Bet. 2004/05:JUU4

Justitieutskottets betänkande

2004/05:JUU4

Godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:164

Sveriges antagande av rambeslut om angrepp mot informationssystem jämte

två följdmotioner.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen skall godkänna det

inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om angrepp

mot informationssystem. Med angrepp mot informationssystem avses t.ex.

spridande av datavirus. Rambeslutet innehåller bestämmelser bl.a. om

vilka handlingar som skall vara straffbelagda som angrepp mot

informationssystem och om att dessa skall vara belagda med effektiva,

proportionella och avskräckande påföljder.

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår

motionerna.

I ärendet finns två reservationer (v, mp respektive m, c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet

till rambeslut om angrepp mot informationssystem. Därmed bifaller

riksdagen proposition 2003/04:164 och avslår motion 2003/04:Ju31.

Reservation 1 (v, mp)

2. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut

Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju32.

Reservation 2 (m, c)

Stockholm den 30 september 2004

På justitieutskottets vägnar

Johan Pehrson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp),

Susanne Eberstein (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice

Ask (m)1Deltar ej under punkt 1, Lennart Nilsson (s), Helena Frisk (s),

Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m)2Deltar

ej under punkt 1, Yilmaz Kerimo (s), Torkild Strandberg (fp), Johan

Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson (m)3Deltar ej under

punkt 1, Joe Frans (s) och Leif Björnlod (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den 19 april 2002 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till

rambeslut om angrepp mot informationssystem (EGT C 203 E, 27.8.2002, s.

109). En faktapromemoria om förslaget upprättades inom Regeringskansliet

och överlämnades till riksdagen (2001/02:FPM110).

Europaparlamentet yttrade sig över förslaget den 22 oktober 2002

(A5-0328/2002, EUT C 300 E, 11.12.2003, s. 16).

Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 27 och 28 februari

2003 träffades en politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet.

Vid Europeiska rådets möte den 25 och 26 mars 2004 antogs, mot bakgrund

av terroristattackerna i Madrid den 11 samma månad, en deklaration om

bekämpande av terrorism. I deklarationen slogs fast att ett antal

rambeslut beträffande vilka det förelåg politiska överenskommelser,

däribland rambeslutet om angrepp mot informationssystem, skulle antas i

juni 2004. För att rådet skall kunna anta rambeslutet måste det först

godtas av de nationella parlamenten i de medlemsstater där det krävs

parlamentsgodkännande och sedan måste parlamentsreservationerna hävas.

Antagandet kräver enhällighet.

Under förhandlingsarbetet har företrädare för Justitiedepartementet

lämnat information i justitieutskottet och i EU-nämnden.

Ett remissförfarande av traditionellt slag har inte tillämpats vid

beredningen av ärendet. I stället har Svea hovrätt, Justitiekanslern

(JK), Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Post- och

telestyrelsen, Krisberedskapsmyndigheten, Försvarsmakten, Försvarets

radioanstalt, Uppsala universitet och Sveriges advokatsamfund under

hand beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till propositionen

(Ju2004/4752/L5).

Enligt uppgift från Justitiedepartementet har företrädare för bl.a.

Rikskriminalpolisen och Riksåklagaren också under förhandlingsarbetet

informerats och fått tillfälle att lämna synpunkter (Ju2003/1606/L5).

Utkastet

till rambeslut i senaste svensk version är fogat till detta betänkande

som bilaga 2. I bilaga 3 finns ett utkast till uttalande av kommissionen

som skall tas till rådets protokoll i samband med att rambeslutet antas.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner det inom Europeiska

unionen upprättade utkastet till rambeslut om angrepp mot informationssystem.

Rambeslutet innehåller bestämmelser om vilka handlingar som skall vara

straffbelagda som angrepp mot informationssystem och vilka straffrättsliga

påföljder dessa brott skall kunna leda till. Bestämmelserna avser att

träffa t.ex. spridande av datavirus. Dessutom finns bestämmelser om bl.

a. ansvar och påföljder för juridiska personer, domsrätt och utbyte av

uppgifter. I propositionen redovisar regeringen en bedömning av de

lagändringar som rambeslutet föranleder i svensk rätt. Några förslag

till ändrad lagstiftning lämnas dock inte. Regeringen avser att återkomma

till riksdagen med sådana förslag i ett senare sammanhang.

