Bet. 2004/05:FIU8

Finansutskottets betänkande

2004/05:FIU8

God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (prop. 2003/04:105)

Sammanfattning

I proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och

landsting föreslås ändringar i kommunallagen (1991:900) och i lagen

(1997:614) om kommunal redovisning. Förslagen till ändringar innebär att

kommuner och landsting i sin budget ska ta fram särskilda mål och

riktlinjer av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Det föreslås

också att förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om

målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Vidare föreslår

regeringen att revisorerna ska bedöma om resultaten i delårsrapporten

och årsbokslutet är förenliga med de mål fullmäktige beslutat om i

budgeten och planen för ekonomin under perioden samt att delårsrapporten

ska behandlas av fullmäktige.

Vissa ändringar av det nuvarande balanskravet föreslås. Kommuner och

landsting ges möjlighet att fastställa en budget som inte är i balans

om det föreligger synnerliga skäl. Fullmäktige föreslås få möjlighet

att besluta att inte reglera ett negativt resultat om det uppkommit

till följd av orealiserade förluster i värdepapper. Den frist om två år

som i dag gäller för kommuner och landsting för att återställa det egna

kapitalet efter ett redovisat negativt resultat föreslås bli förlängd

med ytterligare ett år. Regeringen föreslår också krav på en åtgärdsplan

för hur det egna kapitalet ska återställas.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2004 och ska tillämpas

första gången avseende räkenskapsåret 2005.

Förutom regeringens förslag behandlar utskottet också 13 motionsyrkanden

som har väckts med anledning av propositionen samt 2 motionsyrkanden

väckta med anledning av regeringens skrivelse 2003/04:102 Utvecklingen

inom den kommunala sektorn.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga

motionsyrkanden.

I betänkandet finns 8 reservationer och 3 särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning

Riksdagen godkänner vad regeringen förordar om mål och riktlinjer för

god ekonomisk hushållning. Därmed bifaller riksdagen proposition

2003/04:105 i denna del och avslår motion2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson

m.fl. (c) yrkandena 3 och 5.

2. Behandling av delårsrapport

Riksdagen godkänner regeringens förslag att kommuners och landstings

delårsrapporter ska behandlas av fullmäktige. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2003/04:105 i denna del.

3. Bedömning av måluppfyllelsen

Riksdagen godkänner regeringens förslag att revisorer ska bedöma

uppfyllelsen av målen för god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:105 i denna del.

4. Förändringar av balanskravet

Riksdagen godkänner regeringens förslag till förändringar i balanskravet

för kommuner och landsting. Därmed bifaller riksdagen proposition

2003/04:105 i denna del och avslår motionerna2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter

m.fl. (fp) yrkande 7 i denna del,2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl.

(fp) yrkande 2,2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i

denna del och2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 7.

Reservation 1 (m)

5. Prövning av balanskravet

Riksdagen godkänner regeringens förslag att balanskravet för kommuner

och landsting ska prövas inom det politiska systemet. Därmed bifaller

riksdagen proposition 2003/04:105 i denna del och avslår motionerna2003/04:Fi34

av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna del,2003/04:Fi40 av Karin

Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 3,2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd)

och2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna del.

Reservation 2 (m)

Reservation 3 (fp)

Reservation 4 (kd)

6. Lagförslagen

Riksdagen antar mot bakgrund av vad som ovan anförts och föreslagits

de i bilaga 2 till detta betänkande återgivna förslagen till1. lag om

ändring i kommunallagen (1991:900),2. lag om ändring i lagen (1997:614)

om kommunal redovisning.Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:105

i denna del.

7. Stabila planeringsförutsättningar

Riksdagen godkänner vad regeringen anför dels om stabila förutsättningar

för kommuner och landsting, dels om inrättandet av ett kommunalekonomiskt

råd. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:105 i denna del och

avslår motionerna2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande

1,2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 2 och2003/04:Fi43 av

Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 1.

Reservation 5 (m, kd, c)

Reservation 6 (fp)

8. Finansieringsprincipen

Riksdagen avslår motionerna2003/04:Fi33 av Mikael Odenberg m.fl. (m)

yrkande 8 och2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 6.

Reservation 7 (m, fp, kd, c)

9. Kommunal skatteplanering

Riksdagen avslår motion2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande

3.

Reservation 8 (m)

10. Ekonomisk hushållning på nationell nivå

Riksdagen avslår motion2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c)

yrkande 2.

Stockholm den 12 oktober 2004

På finansutskottets vägnar

Sven-Erik Österberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sven-Erik Österberg

(s), Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Sonia Karlsson (s), Kjell

Nordström (s), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s),

Roger Tiefensee (c), Hans Hoff (s), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida

(mp), Tommy Ternemar (s), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp),

Lars Lindén (kd) och Siv Holma (v).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I april 2000 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare

för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska

förvaltning. Enligt direktivet (dir. 2000:30) skulle utredaren bl.a.

göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och deras

tillämpning samt vid behov föreslå förändringar för att öka långsiktigheten

i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. I uppdraget ingick

även att förtydliga och modifiera kravet att budgeten ska upprättas så

att intäkterna överstiger kostnaderna, det s.k. balanskravet.

Utredningen, som antog namnet Ekonomiförvaltningsutredningen, överlämnade

i november 2001 betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och

landsting (SOU 2001:76).

Efter remissbehandling överlämnade regeringen den 19 maj 2004 proposition

2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting till

riksdagen. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen,

Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna. I propositionen föreslår

regeringen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring

i kommunallagen (1991:900) och lag till ändring i lagen (1997:614) om

kommunal redovisning. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och

lagförslagen i bilaga 2.

Med anledning av propositionen har 4 motioner väckts. Utskottet behandlar

i betänkandet även 2 yrkanden med anknytning till frågan om balanskravet

för kommuner och landsting, vilka ingår i 2 motioner väckta med anledning

av regeringens skrivelse 2003/04:102 Utvecklingen inom den kommunala

sektorn. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1.

Ett av yrkandena i följdmotionerna, Fi43 (c) yrkande 4, berör en översyn

av lagen om offentlig upphandling. Eftersom regeringen inte lämnar

förslag inom detta område i den aktuella propositionen, och liknande

motionsyrkanden även väckts under den allmänna motionstiden, avser

utskottet att behandla yrkandet i betänkande 2004/05:FiU9 Offentlig

upphandling (motioner).

Bakgrund

Gällande bestämmelser

Den nya kommunallagen (1991:900) trädde i kraft den 1 januari 1992,

samtidigt som en rad äldre bestämmelser om ekonomisk förvaltning i

kommuner och landsting togs bort. Bestämmelserna om förmögenhetsskydd

och en årligen balanserad budget togs bort och ersattes med en mer

allmänt hållen bestämmelse om god ekonomisk hushållning.

Enligt 8 kap. 1 § kommunallagen ska kommuner och landsting ha en god

ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs

genom andra juridiska personer. I förarbetena till denna regel gjorde

regeringen bedömningen att det inte var meningsfullt och inte heller

möjligt att i detalj ange vad som är att betrakta som god ekonomisk

hushållning. I stället ges där en rad exempel som vägledning vid tolkningen.

1Proposition 1990/91:117 s. 110 f., 210 f. Regeringen uttalade bl.a.

att det hör till god ekonomisk hushållning att, sett över en inte alltför

lång period, ha balans mellan inkomster och utgifter. Vidare framhölls

det att i begreppet även ingår att verksamhet ska utövas på ett

ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt.

Kravet på god ekonomisk hushållning är specificerat i fråga om

medelsförvaltningen. Enligt 8 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen ligger i god

ekonomisk hushållning bl.a. att en kommun eller ett landsting med i

princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för

täckande av löpande behov. Kommuner eller landsting bör inte heller

finansiera löpande driftskostnader med lån.

Kommunallagen innehåller dessutom ett krav på en balanserad budget, i

enlighet med ett förslag i propositionen Den kommunala redovisningen2Proposition

1996/97:52, bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281 och 282. vilket har

haft som syfte att förstärka lagens regler om god ekonomisk hushållning

i kommuner och landsting. Med balanserad budget avses enligt 8 kap. 4

§ tredje stycket kommunallagen att budgeten ska upprättas så att intäkterna

överstiger kostnaderna. Samtidigt ingår i 8 kap. 5 § kommunallagen

bestämmelser som reglerar den situationen att kostnaderna överstigit

intäkterna under ett visst räkenskapsår. Om det inte föreligger synnerliga

skäl ska det negativa resultatet regleras under de närmaste två följande

åren. Med synnerliga skäl avses enligt förarbetena fall där ett frångående

från kravet att återställa det egna kapitalet är mycket väl motiverat.

Det grundläggande kravet är att de åtgärder som kommunen eller landstinget

rent allmänt vidtar måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning.

I förarbetena till denna bestämmelse anges som exempel på synnerliga

skäl avyttringar som följs av en förlust samt medvetna avsättningar för

att bygga upp eget kapital i syfte att kunna möta framtida ekonomiska

utmaningar.

Kommunallagen innehåller inte någon detaljerad definition av relationen

mellan begreppen god ekonomisk hushållning och balanskravet. Regeringen

har dock i förarbetena till denna lag framhållit att balanskravet, dvs.

att intäkterna ska överstiga kostnaderna, inte är detsamma som god

ekonomisk hushållning. Balanskravet ska i stället betraktas som en

miniminivå. För att kravet på god ekonomisk hushållning ska anses vara

uppfyllt bör däremot resultatet i normalfallet ligga på en nivå som

realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin.

Utskottets överväganden

Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att kommuner och landsting i

planen för verksamheten ska ange mål och riktlinjer som är av betydelse

för en god ekonomisk hushållning, medan i planen för ekonomin ska anges

de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning.

Utskottet tillstyrker också att en utvärdering av om målen har uppnåtts

ska lämnas i årsredovisningen. Förslagen i motionen avstyrks.

Jämför särskilt yttrande 1 (c).

