Bet. 2004/05:JUU2

Justitieutskottets betänkande

2004/05:JUU2

Lag om luftfartsskydd

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2003/04:154 Lag om

luftfartsskydd jämte tre motioner som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen föreslås att en ny lag om luftfartsskydd införs och att

lagen om särskild kontroll på flygplats skall upphöra att gälla. Lagen

om luftfartsskydd innehåller kompletterande bestämmelser till en

EG-förordning om införande av gemensamma skyddsregler för den civila

luftfarten. Förslaget innebär att den som driver en flygplats skall ha

ansvaret, inklusive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräckligt

med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna

flygplatsen. Säkerhetskontrollerna skall även fortsättningsvis ske under

polismans ledning, och polisen skall ha det yttersta ansvaret för denna

kontroll. Företag som godkänts av behörig myndighet får dock själva

svara för säkerhetskontrollen av den egna personalen.

För finansieringen av säkerhetskontrollerna av passagerarna och deras

bagage föreslås att ett särskilt avgiftssystem skapas.

Utskottet tillstyrker propositionen med den ändringen att lagen i sin

helhet skall träda i kraft den 1 januari 2005, då lagen (1970:926) om

särskild kontroll på flygplats skall upphöra att gälla.

I ärendet finns fem reservationer (m, fp, kd, c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Företags säkerhetskontroll av den egna personalen

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om luftfartsskydd såvitt

avser 2 § tredje stycket. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:154

i denna del och avslår motion 2003/04:Ju27 yrkandena 1 och 2.

Reservation 1 (m, fp, kd, c)

2. Lag om luftfartsskydd

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om luftfartsskydd i den

mån det inte omfattas av utskottets förslag ovan med den ändringen att

tidpunkten för ikraftträdandet av 1-10 §§ bestäms till den 1 januari

2005, då lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats skall upphöra

att gälla. Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2003/04:154 i

denna del.

3. Kroppsvisitation utanför behörighetsområden

Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju28 yrkande 2.

Reservation 2 (m, fp)

4. Skadeståndsansvar vid bristande säkerhetskontroll

Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju28 yrkande 3.

Reservation 3 (m, fp)

5. Finansieringen av säkerhetskontrollerna

Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Ju26, 2003/04:Ju27 yrkande 3 och

2003/04:Ju28 yrkande 1.

Reservation 4 (m)

Reservation 5 (fp, c)

Stockholm den 14 oktober 2004

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp),

Susanne Eberstein (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice

Ask (m), Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd),

Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Yilmaz Kerimo (s), Torkild

Strandberg (fp), Johan Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia

Magnusson (m) och Joe Frans (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Inom Näringsdepartementet upprättades våren 2003 departementspromemorian

Avgiftsutjämningssystem för luftfartsskydd (Ds 2003:37). I promemorian

föreslås en ny lag om luftfartsskydd och ett system för utjämning av de

avgifter som tas ut för att täcka kostnaderna för luftfartsskyddet vid

de svenska flygplatserna. Den nya lagen föreslås ersätta lagen (1970:926)

om särskild kontroll på flygplats. Lagen om luftfartsskydd innehåller

kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning

(EG) nr 2320/2002 av den 16 december 2002 om införande av gemensamma

skyddsregler för den civila luftfarten (EGT L 355, 30.12.2002, s.

1, Celex 32002R2320). EG-förordningen finns i bilaga 3.

EG-förordningen har ändrats genom förordning nr 849/2004 av den 29 april

2004 (EUT L 158, 30.4.2004, s.1, Celex 32004R0849). Ändringsförordningen

finns i bilaga 4.

Departementspromemorian har remissbehandlats. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2003/4717/TP).

Lagrådet har granskat regeringens förslag och därvid lämnat det utan

erinran.

Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Justitieutskottet har berett trafikutskottet tillfälle att yttra sig

över propositionen jämte följdmotioner. Trafikutskottets yttrande finns

i bilaga 5.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en ny lag om luftfartsskydd införs och att

lagen om särskild kontroll på flygplats skall upphöra att gälla. Lagen

om luftfartsskydd innehåller kompletterande bestämmelser till en

EG-förordning om införande av gemensamma skyddsregler för den civila

luftfarten. Förslaget innebär att den som driver en flygplats skall ha

ansvaret, inklusive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräckligt

med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna

flygplatsen, såvida inte annat följer av särskilt meddelade bestämmelser

om luftfartsskydd. Den som driver en flygplats skall se till att

flygplatsen är inrättad och utrustad enligt EG-förordningens regler och

svenska nationella tillämpningsbestämmelser. Säkerhetskontrollerna skall

enligt förslaget även fortsättningsvis ske under polismans ledning, och

polisen skall ha det yttersta ansvaret för denna kontroll.

För finansieringen av säkerhetskontrollerna av passagerarna och deras

bagage föreslås att ett särskilt avgiftssystem skapas. De faktiska

kostnaderna för kontrollerna varierar betydligt mellan olika flygplatser

beroende på bl.a. storleken på passagerarflödena. I propositionen

föreslås därför ett system för utjämning, så att en enhetlig avgift tas

ut för alla resande. Avgiften, som skall beräknas per passagerare, tas

ut av flygföretagen. Den skall täcka de samlade kostnaderna för

säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage vid svenska flygplatser.

De närmare principerna för hur systemet för utjämning skall förvaltas

bör enligt förslaget fastställas av regeringen eller den myndighet

regeringen bestämmer.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 oktober 2004, utom såvitt

gäller bestämmelserna om den enhetliga avgiften för säkerhetskontroll

av passagerare och deras bagage, som skall träda i kraft den 1 januari

2005.

Utskottets överväganden

Lag om luftfartsskydd

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

luftfartsskydd med den ändringen att lagen i sin helhet skall träda i

kraft den 1 januari 2005, då lagen (1970:926) om särskild kontroll på

flygplats skall upphöra att gälla. Utskottet föreslår också att riksdagen

avslår tre motioner som väckts med anledning av propositionen. Motionerna

tar upp frågor om företags säkerhetskontroll av den egna personalen,

kroppsvisitation utanför behörighetsområden, skadeståndsansvar vid

bristande säkerhetskontroll samt principer för finansieringen av

säkerhetskontrollerna.

Jämför reservationerna 1-5.

Inledning

Säkerhetskontroller på flygplatser regleras i dag främst av EG-förordningen

nr 2320/2002 om införande av gemensamma skyddsregler för den civila

luftfarten. Av förordningen framgår bl.a. att kontroller skall ske

fortlöpande samt att varje medlemsstat skall anta ett nationellt

säkerhetsprogram för civil luftfart. De gemensamma grundläggande standarderna

för åtgärder avseende luftfartsskydd skall grundas på gällande

rekommendationer i Europeiska civila luftfartskonferensens (ECAC) dokument

30. Dessa rekommendationer anges närmare i bilagan till EG-förordningen

(artikel 4.1).

Kompletterande bestämmelser, t.ex. hur kroppsvisitation skall ske, finns

i lagen om särskild kontroll på flygplats. Den nu föreslagna lagen om

luftfartsskydd är avsedd att ersätta denna lag. I EG-förordningen finns

bestämmelser som kräver kompletterande nationella regler. För att få en

samlad lagstiftning på området bör dessa nya regler samlas i en ny lag.

Lagen bör dock inte behandla frågor som redan tagits om hand på

myndighetsnivå med stöd av EG-förordningen.

Lagen om luftfartsskydd innehåller bestämmelser bl.a. om vem som skall

ansvara för säkerhetskontroller på flygplatser samt hur dessa skall gå

till. Det föreskrivs bl.a. att Rikspolisstyrelsen, efter att ha hört

Luftfartsverket, får besluta om strängare åtgärder än vad som följer av

EG-förordningen. Vidare är det i fortsättningen den som driver en

flygplats (flygplatshavaren) som ansvarar för att det finns tillräckligt

med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet. Lagen innehåller

också bestämmelser om att flygplatshavarna skall ha rätt att ta ut en

enhetlig avgift för säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage

samt att ett avgiftsutjämningssystem skall införas.

Säkerhetskontroll av egen personal

I motion 2003/04:Ju27 (fp, c) yrkas att företag vid flygplatser inte

skall få kontrollera sin egen personal, utan samtliga säkerhetskontroller

på en flygplats skall utövas under polismans ledning samt av personer

som förordnats av polismyndighet.

Säkerhetskontroller som följer av EG-förordningen om införande av

gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten skall utföras av personer

som godkänts eller certifierats för detta i enlighet med bestämmelserna

i punkt 12.2.3 i bilagan till förordningen.

Enligt förordningen (bilagan punkt 2.3) skall all personal, inklusive

flygbesättningar, tillsammans med de föremål som den medför

säkerhetskontrolleras innan den släpps in på behörighetsområdena. Om detta inte

är praktiskt genomförbart skall personer och föremål genomgå fortlöpande

och lämpliga stickprovskontroller med en frekvens som grundar sig på

riskbedömningar som skall utföras av den behöriga myndigheten i varje

medlemsstat. Stickprovskontrollerna skall omfatta alla föremål som förs

ombord på luftfartyg av alla organisationer som tillhandahåller tjänster,

bl.a. städning och leverans av skattefria varor, och av andra parter

som har tillträde till luftfartyget. Genom säkerhetskontrollen skall

det säkerställas att inget förbjudet föremål medförs, och den använda

metoden skall vara densamma som vid säkerhetskontroll av passagerare

och kabinbagage.

