Bet. 2004/05:FIU30

Finansutskottets betänkande

2004/05:FIU30

Offentligrättsliga avgifter (framst. 2004/05:RRS8)

Sammanfattning

Detta betänkande behandlar frågan om offentligrättsliga avgifter med

anledning av en framställning till riksdagen från Riksrevisionens

styrelse. Framställningen grundas på en granskning gjord av Riksrevisionen,

i vilken det framkommit väsentliga brister och oklarheter i regeringens

och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter. I sammanhanget

behandlas även en motion från Folkpartiet liberalerna. Konstitutionsutskottet

har lämnat ett yttrande. Finansutskottet avstyrker, i likhet med

konstitutionsutskottet, både förslaget från Riksrevisionens styrelse och

motionen.

I en reservation från företrädarna för Moderata samlingspartiet,

Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet tillstyrks Riksrevisionens förslag

liksom den väckta motionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga

avgifter

Riksdagen avslår framställning 2004/05:RRS8 och motion

2004/05:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkandena 1-5.

Reservation (m, fp, c)

Stockholm den 5 april 2005

På finansutskottets vägnar

Arne Kjörnsberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s),

Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Agneta

Ringman (s), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s),

Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Tommy Ternemar (s), Gunnar Nordmark

(fp), Siv Holma (v), Jörgen Johansson (c) och Mikael Johansson (mp).

Redogörelse för ärendet

Riksrevisionens styrelse föreslår i en framställning till riksdagen

(2004/05:RRS8) att riksdagen begär att regeringen vidtar ett antal

åtgärder i syfte att förbättra hanteringen av offentligrättsliga avgifter.

Detta görs mot bakgrund av att Riksrevisionen granskat regeringens och

myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter. Granskningen

redovisades i rapporten Rätt avgifter? - statens uttag av tvingande

avgifter (RiR 2004:17).

Med anledning av framställningen har en motion väckts. Förslagen i

motionen återges i bilaga 1.

Ett yttrande över skrivelsen samt över motionen har inkommit från

konstitutionsutskottet (2004/05:KU3y). Yttrandet återfinns i bilaga 2.

Utskottets överväganden

Regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga

avgifter

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker Riksrevisionens styrelses förslag om åtgärder

avseende hanteringen av offentligrättsliga avgifter samt om en samlad

redovisning av dessa åtgärder i budgetpropositionen 2006. Därutöver

avstyrker utskottet motionsyrkanden inom samma område. Huvudskälen till

avstyrkandet är för det första att några av frågorna rörande oklara

bemyndiganden redan behandlats av riksdagen. För det andra har regeringen

nyligen tagit initiativ till en mer långtgående översyn av statens

avgifter.

Jämför reservation (m, fp, c).

Riksrevisionens styrelses framställning

Riksrevisionens styrelse föreslår i framställning 2004/05:RRS8 att

riksdagen begär att regeringen vidtar ett antal åtgärder för att förbättra

hanteringen av offentligrättsliga avgifter. Bakgrunden är att Riksrevisionen

granskat regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga

avgifter. Resultatet av granskningen publicerades i juni 2004 i rapporten

Rätt avgifter? - statens uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17).

Riksrevisionens styrelse konstaterar att granskningens övergripande

slutsats är att det finns flera väsentliga brister och oklarheter i

regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter.

Enligt styrelsens mening är frågan om hur systemet med offentligrättsliga

avgifter fungerar av stort principiellt intresse, då det ytterst handlar

om hur denna del av riksdagens finansmakt utövas.

Styrelsen konstaterar vidare att regeringen i budgetpropositionen för

2005 redovisar vilka åtgärder man avser att vidta beträffande några av

de myndigheter vars avgiftshantering varit behäftad med oklarheter enligt

Riksrevisionens granskning. Det gäller Tullverket, Svenska kraftnät,

Patent- och registreringsverket samt Jordbruksverket. Något samlat grepp

för området aviseras emellertid inte i propositionen. Enligt vad som

kommit till styrelsens kännedom övervägs inom Regeringskansliet frågan

om en allmän översyn av systemet med offentligrättsliga avgifter.

Styrelsen förutsätter att regeringen i samband med en sådan mer allmän

översyn också kommer att pröva de mer grundläggande och långsiktiga

frågorna.

Styrelsen föreslår mot denna bakgrund att riksdagen begär att regeringen

redan i budgetpropositionen för 2006 ska lämna en samlad och utförlig

rapportering av sina på kort sikt vidtagna åtgärder och sina på längre

sikt planerade åtgärder när det gäller offentligrättsliga avgifter.

Riksrevisionens granskningsrapport (RiR 2004:17)

Av rapporten framgår att drygt 100 myndigheter tar ut offentligrättsliga

avgifter och intäkterna uppgick 2002 till 11,4 miljarder kronor.

