Bet. 2004/05:JUU27

Justitieutskottets betänkande

2004/05:JUU27

Ändringar i passlagen

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:119

Ökad säkerhet i pass m.m., sex motioner som väckts med anledning av

propositionen samt tre motionsyrkanden som väckts under den allmänna

motionstiden år 2004.

I propositionen föreslås ändringar i reglerna för svenska pass. Det rör

sig främst om åtgärder för att höja säkerheten i passen. Bland annat

skall passen förses med s.k. biometrisk information. Den som ansöker om

pass skall vara skyldig att låta passmyndigheten ta en bild i digitalt

format av hans eller hennes ansikte. Bilden sparas sedan på ett

lagringsmedium i passet.

I propositionen föreslås även åtgärder för att försvåra för personer

som dömts till frihetsberövande påföljder att lämna landet under

verkställigheten, t.ex. skall pass som förvaras av en kriminalvårdsanstalt

inte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag och avslår

motionerna.

I ärendet finns två reservationer (m och kd respektive m och fp) och

ett särskilt yttrande (m och fp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Ökad säkerhet i pass

Riksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i passlagen

(1978:302),b) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,

c) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),d) lag om ändring i lagen

(1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Därmed bifaller

riksdagen proposition 2004/05:119 och avslår motionerna 2004/05:Ju219,

2004/05:Ju340 yrkande 4 och 2004/05:Ju466 yrkande 13.

2. Framställning av passbilder

Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju37, 2004/05:Ju38 yrkandena 1 och

2, 2004/05:Ju39, 2004/05:Ju40 och 2004/05:Ju41 yrkande 1.

Reservation 1 (m, kd)

3. Passmyndighet

Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju41 yrkande 2 och 2004/05:Ju42.

Reservation 2 (m, fp)

Stockholm den 2 juni 2005

På justitieutskottets vägnar

Britta Lejon

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Britta Lejon (s), Rolf

Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Helena Frisk (s),

Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran

Norlander (s), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Joe Frans

(s), Kerstin Andersson (s), Leif Björnlod (mp), Christer Erlandsson (s),

Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Inom Justitiedepartementet har utarbetats en departementspromemoria,

Ökad säkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8), med förslag till ändringar i bl.

a. passlagen (1978:302). Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning

av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr

Ju2004/1747/PO).

Regeringen har i särskild ordning remitterat ett utkast till lagrådsremiss

i fråga om vilket biometriskt underlag som bör tas in i pass. En

sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet

(dnr Ju2004/1747/PO).

Lagrådet har granskat regeringens förslag.

Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i reglerna för svenska pass.

I syfte att höja säkerheten i pass föreslås att svenska pass skall förses

med s.k. biometriska uppgifter som kan utgöra underlag för datorstödd

jämförelse och identifiering. Det biometriska underlaget skall bestå av

en ansiktsbild i digitalt format, som lagras i passet i komprimerad

form på ett lagringsmedium. Vidare föreslås att giltighetstiden för

vanligt pass begränsas till fem år.

I propositionen föreslås också att personer som avtjänar fängelsestraff

om minst ett år eller genomgår sluten ungdomsvård om minst ett år inte

skall kunna få ett nytt pass. Det föreslås dessutom att pass skall

återkallas i dessa fall. Detsamma skall gälla den som överlämnats till

rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Dessutom skall

det enligt förslaget bli möjligt att i vissa fall hindra den som är

intagen i kriminalvårdsanstalt eller genomgår sluten ungdomsvård att

disponera sitt pass under t.ex. permissioner.

Därutöver föreslås bl.a. en skyldighet för den som förfogar över pass

utan att vara passinnehavare i passlagens mening att överlämna ett

återkallat pass till passmyndigheten.

Förändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005.

Utskottets överväganden

Ökad säkerhet i pass m.m.

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag om ändringar

i reglerna för svenska pass. Detta innebär att utskottet avstyrker

motionsyrkanden om att även andra än passmyndigheten skall få ta passbilder.

