,

upplysningar och tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.

Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd till utsläpp av koldioxid

och återkallande av sådant tillstånd får överklagas hos miljödomstolen.

Miljödomstolens beslut får överklagas till Miljööverdomstolen. För

överklagande till miljödomstolen och Miljööverdomstolen skall reglerna i

miljöbalken gälla. Beslut av tillsynsmyndigheten om tilldelning och tillsyn

får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs

vid överklagande till kammarrätten.

Utskottets ställningstagande

Som regeringen påpekar innebär handelsdirektivet att en handel med

utsläppsrätter inom EU kan ske. Enligt handelssystemet skall varje medlemsstat

senast tre månader före handelsperiodens början den 1 januari 2005,

bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela

för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till berörda

verksamhetsutövare

för varje anläggning. Beslutsunderlaget utgörs av den nationella

fördelningsplan som varje medlemsstat skall lämna in till Europeiska

kommissionen

för bedömning. Planen skall i sin tur vara grundad på vissa kriterier som

läggs fast i direktivet. Inom EG-kommissionen fortgår arbetet med

förtydligande av direktivet genom riktlinjer och råd samt med kompletterande

regelverk, bl.a. en förordning om register för utsläppsrätterna, vilken

blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. För att möjliggöra ett komplett

genomförande av handelsdirektivet i Sverige till den 1 januari 2005 avser

regeringen ett etappvis genomförande av direktivet. Som framhålls i

propositionen 2003/04:31 om riktlinjer för genomförandet av handelsdirektivet,

avser regeringen att utveckla regelverket i takt med den process som

sker inom EG-kommissionen och återkomma till riksdagen med lagförslag

senare under år 2004. De frågor som då kommer att behandlas omfattar bl.

a. utfärdandet av utsläppsrätterna. Dessutom kommer exempelvis reglering

av skatterättsliga och bokföringsmässiga frågor att behandlas senare.

Någon reglering av själva handeln med utsläppsrätterna kommer däremot

inte att ske. Här får parterna själva organisera marknadsplatsen.

Utskottet konstaterar att med regeringens lagförslag påbörjas införandet

av handelsdirektivet i svensk lagstiftning. Lagförslaget innebär att en

särskild lag om utsläpp av koldioxid som reglerar tillstånd till utsläpp

av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter införs. Enligt propositionen

skall den föreslagna lagen i nuläget inte inarbetas i miljöbalken utan

lämpligheten härav får övervägas inför nästkommande handelsperiod åren

2008-2012. Detta särskilt med anledning av att handelsperioden 2005-2007

utgör en försöksperiod inför Kyotoprotokollets handelsperiod och att

förändringar i det gemenskapsrättsliga regelverkets utformning kan förutses.

Som framgår nedan föreslås dock vissa ändringar i miljöbalken som syftar

till att anpassa bestämmelserna i de delar som är nödvändiga för att

påbörja handelssystemets införande i Sverige. De närmare övervägandena om

den nya lagen redovisas i avsnitten 5-7 i propositionen. Utskottet instämmer

i regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag.

Ändring i miljöbalken

Utskottets förslag i korthet

Utskottet instämmer i vad regeringen anför om ändringar i miljöbalken och

tillstyrker förslaget i denna del.

Propositionen

Regeringen föreslår att miljöbalkens bestämmelser ändras så att villkor

om begränsning av koldioxidutsläpp inte får beslutas för verksamhet som

ingår i handelssystemet. Inte heller villkor om att begränsa använd mängd

fossilt bränsle i syfte att begränsa koldioxidutsläppen får meddelas i

miljötillstånden för anläggningarna.