Riksrevisionen har i sitt granskningsarbete gått igenom regelverket,

kartlagt avgifterna vid sjutton myndigheter samt mer ingående granskat

avgifterna vid fem myndigheter. Sistnämnda är Centrala studiestödsnämnden

(CSN), Tullverket, Läkemedelsverket, Vägverket och Luftfartsverket.

Vad är en offentligrättslig avgift?

Offentligrättsliga avgifter tas ut av myndigheter som i författning

getts monopol att driva sin verksamhet inom landet. Den enskilde kan

därmed inte vända sig till någon annan för att få tjänsten utförd.

Offentligrättsliga avgifter kallas även tvingande avgifter, i motsats

till avgifter från uppdragsverksamhet som betecknas som frivilliga.

Riksrevisionen understryker att tvingande avgifter, i likhet med skatter,

innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Enligt regeringsformen

8 kap. 3 § ska föreskrifter om sådana avgifter beslutas av

riksdagen.

Redovisning av offentligrättsliga avgifter enligt budgetlagen

Riksdagen har beslutat att myndigheter som tar ut offentligrättsliga

avgifter inte ska få förfoga över intäkterna, annat än i undantagsfall.

Huvudprincipen är således att avgifterna ska redovisas mot statsbudgetens

inkomstsida, vilket innebär att riksdagen förfogar över dem på samma

sätt som skatteinkomster. Lagen om statsbudget och tidigare riksdagsbeslut

medger dock vissa undantag från denna huvudprincip. Myndigheter kan få

disponera intäkterna under förutsättning att

myndigheten är helt avgiftsfinansierad

intäkterna endast ska bidra till att täcka kostnaderna

verksamhetsvolymen varierar så mycket att finansiering över anslag

framstår som mindre ändamålsenlig.

Oklara motiv för bemyndiganden

Riksdagen kan delegera rätten att besluta om avgifternas storlek och

hur intäkterna ska disponeras. Riksrevisionen noterar att regeringen på

senare år, efter bemyndigande av riksdagen, i ökad utsträckning beviljat

myndigheter att själva förfoga över intäkter från tvingande avgifter.

När myndigheten får förfoga över intäkterna blir följden att den

avgiftsbelagda verksamheten inte redovisas i statsbudgeten och att statens

utgifter därmed kan öka utan att utgiftstaket riskerar att överskridas.

Verksamheten blir således inte föremål för samma uppföljning och

budgetprövning av regering och riksdag som de inkomster och utgifter som

ingår i statsbudgeten. Riksrevisionen konstaterar att myndigheterna i

flertalet fall disponerar avgiftsintäkterna i enlighet med de undantag

från huvudprincipen som medges enligt budgetlagen och tidigare riksdagsbeslut.

I vissa fall är det emellertid oklart om myndigheterna har rätt att

förfoga över avgiftsintäkterna. Riksdagens bemyndiganden är i flera

fall oprecisa och i en del fall saknas bemyndiganden. Sistnämnda gäller

exempelvis vissa av Patent- och registreringsverkets och Jordbruksverkets

avgifter. Tveksamheter om motiven att låta myndigheterna disponera

avgiftsintäkterna finns också i en del fall. För exempelvis Tullverkets

och Rikspolisstyrelsens rätt att förfoga över avgiftsintäkter har

Riksrevisionen inte funnit någon annan motivering än att myndigheternas

ekonomi behövde förstärkas. I detta sammanhang påpekar Riksrevisionen

att regeringen i 2003 års ekonomiska vårproposition konstaterade att

utgiftstaket är ett mycket viktigt budgetpolitiskt åtagande för riksdagen

och regeringen som främjar trovärdigheten i den ekonomiska politiken.

Ett utgiftstak förhindrar att tillfälligt högre inkomster finansierar

varaktigt högre utgifter samt tvingar också fram prioriteringar mellan

olika utgiftsområden.

Gränsdragningen mellan skatter och avgifter

Riksrevisionen menar att det kan ifrågasättas om vissa avgifter egentligen

inte är avgifter utan snarare skatter eller sanktioner, eftersom de

inte uppfyller kravet på motprestation. Det gäller exempelvis

Livsmedelsverkets årliga avgifter för livsmedelstillsyn som betalas av samtliga

näringsidkare som hanterar livsmedel. Alla näringsidkare betalar avgiften

men alla blir inte föremål för tillsyn. Lagrådet har ansett att denna

typ av tillsynsavgifter snarare skulle kunna betraktas som skatter. Om

sådana avgifter delegeras till regeringen är det i strid med grundlagen.

Riksrevisionen anser det även tveksamt om CSN:s påminnelseavgifter kan

anses vara kopplade till någon motprestation. Avgiften är snarare en

sanktion för försenad inbetalning och det är tveksamt om beslut gällande

sanktionsavgifter kan delegeras till regeringen.

