Bet. 2004/05:FIU12

Finansutskottets betänkande

2004/05:FIU12

Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 1999-2003 (skr.2003/04:104)

Sammanfattning

Regeringen lämnar varje vår sedan våren 2000 en skrivelse till riksdagen

om hur statsskulden har förvaltats den senaste femårsperioden. Tyngdpunkten

i redovisningen ligger på det senaste året. Statsskulden förvaltas efter

riktlinjer som regeringen fastställer på hösten i november inför varje

budgetår. Målet för statsskuldsförvaltningen är att de långsiktiga

kostnaderna för statsskulden ska minimeras samtidigt som riskerna beaktas.

Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken

ställer. Målet är långsiktigt och regeringen har därför funnit det

lämpligt att tillämpa fem-åriga rullande utvärderingsperioder. Årets

utvärdering omfattar därför perioden 1999-2003.

Regeringen gör i skrivelsen en uppdelning av utvärderingen i tre nivåer

efter hur ansvaret för utformningen av statsskuldspolitiken är fördelat:

Regeringens riktlinjer, Riksgäldskontorets strategiska beslut om delmål

och Riksgäldskontorets operativa förvaltning av statsskulden.

Utskottets utvärdering är koncentrerad till i första hand de två

förstnämnda övergripande nivåerna.

Tyngdpunkten i utvärderingen av regeringens riktlinjebeslut ligger på

sammansättningen av statsskulden och löptidsförkortningen av skulden

som gjordes under 2000. Regeringens beslut att långsiktigt minska

valutaskuldens andel av statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning

bedöms som väl motiverat av både kostnadsskäl och riskmässiga skäl. Den

tidigare differensen mellan svenska och utländska räntenivåer har minskat

kraftigt och därmed är det av kostnadsskäl svårt att motivera en stor

skuld i utländsk valuta. Dessutom har riskerna med en stor valutaskuld

och förändringar i kronans växelkurs tydliggjorts under senare år.

Regeringens ambition att öka andelen realskuld motiveras främst av

riskmässiga skäl. Real upplåning bidrar enligt regeringen till att

diversifiera upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver

nominell kron- och valutaupplåning, vilket minskar risken i statsskulden.

Förkortningen av statsskuldens löptid från 3,0 till 2,7 år som gjordes

2000 tycks ha gjorts i ett gynnsamt läge och indikativa beräkningar

tyder på kostnadsbesparingar och att risken endast ökat marginellt.

Utskottet har utifrån vad som redovisas i skrivelsen inte några

invändningar mot regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen.

Som utskottet framhållit vid ett flertal tillfällen borde dock underlaget

för utvärderingen av regeringens egna beslut kunna utvecklas vidare.

Vad gäller Riksgäldskontorets beslut på den strategiska nivån bedöms

besluten om amorteringstakten i valutaskulden, löptiden i den nominella

skulden och valutasammansättningen i riktmärket för valutaskulden som

välgrundade och uppsatta mål har uppnåtts.

Riksgäldskontoret har bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i utländsk

valuta jämfört med de alternativa upplåningsformer som står till buds.

Riksgäldskontorets operativa hantering inom ramen för målen bedöms av

regeringen ha bidragit till mer likvida och effektiva nominella och

reala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen för

verksamheterna inom den nominella skulden och marknadsvården har uppfyllts.

Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen. Utskottet vill dock

i likhet med tidigare år framhålla vikten av att utvärderingsmetoderna

utvecklas. Utskottets helhetsintryck av verksamheten ger ingen anledning

till kritik mot Riksgäldskontoret och de resultat som uppnåtts. Utskottet

finner därför liksom regeringen att Riksgäldskontoret förvaltat skulden

i enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen.

De amorteringsbeslut som fattats av Riksgäldskontorets styrelse har

varit rimliga och välgrundade, både ur kostnads- och risksynpunkt.

Den strategiska valutapositionen i dollar som Riksgäldskontoret tog i

slutet av 2000 utvecklades i den riktning som avsågs och en vinst

motsvarande ca 4,5 miljarder kronor hade realiserats när positionen

avvecklades under 2003. Ökningen av andelen schweizerfranc i riktmärket

för valutaskulden, som gjordes under 2000, har sammantaget inneburit en

kostnadsbesparing på ca 600 miljoner kronor under den senaste fyraårsperioden.

Under utvärderingsperioden uppgick den samlade kostnadsbesparingen i

upplåningen från privatmarknaden till ca 1,3 miljarder kronor. Då även

samtliga låneinstrument inklusive Riksgäldsspar uppvisade positivt

resultat för utvärderingsperioden bedöms målet för privatmarknadsupplåning

vara uppfyllt. En motion om att avskaffa Riksgäldsspar avstyrks av

utskottet.

Till betänkandet har fogats en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för

statsskuldsförvaltningen

Riksdagen godkänner vad utskottet anför om regeringens beslut om

riktlinjer för statens upplåning och skuldförvaltning. Därmed lägger

riksdagen skrivelse 2003/04:104 i denna del till handlingarna.

2. Riksgäldskontorets beslut om upplåning och skuldförvaltning

Riksdagen godkänner vad utskottet anför om Riksgäldskontorets strategiska

och operativa beslut om upplåning och skuldförvaltning. Därmed avslår

riksdagen motion 2003/04:Fi32 och lägger skrivelse 2003/04:104 i denna

del till handlingarna.

Reservation (m)

Stockholm den 12 oktober 2004

På finansutskottets vägnar

Sven-Erik Österberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg

(s), Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Sonia Karlsson (s), Kjell

Nordström (s), Mats Odell (kd), Lars Bäckström (v), Agneta Ringman (s),

Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Roger Tiefensee (c), Hans Hoff

(s), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Tommy Ternemar (s), Cecilia

Widegren (m) och Gunnar Nordmark (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen lämnar varje vår sedan våren 2000 en skrivelse till riksdagen

om hur statsskulden har förvaltats den senaste femårsperioden. Tyngdpunkten

i redovisningen ligger på det senaste året. Statsskulden förvaltas efter

riktlinjer som regeringen fastställer på hösten i november inför varje

budgetår. Förslag till riktlinjer lämnas av Riksgäldskontoret till

regeringen senast den 1 oktober. Målet för statsskuldsförvaltningen är

att de långsiktiga kostnaderna för statsskulden ska minimeras samtidigt

som riskerna beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som

penningpolitiken ställer. Målet är långsiktigt och regeringen har därför

funnit det lämpligt att tillämpa femåriga rullande utvärderingsperioder.

Årets utvärdering omfattar därför perioden 1999-2003.

En motion har väckts i ärendet.