Vidare skall all personal som måste få tillträde till behörighetsområden

genomgå en säkerhetsprövning som omfattar åtminstone de senaste 5 åren.

Kontrollen skall upprepas med jämna mellanrum som inte får överstiga

5 år (bilagan punkt 2.2.1.ii). Säkerhetsprövningen skall i enlighet med

14 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) grundas bl.a. på uppgifter

som har kommit fram vid registerkontroll och särskild personutredning

(se Luftfartsverkets föreskrifter om luftfartsskydd, LFS 2003:53,

Säkerhetsprövning av personer, BCL-SEC 1.2).

Regeringen föreslår i 2 § första stycket lagen om luftfartsskydd att

säkerhetskontrollen på en flygplats skall utföras av polis eller av

annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndighet. Enligt

andra stycket skall kontroll som utförs av en sådan särskilt utsedd

person utföras under polismans ledning. I tredje stycket föreslås ett

undantag från dessa regler. Ett företag som godkänts av behörig myndighet

skall få svara för säkerhetskontrollen av den egna personalen.

Förslaget i 2 § avseende säkerhetskontroller enligt EG-förordningen

motsvarar det system för säkerhetskontroller som i dag tillämpas på de

statliga flygplatserna. När det gäller säkerhetskontrollen av den egna

personalen har ett flertal flygrelaterade företag på flygplatserna sina

egna kontrollanordningar. Som exempel kan nämnas att Scandinavian

Airlines System (SAS) har egna kontrollanordningar vid de ingångar som

personalen är behöriga att använda. Det finns dock inget som hindrar

att ett företag avtalar med flygplatshavaren om att personalen skall

använda sig av de kontrollstationer som flygplatsen har för passagerare.

Detta torde främst vara aktuellt vid mindre flygplatser.

Den personal i ett företag som skall utföra säkerhetskontrollerna måste

vara godkända, eller certifierade, enligt EG-förordningen. Däremot kommer

dessa kontrollanter inte att ha ett förordnande av polismyndighet och

därmed inte ha samma befogenheter som de av polisen förordnade

kontrollanterna. Inte heller kommer de att stå under polismans ledning.

I propositionen anförs (s. 36) att det inte finns tillräckligt underlag

för att nu lämna förslag till en ordning som skulle innebära att samtliga

kontroller på en flygplats skall utövas under polismans ledning samt av

personer som förordnats av polismyndighet. Även om det system som

tillämpas i dag har visat sig fungera tämligen väl i praktiken, finns det

enligt regeringens mening dock skäl som talar för att all säkerhetskontroll

som utövas på en flygplats bör ske under polismans ledning och av

kontrollanter som har alla de befogenheter som följer av ett förordnande

av polismyndighet. Regeringen anför vidare att den avser att närmare

utreda denna fråga och att den kommer att presentera sitt ställningstagande

i ett annat sammanhang.

Utskottet anser att det finns anledning att överväga om även

säkerhetskontroller av personal alltid skall utföras under polismans ledning

och av personer som förordnats av polismyndighet. En sådan ordning skulle

dock sannolikt medföra ökade kostnader för polisen. Utskottet vill i

sammanhanget påpeka att det finns ett anställningsförhållande mellan

det företag som utför kontrollen och den personal som kontrolleras. Ett

flertal frågor, t.ex. vad som händer om någon vägrar att låta sig

kontrolleras, kan regleras i anställningsavtalet. Det är vidare självklart

så att polisen har möjlighet att agera om det i samband med säkerhetskontrollen

skulle uppkomma misstanke om brott. Det finns med andra ord skäl som

talar för och skäl som talar mot den i motionen föreslagna ordningen.

Det aviserade utredningsarbetet bör avvaktas.

Vad som nu anförts innebär att utskottet tillstyrker propositionen i

här aktuell del. Motion 2003/04:Ju27 i motsvarande del avstyrks.

Kroppsvisitation utanför behörighetsområden

I motion 2003/04:Ju28 (m) yrkas att regeringen skall återkomma till

riksdagen med ett förslag som tydligt reglerar inom vilka områden på en

flygplats som en person kan bli föremål för säkerhetskontroll och således

bli kroppsvisiterad samt få sitt bagage genomsökt.

Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det

allmänna skyddad mot kroppsvisitation samt husrannsakan och liknande

ingrepp. Detta skydd får enligt 12 § samma kapitel begränsas endast för

att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.

Begränsningen får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn

till det ändamål som har föranlett den.

Husrannsakan och kroppsvisitation får ske i syfte att utreda brott. För

sådana fall finns regler i 28 kap. rättegångsbalken. Det finns också

vissa regler i polislagen (1984:387) som ger möjlighet till kroppsvisitation

och undersökningar för att förebygga vissa allvarliga brott, se 23

§.

Bestämmelserna om kroppsvisitation i lagen om luftfartsskydd, liksom

motsvarande bestämmelser i lagen om särskild kontroll på flygplats, tar

emellertid sikte på situationer där det inte finns någon konkret

brottsmisstanke. Dessa bestämmelser innebär således en ytterligare

inskränkning av skyddet mot kroppsvisitation samt husrannsakan och liknande

ingrepp i 2 kap. 6 § regeringsformen.

Enligt EG-förordningen skall personal och passagerare samt deras bagage

säkerhetskontrolleras innan de släpps in på en flygplats behörighetsområde

(bilagan punkterna 2.3, 4.1 och 4.3). Med behörighetsområde avses en

flygplats flygsidor, till vilka tillträdet kontrolleras för att garantera

säkerheten för den civila luftfarten (bilagan punkt 1.21). När det gäller

övriga områden på en flygplats, t.ex. terminalområden, parkeringsplatser

och andra allmänna områden, skall de övervakas. Terminaler skall

patrulleras, och passagerare och andra personer skall övervakas av

säkerhetspersonal. Åtgärder skall också vidtas för att se till att det i

situationer av ökat hot går att stänga av t.ex. parkeringsplatser och

tillfartsvägar till terminaler med kort varsel (bilagan punkterna 2.2.

2 och 2.2.3).

Enligt lagen om särskild kontroll på flygplats får passagerare eller

annan som uppehåller sig inom flygplatsens område kroppsvisiteras samt

hans bagage undersökas (3 § andra stycket). Området omfattar byggnader

och andra anläggningar samt t.ex. parkeringsplats inom området. I

förarbetena till gällande lagstiftning framgår att avsikten är att

kroppsvisitation i allmänhet bör komma i fråga endast beträffande

flygpassagerare. Möjligheten att företa kroppsvisitation i fråga om personer

som uppehåller sig på sådan plats som är tillgänglig för allmänheten

bör utnyttjas endast när särskild anledning föreligger (prop. 1970:204

s. 13 f.).

Enligt uppgift från Näringsdepartementet har denna rätt att kontrollera

alla som uppehåller sig på en flygplats sannolikt aldrig utnyttjats

hittills.

I propositionen föreslås att den ordning som gäller enligt lagen om

särskild kontroll på flygplats skall behållas. Den som uppehåller sig

inom flygplatsens område skall således få kroppsvisiteras samt hans

väskor m.m. undersökas (3 §).

Utskottet anser att det i regel torde saknas anledning att kroppsvisitera

personer som t.ex. endast uppehåller sig i en terminalbyggnad utan avsikt

att gå in i ett behörighetsområde. En sådan möjlighet bör utnyttjas

endast när särskild anledning föreligger. Det kan dock inte uteslutas

att det i vissa situationer av ökat hot kan finnas ett behov av en sådan

kontroll, t.ex. vid ett bombhot mot flygplatsen. Den föreslagna

bestämmelsen möjliggör i ett sådant fall bl.a. kroppsvisitation av alla som

passerar in till eller befinner sig på flygplatsområdet och undersökning

av deras väskor. Utskottet anser mot denna bakgrund att den gällande

ordningen bör behållas. Utskottet avstyrker bifall till motion 2003/04:Ju28

i nu behandlad del.

Ansvar för skador på grund av brister i säkerhetskontrollen

I motion 2003/04:Ju28 (m) yrkas att regeringen skall återkomma till

riksdagen med förslag till lagstiftning som reglerar vem som skall bära

ansvaret för skador som uppkommer på grund av brister i säkerhetskontrollen.

Flygföretag har ett strikt ansvar för skador som uppkommer till följd

av flygtrafik. Den som drabbas kan således vända sig mot ett flygbolag

och kräva ersättning. Flygbolaget kan i sin tur kräva ersättning av den

som vållat skadan.

Flygbolaget kan även vända sig mot den som varit ansvarig för

säkerhetskontrollen. Eventuell skadeståndsskyldighet kan därvid vara grundad

på avtal, på ansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning

eller på ansvar för eget och anställd personals vållande.