Gränsdragningen mellan offentligrättsliga avgifter och uppdragsverksamhet

Gränsen

mellan offentligrättsliga avgifter och avgifter i uppdragsverksamhet är

enligt Riksrevisionen oklar. Regeringsformen säger att gränsen får

avgöras från fall till fall efter en helhetsbedömning. Samtidigt kan ett

avgörande om att en avgift är tvingande få stora praktiska konsekvenser.

Om avgifterna bedöms som tvingande och som ett led i myndighetsutövning

får affärsverken inte dra av momsen i sin verksamhet. Hänsyn till

momsregler har enligt Riksrevisionen påverkat hur affärsverken valt att

definiera sin avgiftsbelagda verksamhet. Riksrevisionen konstaterar

exempelvis att Luftfartsverkets avgifter är tvingande men redovisas som

avgifter i uppdragsverksamhet. Även intäkterna från Svenska kraftnäts

avgifter för elcertifikat och ursprungsgarantier har redovisats som

intäkter i uppdragsverksamhet trots att de är tvingande enligt riksdagens

beslut. Oklarheter finns också när det gäller Svenska kraftnäts nätavgifter

och balansersättningar, som också de redovisats som uppdragsverksamhet.

Åtgärder för förbättrad insyn och styrning

Riksrevisionen förelår ett antal åtgärder på kort och lång sikt för att

komma till rätta med ovan beskrivna brister i riksdagens insyn och

regeringens styrning av offentligrättsliga avgifter.

På kort sikt:

Myndigheter bör inte förfoga över intäkter från tvingande avgifter annat

än med de skäl som medges i lagen om statsbudgeten eller om verksamhetens

volym varierar så mycket att anslagsfinansiering framstår som mindre

ändamålsenlig.

Regeringen bör klargöra om riksdagen har fattat beslut om att låta

Patent- och registreringsverket och Jordbruksverket disponera avgiftsintäkter

i de fall där oklarhet råder. Har riksdagen inte gett sitt bemyndigande

bör regeringen snarast begära detta av riksdagen.

Regeringen bör pröva om Livsmedelsverkets tillsynsavgifter och CSN:s

påminnelseavgifter är att betrakta som avgifter och återkomma till

riksdagen med ett förtydligande.

Regeringen bör pröva om Svenska kraftnäts nätavgifter och balansersättningar

är tvingande eller inte och återkomma till riksdagen med ett förtydligande.

Luftfartsverkets trafikavgifter bör redovisas som tvingande. Likaså bör

Svenska kraftnäts avgifter för elcertifikat och ursprungsgarantier

redovisas som tvingande. Om regeringen skulle ändra uppfattning om

avgifternas karaktär och i stället anse att avgifterna ska definieras som

avgifter i uppdragsverksamhet måste ett sådant ställningstagande

underställas riksdagen.

På längre sikt:

Regeringen bör tydliggöra sina förslag till riksdagen när det gäller

bemyndiganden i lag om att hantera tvingande avgifter. Regeringen bör

så långt möjligt precisera vilka avgifter som är avsedda att tas ut, i

vilket syfte, vilka som ska betala avgifterna, vem som ska förfoga över

intäkterna och vem som ska besluta om avgiftsnivåerna.

Regeringen bör se över bemyndigandet om expeditions- och ansökningsavgifter

i förarbetena till avgiftsförordningen och återkomma till riksdagen med

ett förtydligande av vilka avgifter som bemyndigandet avser.

Regeringen bör se över hur avgiftsintäkter kan redovisas på ett mer

enhetligt och fullständigt sätt för riksdagen. I denna översyn bör

regeringen se över hur bl.a. Premiepensionsmyndighetens och

arbetslöshetskassornas

avgiftsintäkter ska redovisas.

Regeringen bör ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att upprätta ett

register över tvingande avgifter. Ett sådant register bör innehålla

uppgifter om bl.a. vilken instans som beslutar om avgifterna och de

bestämmelser som gäller för avgifterna.

Brister i avgiftssättningen

Förutom brister i insyn och styrning menar Riksrevisionen att det även

finns en rad brister i själva avgiftssättningen. Riksdagen har ställt

sig bakom att full kostnadstäckning i normalfallet bör gälla som ekonomiskt

mål för avgiftsbelagd verksamhet. Granskningen visar att avgifterna i

flera fall är för högt satta i förhållande till kravet på full

kostnadstäckning, vilket i praktiken innebär att överskott kan användas för

att täcka underskott i andra verksamheter. I rapporten konstateras vidare

att vissa myndigheter inte kan särredovisa sina kostnader och intäkter

i den avgiftsbelagda verksamheten. Tullverket har t.ex. inte kunnat

redovisa vilka faktiska merkostnader som tullförrättningsavgiften avser

att täcka. Riksrevisionen ifrågasätter också om myndigheternas samråd

med Ekonomistyrningsverket, i frågor om avgiftssättning, är ändamålsenligt

i sin nuvarande form.