Vidare avstyrker utskottet motionsyrkanden om att personer som är

intagna på kriminalvårdsanstalt inte skall ha tillgång till pass samt

motionsyrkanden om att överföra passhanteringen från polisen till annan

myndighet.

Jämför reservationerna 1 och 2.

Inledning

Förfalskning och missbruk av pass och andra resehandlingar utgör ett

allvarligt problem, både nationellt och internationellt. Pass kan

exempelvis användas vid förmögenhetsbrott, vid människosmuggling, vid

människohandel eller i samband med planering och utförande av terroristbrott.

Internationellt pågår det inom ett flertal olika organ arbete för att

komma till rätta med förekomsten av falska resehandlingar och för att

förhindra missbruk av sådana handlingar.

FN-organet International Civil Aviation Organisation (ICAO), som bl.a.

har till uppgift att utfärda rekommendationer om säkerhet i resehandlingar,

har antagit en rekommendation om att införa biometri i pass. Med

biometri avses i detta sammanhang främst en metod för att identifiera en

person eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på mätning

av fysiologiska karaktärsdrag hos den som skall identifieras. I ICAO:s

rekommendation föreslås att ansiktsjämförelse skall användas som

minimistandard, medan avläsning av fingeravtryck eller iris rekommenderas

som frivilligt komplement.

I sammanhanget kan nämnas att USA som villkor för viseringsfrihet kommer

att kräva att pass utfärdade fr.o.m. den 26 oktober 2005 innehåller

biometriska uppgifter i enlighet med ICAO:s rekommendationer.

Även inom Europeiska unionen (EU) har det under en tid pågått ett arbete

som avser biometriska kännetecken i resehandlingar. I rådets förordning

(EG) nr 2252/04 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer

och biometri i pass och resedokument, som återfinns i bilaga 3, föreskrivs

att medlemsstaternas pass måste uppfylla vissa minimistandarder. Bland

annat skall pass som utfärdas senare än 18 månader från det att de

tekniska specifikationerna har antagits innehålla ett lagringsmedium

(minnesenhet) med passinnehavarens ansiktsbild. I pass som utfärdas

senare än 36 månader från det att de tekniska specifikationerna antagits

måste även fingeravtryck finnas lagrade.

Passfoton

I propositionen föreslås att den som ansöker om pass skall vara skyldig

att låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av den sökandes

ansikte. Ansiktsbilden skall sparas på ett lagringsmedium i passet.

I motionerna Ju37 (m), Ju38 (fp) samt Ju39 och Ju41 (båda m) yrkas att

även annan än passmyndigheten skall ges möjlighet att ta fram passbilder.

I motion Ju40 (v) begär motionärerna en utredning av alternativ till

införandet av en exklusiv rätt för passmyndigheten att ta fram passbilder

samt vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna får för fotohandlare

m.fl.

De tekniska förutsättningarna för att föra in biometrisk information i

pass beskrivs i propositionen (s. 22). För att lagra biometrisk information

i passen skall dessa vara utrustade med ett kontaktlöst datachip. På

datachipet sparas innehavarens ansiktsbild tillsammans med personuppgifter.

Datachipet innehåller även en s.k. publik digital nyckel så att andra

länders gränskontroller kan verifiera att innehållet i chipet inte har

manipulerats. Laddningen av datachipet utförs av passtillverkaren. För

att kunna införa det nya biometriska passet krävs ny utrustning och

ytterligare systemstöd på landets alla passansökningsställen. Vid

ansökningstillfället blir sökanden fotograferad i en fotostation, som tar

flera digitala foton och automatiskt säkerställer kvaliteten på dessa.

I samband därmed tas biometriska data fram ur ansiktsbilden i syfte

att verifiera att det nyss tagna fotografiet är användbart som underlag

för verifiering av ansiktsbiometri. Ett digitalt fotografi används dels

för att lasergravera ansiktsbilden i passet, dels för att i komprimerad

form sparas på datachipet i passet.

I propositionen anförs att det är viktigt att svenska pass håller en

sådan teknisk standard och kvalitet att förfalskningar och annat missbruk

försvåras. Genom att passmyndigheten tar en bild av sökanden, i stället

för som i dag en fotograf eller sökanden själv i en fotoautomat,

säkerställs att bilden i passet verkligen avbildar rätt person. Ett sådant

förfarande säkerställer också att passbilden har en sådan kvalitet att

den kan användas för datorstödd verifiering vid en gränskontroll. Den

nya ordningen får självfallet konsekvenser för de fotohandlare m.fl.

som i dag tillhandahåller fotografering för passansökan. Enligt regeringens

mening väger emellertid behovet av att öka säkerheten i pass tyngre än

de men den nya ordningen kan medföra för den privata marknaden. Andra

alternativ bedöms av både tekniska och praktiska omständigheter inte

vara möjliga. Det är därför inte möjligt att behålla den nuvarande

ordningen att passökanden lämnar in fotografier i samband med passansökan.

Utskottet anser att det är viktigt att öka säkerhetsnivån i svenska

pass. Att skydda samhället och den enskilde mot att passet används för

brottsliga syften är ett angeläget intresse i en rättsstat. De krav som

ställs internationellt innebär också att den nuvarande ordningen med

ett vanligt fotografi i pass är otillräcklig.

När det gäller möjligheten att låta även andra än passmyndigheten ta

passbilder anser utskottet att en sådan ordning skulle innebära en större

risk för att fel person avbildas i passet. Utskottet delar regeringens

bedömning att behovet av att öka säkerheten i pass väger tyngre än de

men den nya ordningen kan medföra för näringslivet, och utskottet

föreslår att riksdagen antar regeringens förslag om ändringar i passlagen

i denna del. Härav följer att utskottet avstyrker motionerna Ju37, Ju38,

Ju39, Ju40 och Ju41 i denna del.

Pass på kriminalvårdsanstalt m.m.

I propositionen föreslås vissa åtgärder som syftar till att försvåra

för personer som dömts till frihetsberövande straff att lämna landet

under verkställigheten. Bland annat skall den som avtjänar fängelsestraff

om minst ett år eller genomgår sluten ungdomsvård om minst ett år inte

kunna få pass, och hans eller hennes pass skall återkallas. Detsamma

gäller för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild

utskrivningsprövning. Vidare skall pass som förvaras av en kriminalvårdsanstalt

inte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne. De situationer

som avses undantas är t.ex. då den intagne fått tillstånd att åka

utomlands under en permission. En liknande reglering föreslås för den som

undergår sluten ungdomsvård.

I motionerna Ju219 (m), Ju340 (fp) och Ju466 (kd) framhålls att intagna

på kriminalvårdsanstalt inte skall ha tillgång till pass.

För att underlätta anpassningen i samhället kan en intagen på

kriminalvårdsanstalt enligt 32 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård

i anstalt (KvaL) beviljas tillstånd att lämna anstalten för viss kort

tid (normalpermission), om det inte finns påtaglig fara för fortsatt

brottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Permission

får enligt 32 § andra stycket också beviljas om någon annan särskild

anledning föreligger (särskild permission). För permission får ställas

de villkor som anses erforderliga beträffande vistelseort, anmälningsskyldighet

eller annat. Om noggrann tillsyn behövs kan det föreskrivas att den

intagne under permissionen skall stå under bevakning. I Kriminalvårdsstyrelsens

föreskrifter och allmänna råd för verkställighet i anstalt (KVVFS

2004:13) anges att ett villkor för beviljande av permission kan vara att

den intagne lämnar in sitt pass till anstalten (9 kap. 7 §).

Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat motionsyrkanden

liknande de nu aktuella, senast våren 2004 (bet. 2003/04:JuU18 s. 20 f.

). Utskottet avstyrkte bifall till motionsyrkandena samt anförde bl.a.

att intresset av att förhindra att den intagne lämnar landet i många

fall torde tillgodoses genom möjligheten att uppställa som villkor för

permission att den intagne lämnar ifrån sig passet. Utskottet hänvisade

också till den då pågående beredningen av departementspromemorian Ökad

säkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8) och anförde att beredningen av promemorian

inte borde föregripas.

Utskottet anser att det är viktigt att ha ett system där verkställigheten

av utdömda straff kan genomföras på ett säkert sätt. Inte minst för att

upprätthålla förtroendet för rättsväsendet är det viktigt att förhindra

att de som dömts till fängelse olovligen lämnar landet under den tid de

skall verkställa sina straff. Genom att begränsa dömda personers tillgång

till pass torde risken för att de undandrar sig verkställighet minska.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i passlagen i

denna del samt förslagen till ändring i lagen om kriminalvård i anstalt

och i lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård. Genom utskottets

ställningstagande får motionärernas önskemål i stort anses tillgodosedda,

och utskottet avstyrker motionerna Ju219, Ju340 och Ju466 i här behandlade

delar.

Lagförslagen i övrigt

I propositionen föreslås också andra ändringar i passlagen som syftar

till att öka säkerheten i passen. Här föreslås att giltighetstiden sänks

för ett vanligt pass från tio till fem år också för personer över arton

år. Skyldigheten att återlämna ett återkallat pass utvidgas till att

omfatta även den som inte är passinnehavare i passlagens mening. Så

kallade särskilda pass skall återkallas när de skäl som föranlett att

passet utfärdats inte längre finns. Vissa ytterligare åtgärder föreslås

också. Vidare föreslås en ändring i sekretesslagen (1980:100) som innebär

att sekretess gäller hos en passmyndighet för sådan uppgift om enskilds

personliga förhållanden som hänför sig till ärenden enligt passlagen,

under förutsättning att det kan antas att den enskilde eller någon

närstående lider men om uppgiften röjs. Utskottet föreslår att riksdagen

antar också dessa förslag.

Passmyndighet

I motionerna Ju41 (m) och Ju42 (fp) begärs en utredning av möjligheten

att överföra passhanteringen från polisen till annan myndighet.

Av 2 § passlagen framgår att polismyndighet är passmyndighet inom riket.

Före ikraftträdandet av passlagen var länsstyrelsen landets passmyndighet.

I Polisverksamhetsutredningens betänkande Polisverksamhet i förändring

(SOU 2002:70) görs bedömningen att passhanteringen borde vara kvar hos

polisen (s. 172 f.). I betänkandet konstaterar utredningen att

arbetsuppgifterna med passhantering till allra största delen saknar polisiär

relevans och därför, i linje med utredningens principiella ståndpunkter,

borde föras över till en annan huvudman. Utredningen anser emellertid

att ett överförande av passärendena skulle innebära så stora konsekvenser

för framför allt poliskontoren i glesbygdsområden att det skulle få

orimliga konsekvenser ur servicesynpunkt. Utredningen anser därför att

passärendena även fortsättningsvis bör handläggas av polismyndigheterna.

Betänkandet bereds i Justitiedepartementet.

Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat yrkanden som i

likhet med de nu aktuella syftar till en renodling av polisens

arbetsuppgifter, senast i februari 2004 (bet. 2003/04:JuU15 s. 12 f.).

Utskottet anförde att polisens verksamhet i huvudsak skall koncentreras

till dess kärnuppgifter. Med hänvisning bl.a. till att utskottet inte

ville föregripa beredningen i Regeringskansliet förelåg enligt utskottet

inte skäl för något uttalande från utskottets sida.

Utskottet är alltjämt av samma uppfattning, och utskottet avstyrker

motionen Ju42 och motionen Ju41 i nu behandlad del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Framställning av passbilder, punkt 2 (m, kd)

av Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Jeppe Johnsson (m) och Hillevi

Engström (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om framställning av passbilder. Därmed bifaller

riksdagen delvis motionerna 2004/05:Ju37, 2004/05:Ju38 yrkandena 1 och

2, 2004/05:Ju39, 2004/05:Ju40 och 2004/05:Ju41 yrkande 1.