I propositionen anför regeringen (s. 26) att det torde vara möjligt att

införa lagstiftning som innebär att staten ansvarar för skador på grund

av terroristverksamhet som orsakas av bristfällig säkerhetskontroll som

vållats av exempelvis en kommuns myndighetsutövning eller en kommuns

anställda. En sådan lagstiftning skulle dock strida mot principerna för

ansvarsfördelning mellan myndigheter. Att utforma en lagstiftning för

att uppnå detta syfte skulle även kräva omfattande överväganden. Samma

resultat torde dessutom kunna uppnås även genom avtal mellan staten och

de icke-statliga flygplatserna. Det framstår enligt regeringen därför

inte som lämpligt att införa någon lagreglering med sådan innebörd.

Trafikutskottet har i sitt yttrande uttryckt förståelse för det syfte

som ligger till grund för motionsyrkandet, nämligen att den skadelidande

alltid skall kunna påräkna skadestånd och att kostnaderna för

säkerhetsföretag och flygplatser bättre skall kunna förutses. Trafikutskottet

är dock tveksamt till att införa lagstiftning som innebär att staten

ansvarar för skador som inom ett visst område vållats inom ramen för t.

ex. en kommuns myndighetsutövning eller av kommunens anställda. Det

främsta skälet är risken att en icke-statlig flygplatshållare frestas

till underlåtenhet i säkerhetskontrollen - just eftersom det är staten

som får bära ansvaret om något skulle inträffa. Trafikutskottet kan

instämma i att frågan torde behöva en ytterligare belysning än den som

redovisats i propositionen men anser att något särskilt uttalande härom

inte synes motiverat. Trafikutskottet avstyrker motionen i denna

del.

Justitieutskottet delar regeringens uppfattning att det inte är lämpligt

att införa en lagreglering av innebörden att staten skall ansvara för

skador som vållats t.ex. av en kommuns myndighetsutövning. Det har inte

heller i övrigt framkommit någon omständighet som ger anledning att

införa lagstiftning om vem som skall ansvara för skador som uppkommer

på grund av bristande säkerhetskontroll. I stället får allmänna

skadeståndsrättsliga regler tillämpas. Utskottet avstyrker bifall till motion

2003/04:Ju28 i nu behandlad del.

Finansieringen av säkerhetskontrollerna

I motionerna 2003/04:Ju26 och 2003/04:Ju28 (båda m) yrkas att regeringen

skall återkomma till riksdagen med förslag på ändrade finansieringsprinciper.

Motionärerna efterlyser en djupare analys av konsekvenserna av att

kostnaderna för säkerhetskontrollen läggs på passagerare vad gäller

dels konkurrenssituationen gentemot andra länder, dels gränsdragningen

gent-emot vad som är att betrakta som sådana skyddsåtgärder som bör

bekostas av staten. I motion 2003/04:Ju27 (fp, c) begär motionärerna

att frågan om konsekvenserna av att finansieringen av säkerhetskontrollerna

överförs från rättsväsendet till privata aktörer skall utredas.

I propositionen föreslås att flygplatshavarna skall ha verksamhetsansvaret,

inklusive det ekonomiska ansvaret, för luftfartsskyddet. Det innebär

bl.a. att flygplatshavaren är ansvarig för att det finns tillräckligt

med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna

flygplatsen, såvida inte annat följer av särskilt meddelade bestämmelser

om luftfartsskydd. De kostnader som polismyndigheten har för polismans

ledning av säkerhetskontrollerna liksom för övrigt arbete som polisen

själv utför på en flygplats skall emellertid betalas av polisen (8 §).

Flygplatshavarnas kostnader för säkerhetskontroll av passagerare och

deras bagage skall enligt förslaget finansieras genom att en enhetlig

avgift tas ut för varje avresande passagerare av de företag som

transporterar passagerarna. Dessa företag har i sin tur möjlighet att ta ut

en motsvarande avgift av passagerarna. Avgiften skall tas ut av alla

flygplatser som är säkerhetsgodkända i enlighet med EU-förordningen. Då

de faktiska kostnaderna för säkerhetskontrollen varierar mellan olika

flygplatser föreslås ett avgiftsutjämningssystem, som går ut på att

avgiften per passagerare skall vara enhetlig för alla flygplatser i

landet som ingår i systemet (11 §). Regeringen eller den myndighet

regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek och

om hur influtna avgifter skall fördelas för att täcka skäliga kostnader

för luftfartsskyddet (13 §).

Enligt propositionen kan polisens årliga merkostnader för bevakningen

på icke-statliga flygplatser beräknas till ca 150 miljoner kronor.