Åtgärder för förbättrad avgiftssättning

För att komma till rätta med bristerna i avgiftssättningen föreslår

Riksrevisionen ett antal åtgärder på kort och lång sikt.

På kort sikt:

Regeringen bör snarast ge Tullverket i uppdrag att redovisa kostnaderna

för den avgiftsbelagda offentligrättsliga verksamheten.

På längre sikt:

Regeringen bör se över avgiftsförordningen i syfte att förtydliga hur

länge och med hur mycket myndigheterna kan få avvika från kravet på

full kostnadstäckning.

Regeringen bör överväga om myndigheterna ska lämna uppgifter om den

avgiftsbelagda verksamhetens intäkter, kostnader och ackumulerade

resultat i sina årsredovisningar och budgetunderlag för en period längre

än tre år.

Regeringen bör se över tillämpningen av 23 § kapitalförsörjningsförordningen

så att intäkter från tvingande avgifter inte räknas samman med intäkter

från avgifter i uppdragsverksamhet i de fall myndigheterna ska lämna

förslag till regeringen om hur överskott ska användas och hur underskott

skall täckas.

Regeringen bör se över Ekonomistyrningsverkets befogenheter och uppgifter

i avgiftssättningen. I en sådan översyn bör bl.a. ingå frågan om hur

samrådsinstrumentet kan stärkas.

Motionen

I motion Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) uppmärksammas Riksrevisionens

granskning av tvingande avgifter (RiR 2004:17). Granskningen visar på

en rad oklarheter och brister kring hanteringen av tvingande avgifter.

Exempelvis följs avgiftsbelagd verksamhet inte upp och prövas inte i

samma utsträckning som anslagsfinansierad verksamhet och staten har i

vissa fall kunnat öka sina utgifter utan att påverka utgiftstaket.

Lagstiftningen är otydlig på flera punkter och likaså riksdagens

bemyndiganden att låta regeringen och myndigheter besluta om tvingande

avgifter.

En principiellt mycket viktig fråga är enligt motionärerna vem som ska

sätta avgifter - myndigheten själv eller regeringen? I Riksrevisionens

rapport framgår att av 17 granskade myndigheter sätter åtta myndigheter

själva avgifterna. Inom övriga myndigheter är avgifterna antingen satta

av regeringen eller en kombination av regerings- och myndighetssatta

avgifter. Detta leder till att det ur betalarnas perspektiv blir närmast

omöjligt att avgöra vem som beslutat vad och dessutom försvåras eventuella

överklaganden.

I Riksrevisionens rapport anges ett antal förslag på åtgärder som enligt

motionärerna skulle göra användningen av avgifter tydligare och stärka

riksdagens insyn. Den framställning till riksdagen (2004/05:RRS8) som

Riksrevisionens styrelse lämnat är enligt motionärerna alltför överslätande

och återspeglar inte på ett tillfredsställande sätt allvaret i den

underliggande rapporten.

Motionärerna anser att riksdagen bör ge regeringen ett tydligt uppdrag

rörande vad som bör genomföras på kort sikt och en tydlig inriktning på

de överväganden som bör göras på längre sikt. Regeringen bör också

återkomma till riksdagen med förslag rörande Livsmedelsverkets avgifter,

CSN:s påminnelseavgifter samt Luftfartsverkets trafikavgifter.

Budgetpropositionens behandling av frågor med anledning av granskningen

Några

av de problem rörande hanteringen av offentligrättsliga avgifter som

Riksrevisionen uppmärksammar behandlades av regeringen i samband med

budgetpropositionen för 2005. Det gäller oklarheter i avgiftshanteringen

inom Patent- och registreringsverket (PRV), Tullverket, Svenska kraftnät

samt Jordbruksverket.

Patent- och registreringsverket

I Riksrevisionens granskning framkom att det var oklart om riksdagen

bemyndigat regeringen att förfoga över avgiftsintäkterna från Patent-

och registreringsverkets (PRV) verksamhetsområde Namn. För PRV:s övriga

verksamhetsområden har riksdagen sedan tidigare beslutat att låta

regeringen disponera avgiftsintäkterna. I budgetpropositionen föreslår

regeringen med anledning av detta att även avgiftsintäkter inom

verksamhetsområdet Namn ska få disponeras av regeringen för att täcka statens

kostnader för verksamheten.

Beslut om detta har därefter tagits av riksdagen (bet. 2004/05:FiU11,

rskr. 49-59).

Tullverket

Riksrevisionen rekommenderar i sin rapport att Tullverket ges i uppdrag

att redovisa kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten. I

budgetpropositionen uppger regeringen att Tullverket har meddelat att man

kommer att arbeta med åtgärder för att kunna ha en tillfredsställande

kostnadsredovisning. Vidare att myndigheten planerar för att kunna

hantera redovisningen fr.o.m. den 1 januari 2005. För övrigt gör regeringen

bedömningen att inga ytterligare åtgärder för Tullverket för närvarande

behöver vidtas.