Propositionen

Regeringen konstaterar i avsnitt 5.1 att kommunernas och landstingens

intresse sedan balanskravet trädde i kraft 2000 har riktats mot detta

krav i stället för mot det övergripande och mer långsiktiga kravet på

en god ekonomisk hushållning. Även om balanskravet i sig bedöms vara en

stor utmaning för vissa kommuner och landsting anser regeringen att det

finns flera skäl som gör det angeläget att framhålla de mer långsiktiga

målen om en god ekonomisk hushållning. Man nämner bl.a. den åldrande

befolkningen med åtföljande behov av ökade insatser inom vård och omsorg

samt de framtida ökade kommunala pensionsutbetalningarna. Det är nödvändigt

att kommuner och landsting är väl förberedda för att kunna möta de

växande behoven av kommunal verksamhet.

Mot denna bakgrund bedömer regeringen att kommuner och landsting behöver

stöd i sina strävanden att uppnå och säkerställa en god ekonomisk

hushållning. I propositionen föreslås därför att kommuner och landsting,

i den plan för verksamheten som sammanställs inom ramen för en årlig

budget, ska ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god

ekonomisk hushållning. I den motsvarande planen för ekonomin ska samtidigt

anges de finansiella mål som har liknande betydelse.

Regeringens bedömning föranleder ett förslag till ändring av 8 kap. 5

§ kommunallagen.

Någon närmare reglering av omfattningen av och innehållet i sådana mål

och riktlinjer presenteras inte i propositionen. Inte heller preciseras

vilka områden av den kommunala verksamheten som ska omfattas. Dessa

avgränsningar måste göras av den enskilda kommunen respektive det

enskilda landstinget med utgångspunkt från de egna förhållandena och med

beaktande av de av riksdagen beslutade nationella målen. I och med detta

bör det kommunala självstyret kunna stärkas. Regeringen understryker

dock att det är viktigt att mål och riktlinjer uttrycker realism och

handlingsberedskap samt kontinuerligt utvärderas och omprövas.

Följaktligen föreslår regeringen att en utvärdering av om målen uppnåtts

ska lämnas i årsredovisningens förvaltningsberättelse. Man bedömer att

målen för en god ekonomisk hushållning i och med detta ska få den

betydelse i beslutsprocessen och i kommunens eller landstingets styrning

som regeringen eftersträvar.

Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse med motsvarande innebörd,

4 kap. 5 §, införs i lagen om kommunal redovisning.

Motionerna

Folkpartiet liberalerna accepterar i motion Fi40 regeringens förslag

om att mål och riktlinjer för den ekonomiska hushållningen ska anges i

verksamhetsplanen och att en utvärdering ska göras i årsredovisningen.

Kristdemokraterna stöder i motion Fi41 regeringens förslag om de

utökade kraven på kommuners och landstings redovisning.

Centerpartiet framhåller i motion Fi43 att klara regler för

resursfördelning och förväntningar på prestation är en viktig förutsättning

på vägen mot en god ekonomisk hushållning. Otillräckliga resurser eller

oklarhet i resursfördelning mellan stat och kommun är enligt motionärerna

en av orsakerna till kommunsektorns problem. Finansieringsfrågan och

medelsfrågan är avgörande för om man ska kunna bringa ordning och reda

i planerings- och uppföljningssystemen i kommunsektorn. Därför förordar

motionärerna att kommuner och staten gemensamt ska arbeta fram tydligare

regler och riktlinjer för verksamheter inom kommun- och landstingsområdet

samt för förhållandet mellan stat och kommun (yrkande 3). Vidare anser

man att kommunala bolag innebär finansiella risker för kommunsektorns

ekonomi, varför de ska vägas in i det finansiella perspektivet, planeringen

och uppföljningen på alla nivåer - inte minst utifrån den budgeterande

och måluppfyllande aspekten - inom de kommunala verksamheterna (yrkande

5).

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet konstaterar att den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn

tyder på att införandet av balanskravet har haft en ekonomisk effekt i

kommuner och landsting. Sedan 1996 har antalet kommuner och landsting

med positiva resultat ökat påtagligt, även om en minskning av deras

andel har skett under de senaste två åren. Denna minskning tyder på att

många kommuner och landsting fortfarande har svårigheter att uppnå en

ekonomi i balans, vilket enligt utskottets mening understryker vikten

av ökat stöd till kommunsektorn i strävanden att uppnå och säkerställa

en god ekonomisk hushållning.

Utskottet delar regeringens bedömning att en god ekonomisk hushållning

med en ekonomi i balans är en viktig förutsättning för att kommuner och

landsting ska kunna utföra sina verksamheter på ett effektivt sätt,

särskilt mot bakgrund av de utmaningar som kommunsektorn nu står inför.

Balanskravet anger i detta sammanhang en miniminivå för resultatet. En

ekonomi i balans samt en välfungerande uppföljning och utvärdering av

ekonomi och verksamhet är nödvändiga förutsättningar för att kommuner

och landsting ska kunna leva upp till kravet på en god ekonomisk

hushållning. Därför ställer sig utskottet bakom regeringens förslag till

regler om att kommuner och landsting i sitt planerande ska använda sig

av mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning.

Utskottet anser också, i likhet med regeringen och motionärerna, att

en utvärdering av om målen uppnåtts ska lämnas i kommuners och landstings

årsredovisningar.

Samtidigt instämmer utskottet i motionärernas bedömning att klara regler

för resursfördelning och förväntningar på prestation är bra på vägen

mot en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Utskottet

konstaterar att regeringen, i enlighet med vad som aviseras i propositionen,

har för avsikt att i samråd med Svenska Kommunförbundet och

Landstingsförbundet överväga vilka ytterligare åtgärder som på bästa sätt kan

bidra till en jämnare utveckling av kommunernas och landstingens intäkter

och därmed också skapa stabila planeringsförutsättningar för kommunsektorn.

Mot denna bakgrund anser utskottet att riksdagen inte behöver göra

något särskilt uttalande om behovet av ett samarbete mellan kommunsektorn

och staten för att få fram tydligare regler och riktlinjer för verksamheter

inom kommun- och landstingsområdet.

Vidare vill utskottet erinra om att frågan om kommunala bolag och deras

betydelse för kommunsektorns ekonomi togs upp av regeringen och

finansutskottet redan i övervägandena i samband med det första förslaget

till balanskrav för kommuner.1Proposition 1996/97:52, s. 35 och bet.

1996/97:FiU15, s. 11. I enlighet med förslaget från Utredningen om

utvidgat balanskrav2SOU 1998:150, prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU9,

rskr. 2000/01:26. omfattar 8 kap. 1 § kommunallagen en bestämmelse att

kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet

och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.

Dessutom ingår i 8 kap. 1 § andra stycket lagen om kommunal redovisning

en precisering att kommuner och landsting i sin redovisning ska lämna

särskilda upplysningar om den ekonomiska utvecklingen och bedömning av

olika risker i samband med verksamhet som bedrivs genom andra juridiska

personer. Dessa bestämmelser har utarbetats för att leda fram till den

helhetssyn som med hänsyn till god ekonomisk hushållning bör eftersträvas

i den kommunala verksamheten. Utskottet vill påpeka att lagens innebörd

i denna del inte ändras av något förslag i den nu föreliggande propositionen.

Med hänvisning till det ovan anförda tillstyrker finansutskottet

propositionens förslag i denna del och avstyrker motion Fi43 (c) yrkandena

3 och 5.

Behandling av delårsrapport

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att minst en delårsrapport

som ska upprättas i enlighet med bestämmelserna i lagen om kommunal

redovisning ska behandlas av fullmäktige.

Propositionen

Regeringen framhåller i avsnitt 5.2 att uppföljning av ekonomi och

verksamhet är viktiga medel i strävan att uppnå en god ekonomisk hushållning

i kommuner och landsting. I detta sammanhang är delårsrapporten ett

viktigt uppföljningsdokument som är väsentligt för ekonomistyrningen.

Regeringen understryker att både fullmäktiges möjligheter till bedömning

av det ekonomiska läget och förmågan att upprätthålla en god ekonomisk

hushållning under löpande verksamhetsår förbättras genom att fullmäktige

behandlar delårsrapporten. Med en behandling av fullmäktige markeras

också delårsrapportens politiska betydelse för den ekonomiska förvaltningen.

Mot denna bakgrund föreslås i propositionen att delårsrapporten ska

behandlas av fullmäktige. Delårsrapporten ska på detta sätt bli ett

viktigare inslag i kommunernas och landstingens uppföljningssystem genom

att rapportens information tas till vara och leder till åtgärder om

utvecklingen inte följer det som planerats. Av rapporten bör det också

framgå om prognosen pekar på att ekonomisk balans kommer att uppnås

enligt gällande förutsättningar. En sådan avstämning bör enligt regeringen

göras av alla kommuner och landsting, oavsett hur det ekonomiska resultatet

är. Det bör åtminstone översiktligt framgå av delårsrapporten vilka

åtgärder som krävs för att balansera intäkter och kostnader. En detaljerad

redogörelse kan emellertid lämnas i samband med att årsbudgeten för

nästkommande år bereds och beslutas. Av förslaget följer dock inget

krav på att fullmäktige formellt ska godkänna delårsrapporten.

Regeringens förslag föranleder en ny bestämmelse, 8 kap. 20 a §, i

kommunallagen.

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet anser i likhet med regeringen att delårsrapporten har

en väsentlig betydelse för uppföljningen av ekonomi och verksamhet i

strävan att uppnå en god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting.

Utskottet delar också regeringens bedömning att både fullmäktiges

möjligheter till bedömning av det ekonomiska läget och förmågan att

upprätthålla en god ekonomisk hushållning under löpande verksamhetsår

förbättras genom att fullmäktige behandlar delårsrapporten. Därför

tillstyrker utskottet att delårsrapporten ska behandlas av fullmäktige.

Finansutskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del.

Bedömning av måluppfyllelsen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att revisorerna ska bedöma om

resultatet i en kommuns eller ett landstings delårsrapport och årsbokslut

är förenligt med kommunens och landstingets mål för den ekonomiska

förvaltningen. Revisorernas skriftliga bedömning ska biläggas delårsrapporten

och årsbokslutet.