Utskottets överväganden

Godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om

angrepp mot informationssystem och avstyrker ett motionsyrkande om avslag

på propositionen. Vidare avstyrker utskottet ett yrkande om att

propositioner om godkännande av rambeslut i allmänhet också bör innehålla

förslag till svensk följdlagstiftning.

Jämför reservation 1 (v, mp) och 2 (m, c).

Rambeslutet om angrepp mot informationssystem

Rambeslutet syftar till att tillnärma medlemsstaternas straffrättsliga

lagstiftning när det gäller angrepp mot informationssystem och därigenom

förbättra samarbetet mellan rättsliga och andra myndigheter. Med angrepp

mot informationssystem åsyftas bl.a. spridande av datavirus och s.k.

tillgänglighetsattacker, i vilka t.ex. stora mängder e-post skickas i

syfte att störa eller blockera driften av ett informationssystem.

Enligt rambeslutet skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är

nödvändiga för att straffbelägga handlande som utgör olagligt intrång

i informationssystem (artikel 2), olaglig systemstörning (artikel 3)

eller olaglig datastörning (artikel 4). Även anstiftan, medhjälp och

försök till dessa brott skall i princip vara straffbart (artikel 5).

Vidare föreskrivs att brotten i artiklarna 2-5 skall vara belagda med

effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder

(artikel 6). Rambeslutet innehåller också bestämmelser bl.a. om försvårande

omständigheter, juridiska personers ansvar, domsrätt och utbyte av

uppgifter mellan medlemsstaterna.

Rambeslutet är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat

som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att

bestämma form och tillvägagångssätt.

Regeringen anför i propositionen att svensk lagstiftning till övervägande

del torde motsvara de åtaganden som följer av rambeslutet. När det gäller

att avbryta eller allvarligt hindra ett informationssystems drift och

att hindra flödet av datorbehandlingsbara uppgifter eller göra sådana

uppgifter oåtkomliga torde emellertid krävas lagändringar. Några förslag

till lagändringar lämnas dock inte, utan regeringen avser att återkomma

till riksdagen i ett senare sammanhang.

Motionerna

I motion Ju31 (v) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anför bl.

a. att propositioner om antagande av rambeslut dels skall innehålla

förslag till svensk följdlagstiftning, dels skall föregås av ett

remissförfarande av traditionellt slag. I motion Ju32 (m) begärs ett

tillkännagivande om att propositioner om antagande av rambeslut bör

innehålla förslag till svensk följdlagstiftning.

Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut

Möjligheterna att använda sig av rambeslut infördes genom Amsterdamfördraget,

som trädde i kraft den 1 maj 1999. Införandet av rambeslut var ett led

i strävandena att göra bl.a. det straffrättsliga samarbetet inom EU

snabbare och mer effektivt. Det fanns en utbredd uppfattning bland

medlemsstaterna att samarbetet på detta område inte fungerade tillräckligt

bra. En orsak ansågs vara den mellanstatliga karaktären av samarbetet

som bl.a. innebar att överenskommelser inom EU på det straffrättsliga

området, i likhet med andra internationella överenskommelser, krävde

efterföljande ratifikation av medlemsstaterna (se prop. 1997/98:58 s.

107 f.).

Formellt förändrades inte samarbetets karaktär genom möjligheterna till

rambeslut. Det straffrättsliga samarbetet skulle även fortsättningsvis

vara mellanstatligt. Till skillnad från tidigare folkrättsligt bindande

konventioner på området blir emellertid ett rambeslut bindande för

medlemsstaterna så snart det har antagits av regeringarnas företrädare

i ministerrådet. Ett rambeslut kräver således ingen efterföljande

ratifikation. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att beslutet genomförs

i enlighet med sina respektive konstitutionella bestämmelser. Det

överlåts åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt

för hur rambeslutet skall genomföras (a. prop. s. 118).

Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen måste regeringen inför ett rambeslut

inhämta riksdagens godkännande i de fall då beslutet förutsätter att

lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om beslutet i

övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen skall besluta. Vidare skall

regeringen även i annat fall inhämta riksdagens godkännande om beslutet

är av större vikt. En lämplig tidpunkt för riksdagens godkännande är då

förhandlingsläget inom EU-samarbetet är sådant att den aktuella

överenskommelsen i princip är färdig (se bet. 2001/02:KU18 s. 28).

Det har visat sig att de tidsramar som gäller för antagandet av ett

rambeslut i regel innebär att följdlagstiftning inte hinner tas fram

samt att ett traditionellt remissförfarande i vissa fall inte hinner

genomföras, innan regeringen för riksdagens godkännande lägger fram ett

utkast till rambeslut.

Riksdagen har under senare år vid ett flertal tillfällen godkänt utkast

till rambeslut utan att följdlagstiftningen samtidigt har presenterats.

När detta skedde första gången under riksmötet 1999/2000 gjorde

justitieutskottet ett principiellt uttalande som gick ut på att utskottet

inte kunde se något avgörande skäl mot att godta ett rambeslut vid ett

tillfälle och fatta beslut om lagstiftningen vid ett senare tillfälle

(bet. 1999/2000:JuU20 s. 5 f.). Att avvakta med lagstiftningen borde

enligt utskottet emellertid inte ske annat än när det var påkallat av

de tidsramar som gällde för EU:s antagande av rambeslutet.

Den i praxis godtagna ordningen att riksdagen kan godkänna ett rambeslut

som ännu inte föreligger i slutligt skick har kommit till klart uttryck

genom en ändring i 10 kap. 2 § regeringsformen, som trädde i kraft den

1 januari 2003. Inte heller i detta sammanhang uttalades något krav på

att ett godkännande av ett utkast till rambeslut förutsätter att förslag

på följdlagstiftning samtidigt läggs fram (bet. 2001/02:KU18 s. 26 f.).

Konstitutionsutskottet aviserade att det - inom ramen för sin allmänna

granskning av regeringsärendenas handläggning enligt 12 kap. 1 §

regeringsformen - skulle granska regeringens hantering när det gäller

inhämtande av riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 § regeringsformen

inför regeringens deltagande i rambeslut på andra och tredje pelarens

område inom EU (a. bet. s. 29). En sådan granskning genomfördes under

riksmötet 2002/03. Konstitutionsutskottet uttalade då att traditionellt

remissförfarande skall tillämpas vid beredningen av en proposition om

godkännande av rambeslut i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden

(bet. 2002/03:KU10 s. 64). Konstitutionsutskottet insåg att de tidsramar

som gäller för antagandet av en överenskommelse i ministerrådet kan

medföra svårigheter för regeringen att tillämpa ett traditionellt

remissförfarande. Emellertid ville konstitutionsutskottet understryka att

underhandskontakter med myndigheter kan ersätta remissbehandling av

traditionellt slag endast då detta är oundgängligen påkallat av de

tidsramar som gäller för EU:s antagande av en överenskommelse eller andra

undantagssituationer.

I sammanhanget bör tilläggas att justitieutskottet redan före

konstitutionsutskottets granskning, inom ramen för sitt uppföljningsarbete,

hade gjort en motsvarande granskning på utskottets område. Granskningen

omfattade alla rambeslut och beslut om tillträde till olika internationella

konventioner under perioden 1995/96-2001/02. Utskottet kunde efter en

jämförelse med senare lagstiftningsärenden konstatera att regeringen i

propositioner om godkännande av rambeslut i allt väsentligt gjort en

korrekt bedömning av lagstiftningsbehovet.

När det gäller remissförfarandet kan nämnas att i propositionen Demokrati

för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 114) aviserades en kartläggning

av hur det svenska remissförfarandet i dag används avseende frågor med

EU-anknytning. En sådan kartläggning kommer enligt uppgift från

Justitiedepartementet att inledas under år 2004.

