Bet. 2004/05:FIU28

Finansutskottets betänkande

2004/05:FIU28

Årsredovisning för staten (skr. 101, redog. RRS20)

Sammanfattning

Finansutskottet behandlar i betänkandet regeringens skrivelse 2004/05:101

Årsredovisning för staten 2004. Riksrevisionens styrelse har lämnat en

redogörelse angående denna (redog. 2004/05:RRS20). Utskottet lämnar

vissa synpunkter på innehållet i årsredovisningen. Bland annat konstaterar

utskottet att antalet revisionsberättelser med invändningar har minskat

i förhållande till året innan. Det är dock för tidigt att dra säkra

slutsatser baserat på utvecklingen ett enstaka år, och utskottet välkomnar

regeringens avsikt att återkomma med en redovisning av åtgärder som

vidtas med anledning av invändningarna. Beträffande garantiverksamheten

förutsätter utskottet att arbetet med enhetliga riskredovisningar

intensifieras under det närmaste året.

Regeringen har i skrivelsen även lämnat en redogörelse för utvecklingen

av den ekonomiska styrningen i staten. Finansutskottet förutsätter att

regeringens arbete med hur indelningen i politikområden ska kunna följa

indelningen i utgiftsområden och utskott ges hög prioritet och att en

tidsplan för detta arbete presenteras i budgetpropositionen för 2006.

Det finns fortfarande endast ett begränsat antal resultatindikatorer på

politikområdesnivå redovisade i budgetpropositionen. Utskottet förutsätter

att arbetet med att för vissa politikområden dels precisera målen, dels

redovisa indikatorer för dessa intensifieras och ges hög prioritet.

Därtill är det nödvändigt att kopplingen mellan resultatredovisningen

i politikområdestermer och förslagen till resurstilldelning via anslag

till myndigheter och verksamheter förstärks och blir tydligare än i dag.

Finansutskottet och konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning

att ytterligare åtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering i

budgetlagen eller i riksdagsordningen för närvarande inte behövs.

Utskottet föreslår att årsredovisningen och Riksrevisionens styrelses

redogörelse angående denna läggs till handlingarna.

Två motioner behandlas i betänkandet. När det gäller motionen om en

tidsplan för införandet av en statsbudget i kostnads- och intäktstermer

ser utskottet ingen anledning att föregripa det utvecklingsarbete som

härvidlag pågår och avstyrker därmed yrkandet. Vidare avstyrker utskottet

en motion om att utöka redovisningen av regional utveckling i myndigheternas

årsredovisning eftersom krav på sådan redovisning redan finns för de

myndigheter som är berörda.

I betänkandet behandlar finansutskottet även ett yttrande av utrikesutskottet.

Finansutskottet anser att det borde vara möjligt att göra en avstämning

av biståndsmålet senast i budgetpropositionen året efter utfallsåret.

Till

betänkandet har fogats 1 reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Årsredovisning för staten 2004

Riksdagen lägger skrivelse 2004/05:101 och redogörelse 2004/05: RRS20

till handlingarna.

2. Redovisning av statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig

grund

Riksdagen avslår motion2004/05:Fi21 av Lennart Hedquist (m).

Reservation (m, fp, kd, c)

3. Redovisning av regional utveckling i myndigheters årsredovisning

Riksdagen avslår motion2004/05:Fi240 av Inger Lundberg m.fl. (s).

Stockholm den 2 juni 2005

På finansutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s), Mikael

Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Karin Pilsäter (fp), Sonia Karlsson

(s), Kjell Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman (s), Gunnar

Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Roger Tiefensee (c), Tomas Högström (m),

Agneta Gille (s), Tommy Ternemar (s), Siv Holma (v), Marita Aronson

(fp) och Mikael Johansson (mp)

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet skrivelse 2004/05:101 Årsredovisning

för staten 2004. Riksrevisionen har granskat årsredovisningen, och

styrelsen har lämnat en redogörelse, 2004/05:RRS20, angående granskningen

av årsredovisningen för staten. En motion har väckts med anledning av

skrivelse 101. Vidare behandlas en motion från allmänna motionstiden

2004.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Regeringen lämnar i skrivelse 2004/05:101 en redogörelse för det ekonomiska

utfallet i staten för 2004. Skrivelsen omfattar resultaträkning,

balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på

statsbudgetens inkomsttitlar och anslag under året. Utöver den redovisning

som följer av budgetlagens krav redovisas i skrivelsen en uppföljning

av de budgetpolitiska målen samt målen för att minska ohälsan,

sysselsättningsmålet och socialbidragsmålet. Vidare redovisas utvecklingen

av statens ekonomi den senaste femårsperioden, statliga garantier,

avgifter till och bidrag från EU, tillgångar och skulder i verksamheter

där staten har ett väsentligt inflytande samt utvecklingen av statlig

produktion. Myndigheter som fått revisionsberättelse med invändning

omnämns och skälen för invändningarna anges. En redogörelse för Europeiska

revisionsrättens granskning av EU-medel lämnas. Vidare ges en redogörelse

för utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten.

Utskottets överväganden

1 Årsredovisning för staten 2004

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 2004/05:101 Årsredovisning

för staten 2004 och Riksrevisionens styrelses redogörelse angående

granskningen av årsredovisningen för staten läggs till handlingarna.

1.1 Det ekonomiska utfallet 2004

Resultat- och balansräkningen samt statsbudgetens utfall

Resultatet i statens resultaträkning visade under 2004 för andra året

i följd ett underskott. Underskottet uppgick till 17 miljarder kronor,

vilket är en förbättring med 2 miljarder kronor jämfört med 2003.