Propositionen

Regeringen erinrar i avsnitt 5.3 att ett viktigt skäl för att lagreglera

upprättandet av delårsrapport var att balanskravet medförde stora krav

på den ekonomiska uppföljningen i kommuner och landsting. I arbetet för

en god ekonomisk hushållning är det enligt regeringen viktigt att

tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos de kommunala

revisorerna.

Mot denna bakgrund anser regeringen att revisorerna uttryckligen bör få

i uppgift att också bedöma om resultatet i delårsrapporten och årsbokslutet

är förenligt med kommunens och landstingets mål för den ekonomiska

förvaltningen. Avsikten med att i lag införa en sådan skyldighet är att

revisionens ställning därigenom kommer att stärkas samt att revision av

mål för den ekonomiska förvaltningen kommer att ske i samtliga svenska

kommuner och landsting. Revisorerna bör enligt regeringen även lämna

ett skriftligt utlåtande med sin bedömning, vilket bör biläggas

delårsrapporten eller årsbokslutet inför behandlingen av fullmäktige.

Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse med denna innebörd,

9 kap. 9 a §, införs i kommunallagen.

Motionerna

Folkpartiet liberalerna accepterar i motion Fi40 regeringens förslag

om kravet att revisorerna ska bedöma om resultatet i en kommuns eller

ett landstings delårsrapporter och årsbokslut uppfyller målen för en

god ekonomisk hushållning. Detta bör enligt motionärerna ge en ökad

uppmärksamhet och ökad grad av uppföljning av verksamheten under pågående

år.

Kristdemokraterna stöder i motion Fi41 regeringens förslag om de

utökade kraven på revision av kommuners och landstings delårsrapport och

årsbokslut.

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet delar regeringens bedömning att det är viktigt att i

arbetet för en god ekonomisk hushållning tillvarata de kunskaper och

erfarenheter som finns hos de kommunala revisorerna. Därför bör revisorerna

uttryckligen få i uppgift att också bedöma om resultatet i delårsrapporten

och årsbokslutet är förenligt med kommunens och landstingets mål för

den ekonomiska förvaltningen. Utskottet anser, i likhet med regeringen

och motionärerna, att detta bör stärka revisionens ställning och medföra

en förbättrad uppföljning av verksamheten under pågående år.

Finansutskottet tillstyrker därmed propositionens förslag i denna del.

Förändringar av balanskravet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att undantag från kravet

att upprätta en budget där intäkterna överstiger kostnaderna får göras

om det finns synnerliga skäl. Utskottet tillstyrker också att den frist

om två år som i dag gäller för att reglera ett negativt resultat och

återställa det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen förlängs

med ett år. Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur återställandet

ska ske. Beslut om sådan reglering ska senast fattas i budgeten för det

tredje året efter det år då det negativa resultatet uppkom. Vidare

tillstyrker utskottet att fullmäktige får besluta att inte reglera ett

negativt resultat om det finns synnerliga skäl i enlighet med vad som

anges i propositionen. Förslagen i motionerna avstyrks.

Jämför reservation 1 (m).

Propositionen

Frågor om balanskravets tolkning och dess ändamålsenlighet har aktualiserats

sedan kravet infördes fr.o.m. år 2000. Med hänsyn till de erfarenheter

som hittills vunnits samt de synpunkter som framförts av remissinstanserna

vid remissbehandlingen av Ekonomiförvaltningsutredningens betänkande

anser regeringen att det är motiverat att i huvudsak behålla det nuvarande

balanskravet med vissa modifieringar. De modifieringar som föreslås i

propositionen (avsnitt 5.5) omfattar främst ett undantag från principen

om budget i balans samt en förlängning av tiden för att reglera ett

negativt resultat och återställa det egna kapitalet. Propositionen

innehåller även en beskrivning av ytterligare några omständigheter som

kan utgöra synnerliga skäl för att inte återställa ett negativt resultat.

Undantag från principen om budget i balans

Regeringen föreslår att det införs en möjlighet för kommuner och landsting

att upprätta en budget så att kostnaderna överstiger intäkterna om det

finns synnerliga skäl. Detta undantag bedöms leda till en viss

överensstämmelse mellan bestämmelserna om budgetbalans och bestämmelserna om

reglering av ett negativt resultat. Möjligheten att redan i samband med

beslut om budgeten kunna fastställa en budget som inte är i balans bör

dessutom, enligt regeringens mening, kunna dels minska benägenheten att

fastställa orealistiska budgetar, vilkas konsekvenser förr eller senare

måste lösas in, dels stimulera kommuner och landsting till ett mer

långsiktigt ekonomiskt tänkande och agerande. Av de synnerliga skäl som

kan ligga till grund för det föreslagna undantaget från kravet om budget

i balans exemplifieras i propositionen en stark finansiell ställning

hos kommunen eller landstinget samt större omstruktureringsåtgärder i

syfte att uppnå en god ekonomisk hushållning.

Förslaget föranleder en ändring av 8 kap. 4 § kommunallagen.

Förlängd tid för att reglera negativt resultat

Regeringen bedömer att den tidsfrist om två år som i dag gäller för att

reglera ett negativt resultat och återställa det redovisade egna kapitalet

enligt balansräkningen kan vara alltför knapp. Den korta tidsfristen

leder till svårigheter med att i tid ta fram förslag som är nödvändiga

för att reglera ett negativt resultat inom den föreskrivna perioden.

Det finns även risk att den kan leda till att mindre genomtänkta beslut

fattas.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att tiden för att återställa det

egna kapitalet förlängs med ett år. Tiden för att återställa det egna

kapitalet blir därmed tre år. Även om tidsfristen utsträcks är det enligt

regeringens mening viktigt att kommuner och landsting påbörjar arbetet

med att reglera ett negativt resultat redan när obalansen konstaterats.

Den kommun eller det landsting som ska reglera ett negativt resultat

och återställa det egna kapitalet ska därför ta fram en åtgärdsplan med

konkreta åtgärder för hur ett återställande ska uppnås. Regeringen

understryker att det är viktigt att åtgärdsplanen anpassas efter den

egna situationen och att det finns genomtänkta och genomförbara åtgärder

för att täcka hela det belopp som ska regleras. För att underlätta

avstämning och genomförande föreslås också att det ska framgå av planen

när åtgärderna ska vara genomförda.

Åtgärdsplanen kan ses som ett principiellt viktigt beslut som i enlighet

med 3 kap. 9 § kommunallagen ska fattas av kommunfullmäktige. Beslutet

bör fattas snarast efter det att ett negativt resultat konstaterats,

dock bör åtgärdsplanen antas senast vid påföljande fullmäktigesammanträde

efter det att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Det är viktigt

att åtgärdsplanen följs upp kontinuerligt under löpande år så att

eventuella avvikelser snabbt blir tydliga och kan rättas till. Återrapportering

bör ske till fullmäktige om åtgärdsplanen inte hålls.

Regeringens bedömning i detta avseende föranleder ett förslag att en ny

bestämmelse, 8 kap. 5 a §, införs i kommunallagen. I konsekvens med

detta föreslår regeringen en följdändring i 4 kap. 4 § lagen om kommunal

redovisning.

Den föreslagna åtgärdsplanen syftar till att strama upp nu gällande

regelverk. Regeringen aviserar därför att den är beredd att återkomma

med ytterligare åtgärder om detta förslag inte ger avsedd effekt.

Reglering av ett negativt reslutat

För att åstadkomma en ännu mer ändamålsenlig reglering anser regeringen

att ytterligare några omständigheter ska kunna utgöra synnerliga skäl

för att inte återställa ett negativt resultat. Det förhållandet att en

kommun eller ett landsting har en stark finansiell ställning eller har

vidtagit omstruktureringsåtgärder i syfte att uppnå en god ekonomisk

hushållning kan utgöra skäl för att inte reglera ett negativt resultat

om det anförts vid budgetbeslutet. Regeringen anser också att det bör

medges att en kommun eller landsting inte behöver reglera ett negativt

resultat när det har uppstått orealiserade förluster på värdepapper som

innehas med ett långsiktigt syfte.

Enligt regeringens uppfattning är det däremot inte rimligt att kortsiktiga

nedgångar i marknadsvärdena på värdepapper, som kommunen eller landstinget

enligt sin placeringspolicy har ett långsiktigt syfte med, ska påverka

förutsättningarna att uppnå balanskravet. Effekten skulle i så fall

kunna bli mer eller mindre ogenomtänkta verksamhetsneddragningar.

Regeringen anser således att kortsiktiga nedgångar inte ska behöva medföra

sådana åtgärder. Faktorer som t.ex. en negativ befolkningsutveckling,

hög arbetslöshet, förändringar av skatteintäkter, statsbidrags- och

utjämningssystem, eller andra faktorer som det bör finnas beredskap för,

utgör enligt regeringens mening inte skäl för att inte reglera ett

negativt resultat.

Förslaget föranleder att en ny bestämmelse, 8 kap. 5 b §, införs i

kommunallagen.

Regeringen aviserar vidare att den avser att följa utvecklingen av hur

kommuner och landsting tillämpar bestämmelserna om synnerliga skäl och

det nya kravet på åtgärdsplaner och kommer därför vid lämplig tidpunkt

att initiera en uppföljning av de nya reglerna.

Motionerna

Moderata samlingspartiet anser i motion Fi42 att åberopande av synnerliga

skäl vid upprättande av en budget som inte är i balans eller vid beslut

om att inte reglera ett negativt reslutat i vart fall måste kringgärdas

av en obligatorisk prövning av kommunernas revisorer. Motionärerna

föreslår sålunda lagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktige

att åberopa synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska ha

tillstyrkts av kommunens eller landstingets revisorer samfällt. De

omständigheter som åberopas bör därmed också ha godtagits av revisorerna

(yrkande 1 i denna del). Detta leder enligt motionärerna till att

balanskravets roll som ett skydd för kommunmedborgarna förstärks.

Folkpartiet liberalerna ställer sig i motion Fi34 principiellt bakom

balanskravet. Samtidigt anser motionärerna att kravet i sin nuvarande

utformning är sådant att det försvårar för kommuner och landsting att

mer långsiktigt arbeta för en ansvarsfull och effektiv hushållning.

Därför förordar man en reform av balanskravets utformning (yrkande 7 i

denna del).