Vidare kan nämnas att konstitutionsutskottet planerar att studera

tillämpningen av det svenska remissförfarandet under beslutsprocessen på

EU-nivå när beslut om EG-direktiv fattas samt vid implementeringen av

dessa genom svensk följdlagstiftning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tar först upp frågor som rör beredningen av propositioner om

godkännande av rambeslut i allmänhet. Därefter behandlar utskottet frågan

om godkännande av rambeslutet om angrepp mot informationssystem.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att riksdagen skulle få ett

bättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännande av

rambeslut kunde beredas på samma sätt som andra internationella

överenskommelser, dvs. med ett traditionellt utredningsförfarande och med

framtagande av förslag till svensk följdlagstiftning. Det har emellertid

visat sig att det sällan finns tid till ett sådant förfarande inom de

tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslut. Att avvakta med

godkännande av rambeslutet till dess att ett tillfredsställande

beredningsunderlag hämtats in såvitt avser följdlagstiftning skulle ofta

innebära betydande förseningar av antagande av rambeslutet. Då antagandet

kräver enhällighet skulle förseningen drabba samtliga övriga medlemsstater.

Ett sådant förfarande skulle motverka syftet med institutet rambeslut,

och i viss mån innebära en återgång till den ordning som gällde tidigare,

före Amsterdamfördraget. En anledning till att möjligheterna till

rambeslut infördes var just ett missnöje med denna ordning.

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet således att en avvägning i

regel måste göras mellan intresset av att anta rambeslutet inom de

tidsramar som ställts upp av EU och intresset av att en proposition om

godkännande av rambeslut innehåller förslag till följdlagstiftning.

Utskottet anser därvid att Sverige, mot bakgrund av vad som anförts

ovan, inte bör fördröja antagandet av rambeslut annat än om det finns

mycket starka skäl.

Även om det inte är möjligt att ta fram förslag till följdlagstiftning

är det emellertid viktigt att regeringen ser till att beredningsunderlaget

i ärenden om godkännande av rambeslut med hänsyn till omständigheterna

är så bra som möjligt. Det kan därvid finnas anledning att se över om

beredningen av ärenden om rambeslut, inom tidsramen för EU:s antagande

av rambeslut, kan förbättras, t.ex. genom ökade möjligheter och bättre

rutiner för att inhämta synpunkter redan i samband med förhandlingarna

om ett rambeslut. Utskottet välkomnar därför den aviserade granskningen

av hur det svenska remissförfarandet i dag används avseende frågor med

EU-anknytning. Även inom riksdagen pågår arbete med liknande frågor.

Utskottet övergår därefter till den nu aktuella propositionen om

godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem. Utskottet

konstaterar att dagens samhälle, där informationsteknik genomsyrar i

stort sett alla sektorer, är sårbart för olika former av angrepp som

riktar sig mot informationssystem. Dessa angrepp kan bl.a. orsaka

betydande kostnader och få allvarliga konsekvenser för förtroendet för ny

teknik och elektroniska tjänster. Det rör sig om en brottstyp som är

oberoende av nationsgränser. För att bättre kunna bekämpa denna typ av

brottslighet är det därför viktigt med internationellt samarbete. Genom

att på EU-nivå utforma gemensamma beskrivningar av vilka handlingar som

skall utgöra straffbara angrepp mot informationssystem och vilka påföljder

dessa brott skall leda till skapas ett gemensamt rättsområde som

underlättar det rättsliga och polisiära samarbetet för att förebygga och

bekämpa sådan brottslighet. Dessutom anser utskottet att de förändringar

av svensk lag som rambeslutet bedöms föranleda avser förfaranden som

även från svensk utgångspunkt måste anses straffvärda.

Regeringen anför i propositionen (s. 29) att utvidgningen av det

kriminaliserade området kräver ytterligare analys, bl.a. vad gäller

utformningen av det straffbara området i förhållande till handlingar som

utgör opinionsyttringar eller liknande. Att avvakta med godkännande

till dess att ett tillfredsställande beredningsunderlag har hämtats in

såvitt avser de lagändringar som krävs skulle innebära en betydande

försening av antagandet av rambeslutet. Med tanke på den betydelse som

rambeslutet kan förväntas få som verktyg mot den s.k. IT-brottsligheten

och inte minst i kampen mot terrorism vore detta mycket olyckligt.