Svenska kraftnät

Riksrevisionen föreslår att regeringen ska pröva huruvida Svenska

kraftnäts nätavgifter och balansersättningar är tvingande eller ej och

återkomma till riksdagen med ett förtydligande. I budgetpropositionen

gör regeringen bedömningen att de nätavgifter och balansersättningar

som Svenska kraftnät tar ut inte är offentligrättsliga avgifter utan

intäkter i uppdragsverksamhet. Som skäl för detta anförs bl.a. att

eftersom nätverksamhet är en kommersiell verksamhet förutsätts den gå

med vinst, dvs. intäkterna överstiger Svenska kraftnäts kostnader för

att bedriva verksamheten. Detsamma gäller enligt regeringen

balansersättningarna som regleras i avtal som ingås på kommersiella grunder.

Dessa ersättningar kan därför enligt regeringen inte betraktas som

offentligrättsliga avgifter utan är intäkter i uppdragsverksamhet.

Riksrevisionen föreslår också att Svenska kraftnäts avgifter för

elcertifikat och ursprungsgarantier bör redovisas som tvingande. Detta

ställer sig regeringen bakom i budgetpropositionen och föreslår samtidigt

att regeringen bemyndigas låta Svenska kraftnät disponera dessa avgifter.

Som skäl anförs att Svenska kraftnäts verksamhet till största delen är

avgiftsfinansierad och intäkterna av de nu nämnda avgifterna endast

bidrar till att täcka kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten.

Därför bör dessa få disponeras inom ramen för Svenska kraftnäts verksamhet.

Vidare att då verksamhetsvolymen är av begränsad omfattning och kan

variera i så pass stor utsträckning framstår finansiering över anslag

som mindre ändamålsenlig.

Riksdagen har därefter beslutat i linje med regeringens förslag, dvs.

att Svenska kraftnät även fortsättningsvis ska få disponera de

offentligrättsliga avgifterna inom sitt verksamhetsområde (bet. 2004/05:NU3,

rskr. 120).

Jordbruksverket

Riksrevisionen har funnit det oklart om riksdagen uttryckligen bemyndigat

regeringen att förfoga över avgiftsintäkterna från Jordbruksverkets

resultatområden Djur och Växt. Viss verksamhet inom dessa resultatområden

har förts över till Djurskyddsmyndigheten. Regeringen föreslår i

budgetpropositionen att det bör klargöras att regeringen får disponera

avgiftsintäkterna från dessa två resultatområden samt även från

resultatområdet Distriktsveterinärsorganisationen.

Riksdagen har därefter beslutat i linje med regeringens förslag, dvs.

att regeringen får disponera avgiftsintäkterna från dessa tre resultatområden

för att täcka statens kostnader för verksamheterna (bet. 2004/05:MJU2,

rskr. 128-129).

Konstitutionsutskottets yttrande (2004/05:KU3y)

Konstitutionsutskottet framhåller att den granskning som riksrevisorn

gjort är värdefull och att de förslag till åtgärder som lämnas förefaller

värda för regeringen att arbeta vidare med. Konstitutionsutskottet

tillstyrker dock inte de förslag som Riksrevisionens styrelse eller

motionärerna lämnar. Som skäl anför konstitutionsutskottet att regeringen

enligt budgetlagen är skyldig att för riksdagen redogöra för de åtgärder

den vidtagit med anledning av Riksrevisionens granskningar. Det vore

därmed, enligt konstitutionsutskottet, överflödigt att begära en särskild

redogörelse hösten 2006 så som Riksrevisionens styrelse föreslår.

Regeringen har vidare redan vidtagit flera åtgärder, vilket den redovisat

för riksdagen. I några fall har regeringen redan återkommit till riksdagen

med förslag och riksdagen har också bifallit regeringens förslag.

Konstitutionsutskottet konstaterar att de åtgärdsförslag som räknas upp

i granskningsrapporten alla riktas till regeringen. Inte i något fall

kan konstitutionsutskottet se att det finns uppenbart behov av riksdagsbeslut

innan regeringen getts rimlig tid att själv underrätta sig om de

förhållanden som riksrevisorn uppmärksammar. Konstitutionsutskottet utgår

från att regeringen även fortsättningsvis kommer att redovisa för

riksdagen vad den gör för att förbättra eventuella brister på området.

Konstitutionsutskottet tar i yttrandet även upp frågan om vad som är

Riksrevisionens styrelses uppgifter enligt regeringsformen. Styrelsen

utvärderar och kommenterar i framställningen de åtgärder regeringen gör

och redovisar för riksdagen. Detta är enligt konstitutionsutskottet

inte styrelsens uppgift, då sådana kommentarer kan uppfattas som att

styrelsen överprövar regeringens åtgärder. Konstitutionsutskottet påpekar

vidare att det inte heller är styrelsens uppgift att överpröva riksdagens

beslut eller avsaknad av beslut med anledning av redogörelserna i

budgetpropositionen.