Trafikutskottet anför i sitt yttrande att utskottet är av samma uppfattning

som motionärerna om det angelägna i att så långt det är möjligt undvika

snedvridningar av konkurrensen. Enligt trafikutskottet är det dock

rimligt att den som skyddas och drar nytta av säkerhetsskyddet också bör

stå för uppkomna kostnader. Mot den bakgrunden har riksdagen tidigare

lagt fast att sjöfartsskyddet bör vara självfinansierande, dvs. att den

som skyddas också skall stå för kostnaderna (prop. 2003/04:106, bet.

2003/04:TU13). Det är enligt trafikutskottet rimligt att flygbranschen

tar på sig kostnaderna för luftfartsskyddet och att endast de kostnader

som polisen har för polismans ledning av kontrollerna samt polisiära

insatser på en flygplats finansieras med allmänna medel. Med ledning av

de uppgifter som trafikutskottet inhämtat från Luftfartsverket gör

trafikutskottet bedömningen att den avgift för luftfartsskyddet som

passagerarna kan komma att få betala blir ca 35-45 kr per resa. Mot denna

bakgrund delar trafikutskottet regeringens bedömning att eventuella

ökningar av biljettpriserna på grund av ändrad finansiering av

säkerhetsskyddet torde vara acceptabelt för de flesta flygpassagerare.

Slutligen understryker trafikutskottet vikten av att det nya avgiftssystemet

noga följs upp med avseende på bl.a. eventuella konkurrenssnedvridningar

mellan flygplatser och mellan olika transportslag. Därutöver är det

nödvändigt att motverka att utjämningssystemet blir kostnadsdrivande

hos de berörda flygplatserna. Mot denna bakgrund bör även avgifternas

effekter för passagerare och flygtrafiken i stort ingå i en sådan

utvärdering. Det gäller även angelägenheten att finna konkurrensneutrala

lösningar över landgränserna. Trafikutskottet utgår från att regeringen

vidtar åtgärder i detta syfte och återkommer till riksdagen med en

redovisning härav. Trafikutskottet tillstyrker propositionen och avstyrker

motionerna 2003/04:Ju26 och 2003/04:Ju28 i dessa delar.

Justitieutskottet anser att en utgångspunkt bör vara att polisen endast

skall belastats med uppgifter där ett ordnings- och säkerhetstänkandet

är av dominerande betydelse när uppgiften utförs. Uppgifter där det kan

antas att det krävs våld eller tvångsmedel för att utföra uppgiften

skall alltså åligga polisen. Polisen bör dessutom endast ha att utföra

uppgifter som ligger inom ramen för polisens utbildning och kompetens.

Huvuddelen av de uppgifter som polisen i nuläget ansvarar för på

kommunala och privata flygplatser kan inte anses vara av sådan beskaffenhet

att de kräver polisiär kompetens. Att överlåta verksamhetsansvaret för

dessa säkerhetskontroller till flygplatshavaren ligger i linje med det

pågående arbetet med att renodla polisens verksamhet. Genom förslaget

placeras såväl den traditionella kontrollverksamheten som kostnadsansvaret

för denna på flygplatshavaren, samtidigt som säkerhetskontrollerna även

i fortsättningen kommer att ske under polismans ledning och polisen ha

det yttersta ansvaret för denna kontroll.

Utskottet anser vidare, i likhet med trafikutskottet, att luftfartsskyddet

i princip bör vara självfinansierande, dvs. att den som skyddas också

bör stå för kostnaderna. Det är således rimligt att flygbranschen tar

på sig kostnaderna för luftfartsskyddet och att endast de kostnader som

polisen har för polismans ledning av kontrollerna samt polisiära insatser

på en flygplats finansieras med allmänna medel. Utskottet utgår från

att regeringen kommer att följa upp vilka följder förändringarna av

finansieringen av luftfartsskyddet kommer att få när det gäller t.ex.

risken för snedvridningar av konkurrensen. Något särskilt uttalande

härom synes inte motiverat.

Utskottet avstyrker motionerna 2003/04:Ju26, 2003/04:Ju27 och 2003/04:Ju28

i nu behandlade delar.

Ikraftträdande

I propositionen föreslås att lagen om luftfartsskydd skulle trätt i

kraft såvitt gäller 1-10 §§ den 1 oktober 2004, då lagen om särskild

kontroll på flygplats skulle upphört att gälla, och i övrigt den 1

januari 2005. Utskottet noterar att detta skulle ha inneburit att

flygplatshavarna i enlighet med 8 § övertog verksamhetsansvaret, inklusive

det ekonomiska ansvaret, den 1 oktober 2004, samtidigt som någon avgift

inte kunde tas ut för att täcka kostnaderna för säkerhetskontrollen

förrän den 1 januari 2005, då bestämmelserna om avgift för säkerhetskontroll

(11-14 §§) avsågs träda i kraft. Denna fråga är inte närmare belyst i

propositionen.