Motion Fi34 väcktes emellertid med anledning av regeringens skrivelse

om utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2003/04:102) innan den

nu aktuella propositionen offentliggjordes, varför man i denna motion

inte kunde ta ställning till regeringens förslag angående modifieringen

av balanskravet. Detta gör Folkpartiet i stället i motion Fi40. Där

anför motionärerna att partiet i princip kan acceptera förslaget att

kommunerna får ett år ytterligare på sig för att återfå balans i sina

ekonomier vid underskott. Man framhåller dock att förslaget att vidga

möjligheterna att underlåta regleringen av ett negativt resultat utöver

de synnerliga skäl som i dag finns innebär ett ökat risktagande med den

kommunala ekonomin. Motionärerna ifrågasätter inte rimligheten i dessa

vidgade undantag, men kan acceptera dessa om utvecklingen följs mycket

noga för att eventuella tendenser till felaktigt agerande snabbt kan

åtgärdas. Därför föreslår man att regeringen ges i uppdrag att mycket

noga följa utvecklingen i dessa avseenden (yrkande 2).

Kristdemokraterna stöder i motion Fi41 regeringens förslag att förlänga

den tid som en kommun eller ett landsting enligt lagen har för att

återställa ett negativt resultat. Motionärerna anser att detta förefaller

vara en rimlig åtgärd med tanke på hur de praktiska förutsättningarna

ser ut att återställa ett underskott redan inom två år efter det att

underskottet uppstått.

Centerpartiet bedömer i motion Fi43 att det i nuvarande situation är

rimligt att förlänga tiden för att återställa det redovisade egna

kapitalet enligt balansräkningen med ett år. Detta kräver dock enligt

motionärerna att tydliga regler skapas som följs av parterna. Det är

inte rimligt att göra avsteg från finansieringsprincipen samtidigt som

krav ställs på ekonomi i balans. Motionärerna framhåller också att

innebörden av begreppet balanskrav och undantaget "synnerliga skäl" bör

ytterligare belysas mot bakgrund av att framtidens samhälle kommer att

innebära nya förutsättningar för systemet. Dessutom föreslår man att

kommuner, landsting och staten ges förutsättningar för att självständigt

skapa egna, särskilt avsatta reserver för att klara oförutsedda händelser

och konjunktursvängningar. Sådana resultatregleringsreserver för att

balansera underskott via tidigare överskott kan enligt motionärerna

vara en nyckelfråga i ett framtida, fungerande system med balanskrav

(yrkande 7).

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet anser att det, med hänsyn till de kvarvarande ekonomiska

problemen i många kommuner och landsting, fortfarande finns ett behov

att i lag bestämma att de kommunala budgetarna ska vara balanserade och,

om obalanser ändå uppstår, hur dessa ska hanteras. Utskottet delar

regeringens bedömning att den grundläggande utformningen av balanskravet

är väl avvägd och att det är motiverat att i huvudsak behålla det

lagstadgade balanskravet. De modifieringar i kommunallagen som regeringen

föreslår leder enligt utskottets mening till en mer ändamålsenlig

reglering av balanskravet utan att intentionerna bakom kravet frångås.

Därför ställer sig utskottet bakom regeringens förslag till förändringar

i balanskravet.

Utskottet kan för sin del konstatera att propositionens förslag ligger

väl i linje med de grundläggande principer för god ekonomisk hushållning

i kommuner och landsting som utskottet förordar. Av de motioner som

väckts med anledning av propositionen kan man utläsa att det finns ett

brett stöd för dessa principer i riksdagen. Utskottet anser att det är

mycket värdefullt att det nu finns en stor uppslutning bakom det

reformerade balanskravet. Därigenom finns det enligt utskottet goda

förutsättningar för stabila budgetregler för den kommunala verksamheten

under en följd av år framåt, vilket måste anses som synnerligen

betydelsefullt. Mot denna bakgrund finner utskottet att motionärernas yrkande

om en reform av balanskravets utformning kan anses vara

tillgodosett.

Finansutskottet noterar samtidigt att regeringen, i enlighet med vad

som aviseras i propositionen, avser att följa utvecklingen av hur

kommuner och landsting tillämpar bestämmelserna om bl.a. synnerliga skäl.

Utskottet förutsätter att regeringen vid lämplig tidpunkt återkommer

till riksdagen med en uppföljning av de nya reglerna så att eventuella

tendenser till ett felaktigt agerande snabbt kan åtgärdas. I och med

detta får förslaget i motion Fi40 (fp) om ett uppdrag åt regeringen

avseende uppföljning av de nya bestämmelserna anses vara tillgodosett.

Därutöver vill finansutskottet erinra om att frågan om ytterligare

precisering av begreppen "balanskrav" och "synnerliga skäl" har behandlats

av konstitutionsutskottet i yttrandet till finansutskottet med anledning

av propositionen om den kommunala redovisningen (yttr. 1996/97:KU7y).

Enligt konstitutionsutskottets mening är kriteriet på obalans (att

resultat 3 i resultaträkningen är negativt) tillräckligt tydligt, så att

något behov av att ytterligare precisera balanskravet inte föreligger.

Vidare framhåller konstitutionsutskottet att orden synnerliga skäl ger

uttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjligheten

att göra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom den

föreskrivna perioden. Någon ytterligare insnävning av restriktiviteten

har därför inte ansetts nödvändig.

Finansutskottet finner för egen del att det aktuella förslaget om en

utökad krets av omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl inte ändrar

den restriktivitetsgrad som konstitutionsutskottet har ställt sig bakom.

Detta innebär att finansutskottet inte heller kan ställa sig bakom

kravet på att de omständigheter som fullmäktige åberopar som synnerliga

skäl ska godtas av en kommuns eller ett landstings revisorer. Beslutet

att hänvisa till synnerliga skäl för att inte följa balanskravet är av

politisk karaktär och bör enligt finansutskottets mening även i

fortsättningen uteslutande fattas av den politiska ledningen för en kommun

eller ett landsting. Det bör dock i sammanhanget betonas att om en

kommuns eller ett landstings styrelse föreslår en budget som inte är i

balans så är detta något som kan granskas av de kommunala revisorerna.

Finansutskottet vill dessutom uppmärksamma att det i förarbetena till

bestämmelsen i 8 kap. 5 § kommunallagen finns resonemang beträffande

vilka förhållanden som kan utgöra grund för att kunna hävda synnerliga

skäl för att inte reglera ett negativt resultat. Som exempel på när

synnerliga skäl kan anses föreligga anfördes när en kommun eller ett

landsting medvetet och tydligt gjort avsättningar och byggt upp ett

avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar

eller kostnadsökningar. Liknande reserver nämns i den nu föreliggande

propositionen bland exemplen på synnerliga skäl som föreslås gälla vid

de föreslagna lagändringarna. Därmed anser utskottet att förslaget i

motion Fi43 (c) angående resultatregleringsreserver får anses vara

tillgodosett.

Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker finansutskottet propositionens

förslag i denna del. Motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del, Fi40

(fp) yrkande 2, Fi42 (m) yrkande 1 i denna del och Fi43 (c) yrkande 7

avstyrks.

Prövning av balanskravet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att laglighetsprövning enligt

10 kap. kommunallagen inte ska kunna ske av en kommuns eller ett landstings

budgetbeslut eller ett beslut att inte reglera ett negativt resultat.

En laglighetsprövning ska dock även fortsättningsvis vara möjlig av

beslutets formella aspekter eller av frågan om det hänför sig till något

som inte är angelägenhet för kommuner eller landsting. Förslagen i

motionerna avstyrks.

Jämför reservationerna 2 (m), 3 (fp) och 4 (kd).

Propositionen

I propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52) anfördes

att bestämmelsen om synnerliga skäl för en kommuns eller ett landstings

beslut att inte reglera ett negativt reslutat inte var lämpad att ligga

till grund för en domstolsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Det är

fråga om lokala politiska bedömningar av vad som är en lämplig hantering

av den lokala ekonomin. Frågan om vad som är synnerliga skäl är inte

primärt en fråga som bör avgöras av domstol inom ramen för ett

laglighetsprövningsmål. Den bör, enligt vad regeringen uttalade, avgöras

inom ramen för det politiska systemet. Härigenom blir det i första hand

aktuellt att eventuellt utkräva ett politiskt ansvar för det fall att

obalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver.

Enligt regeringens bedömning (avsnitt 6) är prövningen om det föreligger

synnerliga skäl mycket politisk till sin karaktär. Därför anser regeringen

att det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för det politiska

systemet att pröva frågan om avsteg från principen om en ekonomi i balans

vid bokslutsregleringen. Denna bedömning ändras inte av det förhållandet

att ytterligare omständligheter bedöms utgöra grund för att inte reglera

ett negativt resultat.

Även budgetbeslut utgör enligt regeringen exempel på beslut som bör

prövas inom ramen för det politiska systemet. Detta är också i konsekvens

med att beslut rörande bokslutsreglering av uppkomna underskott inte

föreslås bli föremål för laglighetsprövning. Laglighetsprövning av

beslutens formella aspekter bör dock bli möjlig i enlighet med vad som

följer av 10 kap. 8 § första stycket 1 och 2 kommunallagen.

I konsekvens med dessa bedömningar föreslår regeringen en ändring av 10

kap. 8 § andra stycket kommunallagen.

Motionerna

Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi42 att det ska införas

lagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktige att åberopa

synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska ha tillstyrkts av

kommunens eller landstingets revisorer samfällt. Beslut som har tagits

utan revisorernas godkännande ska enligt motionärerna kunna överklagas

i förvaltningsdomstol (yrkande 1 i denna del).

Folkpartiet liberalerna framhåller i motion Fi40 att det även är

viktigt för den enskilde kommunmedborgaren att den kommunala ekonomin är

stabil och välskött samt att de befintliga övervakningsmekanismerna

fungerar väl. Därför föreslår man att regeringen får i uppdrag att

utforma ett system som innebär att sanktioner kan vidtas mot kommuner

eller landsting som inte tillräckligt snabbt och kraftfullt vidtar

åtgärder för att reglera ett konstaterat negativt resultat och återställa

det egna kapitalet (yrkande 3). Det är enligt motionärerna viktigt att

de kriterier som möjliggör sådana sanktioner är klara och inte medger

osäkerheter, men samtidigt innehåller en möjlighet till särskild bedömning

i enskilda fall. Motsvarande förslag presenterar Folkpartiet i motion

Fi34 (yrkande 7 i denna del).