Konstitutionsutskottet anser vidare att styrelsens rätt att ta initiativ

till förslag i riksdagen med anledning av granskningsrapporter främst

gäller brådskande lagstiftningsåtgärder eller budgetåtgärder. Däremot

är åtgärder som berör regeringens styrning av myndigheterna och

myndigheternas interna förhållanden normalt sett en regeringsfråga. I den

aktuella granskningsrapporten är förslagen till åtgärder uttryckligen

riktade till regeringen. Konstitutionsutskottet stöder riksrevisorns

bedömning att det i vissa delar kan finnas behov av riksdagsbeslut, men

att de lämpliga åtgärderna först bör övervägas av regeringen som sedan

kan förväntas lämna förslag till tydligare riksdagsbeslut m.m.

Till konstitutionsutskottets yttrande har det inkommit en avvikande

mening från Folkpartiet liberalerna, där man instämmer i den kritik mot

regeringen som framförs i motion Fi1 (fp).

Finansutskottets ställningstagande

Utskottet ser det som angeläget att regeringen uppmärksammar och reder

ut de oklarheter rörande offentligrättsliga avgifter som Riksrevisionen

redogör för i sin granskningsrapport. Som Riksrevisionens styrelse

påpekar i sin framställning med anledning av granskningsrapporten, är

frågan om hur systemet med offentligrättsliga avgifter fungerar av

principiellt intresse då det ytterst handlar om hur denna del av riksdagens

finansmakt utövas.

Regeringen förbereder en översyn av statens avgifter

Samtidigt kan utskottet konstatera att regeringen förefaller ha tagit

Riksrevisionens synpunkter på stort allvar. Enligt uppgift som utskottet

inhämtat från Finansdepartementet bereds för närvarande Riksrevisionens

rapport i Regeringskansliet. De frågor som kommer att analyseras vidare

är bl.a. avgränsningen mellan offentligrättsliga avgifter och avgifter

från uppdragsverksamhet samt avgränsningen mellan skatter och avgifter.

Avsikten är att inledningsvis göra en kartläggning av användningen och

hanteringen av offentligrättsliga avgifter. I detta innefattas exempelvis

att definiera ändamålet med varje avgift, att klargöra vilka bemyndiganden

som är utfärdade i anslutning till olika avgifter samt vem som disponerar

avgiftsintäkterna.

Regeringen har åtgärdat oklara fall av avgiftsdispositioner

Riksrevisionen redovisar i granskningsrapporten några oklara fall av

avsteg från budgetlagens huvudprincip om bruttoredovisning. Utskottet

kan dock konstatera att huvuddelen av de fall där dispositionsrätten

var oklar när granskningsrapporten skrevs, därefter har behandlats av

regeringen i budgetpropositionen för 2005. Regeringen begärde och fick

senare i behandlingen av propositionen förtydligande riksdagsbeslut i

oklara fall. Dessa fall, som redovisats i ett särskilt avsnitt ovan,

gällde avgifter inom Patent- och registreringsverket (PRV), Tullverket,

Svenska kraftnät samt Jordbruksverket.

I detta sammanhang vill utskottet framhålla betydelsen av att följa

huvudprincipen om bruttoredovisning. Beviljas undantag ska dessa vara

välmotiverade. Detta har för övrigt utskottet betonat vid flera tidigare

tillfällen i samband med beslut om hur offentligrättsliga avgiftsintäkter

ska disponeras. I anslutning till en proposition om att avgiftsbelägga

Riksrevisionens årliga granskningar anförde utskottet t.ex. följande

(bet. 2002/03:FiU27):

Avgifter och ersättningar från den årliga revisionen föreslås vidare

tillföras statskassan och redovisas mot inkomsttitel (s.k. bruttoredovisning).

Riksrevisionens granskningsverksamhet ska då finansieras med anslagsmedel

enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Detta

stämmer med huvudprincipen för styrning av avgiftsbelagd verksamhet som

bedrivs av statliga myndigheter, enligt vilken offentligrättsliga

avgifter normalt inte disponeras av myndigheten.

Vidare i samband med att riksdagen beviljade Finansinspektionen rätt

att förfoga över intäkterna från prövning av ärenden framhöll riksdagen

att den grundläggande utgångspunkten bör vara att inkomster och utgifter

redovisas brutto på statsbudgeten. Finansutskottet skrev i betänkandet

att bruttoredovisning ger en bättre överblick över den statliga

verksamheten (bet. 2003/04:FiU2). Bruttoredovisning ger därutöver möjlighet

för riksdagen att pröva anslagstilldelningen och därmed också att årligen

ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet ska ha. Utskottet

ansåg att stor försiktighet borde iakttas när det gäller att bevilja

nya undantag från bruttoredovisningsprincipen. Om undantag trots detta

beviljades borde åtgärderna vara välmotiverade.

