Bet. 2004/05:JUU11

Justitieutskottets betänkande

2004/05:JUU11

En ny åklagarorganisation

Sammanfattning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition En ny

åklagarorganisation (prop. 2004/05:26) jämte tre motioner.

Regeringens förslag innebär att den centrala förvaltningsmyndigheten

Riksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inom

åklagarorganisationen avvecklas och bildar en ny myndighet. Ekobrottsmyndigheten

omfattas inte av förändringen. Förslaget föranleder vissa följdändringar

i rättegångsbalken.

Organisationsförändringen planeras bli genomförd samtidigt som lagändringarna

föreslås träda i kraft, dvs. den 1 januari 2005.

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår

motionerna. I ärendet finns två reservationer (m resp. fp, kd) och två

särskilda yttranden (fp resp. v).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Åklagarorganisationen en myndighet

Riksdagen godkänner regeringens förslag till riktlinje för åklagarväsendets

organisation och antar regeringens förslag till lag om ändring i

rättegångsbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:26 punkterna

1 och 2 samt avslår motion 2004/05:Ju15 yrkandena 1 och 2.

Reservation 1 (m)

2. Ett fristående tillsynsorgan

Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju14.

Reservation 2 (fp, kd)

3. Jäv för åklagare

Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju13.

Stockholm den 25 november 2004

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp),

Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask

(m), Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s), Elisebeht Markström (s),

Jeppe Johnsson (m), Yilmaz Kerimo (s), Torkild Strandberg (fp), Johan

Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson (m), Joe Frans (s),

Leif Björnlod (mp) och Olle Sandahl (kd).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den 2 april 2004 gav Riksåklagaren in rapporten Organisation för en

effektiv och hög lagföring till regeringen. I rapporten lämnades förslag

till en förändrad åklagarorganisation. Förslagen i propositionen bygger

på rapportens förslag och remissbehandlingen av den. Regeringen har

gjort bedömningen att det skulle sakna betydelse att höra Lagrådet över

förslagen.

Med anledning av propositionen har det väckts fyra motioner, Ju12-15.

Motion Ju12, vari yrkas att Ekobrottsmyndigheten skall avskaffas,

behandlar utskottet i budgetbetänkandet, betänkande 2004/05:JuU1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att den centrala förvaltningsmyndigheten

Riksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inom

åklagarorganisationen,

dvs. med undantag för Ekobrottsmyndigheten, skall avvecklas och bilda

en ny myndighet. Myndigheten bör ledas av riksåklagaren.

Syftet med reformen är att förstärka den lokala operativa åklagarverksamheten,

minska de administrativa kostnaderna för organisationen och att förbättra

verksamheten för rättslig utveckling och uppföljning. Det övergripande

syftet är att skapa en organisation för en hög och effektiv lagföring.

I propositionen föreslås vidare vissa ändringar i rättegångsbalken till

följd av omorganisationen.

Reformen genomförs när lagändringarna föreslås träda i kraft, dvs. den

1 januari 2005.

Utskottets överväganden

En ny åklagarorganisation

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner regeringens förslag om

riktlinje för åklagarväsendets organisation. Riktlinjen går ut på att de

sex regionala åklagarmyndigheterna och den centrala förvaltningsmyndigheten

Riksåklagaren avvecklas och att det bildas en ny myndighet den 1 januari

2005. Utskottet föreslår vidare att riksdagen antar regeringens förslag

till följdändringar i rättegångsbalken. Som en följd av detta föreslår

utskottet att riksdagen avslår en motion som går ut på att den regionala

nivån skall behållas. Härutöver föreslår utskottet att riksdagen avslår

motionsyrkanden om att inrätta ett fristående tillsynsorgan och om

särskilda jävsregler för åklagare. Här hänvisar utskottet till de

förändringar som planeras inom den nya åklagarorganisationen och till

pågående beredningsarbete.

Jämför reservationerna 1 (m) och 2 (fp, kd) samt särskilda yttrandena

1 (fp) och 2 (v).