Intäkter av skatter m.m. ökade med 42 miljarder kronor, medan kostnaderna

för transfereringar steg med 28 miljarder kronor. Kostnaderna för statens

egen verksamhet ökade med närmare 7 miljarder kronor. Resultatet från

andelar i dotter- och intresseföretag förbättrades med 9 miljarder kronor,

medan det finansiella nettot försämrades med 17 miljarder kronor

(huvudsakligen till följd av att nettokostnaden för statsskulden ökade

med 14 miljarder kronor).

Enligt balansräkningen minskade statens nettoförmögenhet (skillnaden

mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde - nettoskuld) med 15

miljarder kronor jämfört med 2003. Förändringen av nettoförmögenheten

kan i första hand förklaras av underskottet i resultaträkningen.

Statsskulden ökade med 27 miljarder kronor jämfört med 2003. Svenska

lån ökade med 57 miljarder kronor, samtidigt som utländska lån minskade

med 30 miljarder kronor. Som andel av statsskulden minskade valutaskulden

från 28 % till 25 % i enlighet med regeringens riktlinjer om att

långsiktigt minska valutaskulden.

Den redovisade utvecklingen av statens ekonomi i ett femårsperspektiv

visar att även om statens nettoförmögenhet och statsskuld försämrades

2004 har de under perioden 2000-2004 förbättrats med sammantaget 204

respektive 65 miljarder kronor. En viktig förklaringsfaktor till

utvecklingen av nettoförmögenhetens förändring är den överföring av medel

från AP-fonden som gjordes i början på perioden. Statsskuldens andel av

BNP har under perioden sjunkit från 61 till 48 %. Det ackumulerade

överskottet i resultaträkningen uppgår under perioden till 63 miljarder

kronor.

Statsbudgetens saldo uppgick 2004 till -53,3 miljarder kronor. Underskottet

var därmed knappt 12 miljarder kronor större än vad som budgeterats i

statsbudgeten. Det högre lånebehovet förklaras främst av lägre inkomster

än budgeterat. Inkomster av försåld egendom togs i statsbudgeten upp

med 15 miljarder kronor men inga större försäljningar genomfördes under

året. Jämfört med 2003 försämrades statsbudgetens saldo med 7 miljarder

kronor.

Statsbudgetens inkomster ökade med 32,7 miljarder kronor mellan 2003

och 2004, varav inkomstskatterna från fysiska och juridiska personer

ökade med 11,2 respektive 5,5 miljarder kronor. Statsbudgetens utgifter

m.m. (dvs. utgifterna på samtliga utgiftsområden, Riksgäldskontorets

nettoutlåning och kassamässig korrigering) uppgick till 747,8 miljarder

kronor 2004, vilket är drygt 6 miljarder kronor lägre än beräkningen i

statsbudgeten för 2004. På tilläggsbudget anvisades 10,9 miljarder kronor,

varav 7,4 miljarder kronor inom utgiftsområde 13 Arbetsmarknad. De

största skillnaderna mellan ursprunglig statsbudget och utfall beror på

ökade utgifter för arbetsmarknad (5,5 miljarder kronor) och statsskuldsräntor

(5 miljarder kronor). Utgifterna har blivit lägre för bl.a. allmänna

bidrag till kommuner (-3,9 miljarder kronor) samt jord- och skogsbruk

(-2,1 miljarder kronor). Vidare blev Riksgäldskontorets nettoutlåning

9,9 miljarder kronor lägre än budgeterat.

I årsredovisningen redovisas statsbudgetens saldo justerat för större

engångseffekter. År 2004 uppgick dessa effekter till knappt 6 miljarder

kronor, varav överföringen från AP-fonden var 4 miljarder kronor.

Justerat för dessa engångseffekter uppgick budgetsaldot till -58,9 miljarder

kronor 2004. Motsvarande justerade saldo för 2003 uppgick till -64,1

miljarder kronor.

Efter mindre underskott 2002 och 2003 uppnåddes åter ett överskott i de

offentliga finanserna föregående år. Utfallet 2004 avseende de

budgetpolitiska målen visar att den offentliga sektorns finansiella sparande

uppgick till 1,1 % av BNP. Det av riksdagen beslutade målet för 2004

var 0,5 %. Utgiftstaket för staten underskreds med en marginal på 2,4

miljarder kronor.

Redovisning av statliga garantier och krediter

Statens garantiåtaganden minskade jämfört med 2003 med 2 miljarder kronor

till 703 miljarder kronor. I beloppet ingår inte kapitaltäckningsgarantier

eftersom dessa är obegränsade till tid och belopp och därför inte

värderas. Inte heller ingår investerarskyddet där uppgifter för närvarande

saknas om storleken på de skyddade tillgångarna. Vid utgången av 2004

fanns två kapitaltäckningsgarantier kvar, båda inom infrastruktursektorn

(Arlandabanan och de svenska landförbindelserna till Öresundsbron).

Störst av garantiåtagandena är insättningsgarantin (475 miljarder kronor),

garantier om tillförsel av kapital (84 miljarder kronor) samt

exportgarantier och u-kreditgarantier (71 miljarder kronor). Till den del

avgifter inte betalas av garantitagaren är det fråga om en statlig

subvention som ska belasta anslag. År 2004 uppgick de statliga subventionerna

till 158 miljoner kronor. Dessa avsåg framför allt Öresundsbron.

Nettoflödet i garantiverksamheten var totalt sett positivt under 2004.

Intäkterna av avgifter och återvinningar av tidigare utbetalda medel

vid infrianden översteg kostnaderna för infrianden och administration

av garantiverksamheten med ca 1 miljard kronor.