Konstitutionsutskottets synpunkter på granskningen och styrelsens

roll

I det yttrande som konstitutionsutskottet lämnat till finansutskottet

i ärendet framhålls att den granskning som Riksrevisionen gjort är

värdefull och att föreslagna åtgärder är värda att arbeta vidare med för

regeringen. Konstitutionsutskottet avstyrker dock Riksrevisionens

styrelses och motionärernas förslag. Som skäl anges att regeringen enligt

budgetlagen ändå är skyldig att för riksdagen redogöra för de åtgärder

den vidtagit med anledning av Riksrevisionens granskningar samt att

regeringen redan vidtagit flera åtgärder, vilket den redovisat för

riksdagen.

Finansutskottet noterar att konstitutionsutskottet i sitt yttrande också

gör vissa uttalanden om Riksrevisionens styrelses roll och agerande.

Exempelvis anser konstitutionsutskottet att styrelsen inte bör utvärdera

och kommentera de åtgärder regeringen gör och redovisar för riksdagen.

Sådana kommentarer kan, enligt konstitutionsutskottet, uppfattas som

att styrelsen överprövar regeringens åtgärder. Det är enligt

konstitutionsutskottet inte heller styrelsens uppgift att överpröva riksdagens

beslut eller avsaknad av beslut med anledning av redogörelserna i

budgetpropositionen.

Konstitutionsutskottet anser vidare att styrelsens rätt att ta initiativ

till förslag i riksdagen med anledning av granskningsrapporter främst

gäller brådskande lagstiftningsåtgärder eller budgetåtgärder. I den

aktuella granskningsrapporten är förslagen till åtgärder uttryckligen

riktade till regeringen. Även om det i vissa delar kan finnas behov av

riksdagsbeslut, anser konstitutionsutskottet att lämpliga åtgärder först

bör övervägas av regeringen som sedan kan förväntas lämna förslag till

tydligare riksdagsbeslut m.m.

Samtidigt betonar konstitutionsutskottet värdet av att riksdagen

uppmärksammar Riksrevisionens granskningsrapporter. Detta med tanke på att

bildandet av Riksrevisionen ytterst syftade till att förstärka riksdagens

ekonomiska kontrollmakt. I sistnämnda avseende delar finansutskottet

till fullo konstitutionsutskottets uppfattning. När det gäller

konstitutionsutskottets synpunkter på Riksrevisionens styrelses roll och

agerande anser finansutskottet att styrelsen bör ges ytterligare tid

att forma sin fortfarande ganska nya roll i förhållande till regering

och riksdag.

Riksdagens behov av beslutsunderlag

Styrelsen föreslår i framställningen att riksdagen ska begära att

regeringen lämnar en samlad redovisning av sina åtgärder i budgetpropositionen

2006. Utskottet vill i det sammanhanget påpeka att det är riksdagen

själv som bedömer om de underlag som regeringen presenterar är tillräckliga

eller om det finns anledning att begära in kompletterande information.

Här fungerar utskotten som beredningsorgan i beslutsprocessen. Även en

minoritet i ett utskott som består av minst fem ledamöter har rätt att

begära kompletterande upplysningar. Styrelsens förslag avseende en samlad

redovisning framstår därmed som obefogat. Med tanke på komplexiteten i

de frågor som ska behandlas är det vidare knappast realistiskt att

regeringen redan till hösten ska kunna ge en sådan redogörelse. Det är

enligt utskottets mening betydligt viktigare att de åtgärder som genomförs

är väl genomarbetade och långsiktiga än att åtgärderna presenteras vid

en viss tidpunkt.

Utskottets sammanfattande ställningstagande

Sammanfattningsvis anser utskottet att de åtgärder som föreslås i

Riksrevisionens granskningsrapport förefaller vara välmotiverade och

angelägna. Regeringen har samtidigt tagit ett antal viktiga initiativ

för att komma till rätta med alla de oklarheter som granskningen påvisat.

Det finns därmed för närvarande inte skäl för riksdagen att begära att

regeringen ska vidta ytterligare åtgärder.

Mot denna bakgrund avstyrker utskottet Riksrevisionens styrelses förslag.

Utskottet avstyrker även den i sammanhanget väckta motionen, Fi1 (fp)

yrkandena 1-5.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservation.

Regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter

(m, fp, c)

av Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas Högström (m), Gunnar

Nordmark (fp) och Jörgen Johansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande

lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om regeringens och myndigheternas hantering av

offentligrättsliga avgifter. Därmed bifaller riksdagen framställning

2004/05:RRS8 och bifaller delvis motion

2004/05:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkandena 1-5.

Ställningstagande

Vi är starkt bekymrade över resultatet av Riksrevisionens granskning av

regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter.