Kristdemokraterna anser i motion Fi41 att lagprövningsmöjligheten bör

finnas vad gäller balanskravet och att nuvarande begränsningar att

laglighetspröva beslut om att inte reglera ett negativt resultat ska

slopas. Motionärerna föreslår därför att den nuvarande begränsningen av

lagprövningsmöjligheten i 10 kap. 8 § andra stycket kommunallagen

avskaffas och att några nya begränsningar inte införs. I kombination med

det i övrigt uppmjukade balanskravet och de ökade kraven på redovisning

och revision, vilka föreslås i regeringens proposition, anses detta på

ett bättre sätt främja förutsättningarna för en god ekonomisk hushållning

i kommuner och landsting. Hotet om att få ett tveksamt underskottsbeslut

eller ett beslut att inte reglera ett underskott lagprövat i länsrätten

borde enligt motionärerna i sig ha en viss avskräckande effekt. Man

betonar också att en förvaltningsdomstols möjlighet inskränker sig till

att upphäva ett beslut, inte att ändra det, varför den politiska makten

stannar kvar hos kommunen eller landstinget.

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet vill inledningsvis erinra om att frågan om laglighetsprövning

av beslut om att inte reglera ett negativt resultat har tagits upp av

konstitutionsutskottet i yttrandet till finansutskottet med anledning

av regeringens proposition om den kommunala redovisningen (yttr.

1996/97:KU7y). Konstitutionsutskottet framhöll i detta yttrande att man

delar regeringens bedömning att frågan om vad som är synnerliga skäl

för att inte göra en reglering inte primärt är en fråga som bör avgöras

av domstol inom ramen för laglighetsprövning. För att förtydliga att

ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen3Hänvisningen

avser kommunallagens gällande lydelse och inte dess lydelse enligt

förslaget i den aktuella propositionen. inte ska kunna domstolsprövas i

enlighet med 10 kap. 8 § punkterna 3 och 4 kommunallagen föreslog

konstitutionsutskottet en komplettering av lagen. Finansutskottet ställde

sig bakom konstitutionsutskottets förslag.4Betänkande 1996/97:FiU15,

rskr. 1996/97:281 och 282.

Finansutskottet har för sin del inget skäl att frångå sin tidigare

uppfattning angående laglighetsprövningen av bestämmelsen om synnerliga

skäl för en kommuns eller ett landstings beslut att inte reglera ett

negativt resultat. Därmed anser utskottet, i likhet med regeringen, att

det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för det politiska systemet

att pröva frågan om avsteg från principen om en ekonomi i balans vid

bokslutsregleringen. Utskottet delar också regeringens bedömning att

även budgetbeslut bör prövas inom ramen för det politiska systemet.

Vidare vill finansutskottet återigen framhålla att balanskravet ska ses

som en miniminivå för en kommuns eller ett landstings ekonomi. I det

längre perspektivet ska kommuner och landsting sträva efter mer

övergripande mål om en god ekonomisk hushållning. Det finns dock stora

skillnader mellan olika kommuners eller landstings ekonomiska situation,

så att det endast är den enskilda kommunen respektive det enskilda

landstinget som - utifrån sina egna förhållanden och med beaktande av

de av riksdagen beslutade nationella målen - kan avgöra på vilket sätt

och i vilken takt man kan uppnå ekonomisk balans och sträva efter en

god ekonomisk hushållning. Ett system med sanktioner mot kommuner eller

landsting i enlighet med förslaget i motion Fi40 (fp) skulle enligt

utskottets bedömning riskera att inkräkta på det kommunala självstyret

och motverka en realistisk strävan att uppnå de enskilda målen och

riktlinjerna för en god ekonomisk hushållning. Utskottet anser därmed

att något uppdrag till regeringen att utforma ett liknande sanktionssystem

inte bör lämnas.

Mot denna bakgrund tillstyrker finansutskottet propositionens förslag

i denna del och avstyrker motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del,

Fi40 (fp) yrkande 3, Fi41 (kd) och Fi42 (m) yrkande 1 i denna del.

Lagförslagen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i

kommunallagen (1991:900) och lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal

redovisning.

Utskottets ställningstagande

Propositionens förslag har kommenterats och tillstyrkts av finansutskottet

under respektive avsnitt ovan i betänkandet. Med beaktande av vad

utskottet där anfört tillstyrker utskottet de i propositionen framlagda

lagförslagen.

Stabila planeringsförutsättningar

Utskottets förslag i korthet

Utskottet delar regeringens bedömning att kommuner och landsting så

långt som möjligt bör ges stabila planeringsförutsättningar och en rimlig

planeringshorisont. Utskottet instämmer också i regeringens bedömning

att ett kommunalekonomiskt råd inte bör inrättas nu. Förslagen i motionerna

avstyrks.

Jämför reservationerna 5 (m, kd, c) och 6 (fp).

Propositionen

I avsnitt 5.4 presenterar regeringen sin bedömning angående stabila

planeringsförutsättningar för kommuner och landsting. Kommuner och

landsting bör enligt regeringen så långt som möjligt ges stabila

förutsättningar och en rimlig planeringshorisont. Genom detta underlättas

nödvändiga strukturella förändringar samtidigt som förhastade kortsiktiga

lösningar kan undvikas.

Regeringen aviserar att den avser att redovisa vilken utveckling av den

kommunala ekonomin som bedöms förenlig med samhällsekonomisk balans.

Riktlinjerna ska redovisas översiktligt och revideras med hänsyn till

större förändringar i det samhällsekonomiska läget. Samtidigt understryker

regeringen vikten av det generella statsbidraget till kommuner och

landsting som ett viktigt instrument för att styra kommunsektorns

samhällsekonomiska utrymme. Som man tidigare framhållit5Proposition

2002/03:100, avsnitt 8.3.3. bör statsbidrag ges i form av generella

statsbidrag som huvudsakligen fördelas med ett enhetligt belopp per invånare.

I och med detta kan man dels undvika ineffektiv resursanvändning i

enskilda kommuner och landsting, dels minimera risken för konflikt mellan

t.ex. kvantitativa mål för en viss verksamhet och balanskravet.

Emellertid är kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning överordnat

balanskravet. God ekonomisk hushållning innebär att resultatet, sett

över en längre period, bör vara positivt. Balanskravets nuvarande

utformning innebär att kommuner och landsting ska ha en ekonomi som är i

balans varje enskilt år, vilket enligt regeringen ska ses som en lägsta

godtagbara nivå. Regeringen konstaterar samtidigt att många kommuner

och landsting för närvarande har svårigheter med att klara balanskravet,

trots ett antal år med en god utveckling av de kommunala inkomsterna.

Detta innebär att det finns en risk att balanskravet förstärker snarare

än mildrar konjunktursvängningarna, vilket inte är önskvärt vare sig ur

samhällsekonomins eller den kommunala verksamhetens perspektiv.

I detta sammanhang framhåller regeringen att de i propositionen föreslagna

förändringarna av balanskravet inte bara syftar till att underlätta

tolkningen och förstärka ändamålsenligheten i kravet utan också behövs

för att skapa stabilare planeringsförutsättningar för landets kommuner

och landsting. Därmed kan man undvika att utvecklingen av kommunernas

och landstingens ekonomi bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna,

snarare än att jämna ut dem.

Samtidigt anser regeringen att det för närvarande inte finns skäl för

att inrätta ett kommunalekonomiskt råd i enlighet med

Ekonomiförvaltningsutredningens

förslag (avsnitt 7). Den roll rådet enligt utredningen föreslås få

avseende uppföljning och analys av utvecklingen på det kommunala området

bör i stället ligga inom ramen för Svenska Kommunförbundets och

Landstingsförbundets verksamhet. Regeringskansliet kan samtidigt svara för

statens engagemang. Om större kommungrupper har behov av stöd under en

viss period kan tillfälliga delegationer inrättas för att hantera en

sådan situation efter mönster av t.ex. Kommun- och Bostadsdelegationerna.

Motionerna

I motion Fi42 stöder Moderata samlingspartiet regeringens ambition

att skapa mer stabila planeringsförutsättningar för kommuner och landsting.

Motionärerna anser dock att flera aspekter avseende stabila

planeringsförutsättningar, åtgärder för att bidra till en jämnare utveckling

av kommunsektorns intäkter, balanskravets framtida utformning och dess

roll för målen för hela den offentliga sektorn samt kommunsektorn bör

utredas ytterligare (yrkande 2). Bland annat anser man att det kan finnas

skäl att ha balanskrav på delar av den offentliga verksamheten för att

undvika okontrollerad försvagning av de offentliga finanserna. Vidare

framhåller motionärerna vikten av att kommuner och landsting skulle

kunna krympa sina balansräkningar för att främja god ekonomisk hushållning,

så länge detta inte äventyrar de långsiktiga förutsättningarna för en

god kommunal ekonomi. Analysen av denna och andra aspekter på kommunal

ekonomi bör genomföras både i termer av balanskrav, mål för sparandet

och i termer av vad som är att beakta som god ekonomisk hushållning,

också utifrån skattebetalarnas/kommunmedborgarnas perspektiv.

Folkpartiet liberalerna instämmer i motion Fi40 i regeringens bedömning

att kommunsektorn kan behöva stabilare planeringsförutsättningar. Mot

bakgrund av neddragningen i det generella statsbidraget till kommuner

och landsting, i enlighet med regeringens förslag på tilläggsbudget för

2004, anser motionärerna att kravet på att ge kommunerna och landstingen

stabila planeringsförutsättningar och rimlig planeringshorisont främst

bör riktas mot regeringen (yrkande 1). Motionärerna ansluter sig också

till regeringens uppfattning att ett kommunalekonomiskt råd inte bör

inrättas nu.