Statens portfölj av garantier innehåller obalanser genom stora enstaka

engagemang och koncentration av garantier inom vissa sektorer. För

närvarande saknas möjlighet att mäta och redovisa den samlade portföljens

riskprofil. Regeringen gav därför Riksgäldskontoret (RGK) i mars 2004

i uppdrag att samordna ett arbete med övriga garantimyndigheter för att

få till stånd en gemensam riskredovisning inom garantiområdet. Uppdraget

avrapporterades i mars 2005 och innehåller förslag som ska göra

garantimyndigheternas riskredovisningar jämförbara.

I skrivelsen redovisas för första gången även statlig utlåning med

kreditrisk. Statens externa utlåning med kreditrisk riktad till privatpersoner,

företag och projekt uppgick 2004 till 181 miljarder kronor före

reservering för osäkra fordringar. Den dominerande posten är studielånen

på 168 miljarder kronor från Centrala studiestödsnämnden (CSN). Över 36

miljarder kronor av de utlånade 181 miljarderna bedöms av de berörda

myndigheterna som osäkra fordringar.

Sammanställning av verksamheter som staten har ett väsentligt inflytande

över

Statens resultat- och balansräkning omfattar i huvudsak de statliga

myndigheterna inklusive affärsverken. Genom ägarintressen i bolag och

genom att Riksbanken, AP-fonderna och Premiepensionsmyndigheten faller

utanför den avgränsning som görs för statens balans- och resultaträkningar

är den statliga sektorn i realiteten större. För att komplettera bilden

görs därför i årsredovisningen en sammanställning över verksamheter som

staten har ett väsentligt inflytande över. Sammanställningen inkluderar

utöver myndigheterna även Premiepensionsmyndigheten, AP-fonderna och

Riksbanken. Vidare ingår statliga bolag, banker och finansinstitut där

statens ägarandel uppgår till minst 20 %. Sammanställningen ger en

uppfattning om den totala statliga bokförda förmögenheten.

Vid utgången av 2004 var den statliga sektorns samlade nettoförmögenhet,

dvs. skillnaden mellan tillgångar och skulder, 77 miljarder kronor.

Det innebär en ökning med 78 miljarder kronor jämfört med 2003 då

nettoförmögenheten var negativ. Förbättringen beror främst på AP-fondernas

ökning av det egna kapitalet till följd av en gynnsam utveckling på

aktiemarknaden.

Riksdagen har beslutat att ett balanstal ska fastställas som visar

förhållandet mellan tillgångar och skulder i ålderspensionssystemets

fördelningsdel (prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210).

Med anledning av detta gör berörda myndigheter en årlig redovisning av

ålderspensionssystemets ekonomiska ställning och utveckling. I

årsredovisningen för staten sammanfattas pensionssystemets årsredovisning

för 2004. Redovisningen visar att inkomstpensionssystemet redovisade

ett underskott 2004 på 49 miljarder kronor. Premiepensionssystemet, som

är i ett uppbyggnadsskede, redovisade i stort sett ett nollresultat.

Inkomst- och premiepensionssystemets balansomslutning var 6 423 miljarder

kronor vid utgången av 2004.

Revisionsberättelser med invändning

Riksrevisionen bedriver revision genom årlig revision och effektivitetsrevision.

Den årliga revisionen avslutas genom uttalanden i revisionsberättelser

om bl.a. myndigheternas årsredovisningar. Antalet revisionsberättelser

med invändning avseende räkenskapsåret 2004 var 12, vilket är en minskning

jämfört med 2003 då antalet invändningar uppgick till 19. Nedan redovisas

utvecklingen av antalet revisionsberättelser med invändning.

Revisionsberättelser med invändning

2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1995/96

12 19 14 10 14 21 19 20 26

De invändningar som främst är av intresse för finansutskottet är de som

rör överskridande av anslag och överskridande av bemyndiganderamar. Av

årsredovisningen för 2004 framgår att två av de tolv revisionsberättelserna

med invändning rör anslagsöverskridanden. Tre invändningar rör överskridande

av bemyndiganderamar.

Enligt årsredovisningen för staten avser regeringen att återkomma i

budgetpropositionen för 2006 med en bedömning av vilka åtgärder som har

vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av invändningarna. I

budgetpropositionen för 2005 lämnade regeringen en motsvarande redovisning

avseende föregående års invändningar. Redovisningen lämnas såväl samlat

som på anslagsnivå och avser åtgärder vidtagna i de enskilda fallen.

I tidigare årsredovisningar har regeringen redovisat och kommenterat

Riksrevisionsverkets iakttagelser i det gångna årets effektivitetsrevisioner.

I årsredovisningen för staten anges att regeringen i budgetpropositionen

för 2006 avser att redovisa och kommentera de av Riksrevisionens

granskningsrapporter som lämnats av effektivitetsrevisionen.

1.2 Bostadsutskottets yttrande

Bostadsutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen (2004/05:BoU6y)

kommenterat den del av skrivelsen som avser Riksrevisionens iakttagelser

i den årliga revisionen för 2004 avseende myndigheter inom utskottets

beredningsområde. Riksrevisionen har lämnat invändningar mot två

myndigheter inom utskottets beredningsområde.

Vid sin behandling av skrivelsen förra året framhöll finansutskottet

att det kan vara motiverat att regeringen för riksdagen utöver en

redovisning av åtgärder i de enskilda fallen även lämnar en samlad

redovisning av vilka åtgärder som vidtas framför allt för att förebygga

överskridanden av anslag och bemyndiganderamar. När det gäller årets

invändningar konstaterar bostadsutskottet att invändningarna avser

användningen av medel som länsstyrelserna ansvarat för. Bostadsutskottet

vill därför understryka vikten av att regeringen i sin styrning av

myndigheterna verkar för att de ges de instrument och de instruktioner

m.m. som leder till att medelshantering och redovisning kan ske på ett

tillfredsställande sätt. Vidare utgår utskottet från att regeringens

redovisning kommer att belysa vilka åtgärder som vidtagits för att ge

de förutsättningar för myndigheternas verksamhet som utskottet nu uttalat

sig för.