Bakgrund

I regeringens riktlinjer anges Riksgäldskontorets handlingsutrymme för

hanteringen av statsskuldsfrågorna. Senast i februari lämnar Riksgäldskontoret

sin berättelse om hur förvaltningen av statsskulden har genomförts under

det senaste verksamhetsåret. Berättelsen utgör underlaget för regeringens

skrivelse till riksdagen som ska lämnas senast den 25 april. Tanken är

att de uttalanden som riksdagen eventuellt gör med anledning av skrivelsen

ska kunna beaktas vid utformningen av riktlinjerna för nästa år. Normalt

har skrivelsen behandlats av riksdagen under våren men våren 2004

redovisades skrivelsen i propositionsförteckningen bland de ärenden som

riksdagen förväntades behandla först till hösten. Riksdagens behandling

av skrivelsen beräknas vara avslutad före den 15 november då regeringen

avser att utfärda sina riktlinjer för statsskuldsförvaltningen för 2005

och efterföljande år.

Regeringen gör i skrivelsen en uppdelning av utvärderingen i tre nivåer

efter hur ansvaret för utformningen av statsskuldspolitiken är fördelat.

Regeringen anger riktlinjer för statsskuldens sammansättning, genomsnittliga

löptid och förfalloprofil.

Riksgäldskontorets styrelse ansvarar för att det övergripande målet och

riktlinjerna omsätts i riktmärken och delmål. Det är Riksgäldskontorets

strategiska beslut.

Riksgäldskontoret ansvarar sedan för den operativa förvaltningen.

Utskottets utvärdering är uppdelad på två nivåer: regeringens beslut om

riktlinjer och Riksgäldskontorets strategiska beslut och operativa

förvaltning av statsskulden.

Utskottets överväganden

Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för

statsskuldsförvaltningen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet har utifrån vad som redovisas i skrivelsen inte några

invändningar mot regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen.

Som utskottet framhållit vid ett flertal tillfällen borde dock underlaget

för utvärderingen av regeringens egna beslut kunna utvecklas vidare.

Skrivelsen

Sammanfattning av regeringens beslut om riktlinjerna

Regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning har ett

fler-årigt tidsperspektiv i syfte att skapa förutsättningar för

långsiktighet och förutsägbarhet i statsskuldspolitiken. Regeringens

riktlinjebeslut för 2003 omfattade åren 2003-2005, men riktlinjerna för

2004 och 2005 var preliminära. Riktlinjebeslutet löd sammanfattningsvis

som följer:

Valutaskulden ska amorteras med 25 miljarder kronor 2003. Den långsiktiga

inriktningen är fortsatt att valutaskuldens andel av statsskulden ska

minska och andelen kronskuld öka. För 2004-2005 är inriktningen att

valutaskulden ska amorteras med 25 miljarder kronor per år.

Kostnader och risk ska vägas in i strategiska beslut om amorteringstakten

och Riksgäldskontoret tillåts avvika med ±15 miljarder kronor från den

beslutade amorteringstakten.

Andelen reallån i statsskulden ska långsiktigt öka. Ökningstakten ska

vägas mot efterfrågan på realobligationer samt kostnader och risker för

annan upplåning.

Den del av finansieringsbehovet som inte täcks av real upplåning och

lån i utländsk valuta ska täckas med nominella lån i kronor.

Den genomsnittliga löptiden i den nominella kron- och valutaskulden ska

vara 2,7 år för perioden 2003-2005. Riksgäldskontoret tillåts avvika

från nämnda riktvärde med maximalt ±0,3 år.

En spridd förfalloprofil ska eftersträvas i statsskulden. Upplåningen

ska inriktas mot att inte mer än 25 % av skulden förfaller inom de

närmaste tolv månaderna.

Regeringens motivering för riktlinjerna

Valutaskuldens andel av statsskulden

Regeringens inriktning att långsiktigt minska valutaskuldens andel av

statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning motiveras av både

kostnadsskäl och riskmässiga skäl.

Under de senaste decennierna har valutaupplåning i genomsnitt varit

billigare än kronupplåning, eftersom det funnits betydande riskpremier

till följd av ekonomisk och politisk osäkerhet i Sverige som fördyrat

den inhemska upplåningen. Saneringen av statsfinanserna, införandet av

utgiftstak och överskottsmål samt de senaste årens låga inflationstakt

har dock medfört att den tidigare differensen mellan svenska och utländska

räntor minskat kraftigt. Det är därmed svårt att av kostnadsskäl motivera

en stor skuld i utländsk valuta.

Valutaskuld innebär ett större risktagande än skuld i kronor eftersom

förändringar i kronans växelkurs direkt påverkar dels värdet av

valutaskulden och därmed statsskuldens storlek, dels statens skuldräntor

och därmed budgetsaldot. Valutaskuld riskerar även att förstärka

svängningarna i statsfinanserna eftersom ökade valutaskuldräntor via

försvagningen av kronan tenderar att sammanfalla med ökade budgetbelastningar

i tider då statsfinanserna av konjunkturskäl kan antas vara svaga.

I 2003 års riktlinjebeslut bestämde regeringen att riktvärdet för

amorteringarna på valutaskulden skulle uppgå till 25 miljarder kronor

2003, vilket var samma långsiktiga amorteringstakt som beslutats året

innan.

Reallån

Regeringen har under en följd av år poängterat realskuldens betydelse

för att minska riskerna i statsskulden. Alltsedan riktlinjebeslutet för

2001 har regeringen ansett att andelen real skuld i statsskulden

långsiktigt bör öka. Det huvudsakliga skälet till regeringens ambition att

öka andelen real upplåning på lång sikt har varit att en större andel

realskuld minskar risken i statsskulden. Regeringen har inte angett

något mål för den reala skuldandelen utan gjort bedömningen att

ökningstakten ska vägas mot utvecklingen av efterfrågan på realobligationer

och kostnaderna för upplåning i andra skuldslag, med beaktande av risk.

Regeringens ambition att öka andelen real skuld på lång sikt motiveras

främst av riskmässiga skäl då en större andel real upplåning minskar

risken i statsskulden. Real upplåning bidrar till att diversifiera

upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell kron-

och valutaupplåning, och det finns skäl att anta att real upplåning

bidrar till att minska risken i en skuldportfölj väsentligt. Orsaken

till detta är att den inflationskompensation som utbetalas vid real

upplåning i normalfallet samvarierar med konjunkturen och statens

budgetsaldo.

Teoretiskt bör real upplåning i genomsnitt vara billigare än nominell

kronupplåning, eftersom staten tar över inflationsrisken från investeraren

och därför inte ska betala den inflationsriskpremie som ingår i den

nominella räntan.

Förkortning av genomsnittlig löptid i den nominella skulden

Den genomsnittliga durationen för den nominella skulden i kronor och

utländsk valuta minskades, enligt regeringens riktlinjer, från 3,0 till

2,7 år under 2000. Detta innebar en viss förkortning av statsskuldens

genomsnittliga löptid. Som skäl angavs att räntorna i genomsnitt är

lägre för kortare upplåning än för längre upplåning och att avkastningskurvan

normalt sett därför kommer att ha positiv lutning, vilket innebär att

förkortningen på längre sikt kunde förväntas ge något lägre kostnader

för skuldförvaltningen. Samtidigt bedömdes riskökningen av förkortningen

som marginell. Att statsfinanserna dessutom såg ut att bli allt stabilare

talade för att en begränsad ökning av risken i skulden kunde accepteras.

Inför riktlinjebeslutet 2003 bedömde regeringen, på samma sätt som inför

riktlinjebesluten 2001 och 2002, att det inte framkommit några starka

skäl för att ändra riktlinjen för löptiden i den nominella skulden.

Därmed bestämdes att riktvärdet för den genomsnittliga durationen i den

nominella skulden även fortsättningsvis skulle vara 2,7 år för perioden

2003-2005. Intervallet inom vilket Riksgäldskontoret kunde välja att

sätta sitt riktvärde angavs som tidigare till ±0,3 år.

Uppföljning av regeringens beslut om riktlinjer

Statsskuldens sammansättning

Andelen skuld i utländsk valuta har, som framgår av nedanstående tabell,

minskat kraftigt de två senaste åren. Minskningen förklaras främst av

kronförstärkningen under 2002 och 2003 samt av amorteringen av valutaskulden

med 25 miljarder kronor 2003.

Tabell Statsskuldens sammansättning 1999-2003

(miljarder kronor och procent av statsskuld)

1999 2000 2001 2002 2003

Nominell skuld i svenska kronor 882 811 686 671 726

Nominell skuld i svenska kronor, andel 62 % 61 % 56 % 56 % 59 %

Real skuld i svenska kronor 135 138 117 158 173

Real skuld i svenska kronor, andel 10 % 10 % 10 % 13 % 14 %

Skuld i utländsk valuta 406 395 407 375 330

Skuld i utländsk valuta, andel 29 % 29 % 34 % 31 % 27 %

Statsskuld 1 423 1 344 1 211 1 204 1 229

Källa: Riksgäldskontoret.

Anm. Från den 1 januari 2003 redovisas statsskulden enligt nya principer.

Skuldinstrumenten redovisas till nominellt slutvärde. Dessutom inkluderas

derivatinstrument, som skuldbytesavtal och valutaterminer. Statsskulden

som Riksgäldskontoret redovisar är okonsoliderad, dvs. statliga

myndigheters innehav av statspapper ingår. Jämförelseuppgifterna har justerats

och redovisas enligt de nya principerna.

Andelen reallån fortsatte att öka 2003 från 13 % 2002 till 14 % av

statsskulden. Under den senaste femårsperioden har andelen ökat med 4

procentenheter. Regeringen konstaterar att den reala upplåningen har

inneburit en stor kostnadsbesparing under de tio år som realobligationsmarknaden

funnits, drygt 10 miljarder kronor.

Förkortning av genomsnittlig löptid i den nominella skulden

Det finns olika sätt att utvärdera, både kvalitativa och kvantitativa,

regeringens beslut om löptidsförkortningen av den nominella skulden.

Kvalitativa resonemang kan exempelvis utgå från vilka överväganden som

gjorts med utgångspunkt i marknadsvården av den svenska kronskulden

eller genom att göra internationella jämförelser. Kvantitativa resultat

kan tas fram genom att exempelvis jämföra löptidsförkortningen med status

quo-portföljen vid beslutstillfället. Det innebär att man undersöker

hur stor indikativ kostnadsbesparing som neddragningen av durationen

till 2,7 år gett upphov till jämfört med kostnaden för en portfölj med

oförändrad duration på 3,0 år.

Beräkningar för två stiliserade portföljer med 3,0 respektive 2,7 års

genomsnittlig duration indikerar kostnadsbesparingar motsvarande

800 miljoner kronor 2000 och 400 miljoner kronor årligen 2001 och 2002.

För 2003 uppgår den indikativa besparingen till 500 miljoner kronor,

något större besparing än de två föregående åren till följd av att

avkastningskurvan var något brantare under 2003.

Den långsiktiga årliga kostnadsbesparingen av durationsförkortningen är

troligtvis betydligt lägre än vad beräkningen för 2000 indikerar och

sannolikt även något lägre än beräkningarna för de tre senaste åren. I

tidigare utvärderingar har regeringen påpekat att man bör vara försiktig

med att dra långtgående slutsatser av ovanstående beräkningar eftersom

de baseras på stiliserade portföljer med förenklade antaganden. Det är

också så att så länge avkastningskurvan har positiv lutning, vilket kan

sägas vara normalfallet, kommer en ytterligare neddragning av skuldens

löptid alltid att visa ett positivt resultat. Alternativa beräkningar

baserade på steady state-portföljer, dvs. portföljer vars förfalloprofil

inte ändras över tiden, indikerar en kostnadsbesparing på ca 250 miljoner

kronor per år, vilket eventuellt är en rimligare nivå på en långsiktig

årlig kostnadsbesparing.

Den lägre räntekostnaden av en kortare upplåning ska vägas mot en ökad

refinansieringsrisk, till följd av att en större andel av statsskulden

omsätts varje år, vilket i sin tur medför att förändringar i marknadsräntorna

får ett större genomslag på emissionsräntorna. Riksgäldskontorets

modellsimuleringar visar att den genomförda löptidsförkortningen endast

skulle ge en marginell effekt på risknivån. Analysen visar också att

det krävs en betydligt större durationsförändring än den faktiskt

genomförda för att risknivån ska stiga nämnvärt.

Regeringens bedömning av statens upplåning och skuldförvaltning

1999-2003

Regeringen anser att besluten om riktlinjer för åren 1999-2003 har

fattats i enlighet med det övergripande målet för statsskuldspolitiken

om att långsiktigt minimera kostnaderna för statsskulden med beaktande

av risken i förvaltningen.

Tyngdpunkten i utvärderingen av regeringens riktlinjebeslut ligger på

sammansättningen av statsskulden, dvs. ambitionen att långsiktigt

reducera andelen valutaskuld och öka andelen kronskuld samt öka andelen

realskuld, och löptidsförkortningen av skulden som gjordes under 2000.

Regeringens beslut att långsiktigt minska valutaskuldens andel av

statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning bedöms som väl motiverat

av både kostnadsskäl och riskmässiga skäl. Den tidigare så tydliga

differensen mellan svenska och utländska räntenivåer har minskat kraftigt

och därmed är det av kostnadsskäl svårt att motivera en stor skuld i

utländsk valuta. Dessutom har riskerna med en stor skuld i utländsk

valuta och förändringar i kronans växelkurs tydliggjorts under senare

år.

Regeringens ambition att öka andelen realskuld på lång sikt motiveras

främst av riskmässiga skäl då real upplåning bidrar till att diversifiera

upplåningen till ytterligare en typ av finansiering utöver nominell

kron- och valutaupplåning, vilket minskar risken i statsskulden.