Centerpartiet avvisar i motion Fi43 tankegångar som innebär en

förstärkning av det kommunala självstyret uppifrån. Samhället bör i stället

utformas underifrån i enlighet med federalismens principer med en

maktdelning som säkerställer det kommunala självstyret och självständigheten

särskilt vad avser ansvar, befogenheter och resurser. Därför vill

motionärerna stoppa centralstyrning med riktade statsbidrag och stopplagar.

I stället ska kommuner och lansting få största möjliga flexibilitet

för att under eget ansvar prioritera sin verksamhet i syfte att med

bästa förutsättningar möta framtidens utmaningar (yrkande 1).

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet anser att stabila förutsättningar och en rimlig

planeringshorisont är avgörande för att de kommunala verksamheterna kan

utvecklas på ett effektivt och framtidsinriktat sätt. De växande behoven

av kommunal verksamhet gör det nödvändigt att kommuner och landsting

bereds möjlighet att genomföra strukturella förändringar med inriktning

på balans i ekonomin och en god ekonomisk hushållning. Ekonomisk balans

i den kommunala sektorn är samtidigt en viktig del av den samlade

ekonomiska politiken. Utvecklingen i den kommunala sektorns ekonomi bör

därför inte styras av de ekonomiska kraven på kommunerna och landstingen

så att den bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna.

Mot denna bakgrund ser utskottet positivt på regeringens planer att i

samråd med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet överväga

ytterligare åtgärder som, vid sidan om det reformerade balanskravet,

kan bidra till mer stabila planeringsförutsättningar för kommuner och

landsting. Utskottet förutsätter dessutom att redovisningen av regeringens

riktlinjer för utvecklingen av den kommunala ekonomin, i enlighet med

information som utskottet inhämtat från Regeringskansliet, kommer att

presenteras som ett regelbundet återkommande inslag i regeringens

ekonomiska vårpropositioner och budgetpropositioner. Det planerade samarbetet

mellan regeringen och de båda förbunden, tillsammans med det aviserade

arbetet inom Regeringskansliet med återkommande analys och revideringar

av riktlinjerna för kommunsektorns ekonomi, medför enligt utskottets

mening att dylika aspekter avseende stabila planeringsförutsättningar

för kommuner och landsting samt balanskravets framtida utformning kommer

att ställas under ständig granskning. Dessutom noterar utskottet att

regeringen aviserar att man vid lämplig tidpunkt kommer att initiera en

uppföljning av de nya reglerna. Utskottet anser därmed att någon

ytterligare utredning på detta område i nuläget inte behövs. Därutöver ser

utskottet i likhet med regeringen inget behov att nu inrätta ett

kommunalekonomiskt råd för uppföljning och analys av utvecklingen på det

kommunalekonomiska området.

Utskottet bedömer att regeringens förslag till förändringar i balanskravets

omfattning inte kan anses påverka kommunernas ekonomiska självbestämmande

negativt. Genom att reglerna för hanteringen av ett budgetunderskott

innehåller en utökad flexibilitet i fråga om tiden under vilken regleringen

ska ske får kommunerna en större frihet att med hänsyn till de lokala

förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god ekonomisk

hushållning. Omfattningen av de synnerliga skäl som krävs för att kommunerna

och landstingen ska kunna utnyttja denna flexibilitet utökas också.

Även kravet på redovisning av mål och riktlinjer som kommunerna själva

anser är av betydelse för att uppnå en god ekonomisk hushållning ägnas

åt att stärka det kommunala självstyret. I detta sammanhang vill utskottet

framhålla att Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i sitt

remissvar på Ekonomiutredningens förslag påpekar att de mål och riktlinjer

som kommunerna själva ska ange blir det viktigaste styrdokumentet för

den kommunala ekonomin och verksamheten. Därmed sker en fokusering på

de demokratiska instrument som finns inom varje kommun när det gäller

efterlevandet och uppföljningen av lagstiftningen. Det lokala ansvaret

att tolka och efterleva lagstiftningen blir tydligare än tidigare.

Med hänvisning till det ovan anförda avstyrker finansutskottet motionerna

Fi40 (fp) yrkande 1, Fi42 (m) yrkande 2 och Fi43 (c) yrkande 1.

Finansieringsprincipen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionärernas förslag med anknytning till

finansieringsprincipens betydelse för kommunsektorns ekonomiska förutsättningar.

Jämför reservation 7 (m, fp, kd, c).

Motionerna

Moderata samlingspartiet förordar, i samband med diskussion om

kommunsektorns ekonomiska läge i motion Fi33, att balanskravet bör finnas

kvar, men staten bör samtidigt följa finansieringsprincipen fullt ut

(yrkande 8). Genom att reformer genomförs utan att finansieringsprincipen

följs, samtidigt som kommunerna åläggs detaljerade regleringar samt

deltagande i det kommunala skatteutjämningssystemet, förlorar kommunerna

enligt motionärerna en betydande del av kontrollen över sin egen ekonomi.

Centerpartiet framhåller i motion Fi43 att kommuner och landsting måste

tillförsäkras kontroll över sin verksamhet vad gäller tillförda medel

och verksamhetens innehåll, och därmed ges förutsättningar till en

långsiktigt hållbar planering och utveckling. I detta sammanhang

understryker motionärerna att finansieringsprincipens grundläggande syn på

statens relation med kommunerna och regionerna är en nyckelfråga för

kommunsektorns ekonomiska förutsättningar och måste hanteras på ett

ansvarsfullt sätt (yrkande 6).

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet anser att det som anförs i motionerna om finansieringsprincipens

betydelse för kommunsektorns ekonomiska förutsättningar är en viktig

grund för utvecklingen av hela den kommunala verksamheten. Utskottet

kan emellertid inte finna tillräckliga skäl för att i detta sammanhang

göra något särskilt uttalande, i synnerhet då frågan om finansieringsprincipens

tillämpning har behandlats av utskottet upprepade gånger6Senast hösten

2003 i bet. 2003/04:FiU3, s. 23-24.. Utskottet ser ingen anledning att

ompröva sina tidigare ställningstaganden i frågan, med vill likväl

understryka att när det gäller finansieringsprincipens tillämpning har

regeringen i samverkan med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet

en viktig roll att spela.

Därmed avstyrker finansutskottet motionerna Fi33 (m) yrkande 8 och Fi43

(c) yrkande 6.

Kommunal skatteplanering

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionärernas förslag om åtgärder mot kommunal

skatteplanering.

Jämför reservation 8 (m) och särskilt yttrande 2 (fp).

Motionen

Moderata samlingspartiet framhåller i motion Fi42 att dagens kommuner

vid sidan om den vanliga verksamheten ägnar sig åt skatteplanering.

Skatteplaneringen sker när kommunerna i stället för att bedriva

verksamheten i förvaltningsform gör det i bildade aktiebolag, vilket enligt

motionärerna inte är förenligt med god ekonomisk hushållning. Mot denna

bakgrund efterlyser motionärerna förslag från regeringen om hur kommunal

skatteplanering kan undvikas (yrkande 3).

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet har vid upprepade tillfällen uttalat att kommuner och

landsting inom ramen för nuvarande regelsystem ska ha frihet att organisera

sin verksamhet på det sätt som bedöms lämpligt med utgångspunkt från

respektive verksamhets förutsättningar. Beträffande de kommunala bolagens

förhållande till skattelagstiftningen har utskottet tidigare anfört att

kommunala bolag givetvis ska behandlas på samma sätt som privata bolag.

Utskottet finner i detta sammanhang ingen anledning att frångå sina

tidigare ställningstaganden och delar därmed inte motionärernas bedömning

att kommunal bolagsverksamhet inte är förenligt med god ekonomisk

hushållning.

Mot denna bakgrund avstyrker finansutskottet motion Fi42 (m) yrkande 3.

Ekonomisk hushållning på nationell nivå

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker motionärernas förslag om att införa samma krav på

god ekonomisk hushållning för nationell nivå som för kommun- och

landstingsnivå.

Jämför särskilt yttrande 3 (c).

Motionen

Centerpartiet framhåller i motion Fi43 att staten ansvarar för

hanteringen av landets ekonomi som helhet. Därför bör staten enligt

motionärerna stötta såväl regioner som kommuner i deras utveckling. Dessutom

bör staten föregå med gott exempel på ekonomisk förvaltning i sin egen

verksamhet och i relation med övriga offentliga verksamheter. Mot denna

bakgrund anser motionärerna att staten bör inordnas i samma krav på

balans i sin ekonomiska hushållning som kommuner och regioner och följa

samma riktlinjer som gäller för en god ekonomisk hushållning för kommuner

och landsting (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet delar inte åsikten att staten bör inordnas i samma krav

på balans och följa samma riktlinjer för en god ekonomisk hushållning

som kommuner och landsting. Ekonomisk balans i hela den offentliga

sektorn, inklusive staten, bör enligt utskottets mening vara en fråga

som hanteras på annat sätt. Riksdagen fastställer i utformningen av

riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken mål för de

offentliga finanserna. Utskottet hänvisar härvidlag till sina tidigare,

utförliga ställningstaganden i frågan om nya eller kompletterande mål

för budgetpolitiken.7Senast våren 2004 i bet. 2003/04:FiU20, s. 61-67.

Där konstaterar utskottet att det inte finns anledning att vare sig

ersätta eller komplettera dagens överskottsmål för de offentliga finanserna

och utgiftstaket i statsfinanserna i enlighet med liknande motionsförslag.

Med det anförda avstyrker finansutskottet motion Fi43 (c) yrkande 2.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Förändringar av balanskravet, punkt 4 (m)

av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia Widegren (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om hanteringen av beslut om att åberopa synnerliga

skäl att inte följa balanskravet. Därmed bifaller riksdagen motion

2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna

del och

avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna

2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna

del,

2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 2 och

2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 7.

Ställningstagande

Enligt vår uppfattning ska balanskravet utgöra ett skydd för kommunmedborgarna

mot sådan hantering av kommunens ekonomi som riskerar medföra att det

egna kapitalet successivt urholkas. Utan ett liknande skydd kommer

medborgarna att tvingas att ta på sig alltför stora bördor varje kommande

år. Därför måste det balanskrav som vid varje tidpunkt gäller upprätthållas

som ett skydd för skattebetalarna.