1.3 Riksrevisionens styrelses redogörelse angående granskningen av

årsredovisningen för staten

Riksrevisionens styrelse har den 11 maj beslutat att Riksrevisionens

granskning av årsredovisningen för staten ska överlämnas i form av en

redogörelse till riksdagen (2004/05:RRS20). Enligt revisionsberättelsen

bedömer Riksrevisionen att årsredovisningen i allt väsentligt är

rättvisande.

1.4 Finansutskottets ställningstagande till årsredovisningen

Statens finanser avseende 2004 uppvisar en blandad utveckling. Resultatet

enligt resultaträkningen för staten förbättrades med 2 miljarder kronor

men uppvisar ett underskott för andra året i rad. Statsskulden ökade

med 27 miljarder kronor men minskade som andel av BNP med 1 %. Underskottet

i statsbudgeten ökade med 7 miljarder kronor jämfört med föregående år

samtidigt som utgiftstaket klarades med 2,4 miljarder kronor. Efter

mindre underskott 2003 uppnåddes åter ett överskott i de offentliga

finanserna. Utfallet på 1,1 % av BNP överstiger det uppsatta målet för

2004 med 0,6 %.

Utskottet kan konstatera att efter några år med ett ökande antal

revisionsberättelser med invändningar bröts den negativa utvecklingen vid

granskningen av myndigheternas årsredovisningar avseende 2004. Antalet

revisionsberättelser med invändningar minskade i förhållande till året

innan. Det är dock för tidigt att dra säkra slutsatser baserat på

utvecklingen ett enstaka år. Utskottet delar bostadsutskottets uppfattning

att regeringen i sin styrning av myndigheterna ska verka för att

myndigheterna ges de instrument och de instruktioner m.m. som leder till

att medelshantering och redovisning kan ske på ett tillfredsställande

sätt. Vidare välkomnar utskottet regeringens avsikt att återkomma i

budgetpropositionen för 2006 med såväl en samlad redovisning av vilka

åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av

invändningarna som en redovisning av de enskilda fallen.

Under senare år har utvecklingsarbetet för årsredovisningen inriktats

på att öka kvaliteten i presentationen och att öka dokumentets läsvärde.

Utskottet ser positivt på att informationskvaliteten i årsredovisningen

för staten kontinuerligt har förbättrats. Informationskvaliteten och

därmed användbarheten av årsredovisningen för staten som analysmaterial

och beslutsunderlag kan enligt utskottets mening förbättras ytterligare.

Metoderna för att bedöma transfereringar och skatter hänförliga till

en viss period är exempelvis ännu inte fullt utvecklade. Ett arbete

pågår enligt skrivelsen för att kunna beräkna fullt periodiserade skatter.

I förra årets betänkande förutsatte utskottet att regeringen skulle

återuppta redovisningen av utgiftsbegränsande åtgärder. I årets skrivelse

finns också en samlad redovisning av utgiftsbegränsande åtgärder och

effekter av engångshändelser på årets resultat. I skrivelsen återfinns

också en samlad beskrivning av begränsningsbeloppen under åren 2002 och

2003.

Redovisningen av statliga garantier är under fortsatt utveckling. I den

uppföljning som görs i årsredovisningen av garantiverksamhet har regeringen

redovisat utfallet på de anslag som under räkenskapsåret omfattat

garantiverksamhet - i enlighet med utskottets tidigare önskemål. Det saknas

för närvarande möjligheter att mäta och redovisa den samlade portföljens

riskprofil. Riksgäldskontoret avrapporterade i mars 2005 förslag som

ska göra garantimyndigheternas riskredovisningar jämförbara. Utskottet

förutsätter att arbetet med enhetliga riskredovisningar intensifieras

under det närmaste året och att den samlade redovisningen av dessa risker

därför gradvis blir bättre.

Utskottet noterar att Riksrevisionen bedömer att årsredovisningen i

allt väsentligt är rättvisande.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse och

Riksrevisionens redogörelse angående denna till handlingarna.

Finansutskottets ställningstagande till regeringens redogörelse för

utvecklingen av resultatredovisningen till riksdagen återfinns nedan i

avsnitt 4.

2 Vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller i

riksdagsordningen

Skrivelsen

Av skrivelsen framgår att regeringen anför att budgetlagen har varit i

kraft sedan den 1 januari 1997 och alltjämt är en ny lag. Med ledning

av de erfarenheter som vinns kan det enligt regeringen hållas för troligt

att lagen vid någon tidpunkt i framtiden behöver ses över, och att det

då kan vara lämpligt att ta upp den principiella och praktiska frågan

om olika bestämmelser bör placeras i riksdagsordningen (RO) eller i

budgetlagen.

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen

(2004/05:KU6y) kommenterat frågan om vissa bestämmelsers placering i

budgetlagen eller i RO. I skrivelsen redovisar regeringen bedömningen att

ytterligare åtgärder i frågan inte behövs för närvarande.

Av konstitutionsutskottets yttrande framgår att när konstitutionsutskottet

1996 behandlade förslaget till ny lag om statsbudget ansåg utskottet

att vissa bestämmelser egentligen hörde hemma i RO. Med hänsyn till den

korta tid som stod till buds anförde utskottet att inga genomgripande

förändringar skulle göras. Riksdagskommittén anförde att de lagförslag

som blev resultatet av utvecklingsarbetet för ekonomisk styrning skulle

utformas av regeringen med beaktande av vad konstitutionsutskottet och

referensgruppen för utvärdering av budgetprocessen hade gjort.