Förkortningen av statsskuldens löptid från 3,0 till 2,7 år som gjordes

2000 framstår alltjämt som rimlig. Löptidsförkortningen tycks ha gjorts

i ett gynnsamt läge och indikativa beräkningar tyder på kostnadsbesparingar

utan att risken ökat annat än marginellt.

Utskottets ställningstagande

Utformningen av skrivelsen

Utskottet har vid några tillfällen uttalat sig om utformningen av

skrivelsen. Inslaget av förklarande rutor har ökat i årets skrivelse och

den sammanfattning av Riksgäldskontorets årsredovisning som tidigare

ingått som bilaga har utgått. I stället finns ett appendix om principer

för utvärdering där man av texten att döma vänder sig till en begränsad

skara av specialister.

Utskottet anser alltjämt att redovisningen till riksdagen bör kunna

göras mer pedagogisk och tydlig utan avkall på kvalitet. Strävan bör

vara att även den intresserade allmänheten ska kunna tillgodogöra sig

innehållet och kunna bilda sig en uppfattning om resultatet.

Utvärdering och jämförelsemått

Vid 2002 års utvärdering konstaterade utskottet att regeringen utvärderar

sina egna förslag till riktlinjer för statsskuldspolitiken och kontorets

beslut med anledning av riktlinjerna. Någon utomstående utvärdering

görs inte. Riksdagen tillförsäkras betydande insyn och inflytande genom

Riksgäldskontorets styrelse. Flera ledamöter i styrelsen har anknytning

till finansutskottet. Ledamöterna i styrelsen har emellertid inte någon

egen fristående utredningskapacitet för att kunna genomföra granskningar

eller särskilda utredningar som underlag för egna bedömningar. Det är

inte heller självklart på vilket sätt som verksamheten bör följas upp.

Det finns flera angreppssätt som är tänkbara.

Utskottet konstaterade också samma år att statsskuldens storlek och

sammansättning är en följd av olika beslut under årens lopp som bl.a.

beror på budgetsituation, lånebehov, ränteläge och möjligheter att låna

i olika instrument och på olika marknader. Finansmarknaden var till

långt fram på 1980-talet hårt reglerad. Långivningen styrdes hårt till

vissa sektorer, framför allt staten och bostadssektorn. Valutalånen

växte kraftigt under de statsfinansiella kriserna under första hälften

av 1980-talet och i början av 1990-talet. Skuldens storlek och sammansättning

är följaktligen inte ett reslutat av en övergripande bedömning om

skuldens storlek och sammansättning. Den har snarare vuxit fram som en

konsekvens av en rad olika delbeslut beroende på upplåningsbehovet vid

olika tillfällen.

Att förändra statsskuldens sammansättning kan framför allt på kort sikt

innebära betydande svårigheter och kostnader. Med tanke på Riksgäldskontorets

dominerande ställning låter sig inte heller förändringar göras i den

inhemska skulden utan att hela marknaden påverkas. Sett utifrån målet

för statsskuldspolitiken - att minimera kostnaderna för statsskuldsförvaltningen

- hade det å andra sidan varit naturligt att också föra resonemang om

vilka låneformer som långsiktigt skulle medföra de lägsta kostnaderna

med beaktande av riskerna. Hur bör skuldens sammansättning se ut för

att långsiktigt minimera kostnaderna? Regeringens underlag för utvärderingen

av sina egna beslut borde kunna utvecklas vidare.

Valutaskulden

Utskottet anser det värdefullt att regeringen redovisar ett flerårigt

perspektiv på riktlinjerna för statsskuldsförvaltningen. De av regeringen

beslutade riktlinjerna som behandlas i detta sammanhang omfattar perioden

2003-2005. De bör skapa förutsättningar för långsiktighet och förutsägbarhet

i statsskuldspolitiken. Det ligger också i linje med utskottets syn på

hur utvärderingen bör ses.

Regeringen anser att beslutet att långsiktigt minska valutaskuldens

andel av statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning var väl motiverat

av både kostnadsskäl och riskmässiga skäl. Den tidigare så tydliga

differensen mellan svenska och utländska räntenivåer har minskat kraftigt

och därmed är det av kostnadsskäl svårt att motivera en stor skuld i

utländsk valuta. Dessutom har riskerna med en stor skuld i utländsk

valuta och förändringar i kronans växelkurs tydliggjorts under senare

år.

Utskottet delar regeringens uppfattning att valutaskuldens andel

långsiktigt bör minska. De kostnadsmässiga motiven för valutaupplåning är

inte lika starka som tidigare samtidigt som riskerna med en stor

valutaskuld blivit tydligare.

Förkortning av genomsnittlig löptid

Beträffande förkortningen av den nominella skuldens genomsnittliga löptid

kan konstateras att regeringen inte föreslagit en fortsatt förkortning

av löptiden. Utskottet framhöll i betänkandet förra året att denna

kostnadsfördel måste vägas mot den ökning av risk som förkortningen

innebär. En större andel av skulden måste refinansieras varje år, vilket

innebär att ränteförändringar får större genomslag på emissionsräntorna.

En mer bestämd slutsats om huruvida detta varit en framgångsrik strategi

eller inte bör således enligt utskottet anstå tills en längre period

kan överblickas.

Den beräknade kostnadsbesparingen av förkortningen 2000 har justerats

ned i årets utvärdering.

Sammanfattning

Utskottet har utifrån vad som redovisas i skrivelsen inte några

invändningar mot regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen

för 2003. Som utskottet framhållit vid ett flertal tillfällen borde

dock underlaget för utvärderingen av regeringens egna beslut kunna

utvecklas vidare.

Riksgäldskontorets beslut om upplåning och skuldförvaltning

Utskottets förslag i korthet

Riksgäldskontorets operativa hantering inom ramen för målen bedöms av

regeringen ha bidragit till mer likvida och effektiva nominella och

reala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen för

verksamheterna inom den nominella skulden och marknadsvården har uppfyllts.

Utskottet gör ingen annan bedömning. Utskottet vill i likhet med

tidigare år framhålla vikten av att utvärderingsmetoderna utvecklas.

Utskottets helhetsintryck av verksamheten ger ingen anledning till kritik

mot Riksgäldskontoret och de resultat som uppnåtts. Utskottet finner

därför liksom regeringen att Riksgäldskontoret förvaltat skulden i

enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen. Jämför

reservation (m).

Skrivelsen

Utvärdering av Riksgäldskontorets strategiska beslut om förvaltning av

statsskulden

Fördelning på skuldslag

Riksgäldskontorets beslut

Inom ramen för riktlinjerna har Riksgäldskontoret möjlighet till

strategiska beslut om fördelningen av statsskulden mellan olika skuldslag,

dels via amorteringsmandatet, dels via riktlinjerna för den reala

upplåningen. Resterande upplåningsbehov täcks genom nominell kronupplåning.

Riktmärket för valutaamorteringen 2003 var 25 miljarder kronor med en

tillåten avvikelse på ±15 miljarder kronor.

Kontoret valde att amortera 25 miljarder kronor i enlighet med regeringens

riktlinjer.

Regeringens bedömning

Regeringen bedömer att Riksgäldskontorets beslut att avvika från

regeringens amorteringsbeslut och utnyttja möjligheten att avvika från

riktvärdet under 2001 och 2002 var rimliga. Mot bakgrund av att kronkursen

under dessa år låg på en ganska svag nivå bedöms risken för att kronan

ska försvagas till en ännu svagare nivå som förhållandevis liten. Däremot

är det givetvis så att det till följd av besluten att skjuta på

amorteringarna återstår en större valutaskuld, vilket innebär att förvaltningen

är utsatt för en större risk än om amorteringarna hade gjorts enligt

den tänkta planen. Att Riksgäldskontoret under 2003 beslutade att

amortera i linje med regeringens riktvärde för valutaskulden reducerade

dock denna risk.

Regeringen anser att de amorteringsbeslut som Riksgäldskontoret fattat

varit rimliga och välgrundade.

Duration för den nominella skulden

Riksgäldskontorets beslut

Liksom tidigare år valde Riksgäldskontoret att under 2003 tillämpa skilda

löptider i de nominella skuldslagen. Den nominella skuldens sammanvägda

duration på 2,7 år uppnåddes genom att durationsmålet för kronskulden

sattes till 2,9 år och för valutaskulden till 2,3 år. Riksgäldskontoret

tilläts, liksom tidigare år, avvika från angivna riktvärden med maximalt

±0,3 år. Att ha en något längre duration i kronskulden gör det möjligt

att emittera en större andel obligationer i långa löptider. På detta

sätt främjas likviditeten i obligationsmarknaden.

Regeringens bedömning

Med hänvisning till risken att de långa räntorna skulle förbli låga

eller falla ytterligare valde Riksgäldskontoret att inte ändra riktvärdet

för durationen. Regeringen ser ingen anledning att göra någon annan

bedömning än den Riksgäldskontoret gjorde.

Valutasammansättning

Riksgäldskontorets beslut

Riktmärket för valutaskulden har traditionellt utformats i syfte att

minimera risken för fluktuationer i valutaskuldens värde mätt i svenska

kronor till följd av variationer mellan i skulden ingående valutor.

Riksgäldskontoret har valt att i två fall frångå denna riskminimeringsstrategi,

dels genom att öka andelen skuld i schweizerfranc i valutariktmärket,

dels genom att ta en strategisk valutaposition i amerikanska

dollar.

Inför 2000 ökades andelen skuld i schweizerfranc (CHF) permanent med 5

procentenheter (från 4 till 9 procentenheter) i valutariktmärket.

Ändringen motsvarade ett absolut belopp på ca 20 miljarder kronor.

Förändringen baserades på bedömningen att skuld i CHF till följd av den

systematiskt låga räntenivån i Schweiz långsiktigt skulle ge en lägre

kostnad än motsvarande skuld i euro, samtidigt som risken endast skulle

öka marginellt. Analysen var i stort sett tillbakablickande och det

konstaterades att det under de senaste 20 åren varit billigare att låna

i CHF än i övriga europeiska valutor under ca 80 % av tiden.

Den högre andelen schweizerfranc minskade under 2003 kostnaderna för

statsskulden med ca 1,6 miljarder kronor. Merparten av kostnadsbesparingen,

1,3 miljarder kronor, berodde på att schweizerfrancen försvagades mot

euron under året och resterande 300 miljoner kronor berodde på lägre

räntekostnader. Sammantaget har omviktningen av riktmärket för valutaskulden

inneburit en kostnadsbesparing på ca 600 miljoner kronor under den

senaste fyraårsperioden. Utvärderingen bör dock ske på lång sikt då

resultatet på kort sikt kan variera till följd av tillfälliga växelkursrörelser.

I slutet av december 2000 beslutade Riksgäldskontoret att ta en strategisk

valutaposition genom att öka andelen skuld i amerikanska dollar (USD)

med 6 procentenheter (från 14 till 20 procentenheter) på bekostnad av

andelen skuld i euro. Vid tillfället för positionstagningen bedömdes

dollarn vara kraftigt övervärderad mot euron.

Den strategiska dollarpositionen uppgick till 24 miljarder kronor och

genomfördes till en genomsnittlig EUR/USD-kurs på 0,8970. Under 2002

förstärktes euron i förhållande till dollarn med ca 17 % och positionens

värde ökade kraftigt.

I juli 2002 påbörjade Riksgäldskontoret den gradvisa avvecklingen av

valutapositionen. Förstärkningen av euron fortsatte under 2003 och

sommaren 2003 stängdes den sista delen av positionen. Riksgäldskontoret

köpte dollar till en kurs motsvarande 0,897 dollar för en euro och sålde

dollar till genomsnittskursen 1,087.

Vinsten från den strategiska valutapositionen uppgick till sammanlagt

ca 4,5 miljarder kronor.

Regeringens bedömning

Regeringen konstaterar att nettoeffekten av omviktningen blev mycket

hög under 2003, främst till följd av en gynnsam utveckling av

schweizerfrancen. Att den ackumulerade kostnadsbesparingen under

utvärderingsperioden

dessutom för första gången visade positivt resultat är glädjande,

konstaterar regeringen.

Den strategiska dollarpositionen är enligt regeringen ett exempel på

när Riksgäldskontoret anpassar sin upplåning och skuldförvaltningsstrategi

till rådande marknadsläge. Det är också vad regeringen uppmanat

Riksgäldskontoret att göra. Det är positivt att den strategiska valutapositionen

i dollar som togs under slutet av 2000 har avvecklats med en vinst

motsvarande ca 4,5 miljarder kronor.

Marknads- och skuldvård i kronskulden

Riksgäldskontorets beslut

En väl fungerande statspappersmarknad är en viktig förutsättning för

att nå det övergripande målet för statsskuldspolitiken. Riksgäldskontoret

har under årens lopp vidtagit en rad åtgärder som direkt eller indirekt

kan bidra till att långsiktigt sänka de absoluta räntekostnaderna för

statsskulden. Många av dessa åtgärder är dock svåra att utvärdera

kvantitativt och därför baseras utvärderingar av marknadsvård i stor

utsträckning på kvalitativa analyser och överväganden.

Under 2002 genomförde Riksgäldskontoret en övergripande utvärdering av

marknadsvården på den svenska statspappersmarknaden. Enligt rapporten

står sig den svenska statspappersmarknaden och Riksgäldskontorets

marknadsvård sig väl i en internationell jämförelse med motsvarigheter i

andra europeiska länder.

Regeringens bedömning

Regeringen anger i skrivelsen att som dominerande emittent på den svenska

marknaden är det viktigt att Riksgäldskontoret agerar långsiktigt och

förutsägbart. Regeringens bedömning är att så också är fallet.

Upplåningsstrategin är känd på marknaden. På så sätt ökar förutsättningarna

för hög likviditet och låg refinansieringsrisk i upplåningen.

Regeringen anser att de mål som satts upp för marknads- och skuldvården

har varit rimliga och ger goda förutsättningar för att minska lånekostnaderna

för statsskulden.

Statsskuldens förfalloprofil

Riksgäldskontorets beslut

Att minska risken för att stora volymer måste refinansieras vid en

tidpunkt då ränteläget är ofördelaktigt är en naturlig del i Riksgäldskontorets

skuldförvaltning. Andelen lån med förfall inom tolv månader var under

2003 större än 25 % under elva av årets tolv månader. Riksgäldskontoret

hade vissa svårigheter att kombinera durationsmålet med riktlinjen för

statsskuldens förfalloprofil.

Regeringens bedömning

Regeringen upplever inte överskridandet av förfalloprofilsrestriktionen

2003 som något stort problem ur refinansieringsrisksynpunkt. Att minska

risken för att stora volymer måste refinansieras vid en tidpunkt då

ränteläget är ofördelaktigt är snarast en naturlig del i Riksgäldskontorets

skuldförvaltning. Regeringens syn på förfalloprofilsrestriktionen

förtydligades i riktlinjebeslutet för 2004 då riktlinjen för statsskuldens

förfalloprofil slopades.

Trots att andelen lån som förföll inom de närmaste tolv månaderna under

2003 genomgående låg något över 25 % anser regeringen att målet om en

spridd förfalloprofil har uppnåtts. Riksgäldskontoret agerade sammantaget

i överensstämmelse med målet för statsskuldsförvaltningen.

Utvärdering av Riksgäldskontorets operativa beslut

Lån och skuldförvaltning i utländsk valuta

Riksgäldskontorets beslut

Riksgäldskontoret har möjlighet att inom av styrelsen väl definierade

ramar bedriva en aktiv förvaltning av en del av skulden i utländsk valuta.

Den operativa förvaltningen av valutaskulden är, till skillnad från

den nominella kronskulden, inriktad på aktivt positionstagande gentemot

riktmärket. Positioneringen baseras i huvudsak på överväganden dels om

förväntad ränteutveckling, dels om förväntad valutautveckling.

Riksgäldskontorets operativa förvaltning av valutaskulden gav för 2003

ett positivt resultat, 880 miljoner kronor.

Riksgäldskontorets strategi på valutasidan var att positionera sig för

en svagare dollar, men även för en starkare euro mot schweizerfranc.

Dessa positioner gav under året upphov till huvuddelen av vinsterna,

656 miljoner kronor. De mest framgångsrika strategierna på räntesidan

var positioner för lägre europeiska räntor samt att amerikanska räntor

åter ska komma upp över de europeiska. Kontoret positionerade sig även

periodvis framgångsrikt för sänkt eller bibehållen styrränta från ECB

och Federal Reserve. Räntepositionerna gav sammantaget ett resultat på

224 miljoner kronor.

I syfte att sprida riskerna i förvaltningen samt för att få ytterligare

referenspunkter för en bedömning av måluppfyllelsen i den aktiva

förvaltningen av valutaskulden anlitar Riksgäldskontoret sedan 1992/93

externa förvaltare. Vid utgången av 2003 var de externa förvaltarna sju

till antalet.

Spridningen i resultat mellan förvaltarna var ganska stor under 2003

men i genomsnitt var resultatet positivt, 57 miljoner kronor. Riskmåttet,

mätt som hur mycket kostnaden har varierat under året, indikerar att

Riksgäldskontorets resultat inte har uppnåtts till priset av ett högre

risktagande jämfört med de externa förvaltarna. Det är snarare så att

Riksgäldskontoret uppnått ett bättre resultat trots lägre risktagande.

Sammantaget uppgick resultatet i den operativa valutaförvaltningen till

937 miljoner kronor 2003 och till 138 miljoner kronor för utvärderingsperioden

1999-2003. Sett över hela utvärderingsperioden har räntepositionerna

genererat ett positivt resultat, medan valutapositionerna har gett upphov

till ett negativt resultat.

Regeringens bedömning

Riksgäldskontoret har bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i utländsk

valuta jämfört med de alternativa låneformer som står till buds.

Målet för den aktiva förvaltningen är att uppnå lägre kostnader relativt

en passivt förvaltad valutaskuld. Resultatet blev 937 miljoner kronor

för 2003 och 138 miljoner kronor för utvärderingsperioden 1999-2003.

Därmed har Riksgäldskontoret uppfyllt det uppställda kvantitativa målet.

I tidigare utvärderingar har regeringen kunnat konstatera att

Riksgäldskontoret varit generellt sett bättre på att förutse ränteutvecklingen

på olika marknader än att hantera variationer i de positioner som

placerats i valuta. Regeringen anser det därför vara tillfredsställande

att Riksgäldskontorets aktiva förvaltning 2003 samtidigt visade positivt

resultat för både valuta- och räntepositioner för första gången på fem

år.

Upplåning i realobligationer

Riksgäldskontorets beslut

Den totala utestående stocken av realobligationer ökade från 157,2 till

171,8 miljarder kronor under 2003. Andelen realobligationer i statsskulden

ökade från 13 till 14 %. Detta är i enlighet med regeringens riktlinjer

att andelen realskuld långsiktigt ska öka.

Den starka efterfrågan på realobligationer har avspeglats i fortsatt

höga teckningskvoter och för Riksgäldskontoret fördelaktiga räntenivåer

i auktionerna. Realobligationerna emitterades på break even-nivåer mellan

1,7 och 2,5 %, med ett genomsnitt på 2,1 %. Nivåerna var alltså i linje

med Riksbankens inflationsmål.

Kostnadsbesparingen beräknas som kostnadsskillnaden mellan upplåning i

nominella och reala obligationer. Måttet är indikativt. Vad det faktiska

resultatet slutligen blir beror på den framtida inflationsutvecklingen

fram till dess att reallånen förfaller till betalning, vilket för

flertalet reallån är ganska långt fram i tiden. Det ackumulerade resultatet

kan således både förbättras och försämras beroende på inflationsutvecklingen

framöver.

Det indikativa resultatet för realupplåningen 2003 var 1,5 miljarder

kronor och ackumulerat resultat för den senaste femårsperioden uppgick

till 5,2 miljarder kronor. Eftersom en stor del av realemissionerna

skedde under de första åren, kan det vara intressant att följa det

ackumulerade resultatet sedan starten av den svenska realobligationsmarknaden.

Den samlade kostnadsbesparingen från det att verksamheten inleddes

1994 uppgår till 10,3 miljarder kronor. En ansenlig del av det ackumulerade

resultatet beror på förhållandevis låga inflationsutfall under tidigare

år.