Riksdagen kommer emellertid att fatta beslut först efter den 1 oktober

2004. Det är därför nödvändigt att senarelägga ikraftträdandet såvitt

avser 1-10 §§. Mot denna bakgrund, och då utskottet anser det lämpligt

att hela lagen träder i kraft vid samma tidpunkt, föreslår utskottet

att hela lagen träder i kraft den 1 januari 2005 samt att lagen om

särskild kontroll på flygplats då upphör att gälla.

Uppdelning av Luftfartsverket

Den 1 januari 2005 skall det nuvarande Luftfartsverket delas upp i två

myndigheter, Luftfartsverket och Luftfartsstyrelsen. Luftfartsverket

skall i fortsättningen driva statens flygplatser och bedriva flygtrafiktjänst,

och Luftfartsstyrelsen skall ta hand om de myndighetsuppgifter som

idag ligger på Luftfartsverket.

Regeringen har i proposition 2004/05:10 En ny luftfartsmyndighet -

lagstiftning lämnat förslag till de lagändringar som denna uppdelning

kräver. Ändringar i förslaget till lag om luftfartsskydd som föranleds

av uppdelningen i två myndigheter bör göras i samband med behandlingen

av den propositionen.

Propositionen i övrigt

I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen,

och utskottet tillstyrker bifall till den.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Företags säkerhetskontroll av den egna personalen, punkt 1 (m, fp,

kd, c)

av Johan Pehrson (fp), Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Jeppe

Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c) och Cecilia

Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om luftfartsskydd

såvitt avser 2 § tredje stycket. Därmed bifaller riksdagen motion

2003/04:Ju27 yrkandena 1 och 2 samt avslår proposition 2003/04:154 i denna

del.

Ställningstagande

Det är en orimlig ordning att företag vid flygplatser, efter godkännande

av behörig myndighet, själva skall få ansvara för säkerhetskontrollerna

av den egna personalen. Säkerhetskontroller som genomförs av

flygplatskontrollanter under polisens ledning borgar för en rättssäker, effektiv

och säker kontroll. Skärpt säkerhet på flygplatserna, med ett tydligt

myndighetsansvar genom polisens ledning, bör omfatta samtliga personer

och föremål på området - utan undantag för anställda vid vissa företag.

Vi anser därför att 2 § tredje stycket i den föreslagna lagen om

luftfartsskydd skall strykas. I stället bör samtliga säkerhetskontroller

vid flygplatser genomföras under polisens ledning och av poliser eller

särskilt utsedda personer som förordnats av polismyndighet.

Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att propositionen avslås i denna

del.

2. Kroppsvisitation utanför behörighetsområden, punkt 3 (m, fp)

av Johan Pehrson (fp), Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild

Strandberg (fp) och Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om kroppsvisitation utanför behörighetsområden.

Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju28 yrkande 2.

Ställningstagande

Enligt regeringens förslag, och enligt nu gällande regler, kan den som

åker till flygplatsen för att lämna av en resenär komma att utsättas

för krav på kroppsvisitation samt genomsökning av fordon och väskor.

Förslaget innebär en risk för att ett säkerhetsföretag mer eller mindre

godtyckligt kan kräva kroppsvisitationer och genomsökning i fordon utan

att någon misstanke om brott föreligger. Utvecklingen av flygplatser

till mer allmänna köpcentrum etc. innebär att även andra personer än

resenärer besöker och vistas i området. Inte minst denna utveckling

motiverar en modernisering av nuvarande regelverk, och frågan borde ha

behandlats mer ingående i propositionen.

Ett ytterligare problem i detta sammanhang är att flygplatsområdet inte

ges någon tydlig definition i lagen om luftfartsskydd.

Regeringen bör därför, med beaktande av vad som ovan anförts, återkomma

med förslag som tydligt reglerar inom vilka områden på en flygplats som

en person kan bli föremål för säkerhetskontroll.

3. Skadeståndsansvar vid bristande säkerhetskontroll, punkt 4 (m,

fp)

av Johan Pehrson (fp), Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild

Strandberg (fp) och Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om skadeståndsansvar vid bristande säkerhetskontroll.

Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju28 yrkande 3.

Ställningstagande

Vi anser att det bör regleras i lag vem som skall bära ansvaret för

skador som uppstår i luftfarten på grund av bristande säkerhetskontroll.

