Bet. 2004/05:FIU22

Finansutskottets betänkande

2004/05:FIU22

Vissa förvaltningspolitiska frågor

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas frågor med anledning av fyra motioner inom

området förvaltningspolitik. En fråga rör möjligheten att använda öppen

programvara och öppna standarder i den offentliga förvaltningen. Vidare

diskuteras prissättningen på samhällets informationstjänster samt

potentialen i att reducera antalet myndigheter. Slutligen avhandlas frågor

rörande ISO-certifiering (kvalitets- och miljöledning) samt ett

processorienterat arbetssätt i den offentliga förvaltningen.

Samtliga motionsyrkanden i betänkandet avstyrks av utskottet, huvudsakligen

med motiveringen att omfattande arbete i dessa frågor redan pågår i

Regeringskansliet och i statsförvaltningen.

Till betänkandet fogas tre reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Öppen programvara och öppna standarder

Riksdagen avslår motion2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp)

yrkandena 1 och 3.

Reservation 1 (mp)

2. Prissättningen på samhällets informationstjänster

Riksdagen avslår motion2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp)

yrkande 2.

Reservation 2 (mp)

3. Minskning av antalet myndigheter

Riksdagen avslår motion2004/05:Fi263 av Torkild Strandberg och Christer

Nylander (båda fp).

Reservation 3 (m, fp, kd, c)

4. ISO-certifiering

Riksdagen avslår motion2004/05:Fi272 av Barbro Hietala Nordlund och

Kurt Kvarnström (båda s).

5. Processorientering i staten

Riksdagen avslår motion2004/05:Fi276 av Berit Högman (s).

Stockholm den 10 mars 2005

På finansutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s),

Mikael Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell

Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo

Bernhardsson (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Agneta Gille

(s), Yvonne Ruwaida (mp), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp),

Siv Holma (v) och Jörgen Johansson (c).

Redogörelse för ärendet

Utskottet behandlar i detta betänkande sex motionsyrkanden inom området

förvaltningspolitik. Samtliga yrkanden väcktes under den allmänna

motionstiden 2004. Motionsyrkandena tar upp användningen av öppen programvara

och öppna standarder i den offentliga förvaltningen, prissättningen på

samhällets informationstjänster, minskning av antalet myndigheter,

ISO-certifiering samt processorientering i staten.

Under ärendets beredning har finansutskottet hållit en utfrågning rörande

processorientering med Kjell Jansson, generaldirektör för Nutek.

Finansutskottet har även besökt Statskontoret och där fått övergripande

redogörelser för nuläget avseende flera av de frågor som tas upp i

betänkandet.

Utskottets överväganden

Öppen programvara och öppna standarder

Utskottets förslag i korthet

I motionen föreslås en utredning om att övergå till öppen programvara

i den offentliga förvaltningen samt att offentlig information i första

hand ska göras tillgänglig via öppna standarder. Förslagen avstyrks mot

bakgrund av det arbete som redan pågår i dessa frågor.

Jämför reservation 1 (mp).

Motionen

I motion Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) behandlas frågor rörande

öppen mjukvara och öppna standarder. Med öppen mjukvara avser motionärerna

funktionsbibliotek, datorprogram eller operativsystem där källkoden

finns fritt tillgänglig. Statskontoret har i en förstudie tittat på

vilka effekter ett införande av öppen mjukvara i den offentliga

förvaltningen skulle kunna medföra. Denna förstudie visar enligt motionärerna

i huvudsak på positiva effekter i form av förenklad licenshantering,

minskat leverantörsberoende, sänkta kostnader m.m. Trots att fördelarna

med öppen mjukvara är många så har användningen i offentlig förvaltning

i stort sett uteblivit. Mot denna bakgrund vill motionärerna att regeringen

utreder frågan om att övergå till öppen mjukvara i den offentliga

förvaltningen (yrkande 1).

Enligt motionärerna ska hemsidor och tjänster skapade för allmänheten

med offentliga medel inte kräva att användaren måste införskaffa

leverantörspecifik och ofri programvara. Motionärerna menar att man i dag

ofta använder slutna standarder där det finns fullgoda öppna alternativ

och dessutom används öppna standarder felaktigt, vilket kan minska

informationens tillgänglighet. I praktiken handlar det om att anpassa

och utvärdera webbsidor, välja rätt dokumentformat och använda genomtänkta

informationsstrukturer. Enligt motionärerna ska offentlig information

i första hand göras tillgänglig via öppna standarder (yrkande 3).

Bakgrund

Inom Statskontoret bedrivs sedan 2002 ett arbete som syftar till att

lyfta fram kunskapen om s.k. öppen programvara. Bakgrunden är bl.a. att

marknaden för IT-programvaror i Sverige domineras av ett fåtal aktörer

och att konkurrensen och därmed valfriheten är bristfällig.

Öppen programvara är enligt Statskontorets definition en programvara

där källkoden är tillgänglig och kan användas, förändras, förbättras,

kopieras och distribueras av den som så önskar. Öppen programvara behöver

inte vara gratis och är normalt inte licensfri. Ett exempel på en öppen

programvara är operativsystemet Linux. I motsats till vad som gäller

för öppen programvara får man vid s.k. proprietär programvara inte

tillgång till källkoden, man får inte ändra i programmet och man får

inte ge bort kopior. Ett exempel på proprietär programvara är

operativsystemet Microsoft XP.

Öppen programvara använder företrädesvis öppna standarder. Standarder

i detta sammanhang är definitioner av filformat och standarder för

informationsutbyte, dvs. protokoll och format för kommunikation mellan

olika programvaror och system. Ett exempel på en öppen standard är HTML

(Hyper-Text Markup Language).

I en enkät som Statskontoret ställde till samtliga myndigheter uppgav

53 % av dem som svarade att de använt någon form av öppen programvara.

Annars är det främst inom universitets- och högskolevärlden som öppen

programvara används i någon större omfattning.

Våren 2004 gjorde Statskontoret en omfattande undersökning av erfarenheterna

av att använda öppen programvara i den offentliga sektorn. Av undersökningen

framgick att införandet av produkter baserade på öppen programvara sällan

varit föremål för en kostnadsanalys, även om de flesta svarande angav

besparingsskäl som ett av de viktigaste skälen till att man valde en

öppen produkt. Även om öppen programvara förekom i mer eller mindre

omfattning, har myndigheterna samtidigt behållit sina proprietära system

(som t.ex. Microsoft Office). Undersökningen visade också att de

myndigheter som bytt från proprietär till öppen programvara inte upplevt

några större problem. Det enda riktiga krånglet som rapporterades gällde

konvertering av makron och mallar från Microsoft Office till en öppen

produkt. Övergångsproblemen tycks annars främst vara av organisatorisk

art, dvs. vanans makt är stor. För samtliga områden gäller omdömet att

man kan rekommendera produkten eller systemet för andra att använda.

Själva produkten betygssätts högt men det är för många en hög tröskel

att byta miljö. Utifrån de insamlade erfarenheterna har Statskontoret

dragit slutsatsen att man behöver fördjupa kunskapen inom ett antal

områden: Hur ska man t.ex. följa upp kostnaderna för öppen programvara

och hur mäter man verksamhetsnyttan av att programvaror är öppna i

förvaltningen?

Utskottets ställningstagande

Motionärerna vill att regeringen tillsätter en utredning om frågan att

övergå till öppen programvara i den offentliga förvaltningen (yrkande

1). Utskottet vill här framhålla att användningen av ny teknik, t.ex.

val av programvara, är en fråga som varje myndighet själv har att ta

ställning till. Givetvis bör myndigheterna välja den teknik och de system

som är lämpligast från verksamhets- och effektivitetssynpunkt. Utskottet

kan vidare konstatera att det sedan ett par år tillbaka pågår en omfattande

kunskapsinsamling i frågan om öppen programvara under ledning av

Statskontoret. Statskontoret har även nyligen tagit fram en upphandlingspolicy,

som poängterat betydelsen av att myndigheterna beaktar öppen programvara

som ett alternativ vid upphandlingar. Utskottet anser att ökad kunskap

kring öppen programvara är viktigt, inte minst för att stimulera

konkurrensen på marknaden för programvaror. En annan form av

konkurrensstimulering

uppnås genom att öppna standarder inte begränsar t.ex. företag, som

vill lämna offert på elektronisk väg, till vissa tekniska format. Som

Statskontoret framhåller behövs dock ytterligare analyser av vilka

kostnader och vilken verksamhetsnytta de öppna alternativen ger upphov

till i jämförelse med motsvarande proprietära alternativ.

I motionen påtalas vikten av att använda genomtänkta informationsstrukturer

och öppna standarder på myndigheternas webbplatser (yrkande 3). I detta

sammanhang vill utskottet peka på det arbete som sedan länge bedrivs

inom ramen för den s.k. 24-timmarsmyndigheten. Begreppet står för en

förvaltning där modern informations- och kommunikationsteknik används

optimalt för att effektivisera processerna, ge stöd, hjälp och service

åt medborgarna samt bidra till ökad insyn och rättssäkerhet. I juni

2003 tillsatte regeringen en delegation för att driva på utvecklingen

av 24-timmarsmyndigheten. Delegationen sorterar under Finansdepartementet

och består av företrädare för stat, kommun, landsting, forskarvärlden

och näringslivet. Delegationen ska bl.a. finna möjliga finansieringslösningar

för myndigheters och kommuners e-tjänster. Arbetet ska bedrivas fram

till den 1 november 2006. Regeringen har även gett Statskontoret i

uppdrag att utarbeta ett system för återkommande uppföljningar av

24-timmarsmyndigheten. Med utgångspunkt i uppföljningsresultatet ska

Statskontoret vid behov föreslå vilka åtgärder som kan krävas för att

uppnå målen med 24-timmarsmyndigheten. Uppdraget ska vara slutfört i

maj 2005.

I anslutning till frågan om genomtänkta informationsstrukturer och öppna

standarder vill utskottet även påminna om det arbete som bedrivs inom

Nämnden för elektronisk förvaltning (e-nämnden). E-nämnden, som inrättades

av regeringen i november 2003, arbetar för att fastställa gemensamma

grundläggande standarder för myndigheternas webbplatser i syfte att

underlätta den elektroniska kommunikationen med medborgare och företag

och mellan myndigheter. Under första halvåret 2004 har e-nämnden fastställt

sina första vägledningar. En av dessa vägledningar ska vara till stöd

för myndigheternas utveckling av sina webbplatser. Syftet är att så

många användare som möjligt, oberoende av egenskaper och förmågor, ska

kunna söka och läsa information samt interagera via webbplatsen.

Mot bakgrund av det arbete som redan bedrivs i frågorna avstyrks motion

Fi261 yrkandena 1 och 3.

Prissättningen på samhällets informationstjänster

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionärernas förslag om att låta utreda hur samhällets

grundläggande informationstjänster kan göras fritt tillgängliga via

Internet.

Jämför reservation 2 (mp).

Motionen

I motion Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) tar motionärerna upp frågan

om tillgången till samhällets grundläggande informationsresurser, t.ex.

kartdata från Lantmäteriet och väderinformation från SMHI. Enligt

motionärerna är licensavgifterna många gånger orimliga för information

som i grunden redan är betald med offentliga medel. Motionärerna vill

att regeringen utreder hur samhällets grundläggande informationsresurser

som finansieras med offentliga medel kan göras fritt tillgängliga via

Internet, med undantag för information som kan skada rikets säkerhet

eller den personliga integriteten (yrkande 2).

Bakgrund

I avgiftsförordningen (1992:191) slås fast att en myndighet ska ha

bemyndigande för att ta ut en avgift och bestämma storleken på den. Där

står också att full kostnadstäckning gäller som ekonomiskt mål om inget

annat beslutats. Enligt regeringsformen är det riksdagen som ska fatta

beslut om s.k. offentligrättsliga eller tvingande avgifter. Att besluta

om att införa avgifter för prestationer som efterfrågas frivilligt

(uppdragsverksamhet) hör till regeringens kompetensområde. Regeringen

har i olika sammanhang uttalat som sin mening att myndigheternas avgifter

ska utformas på ett sätt som leder till ett optimalt utnyttjande av

myndighetens resurser.

Om myndigheten inte har ett särskilt uttalat författningsmässigt stöd

har den ändå möjlighet att ta ut avgifter för elektronisk information

med stöd av ett generellt bemyndigande i 4 § 9 avgiftsförordningen

(1992:191). Det förutsätter att verksamheten är av tillfällig natur eller

av mindre omfattning.

Om avgifter för informationstjänster ska kunna sättas högre än full

kostnadstäckning krävs ett särskilt regeringsbeslut. Regeringen kan t.

ex. ställa krav på att avgifterna, utöver att de ska täcka uttagskostnaden,

även ska bidra till att finansiera myndighetens åligganden enligt

instruktionen eller annan författning. Ett sådant krav gäller bl.a. för

Lantmäteriet och SMHI, då dessa myndigheter är ålagda att via uppdrag

finansiera sådan uppgiftsinsamling m.m. som är nödvändig för att

myndigheten ska kunna fullgöra sina åligganden.

Riksrevisionen har i en rapport (2004:17) konstaterat att det finns

väsentliga brister i regeringens och myndigheternas hantering av

offentligrättsliga avgifter. Bristerna gäller såväl regeringens insyn som

regeringens styrning av tvingande avgifter. En framställning, RRS8,

från Riksrevisionens styrelse med anledning av denna rapport har

remitterats till finansutskottet för behandling.

Ett nytt EU-direktiv, Vidareutnyttjande av information från Offentlig

sektor (2003/98/EG), ska vara infört den 1 juli 2005. Direktivet är en

del i uppfyllandet av handlingsplanen för eEurope 2002 - Ett

informationssamhälle för alla och syftar till en öppen och ökad användning av

tillgänglig information från offentlig sektor. Direktivet ställer ett

antal minimikrav på förvaltningen för att säkerställa att samma

grundvillkor gäller för alla aktörer på den europeiska informationsmarknaden.

I villkoren regleras frågor som rör tillgängliga format, avgiftsprinciper,

öppenhet, licenser m.m. I direktivet framhålls bl.a. att medlemsländerna

bör uppmuntra så låga avgifter som möjligt även om minimikravet är att

avgifterna inte får överstiga full kostnadstäckning. Direktivet ska ses

som ett första steg i att göra informationen mer tillgänglig, och det

kommer att följas upp i en översyn som ska presenteras senast den 1

juli 2008. När direktivet togs fram var man från Sveriges sida mycket

positiv till förslaget.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat konsekvenserna av

det nya EU-direktivet (dnr 2002/291-5). Statskontoret konstaterar att

flera myndigheter, bl.a. Lantmäteriet, bedriver en omfattande verksamhet

i konkurrens med andra aktörer och att de konkurrensproblem som därmed

uppstår kan hämma den totala marknadens tillväxt. Samtidigt konstateras

att försäljningsintäkterna i många fall är ett villkor för att myndighetens

kärnverksamhet ska kunna bedrivas med hög kvalitet och service. Med

andra ord, det finns en tydlig målkonflikt mellan konkurrensneutralitet

och budgethänsyn. För att uppfylla direktivets intentioner kan det enligt

Statskontoret vara nödvändigt med en tydligare (organisatorisk) åtskillnad

mellan myndigheternas källinsamling av data och deras vidareförädling

och försäljning av data.

Utskottets ställningstagande

Motionärerna yrkar på fri tillgång till samhällets grundläggande

informationsresurser (yrkande 2). I det sammanhanget vill utskottet poängtera

att alltfler myndigheter i dag tillhandahåller åtminstone en del av sin

information fritt via webben. SMHI lägger t.ex. ut aktuella väderprognoser

på sin hemsida, och på Lantmäteriets hemsida kan man hitta tätortskartor

från hela landet. Många myndigheter, däribland Lantmäteriet och SMHI,

tar dock även ut avgifter för en stor del av sina informationstjänster.

Avgiftssättningen är föremål för ett omfattande regelverk. Som framgått

av bakgrundsbeskrivningen ovan har vissa brister i myndigheternas

hantering av avgiftssättningen påtalats av Riksrevisionen i en skrivelse

till riksdagen (2004/05:RRS8). Denna skrivelse kommer att behandlas av

finansutskottet i ett särskilt betänkande senare i vår.

Mot bakgrund av den kommande utskottsbehandlingen av Riksrevisionens

skrivelse avstyrks motion Fi261 (mp) yrkande 2.

Minskning av antalet myndigheter

Utskottets förslag i korthet

Med hänvisning bl.a. till det arbete som bedrivs i Ansvarskommittén

avstyrker utskottet motionärernas förslag om att reducera antalet

myndigheter i Sverige.

Jämför reservation 3 (m, fp, kd, c).

Motionen

I motion Fi263 av Torkild Strandberg och Christer Nylander (fp) framhålls

att antalet myndigheter i Sverige bör reduceras. Enligt motionärerna är

behovet av prioriteringar inom offentlig sektor stort. Om byråkrati och

administration begränsas kan kärnverksamheten få mer resurser och

skatteuttaget minska. Effektiviseringar i administrationen kan enligt

motionärerna också bli nödvändiga framöver då behovet av arbetskraft i

såväl offentlig som privat sektor kommer att öka. Motionärerna ifrågasätter

det stora antalet myndigheter i Sverige, som man menar är resultatet av

en överdriven regleringsiver. Motionärerna vill att Sverige påbörjar en

kritisk genomgång av myndigheterna, som den som startade i Danmark 2002.

Syftet med den danska genomgången var bl.a. att genomföra effektiviseringar,

minska dubbelarbete och avveckla myndigheter med huvudsakligen

opinionsbildande verksamhet. Sedan genomgången startade har man i Danmark

lagt ned 374 myndigheter, vilket enligt den danska regeringen inneburit

en besparing på 350 miljoner kronor.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar inte motionärernas uppfattning om att antalet myndigheter

är ett resultat av en överdriven regleringsiver. En kartläggning som

Statskontoret genomförde 2001 visar att strukturomvandlingen i staten

varit omfattande på 1990-talet och även i början av 2000-talet. Mellan

1990 och 1998 mer än halverades det totala antalet myndigheter. Den

främsta orsaken är att små regionala och lokala myndigheter slagits

samman eller upphört att vara egna myndigheter för att i stället ingå

i en gemensam myndighet. Så har t.ex. skett i och med bildandet av

Tullverket, Arbetsmiljöverket och Skatteverket. Inom försvaret har över

100 myndigheter upphört för att ingå i den nya myndigheten Försvarsmakten.

Under samma period har myndigheternas verksamhet renodlats och

koncentrerats till kärnverksamheten. Myndigheterna har blivit färre till

antalet men ofta större räknat i antalet anställda. Men också antalet

sysselsatta i staten har sjunkit kraftigt under hela 1990-talet fram

till 2001. De tre senaste åren har antalet sysselsatta i staten åter

ökat något.

Utskottets uppfattning är att arbetet med att rationalisera och

effektivisera myndighetsstrukturen är en ständigt pågående process. Regeringens

riktlinjer för organisering av statsförvaltningen anges bl.a. i den

förvaltningspolitiska propositionen 1997/98:136 Statlig förvaltning i

medborgarens tjänst, och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet.

I ett interpellationssvar (2004/05:54) anför statsrådet Sven-Erik

Österberg att myndighetsstrukturen ska avgöras av de krav som ställs på

samhället att ge medborgarna en effektiv service i enlighet med uppsatta

mål. Regeringen redovisar årligen i budgetpropositionen vilka övergripande

organisations- och strukturförändringar som genomförts under de senaste

åren. Då det emellertid saknas detaljerad statistik över antalet statliga

myndigheter på central, regional och lokal nivå har Statskontoret i

sitt regleringsbrev för 2005 fått i uppdrag att utveckla den löpande

statistiken på detta område.

Den parlamentariskt tillsatta Ansvarskommittén har i uppdrag att se

över strukturen och uppgiftsfördelningen inom den offentliga

samhällsorganisationen. I juni 2004 fick kommittén ett tilläggsdirektiv av

regeringen, som innebär att man även ska se över den statliga styrningen

av samhällsorganisationen. På den nationella nivån ska kommittén överväga

en organisatorisk samordning eller sammanläggning av myndigheter. På

den regionala nivån ska särskilt länsstyrelsernas roll uppmärksammas.

Utskottet

kan sammanfattningsvis konstatera att omfattande strukturrationaliseringar

och sammanslagningar av myndigheter genomförts under det senaste decenniet

och huruvida ytterligare sammanläggningar eller andra rationaliseringar

behövs är en fråga som Ansvarskommittén utreder närmare.

Mot denna bakgrund avstyrks motion Fi263 (fp).

ISO-certifiering

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionärens förslag om en översyn av för- och

nackdelar för statliga verk med en certifiering enligt ISO-standard.

Motionen

I motion Fi272 av Barbro Hietala Nordlund och Kurt Kvarnström (s)

efterfrågas en översyn av för- och nackdelar för statliga verk med en

certifiering enligt ISO-standard. Motionären påpekar att kvalitetssäkring,

kvalitetsarbete och kvalitetsledning i dag görs inom stora delar av

näringslivet, såväl nationellt som internationellt och att det handlar

om att skapa ordning och utveckla verksamheten ur både kund- och

miljöperspektiv. Uttalade kundkrav har enligt motionären medverkat till

att ISO-certifiering har en så stor omfattning i dag. För kvalitetsledning

(ISO 9001) har åtta principer fastställts, som enligt motionären skulle

kunna tillämpas/användas av de statliga verkens högsta ledning.

Principernas rubriker är: kundfokus, ledarskap, medarbetarnas engagemang,

processinriktning, systemangreppssätt för ledning, ständig förbättring,

faktabaserade beslut samt ömsesidigt fördelaktiga relationer till

leverantörer. Enligt motionären skulle det kvalitetsarbete som i dag

pågår för 24-timmarsmyndigheten naturligt kunna kopplas till

certifieringskriterierna. Mot bakgrund av detta anser motionären att en översyn

bör genomföras för att analysera vilka för- och nackdelar statliga verk

kan ha av certifiering med ISO 9001 (kvalitetsledning), ISO 14001

(miljöledning) och AFS 2001:1 (internt miljöarbete).

Bakgrund

Att arbeta efter en standard för kvalitetsledning, miljöledning eller

internt arbetsmiljöarbete har som syfte att åstadkomma ett strukturerat

sätt att arbeta med verksamhetsförbättring. Att dessutom certifiera

sitt ledningssystem enligt en viss standard, som t.ex. ISO 9001 eller

ISO 14001, innebär att en organisation låter en utomstående neutral

part granska den och bedöma om den uppfyller de krav som finns i respektive

kravstandard. Certifieringen blir då ett slags kvalitetsstämpel gentemot

kunder och andra intressenter.

Kvalitetsledning - ISO 9001

Kvalitetsledningssystem bygger på den internationella standarden ISO

9001 som tagits fram av ISO (International Organization for Standardisation)

och är det mest spridda ledningssystemet internationellt. Syftet med

kvalitetsledningssystem är att säkerställa att kundens krav uppfylls

genom att ett strukturerat arbetssätt för kvalitetsfrågor i företaget

införs.

Ledningssystem för kvalitet användes ursprungligen i tillverkningsindustrin,

men tillämpningen ökar inom tjänsteföretag och offentlig verksamhet.

För närvarande finns cirka en halv miljon organisationer världen över

med utställda certifikat och i Sverige har ca 5 000 organisationer

certifierats enligt ISO 9001. Enligt KKR (Statens kvalitets- och

kompetensråd) har intresset bland statliga myndigheter för ISO 9001 ökat.

Flera myndigheter har börjat använda ISO 9001 för att kvalitetssäkra

hela eller delar av sin verksamhet. Hit hör bl.a. Ekonomistyrningsverket

(ESV), Naturvårdsverket, Statens fastighetsverk och SMHI. Ofta begränsas

ambitionen hos myndigheterna till att bli certifieringsbara, inte

certifierade. Av de uppräknade myndigheterna är det exempelvis bara SMHI

som certifierat sig enligt både ISO 9001 och ISO 14001. Naturvårdsverket

och Statens fastighetsverk är enbart certifierade enligt ISO 14001. ESV

har stannat vid certifierbarhet. En orsak till att många myndigheter

väljer att bli certifieringsbara, ej certifierade, är sannolikt de

relativt höga kostnaderna för certifiering. Dessutom har man i och med

certifierbarheten redan uppnått fördelen med ett mer strukturerat och

kvalitetsinriktat arbetssätt. Till skillnad från privata företag har en

myndighet i allmänhet inte heller samma behov av ett certifikat i

bemärkelsen kvalitetsstämpel gentemot omvärlden.

Den senaste versionen av ISO 9001 innehåller en tydligare processinriktning

samt krav på ständiga förbättringar och mätning av kundtillfredsställelse.

Miljöledning - ISO 14001 och EMAS

Miljöledningssystem bygger på den internationella standarden ISO 14001.

Syftet med miljöledningssystem är att företagen ska minska sin

miljöpåverkan genom att - utifrån sina egna förutsättningar - sätta miljömål

och förbättra sitt arbetssätt, sina produkter eller tjänster. Lagkraven

utgör basen. Cirka 3 600 organisationer har i dagsläget certifierats

enligt ISO 14001 i Sverige.

ISO 14001 ingår i ISO 14000-familjen som omfattar standarder för

miljörevision, miljömärkning, livscykelanalys och miljöprestanda. En

organisation som uppfyller kraven och som granskas av en oberoende part

erhåller, precis som för kvalitetssystemet ISO 9001, ett certifikat.

När det gäller kraven på ordning och reda, organisation och

erfarenhetsåterföring har ISO 14001 stora likheter med ISO 9001, som också stått

modell för förstnämnda. Många organisationer väljer att integrera olika

ledningssystem till ett verksamhetssystem, där de olika delarna ingår.

En ny version av ISO 14001 blev klar i december 2004. Standarden har

omarbetats för att bli enklare och tydligare, för att närma sig ISO

9001 och i viss mån även för att ta hänsyn till små och medelstora

företags behov. I detta arbete har Nutek deltagit under ledning av SIS

(Swedish Standards Institute).

Förutom den internationella standarden ISO 14001 finns inom EU ett annat

etablerat standardiserat system för miljöstyrning, EMAS (Eco Management

and Audit Scheme). EMAS och ISO 14001 liknar varandra i sin uppbyggnad,

men till skillnad från ISO 14001 kräver EMAS en offentliggjord

miljöredovisning.

Arbetsmiljöledning - AFS 2001:1

Enligt arbetsmiljölagen är alla arbetsgivare skyldiga att införa

Systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1), oavsett verksamhetens storlek

och natur. Certifiering enligt AFS 2001:1 är frivillig och innebär att

en oberoende part granskat arbetsmiljösystemet. Certifiering av

arbetsmiljöarbete har en betydligt mer begränsad omfattning än certifiering

av kvalitets- och miljöledningssystem. I dagsläget har drygt hundratalet

organisationer i Sverige certifierats enligt AFS 2001:1.

I AFS 2001:1 definieras systematiskt arbetsmiljöarbete enligt

följande:

Med systematiskt arbetsmiljöarbete menas i dessa föreskrifter arbetsgivarens

arbete med att undersöka, genomföra och följa upp verksamheten på ett

sådant sätt att ohälsa och olycksfall i arbetet förebyggs och en

tillfredsställande arbetsmiljö uppnås.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det är angeläget att utveckla och ständigt förbättra

statsförvaltningen med hjälp av ISO och andra modeller som t.ex. EU:s

EMAS-modell för miljöstyrning. Valet av modell och arbetssätt måste

dock göras i respektive myndighet. I syfte att åstadkomma ett strukturerat

sätt att arbeta med verksamhetsförbättring är det heller inte nödvändigt

att en myndighet certifieras av en utomstående part. Detta är ju också

en kostnadsfråga då certifiering kan vara förenat med stora kostnader.

Som KKR (Statens kvalitets- och kompetensråd) konstaterar har många

myndigheter också börjat använda ISO 9001 och ISO 14001 i syfte att

kvalitetssäkra sin verksamhet och minska sin miljöpåverkan, dock utan

att låta certifiera sig. Ekonomistyrningsverket (ESV) är ett exempel på

detta.

Beträffande certifiering av arbetsmiljöarbete (enligt AFS 2001:1) så är

förutsättningarna lite annorlunda. AFS 2001:1 står för Systematiskt

arbetsmiljöarbete och är reglerat enligt arbetsmiljölagen, dvs. alla

arbetsgivare är skyldiga att införa AFS 2001:1, och certifiering framstår

i det sammanhanget som än mindre relevant.

Mot denna bakgrund avstyrks motion Fi272 (s).

Processorientering i staten

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionärens förslag om att ett generellt krav på

ett processorienterat arbetssätt bör riktas till samtliga statliga

myndigheter.

Motionen

I motion Fi276 av Berit Högman (s) anförs att krav på ett processorienterat

arbetssätt bör riktas till samtliga statliga myndigheter. Enligt motionären

ställer medborgarna allt större krav på effektivitet och tillgänglighet

i offentlig verksamhet. Bäst resultat i dessa avseenden når enligt

motionären de myndigheter som arbetat med processorientering. Regeringen

har i dag ökad effektivitet som ett generellt krav på statliga myndigheter

samtidigt som man har ambitionen att sänka sjukfrånvaron inom den

statliga sektorn. Poängen med processorientering är att fler mål kan nås

samtidigt, t.ex. ökad nytta för medborgaren och ökat välbefinnande för

medarbetarna. I det processorienterade arbetssättet utgår man från

kundens/medborgarens krav och gör även regelbundna mätningar av medborgarens

uppfattning om verksamheten. Regeringen bör enligt motionären med större

tydlighet än i dag ålägga statliga myndigheter och verk att arbeta på

ett processinriktat sätt.

Bakgrund

Processorientering går tillbaka till början av 1970-talet, då större

industrikoncerner sökte effektivare metoder för främst logistik och

kostnadskontroll. Erfarenheterna från detta arbete har lett till att

processsynsättet efterhand vunnit global spridning inom både näringsliv

och förvaltning. Synsättet har de senaste åren också mött ökat intresse

som en följd av att nya ISO 9001 (standard för kvalitetsledning) baseras

på ett processynsätt.

KKR:s uppdrag att belysa potentialen i processynsättet

Regeringen har uppdragit åt Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR)

att i dialog med Ekonomistyrningsverket (ESV) belysa potentialen i att

lägga processynsättet till grund för att effektivisera statsförvaltningen

och för att utveckla mål- och resultatstyrningen ur ett medborgarperspektiv.

Uppdraget redovisades i juni 2004 i rapporten "Processbaserad

verksamhetsstyrning i staten".

En process definieras av KKR som en kedja eller ett nätverk av länkade

aktiviteter som i ett återkommande flöde skapar värde för en kund.

Processen kan brytas ned i delprocesser, aktiviteter och arbetsmoment

till ett sammanhängande arbetsflöde. Ett exempel är PRV:s patentprocess,

där en patentansökan kommer in, registreras, fördelas på handläggare

och handläggs varefter ett beslut fattas och expedieras.

En processansats syftar ytterst till att uppfylla kundernas krav på

verksamheten. För detta krävs effektiva och kvalitetssäkrade processer

och mer direkta syften med en processansats är därför att effektivisera

och kvalitetssäkra verksamheten. Enligt KKR erbjuder processynsättet

både enskilda myndigheter och staten som helhet en väg att skapa

kostnadseffektiva och rättssäkra verksamheter som samtidigt tillgodoser

högt ställda krav från medborgare och företag.

Processorientering är ett relativt begrepp. KKR beskriver följande tre

ansatser som innebär olika grad av processorientering:

Processynsättet kan användas för hela eller delar av verksamheten med

effektivisering, kvalitetssäkring eller kundorientering som syfte. Inga

konsekvenser uppstår för organisation, roller och ansvar.

När en processorienterad ledningsstruktur etableras påverkas

ansvarsfördelningen mellan linjeorganisationen och processen. Processerna får

tyngd och ett tydligt utrymme i organisationens ledning och styrning.

I

en fullt ut processbaserad organisation leds, styrs och utvecklas hela

verksamheten utifrån processerna och utifrån ett kundorienterat synsätt.

Detta innebär att organisationen har en processorienterad ledningsstruktur

och att det operativa arbetet har processorienterats.

Erfarenheter i staten

Många myndigheter arbetar med att processorientera verksamheten eller

med att skapa ett processbaserat kvalitetssystem. I KKR:s studie

kontaktades statliga myndigheter med fler än 20 anställda samt statliga

affärsdrivande verk. Drygt 40 av dessa uppgav att de tillämpar en

processansats. Få myndigheter har dock kommit så långt att de har lagt

processerna till grund för verksamhetens styrning genom att sätta mål

och utveckla mätsystem som utgår från processerna.

Processynsättet har använts av bl.a. Ekonomistyrningsverket (ESV) och

Statens kärnkraftinspektion (SKI) när det gäller verksamheten i sin

helhet. Syftet har främst varit att kvalitetssäkra arbetet. Båda

myndigheterna har gjort det genom att införa kvalitetsledningssystem som

bygger på verksamhetens processer. ESV har utgått från standarden ISO

9001, medan SKI har utvecklat sitt system utan stöd av någon specifik

standard. I ingetdera fallet har organisation, roller eller ansvar

påverkats annat än i begränsad omfattning.

Andra exempel där man tillämpat processynsättet på delar av verksamheten

är Verket för högskoleservice (VHS) i antagningsprocessen och Jordbruksverket

i jordbrukarstödsprocessen. Båda myndigheterna har enligt KKR uppnått

mycket stora effektiviseringsvinster.

En högre grad av processorientering, en struktur för processledning,

har använts för hela eller delar av verksamheten av bl.a. Patent- och

registreringsverket (PRV), Vägverket, Luftfartsverket och Migrationsverket.

Migrationsverkets styrning har utvärderats av Statskontoret och resultatet

presenteras i rapporten Tydligare styrning av Migrationsverket (2004:20).

I rapporten framgår att Migrationsverkets processansvar var otydligt

för berörda aktörer. Ansvaret vilade på svaga formella grunder och var

inte kopplat till erforderliga styrmedel.

De myndigheter som gått längst i att bli en fullständigt processbaserad

organisation är Tullverket och Försäkringskassan i Östergötland.

Tullverket beskrivs av KKR som Sveriges enda helt processtyrda och

processorganiserade myndighet. Tullverket har bl.a. definierat de två

processerna "effektiv handel" och "brottsbekämpning", som tillsammans

uppfyller verksamhetens syfte och som lagts till grund för verksamhetens

styrning och fortsatta utveckling. Tullverket har med processutvecklingen

förbättrat alla interna relevanta nyckeltal. Exempelvis har kostnaden

per handlagt ärende minskat kraftigt. Kundundersökningar visar samtidigt

att företagen anser att Tullverkets service har ökat dramatiskt.

Förändringarna har dock inte skett smärtfritt. Sättet att implementera dem

uppifrån och ned i organisationen har medfört betydande konsekvenser,

bl.a. när det gäller roller och mandat, främst för regioncheferna men

även för många andra chefer på regionnivå. Processerna har ännu inte

brutits ned och implementerats fullt ut på operativ nivå, och förståelsen

i den operativa verksamheten för det processorienterade arbetssättet är

än så länge begränsad.

KKR konstaterar sammanfattningsvis att processynsättet har en betydande

potential när det gäller att effektivisera statsförvaltningen. Framför

allt när det gäller processer som går över myndighets- och sektorsgränser.

Erfarenheterna från de studerade myndigheterna visar samtidigt att det

finns många begränsningar och fallgropar på vägen och att det tar tid

att få intern acceptans för processynsättet och att processorientera

verksamheten. Enligt KKR är den mest uppenbara fallgropen, som många

myndigheter hamnar i, att processarbetet begränsas till en detaljerad

kartläggning utan tydligt syfte och utan koppling till styrningen.

Erfarenheten pekar mot att processprojekt som startas utan tydligt

ledningsengagemang och strategiskt fokus har sämre förutsättningar att

lyckas. Detsamma gäller om projekt är ensidigt toppstyrda, utan att

medarbetarna involveras och känner delägarskap.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det är positivt att alltfler myndigheter processorienterar

verksamheten med medborgare och företag i fokus. KKR bistår myndigheterna

i detta arbete och sprider kunskap och information om goda exempel. Som

framgår av KKR:s studie är Tullverket ett sådant gott exempel, där man

genom ett konsekvent tillämpat processynsätt uppnått stora förbättringar

och effektiviseringar i verksamheten. Ett annat exempel är Migrationsverket,

men här har processansatsen varit förenad med avsevärda problem, vilket

framgår av Statskontorets utvärdering. Utskottet anser att mer kunskap

och erfarenhet kring det processbaserade arbetssättet måste inhämtas

innan man kan ta ställning till processansatsens potential mer generellt

bland statliga myndigheter. Det ligger också genom 7 § verksförordningen

(1995:1322) i myndigheternas uppdrag att genom samarbete med andra

myndigheter ta tillvara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet.

Hur detta samarbete över myndighetsgränser genomförs anser dock utskottet

vara en fråga för berörda myndigheter att ta ställning till.

Mot denna bakgrund avstyrks motion Fi276 (s).

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Öppen programvara och öppna standarder, punkt 1 (mp)

av Yvonne Ruwaida (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1

borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om öppen programvara och öppna standarder. Därmed

bifaller riksdagen motion

2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) yrkandena 1 och

3.

Ställningstagande

Öppna programvaror vidareutvecklas av såväl ideella krafter och

kommersiella företag som av andra användare. Genom att licensavtalen för

öppen programvara vanligen tillåter att förändringar i koden sprids kan

fler aktörer än den ursprungliga skaparen bidra med förbättringar. Det

betyder att slutanvändaren inte riskerar att låsas in i ett slutet system

eller att bli beroende av en enskild leverantör.

Öppna programvaror har länge funnits som en naturlig del av Internet,

och en majoritet av alla webbservrar kör i dag med någon av de öppna

operativsystemen. Det ger dem en stark legitimitet som säkra och stabila

produkter.

Statskontoret har redan i dag förbättrat villkoren för öppen programvara

genom att förbättra upphandlingsreglerna, men ännu har det i praktiken

inte betytt någon större förändring. Trots att fördelarna är många med

öppna programvaror har hittills användningen i offentlig förvaltning i

stort sett uteblivit. Många inom förvaltningen tvekar att ta det första

steget. Valet faller på det man redan har i drift, för att det erbjuder

en (måhända falsk) känsla av trygghet.

Det finns en vinst för både kommuner, landsting och landet i stort om

öppna programvaror kan utnyttjas i större utsträckning. Jag ställer mig

därför bakom motionärens förslag om att tillsätta en utredning för att

bl.a. se över

vilka konsekvenser en övergång till öppna eller fria programvaror i

statliga, landstingskommunala och kommunala förvaltningar och myndigheter

skulle få i form av kostnader, besparingar och möjlighet till

arbetstillfällen,

vilka av de offentligt använda datorprogrammen som går att ersätta med

öppna alternativ och

hur den offentliga upphandlingen av programvara kan förbättras för att

bättre ta hänsyn till öppna programvarors fördelar.

Vidare borde det vara självklart att den offentliga information som

finns tillgänglig på Internet görs tillgänglig för alla, oavsett teknisk

plattform eller hjälpmedel. De som inte vill eller kan köra de vanligaste

systemen på grund av fysiska förutsättningar eller andra skäl ska inte

diskrimineras. Öppna standarder förenklar användandet för alla.

Mot denna bakgrund tillstyrker jag motion Fi261 (mp) yrkandena 1 och 3

.

2. Prissättningen på samhällets informationstjänster, punkt 2 (mp)

av Yvonne Ruwaida (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2

borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om prissättningen på samhällets informationstjänster.

Därmed bifaller riksdagen motion

2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp) yrkande 2.

Ställningstagande

Sverige ligger långt framme när det gäller informationsteknisk utveckling.

Informationsteknik är dock beroende av underliggande information. Många

potentiella innovatörer hindras i dag från att pröva sina idéer på grund

av orimliga licensavgifter för information som i grunden redan är betald

med offentliga medel. All information som finansieras från det offentliga

är alla skattebetalares gemensamma egendom och bör också göras tillgänglig

för alla, självklart med undantag för information som kan skada rikets

säkerhet eller den personliga integriteten. Det finns exempel från andra

länder där man kommit betydligt längre än Sverige i dessa avseenden.

Engelska BBC gör exempelvis alla sina produktioner tillgängliga via

Internet. Amerikanska NASA gör likadant med den mest grundläggande av

sin information.

Att det finns ett stort behov av att låta utreda myndigheternas

avgiftssättning bekräftas inte minst av den framställning till riksdagen,

angående brister och oklarheter i hanteringen av offentligrättsliga

avgifter, som Riksrevisionens styrelse nyligen lagt fram (2004/05:RRS8).

Mot denna bakgrund tillstyrker jag motion Fi261 (mp) yrkande 2.

3. Minskning av antalet myndigheter, punkt 3 (m, fp, kd, c)

av Mikael Odenberg (m), Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer

Nylander (fp), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen

Johansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om minskning av antalet myndigheter. Därmed

bifaller riksdagen motion

2004/05:Fi263 av Torkild Strandberg och Christer Nylander

(båda fp).

Ställningstagande

Myndigheterna har en central roll i den demokratiska beslutsprocessen.

Den svenska demokratin bygger på principen om en självständig

statförvaltning. Myndigheterna ska på ett effektivt, opartiskt och rättssäkert

sätt tjäna medborgarna, sina yttersta uppdragsgivare. I dagens Sverige

pekar mycket på att den principen är hotad. Myndighets-Sverige expanderar

kraftigt, myndigheterna ägnar sig alltmer åt politisk propaganda,

utnämningsmakten missbrukas och utredningsväsendet håller på att tappa i

kvalitet och oberoende.

Sedan sekelskiftet har 31 helt nya myndigheter tillkommit enligt en

färsk rapport från Statskontoret. Samtidigt är ett stort antal nya

myndigheter på väg att bildas eller är på förslag. I dag har Sverige

sammanlagt, enligt Statskontoret, 234 myndigheter som lämnar årsredovisning

till regeringen. Tillsammans omsätter myndigheterna 207 miljarder kronor

och har drygt 192 000 årsarbetskrafter.

Orsakerna bakom tendensen att skapa nya myndigheter är flera. En är att

regeringen har belönat lojala företrädare för sina samarbetspartier med

myndighetschefstjänster, en annan att regeringen i avsaknad av konkreta

åtgärdsförslag på ett sakområde vill visa handlingskraft. Att då inrätta

en ny myndighet ger intryck av politisk vilja, prioritering och engagemang.

Ett talande exempel är EU 2004-kommitténs förslag om att det borde

inrättas en ny permanent myndighet som ska fördela bidrag till organisationer

för EU-information.

Många av de nystartade myndigheterna är små. Detta innebär höga

administrationskostnader och större sårbarhet jämfört med större myndigheter,

vilket bidrar till att minska effektiviteten i statsförvaltningen.

I takt med att den offentliga byråkratin växer ökar också krånglet för

företag och enskilda medborgare. Den offentliga förvaltningen blir

alltmer svåröverskådlig, vilket försvårar ansvarsutkrävande och kontroll.

Slutligen bör regeringen också ta fram en strategi för hur antalet

myndigheter ska kunna reduceras.

Mot denna bakgrund tillstyrker vi motion Fi263 (fp).

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004

2004/05:Fi261 av Gustav Fridolin m.fl. (mp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att låta utreda öppen mjukvara i offentlig förvaltning.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att utreda hur samhällets grundläggande informationsresurser

som finansieras med offentliga medel kan göras allmänt och fritt

tillgängliga via Internet, med undantag för information som kan skada rikets

säkerhet eller privatpersoners integritet eller säkerhet.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att offentlig information i första hand skall göras

tillgänglig via öppna standarder.

2004/05:Fi263 av Torkild Strandberg och Christer Nylander (båda fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att reducera antalet myndigheter i Sverige.

2004/05:Fi272 av Barbro Hietala Nordlund och Kurt Kvarnström (båda

s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om på vilket sätt en eventuell översyn kan göras av för- och

nackdelar för statliga verk med en certifiering enligt ISO-standard.

2004/05:Fi276 av Berit Högman (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen

anförs om ett generellt krav på att processorienterat arbetssätt bör

riktas till samtliga statliga myndigheter.