Granskningens övergripande slutsats är att det finns väsentliga brister

och oklarheter i regeringens och myndigheternas hantering av dessa

avgifter. Offentligrättsliga avgifter är tvingande och därmed jämförbara

med skatter. Hur systemet med offentligrättsliga avgifter fungerar är

därmed av stort principiellt intresse eftersom det ytterst handlar om

hur denna del av riksdagens finansmakt utövas. I Riksrevisionens styrelses

framställning till riksdagen (2004/05:RRS8) med anledning av granskningen

framhålls särskilt att det är oklart hur stora intäkter som staten får

från denna typ av avgifter. Detta bl.a. beroende på att gränsen mellan

offentligrättsliga avgifter och avgifter från uppdragsverksamhet är

otydlig. Det finns också brister i redovisningen till riksdagen av

avgiftsintäkterna.

Enligt granskningen förfogar myndigheterna över mer än 80 % av intäkterna

från offentligrättsliga avgifter. Detta trots att myndigheterna enligt

riksdagens riktlinjer ska få disponera sådana avgifter endast i

undantagsfall. Följden blir att de utgifter som finansieras via avgifter

inte blir föremål för en samlad budgetprövning av riksdagen samt att

dessa utgifter inte heller omfattas av utgiftstaket. Som påpekas av

Riksrevisionens styrelse bör utgångspunkten vara att myndigheterna endast

tillåts förfoga över intäkter i enlighet med de skäl som riksdagen

tidigare tagit ställning till.

Granskningen visar vidare att avsteg görs från principen om att avgifterna

endast ska täcka kostnaderna för den aktuella verksamheten. I vissa

fall har avgifter under lång tid gett överskott som använts till att

finansiera andra verksamheter vid respektive myndighet. Det är viktigt

att principen om full kostnadstäckning upprätthålls, inte minst för att

undvika att betydelsen av riksdagens årliga prioriteringar mellan olika

verksamheter försvagas.

Mot denna bakgrund tillstyrker vi Riksrevisionens styrelses förslag om

att riksdagen begär att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra

hanteringen av offentligrättsliga avgifter samt att regeringen återkommer

med en samlad redovisning av dessa åtgärder i budgetpropositionen för

2006. Vi tillstyrker med det anförda även delvis den i sammanhanget

väckta motionen Fi1 (fp) yrkandena 1-5.

Konstitutionsutskottet påpekar i sitt yttrande, som till stor del

fokuserar på övergripande formfrågor rörande Riksrevisionens styrelses

roll, att styrelsen inte bör använda sin initiativrätt med anledning av

varje granskningsrapport utan begränsa den till frågor av större vikt.

Vi finner det anmärkningsvärt att konstitutionsutskottet i så hög grad

inriktar sitt yttrande på formfrågorna och exempelvis ifrågasätter

styrelsens användande av sin initiativrätt i det här fallet. Detta i

synnerhet med tanke på allvaret i den underliggande granskningsrapporten

och att de brister som uppmärksammats har väsentlig betydelse för

riksdagens möjlighet att utöva sin finansmakt. Konstitutionsutskottet

övertolkar enligt vår mening förarbetena när de ifrågasätter hur

Riksrevisionens styrelse använder sin initiativrätt. Riksrevisionen är en

ny myndighet under riksdagen och det är en viktig del av riksdagens

kontrollmakt att följa upp Riksrevisionens rapporter. Vi värnar

Riksrevisionens självständighet samt rätt att söka sina arbetsformer.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Framställning 2004/05:RRS8

Framställning 2004/05:RRS8 Riksrevisionens styrelses framställning

angående offentligrättsliga avgifter:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört

om åtgärder för att förbättra hanteringen av offentligrättsliga avgifter

samt om att regeringen återkommer med en samlad redovisning av vidtagna

och planerade åtgärder i budgetpropositionen för 2006.

Följdmotion

2004/05:Fi1 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om att pröva Livsmedelsverkets, CSN:s och Luftfartsverkets

avgifter i de avseenden som anges i Riksrevisionens rapport.

2. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med

tydliggöranden när det gäller bemyndiganden i lag om tvingande avgifter

i fråga om vilka avgifter som skall tas ut, i vilket syfte och i fråga

om vem som skall besluta om avgiftsnivåerna, om vem som skall betala

avgifterna samt om vem som skall förfoga över intäkterna.

3. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med

förslag om hur avgiftsintäkter kan redovisas på ett mer enhetligt och

fullständigt sätt.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

Riksrevisionens rapport sägs om översyn av avgiftsförordningen i syfte

att förtydliga under vilka omständigheter avvikelser från full

kostnadstäckning får ske.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

Riksrevisionens rapport sägs om myndigheternas redovisning av den

avgiftsbelagda verksamhetens intäkter och kostnader.

Bilaga 2

Konstitutionsutskottets yttrande 2004/05:KU3y