Frånvaron av sådana bestämmelser innebär svårigheter för säkerhetsföretag

och flygplatser att förutse sitt kostnadsansvar för brister i

säkerhetskontrollen. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag

på sådan lagstiftning.

4. Finansieringen av säkerhetskontrollerna, punkt 5 (m)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om finansieringen av säkerhetskontrollerna. Därmed

bifaller riksdagen motionerna 2003/04:Ju26 och 2003/04:Ju28 yrkande 1

och bifaller delvis motion 2003/04:Ju27 yrkande 3.

Ställningstagande

Vi ställer oss bakom regeringens förslag till lag om luftfartsskydd men

anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på ändrade

finansieringsprinciper.

Finansieringen av luftfartsskyddet aktualiserar åtminstone två viktiga

principiella frågeställningar. För det första är det relevant att ta

hänsyn till övriga berörda länders finansieringsmodeller för att undvika

snedvridning av konkurrenssituationen. För det andra bör en diskussion

föras om gränsdragningar gentemot vad som är att betrakta som skyddsinsatser

som bör bekostats av staten. Denna andra fråga är främst intressant vad

gäller kostnader för personal som utför uppgifter som närmar sig det

polisiära ansvaret.

De skyddsinsatser som sätts in har till uppgift att minimera risken för

terrorhandlingar. Målet för dessa terrorhandlingar är inte i första

hand passagerare och flygplan utan det öppna demokratiska samhället. I

takt med att regleringar syftande till att öka säkerheten införs inom

alltfler områden finns det anledning att fråga sig om inte detta skydd

bör vara en naturlig del av det skydd varje stat bör hålla sina medborgare

med.

Utvecklingen går i ovan nämnda riktning vad gäller säkerheten inom

sjöfarten. Det är inte otänkbart att frågan kommer att aktualiseras inom

fler områden, kanske kommer det att gälla järnvägstransporter eller

busstransporter. När en allt större del av kostnadsansvaret läggs över

på passagerarna innebär detta, förutom att gränsdragningarna för rikets

inre säkerhet tänjs ut, också att kostnadsbilden förändras för det

kollektiva resandet. Vi anser därför att en djupare analys av ovanstående

problem bör genomföras. Detta bör riksdagen ge regeringen till

känna.

5. Finansieringen av säkerhetskontrollerna, punkt 5 (fp, c)

av Johan Pehrson (fp), Torkild Strandberg (fp) och Johan Linander (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om finansieringen av säkerhetskontrollerna. Därmed

bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju27 yrkande 3 och bifaller delvis

motionerna 2003/04:Ju26 och 2003/04:Ju28 yrkande 1.

Ställningstagande

Regeringens förslag innebär att polisens budget avlastas från kostnaderna

för säkerhetskontrollerna och att det system som i dag tillämpas vid de

statliga flygplatserna lagfästs och kommer att gälla lika för samtliga

flygplatshavare enligt ett avgiftsutjämningssystem.

Vi ser med viss oro på utvecklingen mot en privatisering av uppgifter

som torde ankomma på rättsväsendet, i detta fall polisen, att utföra

och ha det finansiella ansvaret för. Det handlar om svåra avvägningar

där det dock även är viktigt att renodla polisens uppgifter och ansvar

samt att kunna friställa resurser för poliser till direkt brottsförebyggande,

brottsbekämpande och effektivt arbete. Vi menar att det är av vikt att

på ett sammanhållet sätt utreda och belysa hur uppgifter som tidigare

har ålegat rättsväsendet överförts till privata aktörer samt konsekvenserna

av detta ur ekonomiska aspekter och rättssäkerhetsaspekter. Det får

åligga regeringen att tillsätta en utredning som bl.a. skall se över

finansieringen av säkerhetskontrollerna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2003/04:154 Lag om luftfartsskydd:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om luftfartsskydd.

Följdmotioner

2003/04:Ju26 av Elizabeth Nyström m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på

ändrade finansieringsprinciper.

2003/04:Ju27 av Johan Pehrson m.fl. (fp, c):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att företag vid flygplatser inte skall få ansvara för

säkerhetskontrollerna av den egna personalen och att 2 § tredje stycket

därmed stryks.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att regeringen bör återkomma med ett lagförslag som

innebär att samtliga kontroller på flygplats skall utövas under polismans

ledning samt av personer som förordnats av polismyndighet.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om finansieringen av säkerhetskontrollerna.

2003/04:Ju28 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med

förslag på ändrade finansieringsprinciper.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om kroppsvisitation utanför behörighetsområden.

3. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med

förslag på lagstiftning avseende skadeståndsansvar.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2320/2002

Bilaga 4

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 849/2004

Bilaga 5

Trafikutskottets yttrande 2004/05:TU1y