Vi konstaterar att regeringen nu på nytt för fram att möjligheten till

att åberopa synnerliga skäl vid beslut att inte reglera ett negativt

redovisat resultat ska vara flexibel. Denna beslutsmöjlighet ska enligt

regeringen endast utgöra kommunfullmäktiges politiska ansvar. Vi anser

att ett åberopande av synnerliga skäl ska kringgärdas av en obligatorisk

prövning av kommunernas revisorer. Därför bör kommunallagen ändras på

ett sätt som innebär att ett beslut i kommunfullmäktige att åberopa

synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska ha tillstyrkts av

kommunens revisorer samfällt.

Regeringen föreslår dessutom att en budget inte ska behöva vara i balans

om synnerliga skäl föreligger. Dessa skäl kan enligt regeringens förslag

inte överklagas. Vi anser - för att en sådan obalans ska kunna tillåtas

- att kommunens revisorer måste ha tillstyrkt förfarandet och därmed

godtagit de omständigheter som åberopas.

Vad vi anfört beträffande hanteringen av beslut om att åberopa synnerliga

skäl att inte följa balanskravet bör riksdagen som sin mening ge regeringen

till känna. Det innebär att vi tillstyrker motion Fi42 (m) yrkande 1 i

denna del och avstyrker propositionens förslag i denna del samt motionerna

Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del, Fi40 (fp) yrkande 2 och Fi43 (c) yrkande

7.

2. Prövning av balanskravet, punkt 5 (m)

av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia Widegren (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om laglighetsprövningen av balanskravet. Därmed

bifaller riksdagen motion

2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna

del och

avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna

2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna

del,

2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 3 och

2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd).

Ställningstagande

Vi har i en särskild reservation redovisat vår uppfattning att det ska

göras lagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktige att

åberopa synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska tillstyrkas

av kommunens eller landstingets revisorer samfällt. I konsekvens med

detta anser vi att beslut som har tagits utan revisorernas godkännande

ska kunna överklagas i förvaltningsdomstol. Därmed tillstyrker vi motion

Fi42 (m) yrkande 1 i denna del och avstyrker propositionens förslag i

denna del samt motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del, Fi40 (fp)

yrkande 3 och Fi41 (kd).

3. Prövning av balanskravet, punkt 5 (fp)

av Karin Pilsäter (fp) och Gunnar Nordmark (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om ett uppdrag till regeringen att utforma ett

sanktionssystem mot kommuner eller landsting som inte tillräckligt snabbt

och kraftfullt ingriper mot ett konstaterat negativt resultat. Därmed

bifaller riksdagen motionerna

2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna

del och

2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 3 och

avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna

2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd) och

2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna

del.

Ställningstagande

En stabil och välskött kommunal ekonomi är inte bara viktig från

allmänekonomisk utgångspunkt utan också mycket viktig för den enskilde

kommunmedborgaren. Det är den enskilde som främst får bära de ekonomiska

konsekvenserna av en illa skött kommunal ekonomi. Vi finner det således

utomordentligt viktigt att de övervakningsmekanismer som finns kring

balanskravet fungerar väl.

Vi anser att det bör finnas möjligheter att vidta sanktioner mot kommuner

eller landsting som inte tillräckligt snabbt och kraftfullt ingriper

mot ett konstaterat negativt resultat. Ett sådant sanktionssystem bör

innehålla en mekanism som möjliggör att regeringen i motsvarande fall

ska ingripa. Det är samtidigt viktigt att de kriterier som medger

sanktioner mot kommuner och landsting är klara och inte skapar några

osäkerheter. Enligt vår uppfattning är det rimligt att systemet även

innehåller en möjlighet till bedömning av den enskilda situationen.

Med det anförda föreslår vi att regeringen får i uppdrag att utforma

ett sanktionssystem mot kommuner eller landsting som inte tillräckligt

snabbt och kraftfullt ingriper mot ett konstaterat negativt resultat.

Detta innebär att riksdagen bifaller motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i

denna del och Fi40 (fp) yrkande 3 och avslår propositionens förslag i

denna del samt motionerna Fi41 (kd) och Fi42 (m) yrkande 1 i denna del.

4. Prövning av balanskravet, punkt 5 (kd)

av Lars Lindén (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5

borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om laglighetsprövningen av balanskravet och antar

den i motionen föreslagna ändringen i 10 kap. 8 § andra stycket

kommunallagen. Därmed bifaller riksdagen motion

2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd) och

avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna

2003/04:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 7 i denna

del,

2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 3 och

2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 1 i denna

del.

Ställningstagande

Jag anser i likhet med Ekonomiförvaltningsutredningen att möjligheten

till laglighetsprövning bör finnas kvar vad gäller balanskravet. De

nuvarande begränsningarna att laglighetspröva beslut om att inte reglera

ett negativt resultat ska därmed slopas. En sådan förändring, i kombination

med det enligt regeringens förslag i övrigt uppmjukade balanskravet

samt de ökade kraven på redovisning och revision, främjar på ett bättre

sätt förutsättningarna för en god ekonomisk hushållning i kommuner och

landsting. Hotet om att få ett tveksamt underskottsbeslut eller ett

beslut att inte reglera ett underskott lagprövat i länsrätten borde

enligt min uppfattning i sig ha en viss avskräckande effekt som främjar

att realistiska budgetar läggs fram.

Jag vill i sammanhanget också betona att en förvaltningsdomstols möjlighet

inskränker sig till att upphäva ett beslut, inte att ändra det. Den

politiska makten ligger alltså i slutändan kvar hos kommunen eller

landstinget.

Vad jag anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Detta innebär att riksdagen bifaller motion Fi41 (kd) och avslår

propositionens förslag i denna del samt motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i

denna del, Fi40 (fp) yrkande 3 och Fi42 (m) yrkande 1 i denna del.

5. Stabila planeringsförutsättningar, punkt 7 (m, kd, c)

av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m), Roger Tiefensee (c), Cecilia

Widegren (m) och Lars Lindén (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om utredning av stabila planeringsförutsättningar

m.m. Därmed bifaller riksdagen motionerna

2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 2 och

2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 1 och

avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motion

2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 1.

Ställningstagande

Kommunsektorn behöver stabilare planeringsförutsättningar och en rimligare

planeringshorisont jämfört med vad som sker i dag. Vi stödjer därmed

ambitioner att införa åtgärder som kan bidra till en jämnare utveckling

av kommunernas intäkter och därmed skapa mer stabila planeringsförutsättningar.

Emellertid saknar vi i propositionen en mer genomgripande analys av

hur den offentliga ekonomin, och den kommunala ekonomins del i den, bör

utvecklas. Därför förordar vi en utredning av flera aspekter avseende

stabila planeringsförutsättningar och åtgärder som kan bidra till en

jämnare utveckling av kommunsektorns intäkter. Utredningen bör även

omfatta balanskravets framtida utformning och dess roll för målen för

hela den offentliga sektorn samt kommunsektorn. Analysen av denna och

andra aspekter på kommunal ekonomi bör enligt vår mening genomföras i

ett sammanhang - både i termer av balanskrav, mål för sparandet och i

termer av vad som är att beakta som god ekonomisk hushållning. Även

skattebetalarnas/kommunmedborgarnas perspektiv bör vägas in som en

betydelsefull faktor.

I detta sammanhang vill vi understryka att grunden för en god verksamhet

i kommuner och landsting är en ekonomi som är i balans och har en

långsiktigt hållbar utveckling. För att klara detta krävs naturligtvis

tillväxt i samhället. Men framför allt krävs det att det kommunala

självstyret värnas och regeringens övervältring av ansvar utan full

kostnadstäckning upphör. Det handlar om att stärka det grundlagsfästa

kommunala självstyret och självständigheten särskilt vad avser ansvar,

befogenheter och resurser. Det är därför viktigt att stoppa centralstyrning

med riktade statsbidrag och stopplagar. I stället ska kommuner och

landsting få största möjliga flexibilitet för att under eget ansvar

prioritera sin verksamhet. Först då kan kommuner och landsting möta

framtidens utmaningar med bästa förutsättningar.

Vad som här anförts om stabila planeringsförutsättningar för kommuner

och landsting bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Vi

föreslår därmed att riksdagen bifaller motionerna Fi42 (m) yrkande 2

och Fi43 (c) yrkande 1 och avstyrker propositionens förslag i denna del

och motion Fi40 (fp) yrkande 1.

6. Stabila planeringsförutsättningar, punkt 7 (fp)

av Karin Pilsäter (fp) och Gunnar Nordmark (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om stabila planeringsförutsättningar för kommuner

och landsting. Därmed bifaller riksdagen motion

2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) yrkande 1 och

avslår proposition 2003/04:105 i denna del och motionerna

2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 2 och

2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 1.

Ställningstagande

Vi instämmer i bedömningen att kommunsektorn kan behöva stabilare

planeringsförutsättningar och en rimligare planeringshorisont jämfört med

vad som sker i dag. Vi anser dock att kravet på att skapa och upprätthålla

stabilitet i kommunernas planeringsförutsättningar främst bör riktas

mot regeringen. Det är just regeringens agerande som bidrar till

osäkerheten i den kommunala planeringen. Det senaste exemplet är att

regeringen i årets vårproposition helt plötsligt drog in 2,6 miljarder

kronor från kommunsektorn under pågående verksamhetsår. Eftersom kommunerna

bara har hösten på sig att anpassa sig till detta beslut, kommer den

kommunala ekonomin att drabbas av en indragning som i årstakt uppgår

till 5 miljarder. Enligt vår mening påverkas den kommunala planeringen

ytterst negativt av liknande beslut.

Riksdagen bör tillkännage för regeringen som sin mening vad vi har anfört

om stabila planeringsförutsättningar för kommuner och landsting. Detta

innebär att vi tillstyrker motion Fi40 (fp) yrkande 1 och avstyrker

propositionens förslag i denna del samt motionerna Fi42 (m) yrkande 2

och Fi42 (c) yrkande 1.