Regeringens bedömning

Regeringen konstaterar att Riksgäldskontoret har uppnått det kvantitativa

målet för realupplåningen i svenska kronor, då den reala upplåningen

har varit billigare än motsvarande nominella upplåning i svenska kronor

både för 2003 och för den femåriga utvärderingsperioden.

Nominella lån i svenska kronor

Riksgäldskontorets beslut

Statens upplåning i svenska kronor sker främst i nominella statsobligationer

och statsskuldväxlar. Samtliga obligationsemissioner under 2003

övertecknades och trots den ökade volymen per auktionstillfälle var

teckningskvoten högre än under året innan. Räntespridningen, dvs. skillnaden

mellan högsta accepterade ränta och genomsnittlig ränta vid emissionerna,

visar att obligationerna emitterades i paritet med rådande marknadsräntor.

Regeringens bedömning

Riksgäldskontorets emissioner av statsobligationer förefaller ha varit

framgångsrika: övertecknade emissioner, stora budvolymer och små

ränteskillnader mellan genomsnittsränta och högsta accepterade ränta vid

emissionerna. Även auktionerna i statsskuldväxlar förefaller ha fungerat

väl under 2003 och endast tre auktioner skars ned under året.

Det är svårt att kvantitativt mäta effekterna på lånekostnaderna av den

skuld- och marknadsvård som Riksgäldskontoret bedriver. Regeringen har

dessutom vid flera tillfällen uttryckt att utvärderingen främst bör ske

i kvalitativa termer. Regeringens slutsats är, främst baserat på

kvalitativa grunder, att Riksgäldskontorets marknads- och skuldvård torde

ha bidragit till en mer likvid och effektiv statspappersmarknad. Åtgärderna

kan därmed sägas ha bidragit till långsiktigt lägre kostnader för

statsskulden.

Upplåning från hushållen

Riksgäldskontorets beslut

Den totala sparmarknaden för ränteplaceringar, dvs. inlåning på bankkonton,

räntefonder och privatobligationer, utgjorde 786 miljarder kronor den

30 september 2003. Riksgäldskontorets andel av sparmarknaden för

ränteplaceringar uppgick till 7,1 % 2003, ca 1 procentenhet lägre än

föregående år. Det innebär att Riksgäldskontoret inte lyckats behålla sin

marknadsandel när det totala räntesparandet ökade under året.

Premieobligationerna utgör basen i privatmarknadsupplåningen. Den totala

utestående premieobligationsstocken minskade med 2,2 miljarder kronor

till ca 39 miljarder kronor vid utgången av 2003.

Riksgäldsspar fortsatte att växa 2003, om än något lägre än under 2002.

Den totala volymen i Riksgäldsspar uppgick till 18,8 miljarder kronor

vid utgången av 2003, en ökning med drygt 2 miljarder kronor jämfört

med 2002.

Resultatet för den sammanlagda privatmarknadsupplåningen 2003 uppgick

till 260 miljoner kronor jämfört med motsvarande upplåning på penning-

och obligationsmarknaden. För den femåriga utvärderingsperioden 1999-2003

uppgick det sammanlagda resultatet till 1,3 miljarder kronor. Den största

delen av resultatet kan hänföras till premieobligationerna, detta trots

att sparformen fortsatt uppvisar en sjunkande volym. För 2003 uppgick

kostnadsbesparingen i upplåningen via Riksgäldsspar till 20 miljoner

kronor, en dubbelt så stor besparing som året innan. Sammantaget uppvisar

sparformen även ett överskott över utvärderingsperioden.

Regeringens bedömning

Under utvärderingsperioden uppgick den samlade kostnadsbesparingen i

privatmarknadsupplåningen till 1,3 miljarder kronor, vilket innebär att

Riksgäldskontoret uppnått det kvantitativa målet för privatmarknadsupplåningen.

Verksamhetsmålet avser även de enskilda låneinstrumenten. Även i detta

avseende anses det kvantitativa målet vara uppfyllt då samtliga

låneinstrument uppvisade positivt resultat för utvärderingsperioden. Regeringen

konstaterar att det är önskvärt att Riksgäldsspar fortsätter att utvecklas

till en attraktiv sparform, inte minst för att kunna uppnå stabilitet

i kontorets upplåning från privatpersoner och mindre placerare.

Motionen

I motion Fi32 av Mikael Odenberg m.fl. (m) anser motionärerna att det

är klart olämpligt att en statlig myndighet som Riksgäldskontoret agerar

som ett kreditinstitut bland flera på en konkurrensutsatt marknad där

staten har ansvar för både reglering och tillsyn. Att bedriva inlåning

från hushållen med hjälp av Riksgäldsspar ligger utanför Riksgäldskontorets

huvuduppgifter och fyller ingen reell funktion när det gäller statsupplåning

och skuldförvaltning. Motionärerna anser därför att Riksgäldsspar bör

avvecklas.

Utskottets ställningstagande

Bakgrund

Riksgäldskontorets verksamhet redovisas i skrivelsen uppdelad och

utvärderad på två nivåer, dels de strategiska beslut som fattas av kontorets

styrelse, dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver. Utskottet

har i detta avsnitt valt att ge en mer samlad bedömning av Riksgäldskontorets

förvaltning av statsskulden.

Valutaskulden

Utskottet anser att de amorteringsbeslut som fattats av Riksgäldskontorets

styrelse har varit rimliga och välgrundade, både ur kostnads- och

risksynpunkt. Styrelsens beslut att skjuta på en del av amorteringarna av

valutaskulden under 2001 och 2002 har inneburit stora kostnadsbesparingar,

1-1,5 miljarder kronor. Riksgäldskontorets beslut att under 2003

amortera i enlighet med regeringens riktlinjer innebar att amorteringarna

gjordes till en mer förmånlig växelkurs än vad som hade varit fallet

under tidigare år. Amorteringarna innebar även att riskexponeringen

minskade till följd av en lägre valutaandel.

Statsskuldens förfalloprofil

För att minska risken för att stora volymer måste refinansieras vid en

tidpunkt då ränteläget är ofördelaktigt föreslog regeringen för 2003

att en spridd förfalloprofil skulle eftersträvas. Upplåningen borde

därför inriktas mot att inte mer än 25 % av skulden ska förfalla inom

de närmaste tolv månaderna. Som framgår av redovisningen har Riksgäldskontoret

haft vissa svårigheter att kombinera durationsmålet med riktlinjen för

statsskuldens förfalloprofil. Andelen lån med förfall inom tolv månader

var under 2003 större än 25 % under elva av årets tolv månader. Trots

detta anser regeringen att målet om en spridd förfalloprofil har uppnåtts.

Regeringen upplever inte överskridandet av förfalloprofilsrestriktionen

2003 som något stort problem ur refinansieringsrisksynpunkt.