Åklagarorganisationen en myndighet

Den nuvarande organisationen inom åklagarväsendet, som lades fast genom

en reform år 1996, har tre organisationsnivåer: en central, en regional

och en lokal nivå. Den centrala nivån består av Riksåklagaren, som är

central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Organisationen under

Riksåklagaren är indelad i sex åklagarregioner. I varje region finns en

åklagarmyndighet som leds av en överåklagare. Åklagarmyndigheterna är

självständiga myndigheter som bedriver åklagarverksamhet inom sina

respektive verksamhetsområden. Den lokala nivån består av de för närvarande

42 åklagarkamrarna som finns inom de sex regionala myndigheterna. Det

är på kamrarna som i princip all operativ åklagarverksamhet bedrivs.

Åklagarkamrarna leds av chefsåklagare.

I propositionen föreslås att myndigheten Riksåklagaren och de sex

regionala åklagarmyndigheterna avvecklas och att en ny myndighet bildas

den 1 januari 2005. Vidare föreslås vissa ändringar i rättegångsbalken.

Ändringarna är en följd av att överåklagare i den nya organisationen

inte kommer att vara myndighetschefer.

Härutöver redovisar regeringen i propositionen sin bedömning av hur

åklagarverksamheten bör organiseras i framtiden. Den nya myndigheten

bör enligt regeringen bestå av en central ledningsnivå och en lokal

operativ nivå. Myndigheten bör ledas av riksåklagaren.

Tanken är att den centrala ledningsnivån skall ansvara för verksamhetsledning,

planering och samordning av den samlade verksamheten samt för övergripande

strategi- och policyfrågor. Inom den centrala administrationen kommer

bl.a. frågor om ekonomi, personal, utbildning och IT-stöd att ingå som

huvuduppgifter. Som en del av den centrala ledningsstrukturen kommer

det vidare enligt propositionen att inrättas ett antal nationella

utvecklingscenter. Dessa kommer att ledas av överåklagare. Verksamheten

vid dessa center kommer att inriktas mot rättslig utveckling, analys

och uppföljning av rättstillämpningen, arbetsmetoder, kunskapsuppbyggnad

m.m. Avsikten är att de nationella utvecklingscentrens ansvarsområden

skall utgå från brottsområden. Ett sådant område kan omfatta brott mot

person, ett annat förmögenhetsbrott jämte övriga brottsbalksbrott,

miljöbrott och korruption. Ett tredje ansvarsområde kan avse specialstraffrätt

med inriktning på narkotikabrott och smugglingsbrott. Slutligen kan ett

fjärde ansvarsområde ta sikte på förundersökningsledning och andra frågor

som är knutna till mängdbrottslighet samt brottsofferfrågor.

På den lokala nivån bör enligt regeringen de lokala åklagarkamrarna få

ett ansvar direkt under den centrala ledningen för all åklagarverksamhet

inom deras respektive verksamhetsområden. Åklagarnas behörighet bör

utvidgas till att omfatta hela landet. Den lokala organisationsnivån

påverkas i princip inte av den nya myndighetsstrukturen.

I motion Ju15 (m) yrkas avslag på förslaget. Motionärerna kritiserar bl.

a. den planerade ordningen med nationella utvecklingscenter. I motionen

förordas i stället att den nuvarande regionala nivån bibehålls som ett

instrument för ledning.

Utskottet vill inledningsvis understryka att all statlig verksamhet

skall bedrivas effektivt och rättssäkert. Myndigheterna inom åklagarväsendet

måste liksom rättsväsendets övriga myndigheter bedriva sin verksamhet

på ett sätt som säkerställer en effektiv brottsbekämpning med högt

ställda krav på kvalitet och rättssäkerhet.

Åklagarorganisationens huvuduppgift är att lagföra dem som har begått

brott. Trots olika satsningar är lagföringsnivån över en tioårsperiod

i stort sett oförändrad. En delförklaring är att en alltför stor andel

av de tillgängliga resurserna används till administrativ verksamhet.

Som regeringen anför kräver organisationen med sina sex självständiga

myndigheter och en central myndighet särskilda resurser som är ägnade

åt att klara den administration som följer av själva myndighetsstrukturen.

Ledningen och styrningen samt administrationen av åklagarverksamheten

bör kunna förenklas och effektiviseras genom att uppgifter som är

gemensamma för hela åklagarorganisationen hanteras på en enda plats inom

den.

Utskottet anser att den centrala ledningen och styrningen av den operativa

åklagarverksamheten bör kunna bli effektivare med den föreslagna

organisationsförändringen. Genom förslaget frigörs resurser som kan användas

för rättslig utveckling och operativ åklagarverksamhet. Det finns därför

skäl att välkomna regeringens förslag. Som Brottsförebyggande rådet

påpekat under remissbehandlingen av Riksåklagarens rapport ställer den

valda lösningen stora krav på kommunikation mellan den centrala nivån

och åklagarkamrarna.

När det gäller de nationella utvecklingscentren håller utskottet med

regeringen om att uppdelningen av ansvar mellan de olika nationella

utvecklingscentren bör kunna bidra till att en betydande kunskap rörande

skilda brottstyper samlas och utvecklas. På sikt bör en sådan organisation

kunna få betydelse för möjligheterna att åstadkomma en hög och effektiv

lagföring. Utskottet utgår från att frukterna av det arbete som kommer

att bedrivas på de nationella utvecklingscentren sprids i organisationen

- dessa center skall ju vara just nationella. Utskottet anser att det

metodutvecklingsarbete som bedrivs inom polisen inte utesluter att sådana

frågor hanteras också på de nationella utvecklingscentren. Att samverkan

kommer att ske på detta område ser utskottet som en självklarhet.

Sammantaget anser utskottet att en organisation med endast en myndighet

utgör en ändamålsenlig grund för att kunna skapa en effektivare och

mera rationell åklagarverksamhet med fortsatt höga krav på rättssäkerhet

och kvalitet i verksamheten. Utskottet ställer sig alltså bakom regeringens

förslag om att myndigheten Riksåklagaren och de sex regionala

åklagarmyndigheterna avvecklas samt att det bildas en ny myndighet. Utskottet

föreslår följaktligen att riksdagen godkänner denna riktlinje för

åklagarväsendets organisation och antar de föreslagna ändringarna i

rättegångsbalken. Det sagda innebär att motion Ju15 bör avslås av riksdagen.

Tillsyn m.m.

I motion Ju14 (kd) föreslås ett helt fristående tillsynsorgan för

åklagarorganisationen. I motion Ju13 (v) förordas en utredning av reglerna

om jäv för åklagare.

Som framgått ovan ställer sig utskottet bakom det organisationsförslag

som läggs fram i propositionen. En grundtanke i förslaget är att de

nationella utvecklingscentren inom respektive ansvarsområde skall ha

hand om tillsyns- och överprövningsverksamheten och att ansvaret för

detta skall åvila den överåklagare som är chef vid centret. Det ansvaret

följer av bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ rättegångsbalken. Inom det

centrala myndighetskansliet kommer det dessutom att inrättas en funktion

för systematisk tillsyn, överprövningsverksamhet och handläggning av

klagomål mot anställda inom åklagarväsendet. I likhet med regeringen

anser utskottet att denna organisation skapar goda förutsättningar för

en mer enhetlig rättstillämpning.

Utskottet kan således konstatera att de förändringar som aviseras i

propositionen är ägnade att förbättra tillsynen inom åklagarväsendet.

Detta utesluter naturligtvis inte att ytterligare förbättringar kan

komma att behövas. Här noterar utskottet dock att Kommittén om tillsynen

över polis och åklagare i sitt betänkande Förstärkt granskning av polis

och åklagare (SOU 2003:41) gjort bedömningen att de brister i tillsynen

som kommittén funnit kan åtgärdas inom ramen för den nuvarande organisationen.

Vid en samlad bedömning anser kommittén inte att det finns skäl att

inrätta ett särskilt tillsynsorgan. Som utskottet ser det får beredningen

av kommitténs betänkande utvisa om det finns något behov av ytterligare

förändringar. Någon åtgärd från riksdagen är för närvarande inte påkallad

beträffande tillsynen inom åklagarorganisationen. Utskottet föreslår

att riksdagen avslår motion Ju14.

När det sedan gäller frågan om jäv för åklagare noterar utskottet att

en åklagare inte får ta befattning med förundersökning, åtal för visst

brott eller annan åtgärd enligt rättegångsbalken om det för honom eller

henne beträffande brottet finns en omständighet som skulle utgöra jäv

mot domare. Detsamma gäller vid fullgörandet av andra åklagaruppgifter.

Jäv får inte grundas på åtgärd som en åklagare har vidtagit på tjänstens

vägnar, eller gärning som förövats mot honom i tjänsten. Prövningen av

jävsfrågor ankommer - med de ändringar som utskottet tillstyrkt i det

föregående - på överåklagare. Riksåklagaren prövar dock jäv mot vice

riksåklagaren, biträdande åklagare till riksåklagaren, överåklagare och

vice överåklagare. Jäv mot riksåklagaren prövas av honom eller henne.

Utskottet har inhämtat att avsikten är att frågan om vilken överåklagare

som skall ha till uppgift att besluta i jävsfrågor skall regleras i en

arbetsordning inom åklagarväsendet.

Utskottet anser att de förbättringar som redovisats ovan beträffande

tillsyn m.m. borgar för att de materiella reglerna om jäv - som såvitt

utskottet känner till inte medfört några tillämpningssvårigheter -

tillämpas med vederbörlig hänsyn tagen till att det här handlar om

åklagares verksamhet. Utskottet noterar också att det inom Justitiedepartementet

pågår arbete med att utforma direktiv till en utredning som planeras få

i uppdrag att ta fram ett förslag på ett fristående utredningsorgan för

handläggning av brottsutredningar mot poliser och åklagare. Utskottet

ser alltså - i likhet med vad utskottet tidigare uttalat i denna fråga

(senast bet. 2003/04:JuU14 s. 28 f) - inget behov av att utreda frågan

om en särskild lagreglering av jäv mot åklagare. Med det anförda föreslår

utskottet att riksdagen avslår motion Ju13.

Övrigt

Förslagen i propositionen innebär att åklagarväsendet bildar en myndighet.

Det kan därför ifrågasättas om det finns skäl att i lag meddela

föreskrifter om sådant som rör den interna fördelningen av ansvar inom den

nya myndigheten. Detsamma gäller frågor om vilka personalkategorier som

kan förekomma. Utskottet noterar att Lagrådet tidigare (prop. 2003/04:78,

bilaga 4) uttalat att reglerna om olika åklagares behörighet är

komplicerade och svåröverskådliga och att de sakliga lösningarna på flera

punkter förefaller diskutabla. Lagrådet har framhållit att det är

önskvärt att reglerna snarast blir föremål för en grundlig översyn.

Utskottet utgår från att en sådan översyn kommer till stånd.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Åklagarorganisationen en myndighet, punkt 1 (m)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till riktlinje för

åklagarväsendets organisation och regeringens förslag till lag om ändring

i rättegångsbalken samt tillkännager för regeringen som sin mening vad

som anförs i reservationen om åklagarorganisationen. Därmed bifaller

riksdagen motion 2004/05:Ju15 yrkandena 1 och 2 samt avslår proposition

2004/05:26 punkterna 1 och 2.