Utskottets ställningstagande

Regeringen anför i propositionen att genom handelsdirektivets artikel 26

ändras också IPPC-direktivet (Intergrated Pollution Prevention and Control

directive, 96/61/EG) på så sätt att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser

endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande

lokala föroreningar, vilket inte avser koldioxid. Som regeringen påpekar

kan reglering av utsläpp av koldioxid ske antingen genom direkta föreskrifter

om tillåten mängd koldioxidutsläpp eller genom reglering av tillåten

användning av fossila bränslen. FlexMex2-utredningen har enligt vad som

framgår av propositionen inte funnit några villkor knutna till tillåten

mängd koldioxidutsläpp i befintliga miljötillstånd. Däremot finns enligt

propositionen exempel på att en motsvarande effekt nåtts genom reglering

av mängden fossilt bränsle som får användas. Om syftet med sådana villkor

endast är att begränsa utsläppen av koldioxid skall de, enligt regeringens

mening, inte vara tillåtna i den handlande sektorn. Villkor om begränsning

av mängden fossilt bränsle som satts i andra syften, t.ex. att minska

utsläpp av svavel, är dock fortsatt tillåtna. I enlighet därmed föreslås

att miljöbalken ändras så att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp

eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar

till en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för verksamheter

som ingår i handelssystemet. Utskottet instämmer i regeringens överväganden

och konstaterar samtidigt att enligt handelsdirektivet är det meningen

att styrmedlet utsläppshandel skall utvärderas efter försöksperioden. Om

flera styrmedel används för att uppnå samma syfte är det svårt att göra

en korrekt utvärdering.

Enligt regeringen innebär förslaget till ändring av 16 kap. 2 § miljöbalken

att villkor om bästa möjliga teknik inte kan ställas i syfte att begränsa

utsläpp av koldioxid. Det skulle enligt regeringen därmed inte finnas

något behov av att föreslå ändring i 2 kap. 3 § miljöbalken på sätt som

FlexMex2-utredningen föreslagit (Handla för bättre klimat - tillstånd och

tilldelning, m.m., SOU 2003:120, s. 121 f.). Utskottet noterar att Lagrådet

å sin sida har ifrågasatt om syftet uppnås med regeringens förslag till

utformning av 16 kap. 2 § miljöbalken. Utskottet instämmer i regeringens

bedömning att frågan får övervägas på nytt i det fortsatta lagstiftningsarbetet

och att, om det skulle visa sig vara påkallat, regeringen får återkomma

till riksdagen under hösten 2004.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet regeringens förslag i enlighet

med redovisningen i propositionen under avsnitt 8.1.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till tidpunkt för ikraftträdande

och förslag till övergångsregler.

Propositionen

Regeringen föreslår att den nya lagen om utsläpp av koldioxid skall träda

i kraft den 1 augusti 2004. Ändringarna i miljöbalken skall träda i kraft

samtidigt. I den nya lagen skall det tas in övergångsbestämmelser för det

fall att beslut om tillstånd inte hinner fattas före den 31 december 2004.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att enligt artikel 31 i

handelsdirektivet skall medlemsstaterna senast den 31 december 2003 sätta

i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga

för att följa direktivet. Eftersom detta nu inte kan åstadkommas för svensk

del instämmer utskottet i regeringens förslag att lagen om utsläpp av

koldioxid skall träda i kraft snarast möjligt, dvs. den 1 augusti

2004.

Som framhålls i propositionen innebär den korta tiden fram till ikraftträdandet

och den tidtabell som angivits i handelsdirektivet en risk att alla

ansökningar om tillstånd inte kommer att hinna behandlas i tid. Detta innebär

att verksamheten inte får fortsätta oavsett om tillstånd meddelas senare.

I så fall får verksamheten återupptas. För att reducera sådana olägenheter

föreslår regeringen en övergångsbestämmelse som innebär att om en ansökan

om tillstånd kommit in till myndigheten senast den 31 december 2004 får

verksamheten fortsätta att generera utsläpp av koldioxid, dock längst t.

o.m. att ett eventuellt beslut om avslag föreligger och under förutsättning

att ett interimistiskt beslut om fortsatt verksamhet efter årsskiftet kan

meddelas.

Förslaget i denna del redovisas i avsnitt 9 i propositionen. Med det

anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I:

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

lag om utsläpp av koldioxid

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Bilaga 2

Regeringens lagförslag