Det förefaller enligt utskottets mening som om målet för skuldens

genomsnittliga löptid och riktlinjen för skuldens förfalloprofil i vissa

situationer kan vara svåra att uppfylla samtidigt. Riksgäldskontoret

har valt att i det läget försöka uppfylla durationsmålets dvs. statsskuldens

genomsnittliga löptid. Utskottet har inga invändningar mot Riksgäldskontorets

prioriteringar i valet av mål. Risken för konflikter undanröjs för

framtiden i och med att regeringen i riktlinjebeslutet för 2004 har valt

att ta bort kravet på förfalloprofilen.

Lån i utländsk valuta

Den strategiska valutapositionen i amerikanska dollar som Riksgäldskontoret

tog under slutet av 2000, har under de senaste tre åren utvecklats i

den riktning som avsetts och en vinst motsvarande ca 4,5 miljarder kronor

har realiserats. Den strategiska positionen är ett exempel på när

Riksgäldskontoret anpassar sin upplåning och skuldförvaltningsstrategi

till rådande marknadsläge. Det är också vad regeringen uppmanat

Riksgäldskontoret att göra.

Ökningen av andelen schweizerfranc i riktmärket för valutaskulden, som

gjordes under 2000, gav under 2003 upphov till en kostnadsbesparing på

ca 1,6 miljarder kronor. Sammantaget har omviktningen av riktmärket för

valutaskulden inneburit en kostnadsbesparing på ca 600 miljoner kronor

under den senaste fyraårsperioden.

Den ackumulerade kostnadsbesparingen under utvärderingsperioden uppvisar

för första gången ett positivt resultat vilket utskottet anser är

positivt.

Reala lån

Som framgår av skrivelsen uppgick det indikativa resultatet för den

reala upplåningen till 5,2 miljarder kronor för 1999-2003. För 2003

uppgick resultatet till 1,5 miljarder kronor. Resultatet framöver är

kopplat till utvecklingen i inflationen och till i vilken grad Riksbanken

lyckas uppnå inflationsmålet.

Förvaltningen av den nominella kronskulden

För huvuddelen av statsskulden, den s.k. kronskulden, har regeringen

inte angett några riktlinjer som är möjliga att utvärdera kvantitativt.

En positionstagning av Riksgäldskontoret med utgångspunkt i förväntad

ränteutveckling anses som oförenlig med kontorets ställning som dominerande

utgivare av låneinstrument. Detta gör att en utvärdering i kostnadstermer

mot exempelvis en jämförbar riktmärkesportfölj inte låter sig göras.

Riksgäldskontoret har - och numera med instämmande av regeringen - i

stället betonat att skuld- och marknadsvård ska vara den huvudsakliga

uppgiften för kontoret. Det som återstår för kontoret är att genom val

av lån, emissionsteknik och informationsspridning samt åtgärder för att

effektivisera andrahandshandeln försöka göra svenska statspapper

intressanta att placera i och på så sätt långsiktigt medverka till att

minska kostnaderna för låne-skulden.

Det är emellertid mycket svårt att bedöma och värdera ett sådant arbete.

Även om man skulle kunna tänka sig att mäta vissa nyckeltal för hur

marknaden fungerar, genom t.ex. enkäter till aktörer på marknaden, är

det svårt att värdera i vilken utsträckning som Riksgäldskontorets olika

insatser har bidragit till utvecklingen. Enligt Riksgäldskontorets

bedömning vore det mer fruktbart att utveckla den kvalitativa utvärderingen

än att söka ta fram siffersatta mått med lågt informationsvärde. Utskottet

anser mot denna bakgrund att det kunde vara värdefullt att anlita

utomstående experter för att granska Riksgäldskontorets skuld- och

marknadsvård, absolut sett och i internationell jämförelse, för att på så

sätt öka kunskapsnivån om och i vilken utsträckning det är möjligt att

utvärdera förvaltningen av den nominella kronskulden.

Hushållsupplåning och Riksgäldsspar

Resultatet i hushållsupplåningen har varit gott, 1,3 miljarder kronor

för den senaste femårsperioden. Samtliga låneinstrument uppvisar positivt

resultat för utvärderingsperioden. Det kvantitativa målet för upplåningen

från hushållen kan anses vara uppfyllt. För 2003 uppgick kostnadsbesparingen

i upplåningen via Riksgäldsspar till 20 miljoner kronor.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det är angeläget att

Riksgäldsspar utvecklas till en attraktiv sparform, inte minst för att

kunna uppnå målet om största möjliga kostnadsbesparing i förhållande

till alternativa upplåningsformer på penning- och obligationsmarknaden.

Utskottet motsätter sig således förslaget i motion Fi32 av Mikael

Odenberg m.fl. (m) att avveckla Riksgäldsspar, varför motionen avstyrks

av utskottet.

Sammanfattning

Riksgäldskontorets operativa hantering inom ramen för målen bedöms av

regeringen ha bidragit till mer likvida och effektiva nominella och

reala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen för

verksamheterna inom den nominella skulden och marknadsvården har uppfyllts.

Utskottet gör ingen annan bedömning. Utskottet vill i likhet med

tidigare år framhålla vikten av att utvärderingsmetoderna utvecklas.

Utskottets helhetsintryck av verksamheten ger ingen anledning till kritik

mot Riksgäldskontoret och de resultat som uppnåtts. För de delar av

skuldförvaltningen där kvantitativa mått har kunnat beräknas visar

förvaltningen positiva resultat såväl för 2003 som för den senaste

utvärderingsperioden, vilket utskottet anser vara positivt. Utskottet

finner därför liksom regeringen att Riksgäldskontoret förvaltat skulden

i enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Riksgäldskontorets beslut om upplåning och skuldförvaltning, punkt 2

(m)

av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia Widegren (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen [okänd inställning] motion 2003/04:Fi32 och lägger

skrivelse 2003/04:104 i denna del till handlingarna.

Ställningstagande

Vi anser det mindre lämpligt att en statlig myndighet som Riksgäldskontoret

agerar som ett kreditinstitut bland flera på en konkurrensutsatt marknad,

där staten också ansvarar för både reglering och tillsyn. Att med hjälp

av Riksgäldsspar bedriva inlåning från hushållen ligger utanför

Riksgäldskontorets huvuduppgifter och fyller ingen nämnvärd funktion när

det gäller statsupplåning och skuldförvaltning. Upplåningen via

Riksgäldsspar finansierar endast 1,5 % av den totala statsskulden och saknar

i det sammanhanget betydelse.

Vi anser således att Riksgäldsspar bör avvecklas och tillstyrker därmed

motion Fi32 (m).

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2003/04:104 Utvärdering av statens upplåning och

skuldförvaltning 1999-2003.

Följdmotion

2003/04:Fi32 av Mikael Odenberg m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att Riksgäldskontorets sparprodukt Riksgäldsspar avvecklas.