Ställningstagande

Det torde vara tekniskt möjligt för andra än passmyndigheten att ta

fram underlag för biometriska pass. I den mån det är möjligt att med

bibehållna säkerhetskrav låta t.ex. fotohandlare ta fram underlag för

de nya passen anser vi att de skall ges möjlighet att göra detta. I

stället för att ge passmyndigheten en exklusiv rätt bör det anges vilka

säkerhetskrav fotohandlare och andra måste uppfylla för att vara behöriga

att ta fram underlag för biometriska pass. Regeringen bör ges i uppdrag

att utreda hur en sådan förändring kan genomföras.

2. Passmyndighet, punkt 3 (m, fp)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp),

Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om passmyndighet. Därmed bifaller riksdagen

motionerna 2004/05:Ju41 yrkande 2 och 2004/05:Ju42.

Ställningstagande

Enligt vår uppfattning måste polisens uppgifter renodlas så att polisen

i större utsträckning kan ägna sig åt rent polisiära uppgifter, dvs.

kärnverksamheten. Polismyndighetens hantering av pass är inte en sådan

uppgift. Passhanteringen bör därför flyttas över till någon annan

myndighet, t.ex. till Skatteverket.

Det får ankomma på regeringen att återkomma till riksdagen med ett

förslag.

Särskilt yttrande

Ökad säkerhet i pass, punkt 1 (m, fp)

Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp), Hillevi

Engström (m) och Karin Granbom (fp) anför:

Det är angeläget att personer som dömts till fängelse inte lämnar landet

innan de skall avtjäna sitt straff. Vi har motionsvägen drivit denna

fråga under flera år. Det är mot denna bakgrund glädjande att regeringen

nu lagt fram ett förslag som syftar till att säkerställa att verkställigheten

kan genomföras. Vi har därför valt att inte reservera oss till förmån

för motion Ju219 samt motionerna Ju340 och Ju466 i denna del.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:119 Ökad säkerhet i pass m.m.:

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

lag om ändring i passlagen (1978:302),

lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt,

lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.

Följdmotioner

2004/05:Ju37 av Jeppe Johnsson och Anders G Högmark (båda m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att överföra framställandet av passbilder i ett offentligt

monopol.

2004/05:Ju38 av Anna Grönlund Krantz och Gunnar Nordmark (båda fp):

1. Riksdagen avslår propositionen i den del som gäller passmyndighetens

exklusiva rätt att ta passbilder och att 6 § passlagen ges en lydelse

i enlighet med vad som anförs i motionen.

2. Riksdagen beslutar om ändring i 6 § passlagen enligt vad som

anförs i motionen.

2004/05:Ju39 av Cecilia Widegren och Ulf Sjösten (båda m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att Polismyndigheten skall genomföra en formell upphandling

av framställandet av passbilder för de nya säkra passen.

2004/05:Ju40 av Camilla Sköld Jansson m.fl. (v):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om behovet av konsekvensbeskrivningar och redovisningar av

alternativa förslag vad gäller utfärdandet av fotografier för pass.

2004/05:Ju41 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att sökanden av pass skall vara skyldig att inlämna

eller låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens

ansikte.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att regeringen skall låta utreda möjligheterna att

överföra passhanteringen från polisen till annan myndighet.

2004/05:Ju42 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att pröva möjligheten att annan myndighet än polisen blir

passmyndighet.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004

2004/05:Ju219 av Rolf Gunnarsson (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att de intagna på anstalt skall fråntas sitt pass.

2004/05:Ju340 av Johan Pehrson m.fl. (fp):

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om dömda personers rörelsefrihet.

2004/05:Ju466 av Peter Althin m.fl. (kd):

13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om tillgången till pass vid permissioner.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Rådets förordning (EG) nr 2252/04