Sverige bör sålunda inte fördröja antagandet av rambeslutet.

Utskottet anser att riksdagen bör godkänna det utkast till rambeslut

som utarbetats inom EU. Motionerna Ju31 och Ju32 bör avslås av riksdagen.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem, punkt 1

(v, mp)

av Rolf Olsson (v) och Leif Björnlod (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen bifaller motion 2003/04:Ju31 och avslår proposition

2003/04:164.

Ställningstagande

Att bekämpa brottsligheten inom informationsteknikområdet är viktigt,

liksom att inse sårbarheten i våra informationssystem, och vi välkomnar

en förbättrad lagstiftning på detta område.

Det är emellertid viktigt, inte minst för att värna rättssäkerheten,

att en ny lagstiftning inte hastas fram. I detta ärende anser vi att

regeringen har gått för snabbt fram. Trots bedömningen att lagändringar

krävs med anledning av rambeslutet har regeringen valt att inte samtidigt

med rambeslutet lägga fram förslag till följdlagstiftning. Sådana kommer

att läggas fram i ett senare sammanhang. Vidare har regeringen vid

beredningen av ärendet valt att inte tillämpa ett traditionellt

remissförfarande utan i stället hört vissa myndigheter och andra under hand.

Enligt vår mening är detta inte en acceptabel lagstiftningsteknik. Vi

är medvetna om att de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslut

försvårar ett traditionellt remissförfarande samt att följdlagstiftning

läggs fram i samband med godkännande av rambeslut. För att riksdagen

skall ges möjlighet att på ett tillfredsställande sätt ta ställning

till konsekvenserna av rambeslutet är emellertid ett sådant förfarande

nödvändigt.

Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att propositionen avslås.

2. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut, punkt

2 (m, c)

av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Johan Linander (c) och Cecilia

Magnusson (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om godkännande

av rambeslut. Därmed bifaller riksdagen motion 2003/04:Ju32.

Ställningstagande

Vi välkomnar en likartad europeisk lagstiftning när det gäller angrepp

mot informationssystem. Detta gör vi inte bara ur ett brottsbekämpande

perspektiv utan även ur demokratisk synpunkt.

Regeringen har emellertid återigen valt att inte samtidigt med rambeslutet

lägga fram ett förslag till den lagstiftning som krävs med anledning av

beslutet. Enligt vår mening är detta inte en acceptabel lagstiftningsteknik.

Det bör vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell

presenteras i sin helhet. Annars blir det inte möjligt att göra en

bedömning av rambeslutet och vilka konsekvenser det kommer att få för den

svenska lagstiftningen. Enligt vår erfarenhet är det först i samband

med att det handgripliga och konkreta förslaget granskas inom ramen för

den parlamentariska processen som eventuella brister eller problemområden

upptäcks. Därför är det mycket viktigt att riksdagen ges möjlighet att

ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivå

samtidigt som man antar rambeslutet.

Vi är medvetna om att de tidsramar som gäller för EU:s antagande av

rambeslut försvårar ett traditionellt remissförfarande samt att

följdlagstiftning läggs fram i samband med godkännande av rambeslut. För

att riksdagen skall ges möjlighet att ta ställning till konsekvenserna

av rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet

är emellertid ett sådant förfarande nödvändigt.

Regeringen bör därför åläggas att i fortsättningen presentera förslag

till följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2003/04:164 Sveriges antagande av rambeslut om angrepp mot

informationssystem:

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet

till rambeslut om angrepp mot informationssystem.

Följdmotioner

2003/04:Ju31 av Rolf Olsson m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2003/04:164, Sveriges antagande av rambeslut

om angrepp mot informationssystem, i sin helhet.

2003/04:Ju32 av Beatrice Ask m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att propositioner om EU:s rambeslut inom det rättsliga området

även bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.

Bilaga 2

Rambeslut om angrepp mot informationssystem

Bilaga 3

Uttalande från kommissionen