Som en del av utvecklingsarbetet avseende den ekonomiska styrningen av

staten presenterades departementspromemorian Nya principer för utformning

av statsbudgeten (Ds 2003:49). I promemorian har frågan om vissa

bestämmelsers placering i budgetlagen eller i riksdagsordningen behandlats.

I stället för att flytta bestämmelser skulle ett annat sätt att lösa

de principiella frågorna kunna vara att formulera om de paragrafer i

budgetlagen som särskilt anses påverka riksdagens handlande. Detta skulle

kunna ske genom att det i de berörda bestämmelserna i budgetlagen anges

vad regeringen ska iaktta eller får göra när den lämnar ett förslag

till riksdagen. En sådan bestämmelse skulle sedan kunna kompletteras

med en motsvarande bestämmelse i RO, där det föreskrivs vad riksdagen

ska iaktta eller får göra i frågan om regleringen av statsbudgeten.

Konstitutionsutskottet delar regeringens bedömning att ytterligare

åtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller

RO för närvarande inte behövs. Frågan kan i stället lämpligen tas upp

i samband med den översyn av budgetlagen som troligtvis kommer att

behövas i framtiden.

Finansutskottets ställningstagande

Utskottet delar konstitutionsutskottets bedömning att ytterligare

åtgärder i frågan om vissa bestämmelsers placering i budgetlagen eller i

RO för närvarande inte behövs.

3 Utfallet för biståndsmålet

Utrikesutskottets yttrande

Utrikesutskottet har i sitt yttrande över årsredovisningen (2004/05:UU4y)

tagit upp problemet med att mäta uppfyllelsen av det s.k. biståndsmålet.

Sedan några år tillbaka redovisas utfallet för biståndsmålet i skrivelsen,

vilket utrikesutskottet ser positivt på. Utskottet anför att erfarenheterna

från rapporteringen av det s.k. biståndsmålet har visat på en rad problem

som delvis är tekniska, delvis av mer konceptuell natur.

De tekniska problemen sammanhänger till del med svårigheterna att

prognostisera och mäta bruttonationalinkomsten (BNI). Biståndsmålet anges

som en andel av BNI. Statistikansvarig för BNI är nationalräkenskaperna

(NR) på Statistiska centralbyrån. BNI-utfallet revideras regelbundet

när NR får ett bättre statistikunderlag. Bland annat detta innebär att

också utfallet för det s.k. biståndsmålet kommer att revideras.

Enligt utskottet sammanhänger det konceptuella problemet med att

biståndsmålet inte är ett mål i normal mening. Det mål, uttryckt i procent,

som riksdagen beslutar om används för att bestämma biståndsramens

storlek. Detta belopp ligger sedan till grund för planeringen och

genomförandet av biståndet. Något försök att under genomförandeprocessen

anpassa biståndsvolymen för att, utifrån varierande bedömningar av BNI,

söka hålla fast vid den beslutade procentsatsen är inte avsett att

göras. Innebörden av detta är att utfallet, oavsett hur man tekniskt

sett väljer att mäta det, endast i begränsad utsträckning är påverkbart

av biståndsgenomföraren. Enligt utskottets mening talar dessa problem

för att en teknisk översyn bör göras. Översynen sker lämpligen i dialog

med riksdagen.

Finansutskottets ställningstagande

Efter initiativ från utrikesutskottet anförde finansutskottet (bet.

2000/01:FiU20) att det vore värdefullt om årsredovisningen också innehöll

en redovisning av utfallet för biståndsramen eftersom biståndsramen

inte sammanfaller med anslagen. Från och med årsredovisningen för 2001

har skrivelsen innehållit en sådan redovisning av biståndsramen.

Även om BNI revideras i viss utsträckning efter det att riksdagen fattat

beslut om biståndsramen bör det vara möjligt att ange om biståndsmålet

har uppfyllts. Biståndsmålet innehåller också andra mätproblem, såsom

avräkningar som kan klassificeras som bistånd. Genom att ta hänsyn till

hur förutsättningarna har ändrats efter att riksdagen fattat beslut

borde det vara möjligt att ange om målet har klarats. Liknande problem

finns när det gäller att exempelvis fastställa om det årliga målet för

den offentliga sektorns finansiella sparande har klarats. Såväl sparande

som BNP revideras nämligen när nationalräkenskaperna får ny information.

I någon mån finns liknande problem också vid fastställande av EU-avgiften.

Det är angeläget att kvaliteten i nationalräkenskaperna successivt

förbättras. Innebörden härav är att t.ex. BNP-utvecklingen över tiden

revideras när bättre primärstatistik inkommer. Detta får enligt utskottets

mening inte leda till slutsatsen att biståndsmålet samt målet för det

offentliga finansiella sparandet aldrig kan stämmas av. Det är naturligt

att en avstämning görs av biståndsmålet senast i budgetpropositionen

året efter utfallsåret.

4 Utveckling av den ekonomiska styrningen i staten - resultatredovisningen

Skrivelsen

I årsredovisningen för staten redovisas också arbetet med utvecklingen

av den ekonomiska styrningen i staten. I detta avsnitt behandlas särskilt

resultatredovisningen till riksdagen.

I budgetpropositionen för 2005 redovisade regeringen inriktningen för

det fortsatta arbetet med att utveckla resultatredovisningen till

riksdagen. Finansutskottet framhöll (bet. 2004/05:FiU1) att regeringens

inriktning på det fortsatta arbetet ligger i linje med vad utskottet

tidigare framhållit rörande den ekonomiska styrningen och att det är

positivt att arbetet med att utveckla resultatredovisningen fortsätter.

Vidare framhöll utskottet att arbetet med resultatindikatorer och

nyckeltal skulle prioriteras i syfte att möjliggöra bedömningar av graden

av måluppfyllelse inom skilda områden.

Utskottet anförde också att en redovisning av totala intäkter och

kostnader ger en bättre grund för att bedöma resursåtgången inom ett

politikområde än om man enbart har tillgång till anslagsförbrukning.

Finansutskottet erinrade vidare om den bristande överensstämmelsen mellan

utgiftsområden och politikområden, vilket försvårar en helhetssyn där

mål- och resultatbedömningen kan kopplas ihop med budgetförslagen.

Utskottet förutsatte slutligen att regeringen ser till att indelningen

i politikområden så långt möjligt följer indelningen i utgiftsområden.

I årsredovisningen för staten redogör regeringen för inriktningen av

den fortsatta utvecklingen av resultatredovisningen. I och med

budgetpropositionen för 2006 påbörjar regeringen arbetet med att för vissa

utvalda politikområden precisera målen och att redovisa indikatorer som

beskriver i vilken grad målen uppfylls. Ambitionen är att för samtliga

politikområden redovisa vilka resurser verksamheten förbrukat respektive

hur verksamheten i sin helhet finansierats. Av skrivelsen framgår vidare

att regeringen i särskild ordning kommer att överväga hur indelningen

i politikområden så långt möjligt ska kunna följa indelningen i

utgiftsområden och utskott.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet vill inledningsvis framhålla att det är positivt att

utvecklingsarbetet rörande den ekonomiska styrningen fortsätter i linje

med vad utskottet tidigare framhållit.

För att kunna bedöma i vilken utsträckning resultatredovisningen utvecklas

har finansutskottets kansli gett riksdagens utredningstjänst i uppdrag

att gå igenom samtliga politikområden och ange de av riksdagen fastställda

målen och anslagen samt redovisa i vilken utsträckning resultatindikatorer

används och vilka resultatskrivelser som har lämnats (promemorian

Regeringens redovisning av resultatindikator m.m. 2005-05-16). Av promemorian

framgår att resultatredovisningen på politikområdesnivå hittills är

begränsad. Finansutskottet har tidigare påvisat att indelningen i

politikområden inte helt överensstämmer med indelningen i utgiftsområden

och därmed utskottsindelningen. Av utredningstjänstens genomgång framkommer

också att det är svårt att få en överblick över politikområdena, t.ex.

målen för politikområdena eller omfattningen på anslagen per politikområde.

Enligt utskottet visar utredningstjänstens granskning på de hittillsvarande

svårigheterna med att få en överblick över kopplingarna mellan utgiftsområden

och politikområden. Finansutskottet noterar dock att regeringen i

särskild ordning ämnar överväga hur indelningen i politikområden så långt

möjligt ska kunna följa indelningen i utgiftsområden och utskott.

Indelningen av den statliga verksamheten i politikområden redovisades

första gången i budgetpropositionen för 2001. Utskottet vill framhålla

vikten av att regeringens arbete med detta ges hög prioritet och att en

tidsplan för detta arbete presenteras i budgetpropositionen för

2006.

Mål- och resultatstyrningen har utvecklats under lång tid. Trots detta

finns det fortfarande endast ett begränsat antal resultatindikatorer

explicit redovisade i budgetpropositionen. Därutöver redovisas dock en

stor mängd information om insatser, resultat och olika omvärldsförändringar.

Det kan också konstateras att det ofta verkar finnas tydliga indikatorer

på lägre nivåer i styrningskedjan (verksamhetsområden och verksamhetsgrenar).

Det är utskottets mening att användandet av resultatindikatorer kan ge

ett viktigt bidrag för att göra det möjligt att bedöma om verksamheter

utvecklas i rätt riktning. Regeringens redovisning av resultatindikatorer

har enligt utskottet hittills varit begränsad till antalet och till ett

fåtal politikområden. Finansutskottet noterar dock att regeringen avser

fortsätta arbetet med att för övriga politikområden dels precisera målen,

dels redovisa indikatorer som beskriver i vilken grad målen uppfylls.

Utskottet förutsätter att arbetet intensifieras och ges hög prioritet.

Utskottet ser med tillfredsställelse på regeringens ambition att i

budgetpropositionen för 2006 för samtliga politikområden redovisa vilka

resurser verksamheten förbrukat respektive hur verksamheten i sin helhet

finansierats. Detta kan enligt utskottet ge en bättre grund för att

bedöma resursåtgången inom ett politikområde än vad som är fallet då

endast anslagsförbrukning redovisas.

Det förefaller således som om uppföljningen och resultatredovisningen

i politikområdestermer skulle kunna utvecklas vidare och fungera på ett

bättre sätt. Utskottet ser det dock inte som lika naturligt att den

ekonomiska styrningen från riksdagens sida sker i en politikområdesstruktur.

Styrningen av statlig verksamhet sker inte direkt med mål för politikområden

utan normalt via uppdrag till en myndighet. Medel anvisas via anslag

till myndigheter och för verksamheter. Riksdagens ställningstagande

till och beslut med anledning av regeringens budgetförslag sker efter

anslag och utgiftsområden. Det är därför nödvändigt att kopplingen mellan

resultatredovisningen i politikområdestermer och förslagen till

resurstilldelning via anslag till myndigheter och verksamheter förstärks

och blir tydligare än i dag. Inte ens en välutvecklad resultatredovisning

ger entydiga svar om det framtida resursbehovet uttryckt i anslagstermer.

För att kunna dra korrekta slutsatser av uppföljningen är det vidare

viktigt att ansvarsfördelningen mellan olika verksamheter är tydlig.