7. Finansieringsprincipen, punkt 8 (m, fp, kd, c)

av Mikael Odenberg (m), Karin Pilsäter (fp), Gunnar Axén (m), Roger

Tiefensee (c), Cecilia Widegren (m), Gunnar Nordmark (fp) och Lars Lindén

(kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om finansieringsprincipens betydelse för

kommunsektorns ekonomiska förutsättningar. Därmed bifaller riksdagen motionerna

2003/04:Fi33 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 8 och

2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c) yrkande 6.

Ställningstagande

Vi anser att kraven på god ekonomisk hushållning och budgetbalans i

kommuner och landsting är av stor vikt för kommunsektorns ekonomiska

förutsättningar. Det är för oss självklart att det inom ramen för

kommuners ansvarsområde ska finnas en väl avvägd verksamhet som anpassas

efter de resurser som tillförs. Dessa resurser kommer från såväl egen

finansiering via skatten som från avgifter och statliga bidrag. I och

med detta måste staten enligt vår mening följa den av riksdagen antagna

finansieringsprincipen fullt ut.

Finansieringsprincipen innebär att statliga beslut som medför nya

kostnader för kommuner och landsting också ska finansieras av staten.

Detta innebär att statliga reformbeslut ska regleras genom att nivån på

allmänna statsbidrag ändras. Många avsteg har emellertid gjorts från

finansieringsprincipen sedan den började tillämpas 1993. Kommuner och

landsting har i åtskilliga fall inte fått kompensation för att täcka

kostnader för nya uppgifter. Dessutom har tillämpningen av

finansieringsprincipen

betydande brister. Det finns många fall där kompensationen till kommunerna

utgår med ett belopp som beräknas när reformen genomförs. Om sedan

kostnaderna för reformen stiger kompenseras kommunerna inte för detta.

Det

är enligt vår mening inte rimligt att under löpande år förändra kommunernas

eller landstingens förutsättningar att bedriva planerad verksamhet genom

minskade statliga bidrag eller krav på utökad verksamhet. Kommuner och

landsting måste i stället tillförsäkras kontroll över sin egen verksamhet.

Det bör gälla såväl tillförda medel som verksamhetens innehåll. Därmed

ges kommuner förutsättningar till en långsiktigt hållbar planering och

utveckling. Tendenser till utökad statlig detaljstyrning måste brytas.

Detta är en förutsättning för att bibehålla ett reellt innehåll i det

kommunala självstyret.

För att en verksamhet ska kunna bedrivas under ordnade former är det

för oss en självklarhet att beslut och finansiering går hand i hand.

Enligt vår mening ska finansieringsprincipen tillämpas så att den som

fattar beslut om kostnadshöjande reformer också står för dessa kostnader.

Genom att reformer genomförs utan att finansieringsprincipen följs

förlorar kommunerna en betydande del av kontrollen över sin egen ekonomi.

Tillämpningen av finansieringsprincipen är en nyckelfråga för kommunsektorns

ekonomiska förutsättningar. Finansieringsprincipen måste hanteras på

ett ansvarsfullt sätt.

Vi anser att riksdagen bör tillkännage för regeringen som sin mening

vad vi har anfört om finansieringsprincipens betydelse för kommunsektorns

ekonomiska förutsättningar. Därmed bifaller riksdagen motionerna Fi33

(m) yrkande 8 och Fi43 (c) yrkande 6.

8. Kommunal skatteplanering, punkt 9 (m)

av Mikael Odenberg (m), Gunnar Axén (m) och Cecilia Widegren (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om åtgärder mot kommunal skatteplanering. Därmed

bifaller riksdagen motion

2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m) yrkande 3.

Ställningstagande

Vi anser givetvis inte att kommunal bolagsverksamhet aldrig är förenligt

med god ekonomisk hushållning. Däremot är det ett problem om kommunal

verksamhet bedrivs i bolagsform främst av skatteskäl och utan att det

egentligen är rationellt och bäst för verksamheten. I en del kommuner

byggs det t.o.m. upp invecklade koncerner bara för att man ska kunna ge

korssubventioner som annars inte skulle vara möjliga. Mot denna bakgrund

efterlyser vi förslag från regeringen om hur kommunal skatteplanering

ska undvikas.

Vad vi anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Därmed bifaller riksdagen motion Fi42 (m) yrkande 3.

Särskilda yttranden

1. Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning, punkt 1 (c)

Roger Tiefensee (c) anför:

Jag anser att det är anmärkningsvärt att resursförsörjningen och därmed

grundförutsättningarna för att bedriva de kommunala verksamheterna inte

berörs mer framträdande i regeringens proposition. Otillräckliga resurser

eller oklarhet i resursfördelning mellan stat och kommun är enligt min

mening en av orsakerna till kommunsektorns problem i dag. Även om

finansieringsfrågan och medelsfrågan känns obekväm att hantera är den

avgörande för om ordning och reda ska kunna bringas i planerings- och

uppföljningssystemen i kommuner och landsting. Klara regler för

resursfördelning och förväntningar på prestation är en viktig förutsättning

på vägen mot god ekonomisk hushållning. Därför förordar jag att kommuner

och staten gemensamt ska arbeta fram tydligare regler och riktlinjer

för verksamheter inom kommun- och landstingsområdet samt för förhållandet

mellan stat och kommun.

Vidare finner jag det märkligt att de hel- och delägda kommunala bolagen

inte regelmässigt ingår i nuvarande hantering och uppföljning av de

kommunala verksamheterna, trots intentionerna bakom lagen om kommunal

redovisning. Om en verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting i

annan associationsform än förvaltning inte ska analyseras och krav

ställas, bör det rimligen ifrågasättas om verksamheten över huvud taget

ska ingå i det kommunala kompetensområdet. De kommunala bolagen innebär

en risk som kan ligga i borgensåtagande och det förväntas givetvis att

dessa bolag är till nytta. Därför ska de hel- eller delägda bolagen i

kommuner och landsting vägas in i det finansiella perspektivet, planeringen

och uppföljningen på alla nivåer. Detta gäller, inte minst, utifrån den

budgeterande och måluppfyllande aspekten.

2. Kommunal skatteplanering, punkt 9 (fp)

Karin Pilsäter (fp) och Gunnar Nordmark (fp) anför:

Folkpartiet anser att kommunal verksamhet ska bedrivas i förvaltningsform.

Det garanterar medborgerlig insyn och demokratisk kontroll samt förhindrar

osund konkurrens med privat företagsamhet. Endast i specifika undantagsfall

kan Folkpartiet acceptera kommunala bolagsbildningar.

I många kommuner sker i dag avancerade skatteplaneringar och finansiering

av kommunala verksamheter som inte är relaterade till bolagens verksamheter

inom de kommunala bolagskoncernerna. Detta är osunt utifrån ett antal

utgångspunkter. Boende i kommunala bostadsföretag och kunder i kommunala

elbolag dubbelbeskattas på detta sätt. Fullmäktiges möjligheter att

fullt ta ansvar för verksamhet och budget begränsas. Folkpartiet vill

på grund av detta undanröja möjligheterna till skatteplanering inom

kommunala bolag. Vi har framfört detta i motion 2004/05:Fi271 (fp) som

behandlas i annat sammanhang.

3. Ekonomisk hushållning på nationell nivå, punkt 10 (c)

Roger Tiefensee (c) anför:

Jag anser att staten bör inordnas i samma krav på balans i sin ekonomiska

hushållning som kommuner och regioner. Staten har ansvaret att hantera

landets ekonomi i dess helhet. Därför bör staten stötta såväl regioner

som kommuner i deras utveckling och föregå med gott exempel på ekonomisk

förvaltning i sin egen verksamhet och i relation med övriga offentliga

verksamheter. Denna roll kräver enligt min mening att statens redovisning

bör följa samma riktlinjer som gäller för en god ekonomisk hushållning

inom kommuner och landsting.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och

landsting:

Riksdagen antar regeringens förslag till

lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning.

Följdmotioner

2003/04:Fi40 av Karin Pilsäter m.fl. (fp):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i

motionen anförs om stabila planeringsförutsättningar för kommuner och

landsting.

2. Riksdagen begär att regeringen noga följer utvecklingen vad

gäller de vidgade möjligheterna att ej reglera ett negativt resultat.

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag som innebär

att sanktioner kan vidtas mot kommuner och landsting som inte snabbt

och kraftfullt vidtar åtgärder för att reglera ett negativt resultat

och återställa det egna kapitalet.

2003/04:Fi41 av Lars Lindén m.fl. (kd):

Riksdagen beslutar, med avslag på propositionens förslag i denna del,

om ändring i 10 kap. 8 § kommunallagen enligt följande:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ett överklagat beslut skall upphävas, om1. det inte har tillkommit i

laga ordning,2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet

för kommunen eller landstinget,3. det organ som har fattat beslutet har

överskridit sina befogenheter, eller4. beslutet strider mot lag eller

annan författning.Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut

enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. Ett överklagat beslut skall upphävas,

om1. det inte har tillkommit i laga ordning,2. beslutet hänför sig

till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget,

3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter,

eller4. beslutet strider mot lag eller annan författning.

Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe.

Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe.

2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m):

1. Riksdagen beslutar om lagändring vad gäller hantering av

"synnerliga skäl" i balanskravet i enlighet med vad som anges i motionen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om utredning av stabila planeringsförutsättningar,

åtgärder för att bidra till jämnare utveckling av kommunernas intäkter,

balanskravets framtida utformning och dess roll för målen för hela den

offentliga sektorns samt kommunernas storlek på det egna kapitalet.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om åtgärder mot kommunal skatteplanering.

2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att maktdelning mellan stat, kommun och landsting

skall utformas i enlighet med federalismens principer i avsikt att

säkerställa det kommunala självstyret och den kommunala självständigheten.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att införa samma krav på god ekonomisk hushållning

för nationell nivå som för kommun- och landstingsnivå.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om tydligare regler och riktlinjer för resursfördelning

och ansvar mellan kommun, landsting och stat.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att verksamhet som kommuner och landsting bedriver i

annan associationsform skall vägas in i helhetsbedömningen av kommunens

och landstingets ekonomiska ställning.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att finansieringsprincipen skall tillämpas strikt.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om möjligheten att införa resultatavsättningar för att

balansera underskott via tidigare överskott.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag