Bet. 2004/05:JUU15

Justitieutskottets betänkande

2004/05:JUU15

Godkännande av nya funktioner i Schengens informationssystem

Sammanfattning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:37

Sveriges antagande av rådets beslut om införande av ett antal nya

funktioner för Schengens informationssystem jämte två motioner som väckts

med anledning av propositionen.

I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU

upprättat utkast till rådsbeslut om ändringar i Schengens informationssystem

(SIS). Rådsbeslutet går bl.a. ut på att ytterligare kategorier av egendom

skall kunna registreras i SIS, exempelvis stulna kreditkort. Vidare

innebär beslutet att Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust

skall få tillgång till SIS.

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår

motionerna.

I ärendet finns två reservationer (mp respektive v) och ett särskilt

yttrande (m).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Avslag på propositionen

Riksdagen avslår motion 2004/05:Ju19.

Reservation 1 (mp)

2. Uppgifter om efterlysta

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet

till rådsbeslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens

informationssystem, bland annat i kampen mot terrorism, såvitt avser

artikel 94.3 j). Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:37 i

denna del och avslår motion 2004/05:Ju18.

Reservation 2 (v)

3. Övriga delar av rådsbeslutet

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet

till rådsbeslut om införande av ett antal nya funktioner för Schengens

informationssystem, bland annat i kampen mot terrorism, i de delar som

inte omfattas av beslutet i det föregående. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2004/05:37 i denna del.

Stockholm den 25 januari 2005

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp),

Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask

(m), Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd), Elisebeht

Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran Norlander (s), Torkild Strandberg

(fp), Johan Linander (c), Joe Frans (s), Cecilia Magnusson (m), Kerstin

Andersson (s) och Leif Björnlod (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den 4 juli 2002 presenterade Spanien två förslag till rättsliga instrument

- ett rådsbeslut och en rådsförordning - för att förändra Schengenkonventionen

och införa vissa nya funktioner för Schengens informationssystem (SIS).

Vissa av de ändringar i Schengenkonventionen som tas upp i rådsbeslutet

kräver följdändringar i den svenska lagen (2003:344) om Schengens

informationssystem. Sverige har därför anmält en parlamentarisk

granskningsreservation.

Efter bombdåden i Madrid den 11 mars 2004 upprättade Europeiska rådet

en deklaration om bekämpningen av terrorism. I deklarationen riktade

Europeiska rådet en uppmaning till rådet att anta de åtgärder som krävs

för att dels rådsförordningen, dels rådsbeslutet skulle kunna träda i

kraft senast i juni 2004.

Rådets förordning om nya funktioner i SIS antogs av rådet för rättsliga

och inrikes frågor den 29-30 april 2004.

Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om Sveriges

antagande av rådsbeslutet. Promemorian har remissbehandlats.

Utkastet till rådsbeslut finns i bilaga 2. Textens språkliga utformning

har granskats av EU:s s.k. juristlingvister. På svenskt initiativ har

vissa ändringar gjorts, se bilaga 3.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna det förslag till

rådsbeslut som upprättats inom Europeiska unionen om införande av ett

antal nya funktioner för Schengens informationssystem (SIS). Det föreslagna

rådsbeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om att ge Europol och nationella

medlemmar av Eurojust tillgång till delar av SIS och om att ytterligare

kategorier av information skall kunna införas i SIS. Sådana kategorier

är uppgifter om stulna fartyg, flygplan, containrar och kreditkort samt

uppgifter om vilket brott en efterlyst person är misstänkt för. Därutöver

innehåller beslutet vissa regler om lagring och, för att kunna kontrollera

om sökningen i SIS är tillåten eller inte, registrering av varje överföring

av personuppgifter i SIS. För att kunna genomföra rådsbeslutet krävs

vissa lagändringar. I propositionen redovisas de lagändringar som

rådsbeslutet kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs

dock inte fram i propositionen. Avsikten är att regeringen skall återkomma

till riksdagen med sådana förslag senare.

Utskottets överväganden

Godkännande av nya funktioner för SIS

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag om att

godkänna utkastet till beslut om ändringar i Schengenkonventionen.

Ändringarna går i huvudsak ut på att ytterligare kategorier av egendom

skall kunna registreras i Schengens informationssystem (SIS) och att

Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust skall få tillgång till

SIS. Jämför reservationerna 1 (mp) och 2 (v).

Schengensamarbetet var till en början ett mellanstatligt samarbete som

inte omfattades av EU-fördragen. Tanken var att skynda på genomförandet

av den fria rörligheten genom att successivt avveckla personkontrollerna

vid de gemensamma gränserna. För att motverka negativa effekter av detta

behövdes också ett antal s.k. kompensatoriska åtgärder, bl.a. polisiärt

samarbete. Datasystemet SIS är ett hjälpmedel för att de kompensatoriska

åtgärderna skall kunna genomföras.

Sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 äger Schengensamarbetet

rum inom den vanliga EU-strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s

institutioner. Det polisiära samarbetet bedrivs inom ramen för den s.k.

tredje pelaren under det att gränskontrollfrågorna sorterar under den

första pelaren. Beslut om ändring i Schengenregelverket fattas numera

av rådet. Det nu aktuella ärendet är resultatet av ett initiativ till

en sådan förändring.

De grundläggande bestämmelserna om SIS finns i Schengenkonventionen.

SIS består av en nationell enhet för varje medlemsstat och en central

teknisk stödfunktion, som är gemensam för Schengenländerna. Varje

Schengenstats nationella enhet innehåller uppgifter som är identiska med

uppgifterna i de övriga ländernas nationella enheter.

SIS kan liknas vid ett beställningssystem; den stat som vill att någon

annan stat skall göra eller iaktta något lägger in en s.k. rapport i

systemet. Som exempel kan nämnas att uppgifter om en person som är

efterlyst i ett Schengenland registreras med en begäran om att personen

skall utlämnas eller överlämnas, om han anträffas i ett annat Schengenland.

För att korrekta rättsliga beslut skall kunna fattas i det land där

den efterlyste grips kan det behövas mer information utöver den som

framgår av registreringen i SIS. I varje stat som deltar i Schengensamarbetet

skall det därför finnas ett s.k. Sirenekontor som bl.a. har till uppgift

att lämna sådan tilläggsinformation.

I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU

upprättat utkast till rådsbeslut. Beslutet innebär en rad förändringar i

Schengenkonventionen. I det följande redovisas kortfattat innebörden av

de olika ändringarna.

Genom ett tillägg i artikel 92 klargörs det att Sirenekontorens funktion

är att lämna den kompletterande information som behövs när en sökning

i SIS leder till en träff.

Vidare föreslås att - förutom personer och fordon - även fartyg, flygplan

och containrar skall kunna registreras när en stat lägger in en rapport

om att hemlig övervakning skall ske. Förslaget innebär en ändring i

artikel 99.1 samt följdändringar i artiklarna 94.2 b) och 99.5.

Reglerna om vilka personuppgifter som får registreras i SIS kompletteras

så att registrering även får avse dels samtliga förnamn, dels uppgifter

om att en person har rymt, dels vilken typ av brott en efterlyst person

misstänks för. Förslaget innebär ändringar i artikel 94.3.

Myndigheter som ansvarar för statens säkerhet kan i dag i enlighet med

sin nationella lagstiftning begära att hemlig övervakning eller särskild

kontroll skall göras. Den nuvarande skyldigheten att i dessa fall rådgöra

med övriga stater föreslås genom en ändring i artikel 99.3 bli ersatt

med en skyldighet att lämna information om en sådan begäran. Bakgrunden

till förslaget är att förfarandet att rådgöra med övriga medlemsstater

har visat sig vara svårt att genomföra.

Föremål som efterlysts för beslag eller för att användas som bevis i en

rättegång får enligt nu gällande regler registreras i SIS. Förteckningen

i artikel 100.3 över de föremål som sålunda får registreras föreslås

bli kompletterad med bl.a. fartyg, flygplan, båtmotorer, resehandlingar

och vissa värdepapper.

Även nationella rättsliga myndigheter, för svensk del åklagare, skall

få tillgång till SIS. Detta innebär en ändring i artikel 101.1.

Europol och de nationella medlemmarna i Eurojust skall kunna utföra

sökningar i SIS men inte registrera uppgifter. Här handlar det om två

nya artiklar, 101 a och 101 b.

Registrering av sökningar i SIS skall efter en ändring i artikel 103

alltid ske - i dag behöver bara var tionde sökning registreras.

Särskilda gallringsregler som tar sikte på personuppgifter och andra

uppgifter vid Sirenekontoren införs genom två nya artiklar, 112 a och

113 a. Grundregeln är att uppgifterna endast skall behållas så länge

som det kan behövas för att uppnå det syfte för vilket uppgiften

tillhandahållits. Senast ett år efter det att rapporten i SIS om den berörda

personen eller föremålet har raderats skall uppgiften ha raderats hos

Sirenekontoret. I enlighet med nationell lag kan i viss utsträckning

uppgifter få sparas längre tid än så. Detta kan behövas när en nationell

utredning fortfarande pågår eller när nationella arkiveringsregler

uppställer sådana villkor.

Gallringsreglerna avseende föremål i SIS görs mer enhetliga genom en

ändring i artikel 113.1.

I propositionen anges att förslaget kommer att kräva lagändringar. Några

förslag läggs dock inte fram nu. Däremot redovisar regeringen sin

bedömning av det framtida lagstiftningsbehovet.

I motion Ju19 (mp) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anser bl.

a. att förslagets konsekvenser för den personliga integriteten inte i

tillräcklig grad har analyserats. Vidare riktas kritik mot att propositionen

inte innehåller de lagförslag som ett godkännande av rådsbeslutet kräver.

I motion Ju18 (v) yrkas avslag på propositionen i den del som avser

tillägg till artikel 94.3 j), dvs. möjligheten att registrera även den

typ av brott som en efterlyst person är misstänkt för.

Utskottet konstaterar att SIS har visat sig vara ett utmärkt hjälpmedel

för polisen och andra myndigheter vid gränskontroller och i andra

brottsbekämpande sammanhang. Det finns emellertid ett behov av att i vissa

avseenden utveckla och förbättra systemet. Detta hänger bl.a. samman

med att Europol och Eurojust fått en alltmer framträdande roll i

brottsbekämpningen inom EU. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag,

som bl.a. går ut på att Europol och de nationella medlemmarna av

Eurojust får tillgång till SIS. Detsamma gäller de utvidgade möjligheterna

att registrera föremål, såsom stulna båtmotorer, resehandlingar och

kreditkort. I motsats till vad som anförs i motion Ju18 anser utskottet

vidare att det för de brottsbekämpande myndigheterna finns ett mervärde

i att uppgift om vilket brott en efterlyst person är misstänkt för kan

registreras.

Vad härefter gäller integritetsaspekterna vill utskottet framhålla att

förslaget också syftar till att förbättra möjligheterna att kontrollera

hur systemet används. Här tänker utskottet på att alla sökningar skall

registreras. När det gäller Europol och de nationella medlemmarna i

Eurojust vill utskottet också påpeka att dessa endast får använda

uppgifterna i SIS efter den berörda medlemsstatens samtycke. Vidare gäller

att de inte får ladda ner eller kopiera några uppgifter från SIS eller

överföra några sådana uppgifter till något eget datasystem. Mot bakgrund

av det nu anförda delar utskottet regeringens bedömning att förslaget

får anses ge ett fullgott skydd för den personliga integriteten och att

proportionalitetsprincipen får anses beaktad.

Vad slutligen gäller kritiken mot att det inte läggs fram förslag till

lagstiftning i propositionen konstaterar utskottet att det nu aktuella

ärendet gäller antagande av ett rådsbeslut som innebär en direkt ändring

i Schengenkonventionen, vilket i sin tur kommer att kräva vissa

följdändringar i svensk lag. Rådsbeslutet har inte, till skillnad från ett

rambeslut, till syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning.

Tanken är i stället att reglera praktiska frågor om polissamarbetet

inom EU. Utskottet vill dock inte bestrida att riksdagen skulle ha haft

ett bättre underlag för sitt ställningstagande om ärendet beretts med

ett traditionellt utredningsförfarande och med framtagande av förslag

till svensk följdlagstiftning. Liksom när det gäller godkännande av

rambeslut måste emellertid en avvägning göras mellan intresset av att

inte försena antagandet av rådsbeslutet och intresset av att en proposition

om godkännande av rådsbeslutet innehåller förslag till följdlagstiftning.

Som framgått i det föregående ser utskottet regeringens förslag som

välkomna förbättringar som kan förutsättas vara av betydelse för

brottsbekämpningen inom EU. Sverige bör inte försena antagandet av

rådsbeslutet.

Sammantaget anser utskottet att rådsbeslutet bör antas av Sverige.

Riksdagen bör alltså godkänna det utkast till rådsbeslut som utarbetats

inom EU. Motionerna Ju18 och Ju19 bör avslås.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Avslag på propositionen, punkt 1 (mp)

av Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1

borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår proposition 2004/05:37. Därmed bifaller

riksdagen motion 2004/05:Ju19.

Ställningstagande

Jag anser att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har analyserat

konsekvenserna av rådsbeslutet. Förslaget har flera brister.

I propositionen saknas konkreta förslag till den lagstiftning som

rådsbeslutet kan kräva. För att riksdagen skall ges möjlighet att på ett

tillfredsställande sätt ta ställning till konsekvenserna av rådsbeslutet

borde även de lagförslag som behövs ha funnits med i propositionen.

När det sedan gäller förslagen i sak saknar jag en grundlig analys av

de problem som den nuvarande regleringen har gett upphov till och på

vilket sätt man kan förvänta sig att förslagen i propositionen kommer

att medföra några förbättringar. Denna invändning gäller särskilt

förslaget om att kravet på samråd inför användande av hemlig övervakning

skall ersättas med en informationsplikt.

Såvitt avser möjligheterna för bl.a. Europol att utföra sökningar i SIS

anser jag att riskerna för att uppgifter sprids till obehöriga har

underskattats.

Härtill kommer att det inte närmare undersökts vilka konsekvenser de

nya gallringsreglerna kan få för den personliga integriteten.

Sammantaget innebär det anförda att bristerna i förslaget är så omfattande

att jag inte kan ställa mig bakom förslaget. Propositionen bör alltså

avslås av riksdagen.

2. Uppgifter om efterlysta, punkt 2 (v)

av Rolf Olsson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2

borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag att godkänna det inom

Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om införande av

ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem, bland annat

i kampen mot terrorism, såvitt avser artikel 94.3 j). Därmed bifaller

riksdagen motion 2004/05:Ju18 och avslår proposition 2004/05:37 i denna

del.

Ställningstagande

Jag anser att regeringens förslag innehåller flera förbättringar av SIS.

På en punkt har jag emellertid en annan uppfattning. Regeringens förslag

innebär att det beträffande en efterlyst person skall få registreras

vilket brott han eller hon är misstänkt för. Som jag ser det bör

utgångspunkten vara att registret inte skall innehålla fler uppgifter än

nödvändigt. Jag vill erinra om att det redan i dag går att registrera

en uppgift om att en person är beväpnad och kan tillgripa våld. Enligt

min uppfattning bör detta vara tillräckligt. Uppgift om vilket brott

vederbörande är misstänkt för bör i stället sökas från den registrerande

statens Sirenekontor.

Regeringens förslag såvitt avser artikel 94.3 j) bör alltså avslås av

riksdagen.

Särskilt yttrande

Uppgifter om efterlysta och Övriga delar av rådsbeslutet, punkterna 2

och 3 (m)

Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m) anför:

I

ärenden som gäller godkännande av rambeslut har vi uppfattningen att

det är rimligt att kräva att propositionen också innehåller förslag

till de lagändringar som behövs för att leva upp till rambeslutet. Den

rättsakt som riksdagen nu föreslås godkänna syftar emellertid inte till

att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. Vi har därför valt att

inte ta upp frågan om behovet av följdlagstiftning i detta ärende.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:37 Sveriges antagande av rådets beslut om införande

av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem:

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen

upprättade utkastet till rådsbeslut om införande av ett antal nya

funktioner för Schengens informationssystem, bland annat i kampen mot

terrorism.

Följdmotioner

2004/05:Ju18 av Rolf Olsson m.fl. (v):

Riksdagen avslår förslag till ändring i artikel 94:3 j) Schengenkonventionen.

2004/05:Ju19 av Leif Björnlod m.fl. (mp):

Riksdagen avslår regeringens proposition om att anta rådets beslut om

införande av ett antal nya funktioner för Schengens informationssystem.

Bilaga 2

Utkast till rådets beslut

Bilaga 3

Corrigendum