Det är svårt att få en överblick över vilka politikområden som statsråden

ansvarar för. Regeringen fattar inga formella beslut om fördelningen av

politikområden på olika statsråd. Av utredningstjänstens genomgång

framgår att ett ansvarigt statsråd och departement kan anges för de flesta

politikområden (drygt 80 %). I några fall (åtta politikområden) är dock

flera statsråd ansvariga för olika anslag inom politikområdet.

Av utredningstjänstens översikt framgår vidare att förhållandevis få

resultatskrivelser har lämnats till riksdagen i jämförelse med

Riksdagskommitténs ursprungliga önskemål om en resultatskrivelse per

utgiftsområde och år. Resultatskrivelser har tillkommit på riksdagens

initiativ. Utskottet vill framhålla att det skulle underlätta det fortsatta

utvecklingsarbetet för mål- och resultatstyrning om regeringen tydligt

angav vilka skrivelser som är att betrakta som resultatskrivelser.

Utskottens önskemål om fördjupade resultatredovisningar borde i ökad

utsträckning kunna uppfyllas genom framtagande av resultatskrivelser.

5

Redovisning av statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig

grund

Utskottets förslag i korthet

Utskottet ser ingen anledning att föregripa det arbete som pågår med

att utveckla en statsbudget i kostnads- och intäktstermer och avstyrker

därmed motionen om en tidsplan för införandet av en statsbudget i

kostnads- och intäktstermer. Jämför reservationen (m, fp, kd, c).

Motionen

I motion Fi21 av Lennart Hedquist (m) föreslås att riksdagen för regeringen

tillkännager att regeringen bör lägga fram en tidsplan för riksdagen

när statsbudgeten i största möjliga utsträckning kan redovisas i kostnads-

och intäktstermer i stället för på kassamässig grund (en statsbudget på

bokföringsmässiga grunder).

Som motivering anges att en övergång till statsbudget på kostnadsmässig

grund skulle öka tillgängligheten och förståelsen av statsbudgeten

särskilt för de som i andra sammanhang är vana vid den redovisningstekniken.

Motionären hänvisar också till det faktaunderlag om en kostnadsmässig

statsbudget som nu finns i Finansdepartementet.

Finansutskottets ställningstagande

En övergång till en statsbudget på bokföringsmässiga grunder innebär

att inkomster och utgifter ska periodiseras till det år de är hänförliga

till. Redovisningen mot anslag och inkomsttitlar kommer därmed att spegla

den genomförda verksamheten i stället för dagens redovisning som i

princip avspeglar ett betalningsflöde.

Enligt utskottet finns det fördelar med en statsbudget på mer

bokföringsmässiga grunder: En statsbudget på bokföringsmässiga grunder ger

ett sammanhängande räkenskapssystem i staten med enhetliga redovisningsprinciper

för budgetering och redovisning, en ökad jämförbarhet mellan statsbudgeten

och årsredovisningen för staten, en tydligare koppling mellan verksamhetens

resultat och kostnader och med budgetering och redovisning i den kommunala

sektorn.

Utskottet menar dock att det finns även andra utgångspunkter för vad

som är en lämplig redovisningsmetod. Den som önskar följa och förutse

statens lånebehov ser gärna en redovisning och budgetering på kassamässig

basis. Utvecklingen av budgetunderskottet och det statliga lånebehovet

utgör ett väsentligt inslag i riksdagens uppföljning av hur den samlade

statliga verksamheten utvecklas. Den som är intresserad av hur stora

resurser den statliga verksamheten tar i anspråk önskar i stället en

utgiftsbaserad redovisning.

I skrivelsen Årsredovisning för staten 2004 finns en redogörelse för

det utvecklingsarbete för redovisningsprinciperna för statsbudgeten som

har bedrivits inom Finansdepartementet. Riksdagen har tidigare särskilt

uppmärksammat frågorna i betänkandet Utvecklingen av den ekonomiska

styrningen (bet. 1999/2000:FiU13). En arbetsgrupp inom Finansdepartementet

har i Nya principer för utformning av statsbudgeten - konsekvenser för

budgetlagen (Ds 2003:49) föreslagit att statsbudgeten ska baseras på i

huvudsak bokföringsmässiga grunder (kostnader och intäkter). Promemorian

har beretts inom Regeringskansliet och remitterats till 61 remissinstanser.

Yttrandena är till övervägande delar positiva men åtskilliga myndigheter

pekar på konsekvenser som behöver belysas ytterligare. Enligt regeringens

skrivelse finns det fortfarande särskilda utgifts- och inkomstelement

där förutsättningarna för en övergång till bokföringsmässig grund behöver

prövas ytterligare. Vidare kan en ekonomisk styrning inte endast ske i

kostnads-intäktsmässiga termer, utan en sådan måste kompletteras med en

kassamässig styrning. Detta kräver ytterligare överväganden.

Enligt skrivelsen är det för närvarande inte aktuellt att i Sverige ta

ett generellt steg i riktning mot att använda bokföringsmässiga grunder

som princip för att utforma statsbudgeten. Däremot kan det enligt

regeringen finnas skäl att ta steg i riktning mot kostnads-intäktsmässighet

för enskilda poster på statsbudgetens inkomst- och utgiftssida. Av

skrivelsen framgår också att förberedelser görs för att ett förbättrat

underlag för statsbudgetens skatteinkomster ska kunna lämnas.

Utskottet kan konstatera att utvecklingsarbetet avseende principerna

för utformning av statsbudgeten fortskrider och bereds på sedvanligt

sätt inom Regeringskansliet och av regeringen. Utskottet ser därför

ingen anledning att föregripa det arbete som pågår och avstyrker därmed

motion Fi21 (m).

6 Redovisning av regional utveckling i myndigheters årsredovisning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionen om att utöka redovisningen av regional

utveckling i myndigheternas årsredovisning eftersom krav på sådan

redovisning redan finns för de myndigheter som är berörda.

Motionen

I motion Fi240 av Inger Lundberg m.fl. (s) föreslås att regeringen

ålägger myndigheterna att i sina årsredovisningar redovisa hur de under

året bidragit till den regionala utvecklingen. Vissa statliga satsningar

syftar till att bryta den negativa befolkningsutvecklingen inom vissa

delar av landet. Enligt motionärerna finns det alltför många myndigheter

som inte har ett regionalpolitiskt perspektiv i sin planering. För att

tydliggöra myndigheternas ansvar ska därför myndigheterna i sina

årsredovisningar redovisa hur de bidragit till den regionala utvecklingen.

Finansutskottets ställningstagande

I förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag regleras

innehållet i myndigheternas årsredovisningar. Av förordningen framgår

att myndighetens årsredovisning bl.a. ska innehålla resultatredovisning,

resultaträkning och balansräkning. I resultatredovisningen ska myndigheten

kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i

enlighet med de krav på återrapportering som regeringen har angett i

regleringsbrev eller i något annat beslut. Detta innebär att i de fall

regeringen har ställt upp mål för myndigheten som kan bidra till den

regionala utvecklingen ska myndigheten också kommentera måluppfyllelsen

i årsredovisningen. Som exempel på detta finns i ett 30-tal regleringsbrev

för 2005 mål eller uppdrag med anknytning till genomförande och utveckling

av regionala tillväxtprogram, som ska kommenteras i respektive myndighets

årsredovisning för 2005.

Enligt utskottets mening finns det sålunda redan i dag en redovisning

i berörda myndigheters årsredovisning av hur deras verksamhet bidrar

till den regionala utvecklingen. Att lägga ett generellt redovisningskrav

på myndigheterna skulle öka den administrativa bördan på myndigheterna.

Det är därför enligt utskottet rimligt att regeringen även fortsättningsvis

avgör i vilken omfattning myndigheterna ska redovisa hur de bidragit

till den regionala utvecklingen. Utskottet avstyrker därmed motion Fi240

(s).

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Redovisning av statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig

grund, punkt 2 (m, fp, kd, c)

av Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Mats Odell (kd), Gunnar

Axén (m), Roger Tiefensee (c), Tomas Högström (m) och Marita Aronson

(fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om principer för statens årsredovisning. Därmed

bifaller riksdagen delvis motion

2004/05:Fi21 av Lennart Hedquist (m).

Ställningstagande

Riksrevisionen drar slutsatsen att redovisningen är rättvisande med

utgångspunkt från dagens redovisningsprinciper.

Det finns dock flera förhållanden som har negativ inverkan på informationens

kvalitet. Därmed kan inte årsredovisningen fungera på ett tillfredsställande

sätt som analysunderlag och underlag för beslut.

De faktorer som bör framhållas är bl.a. att all statlig verksamhet inte

redovisas över statsbudgeten. Vidare redovisas inte all verksamhet fullt

ut periodiserad. Det gäller t.ex. skatteuppbörden. I flera fall förekommer

nettoredovisning av inkomster och utgifter trots att detta stämmer dåligt

med budgetlagens krav. Samtliga statliga myndigheter redovisas inte.

Riksrevisionen anmärkte i fjol att flera av dessa brister skulle avhjälpas

om de nya principer för statsbudgeten genomförs som redovisas i Ds

2004:49, Nya principer för utformningen av statsbudgeten.

Med en övergång till bokföringsmässiga principer skulle jämförelser med

annan ekonomisk statistik, som SCB:s nationalräkenskaper, vara möjliga.

Bokföringsmässiga principer tillämpas redan av kommuner, landsting,

näringsliv och i nationalräkenskaperna. Jämförbarheten med företag,

landsting och kommuner skulle därför öka och det skulle bli lättare att

kommunicera information om den statliga ekonomin till andra samhällssektorer

om staten skulle börja tillämpa moderna redovisningsprinciper för

budgeten. De ovan nämnda problemen, bl.a. vad gäller avgränsningen av

budgeten, kan dock lösas utan en övergång till redovisning enligt

bokföringsmässiga principer.

Regeringens skrivelse Årsredovisningen för staten 2004 visar att det nu

finns motiv för att gå över till att redovisa statsbudgeten på kostnadsmässig

grund i stället för på kassamässig grund. Utredningsarbetet och

remitteringen av förslagen innebär att en noggrann prövning har ägt rum. I

staten sker ju redan redovisningen på bokföringsmässiga grunder. Samma

principer för budgeteringen skulle således underlätta jämförelser mellan

budget och utfall. Med anledning av motion Fi21 bör riksdagen som sin

mening ge regeringen detta till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelse 2004/05:101

Regeringens skrivelse 2004/05:101 Årsredovisning för staten 2004.

Följdmotion med anledning av skr. 2004/05:101

2004/05:Fi21 av Lennart Hedquist (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om utvecklingsarbetet för att i största möjliga utsträckning

redovisa statsbudgeten på kostnadsmässig i stället för kassamässig grund.

Redogörelse 2004/05:RRS20

Redogörelse 2004/05:RRS20 Riksrevisionens styrelses redogörelse angående

granskningen av årsredovisningen för staten 2004.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2004

2004/05:Fi240 av Inger Lundberg m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att myndigheterna i sina årsredovisningar skall redogöra för

hur de bidragit till regional utveckling.

Bilaga 2

Konstitutionsutskottets yttrande 2004/05:KU6y

Bilaga 3

Utrikesutskottets yttrande 2004/05:UU4y

Bilaga 4

Bostadsutskottets yttrande 2004/05:BoU6y