Ställningstagande

Vi anser att det finns rationaliseringsvinster med att avveckla

myndigheterna inom åklagarväsendet. Vi ställer oss således bakom denna

enmyndighetslösning. De resurser som kan frigöras med en sådan förändring

bör dock användas på ett helt annat sätt än till att inrätta nationella

utvecklingscenter. Vi ifrågasätter om metodutvecklingsarbetet skall

bedrivas på det sätt som föreslås i regeringens proposition. Vi menar

att metodutvecklingen bör ske inom polisen men i nära samverkan med

åklagarmyndigheten. Frågor om rättsutvecklingen bör hållas samman hos

Riksåklagaren och inte splittras upp genom att fördelas på olika enheter

ute i landet.

Vi förordar alltså att de nuvarande regionala nivåerna behålls även

inom den nya myndigheten, främst för att underlätta styrningen av

åklagarverksamheten. Vid den regionala nivån skall även vissa personalfrågor

hanteras. Vidare skall respektive regional nivå arbeta för att utveckla

samarbetet med polisen, främst vad gäller det löpande operativa arbetet.

Vid denna regionala nivå skall även överprövningsverksamheten hanteras.

Arbetet vid respektive region skall ledas av en överåklagare. Vi anser

alltså att regeringens förslag bör avslås samt att regeringen bör ges

i uppdrag att återkomma till riksdagen med ett nytt organisationsförslag

med den inriktning vi nu förordat.

2. Ett fristående tillsynsorgan, punkt 2 (fp, kd)

av Johan Pehrson (fp), Torkild Strandberg (fp) och Olle Sandahl (kd).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om ett fristående tillsynsorgan. Därmed bifaller

riksdagen motion 2004/05:Ju14.

Ställningstagande

Vi anser att det är principiellt tveksamt att en myndighet utövar tillsyn

över sig själv. En sådan ordning riskerar att skada förtroendet för

verksamheten. Vi förordar därför ett fristående tillsynsorgan för

åklagarväsendet. Ett sådant organ bör även kunna utöva tillsyn över

polisväsendet.

Vi noterar att det pågår arbete med att förbereda direktiv till en

utredning om hur förundersökningar mot poliser och åklagare skall handläggas.

Inom ramen för den utredningen bör även frågan om tillsyn tas upp.

Regeringen bör ges i uppdrag att beakta det nu anförda vid beredningen

av direktiven till utredaren.

Särskilda yttranden

1. Åklagarorganisationen en myndighet, punkt 1 (fp)

Johan Pehrson (fp) och Torkild Strandberg (fp) anför:

Vi har med anledning av den nu aktuella propositionen väckt motion Ju12.

I den tar vi upp frågan om att lägga ner Ekobrottsmyndigheten. Eftersom

motionen i stället kommer att behandlas i budgetärendet hänvisar vi här

till vårt särskilda yttrande som fogas till utskottets betänkande

2004/05:JuU1.

2. Jäv för åklagare, punkt 3 (v)

Rolf Olsson (v) anför:

Jag anser att det är viktigt att åklagarverksamheten åtnjuter ett högt

förtroende. I det sammanhanget spelar jävsreglerna en viktig roll. Jag

utgår från att den satsning på en särskild funktion i det centrala

myndighetskansliet som skall ha till uppgift att bl.a. utöva systematisk

tillsyn och att handlägga klagomål mot anställda inom åklagarväsendet

bidrar till att jävsreglerna får genomslag i praktiken. Jag har därför

valt att inte reservera mig till förmån för motion Ju13.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:26 En ny åklagarorganisation:

1. Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens förslag

till riktlinje för åklagarväsendets organisation.

2. Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag

till lag om ändring i rättegångsbalken.

Följdmotioner

2004/05:Ju13 av Rolf Olsson m.fl. (v):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att frågan om regler för åklagares jäv bör utredas.

2004/05:Ju14 av Olle Sandahl m.fl. (kd):

Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag om

en helt fristående tillsynsorganisation vad gäller den nya

åklagarorganisationen.

2004/05:Ju15 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen avslår regeringens förslag till riktlinje för

åklagarväsendets organisation.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att inrätta en central åklagarmyndighet med reformerade

regionala instanser.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag