Bet. 2004/05:KRU6

Kulturutskottets betänkande

2004/05:KRU6

Riksrevisionens granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen

Sammanfattning

Riksrevisionens styrelse har i en framställning till riksdagen (2004/05:RRS7)

tagit upp några frågor som aktualiserats i samband med en genomförd

granskning av statsbidragen till idrottsrörelsen och folkbildningen.

Styrelsen föreslår tre åtgärder. Statens styrning av dessa statsbidrag

bör förbättras. Likaså bör återrapporteringen till riksdagen av

bidragsanvändningen förbättras. Slutligen bör också åtgärder vidtas som

säkerställer att intentionerna bakom statsbidraget till folkbildningen

uppfylls.

Kulturutskottet delar styrelsens uppfattning att återrapporteringen

till riksdagen av bidragsanvändningen bör förbättras. Det kan som

Riksrevisionen förordar ske genom att regeringen i budgetpropositionen

redovisar utvärderingar inom avgränsade delar av området där uppnådda

resultat ställs mot de mål som berörda institutioner ställt upp för

verksamheten. Det kan också ske genom en mer utbyggd resultatinformation

som spänner över en period på flera år och som belyser hur verksamheten

inom olika delområden utvecklats sett i skenet av de syften som riksdag

och regeringen angett för stödet.

Kulturutskottet föreslår att riksdagen ska göra ett tillkännagivande i

denna fråga.

Övriga förslag framförda av styrelsen för Riksrevisionen avstyrks av

utskottet. Styrningen av folkbildningens och idrottsrörelsens verksamhet

är en fråga för organisationerna själva. Styrningen av statsbidraget

ska enligt tidigare riksdagsbeslut ange stödets huvudsakliga syfte.

Utskottet förutsätter vidare att regeringen utan något initiativ från

riksdagen kommer att ta upp till prövning frågan om åtgärder för att

säkerställa intentionerna med statsbidraget till folkbildningen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen

Riksdagen ger som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört

om behovet av en förbättrad återrapportering till riksdagen av statsbidragen

till folkbildningen och idrottsrörelsen samt avstyrker förslag om

förbättrad styrning liksom åtgärder som säkerställer att syftet med

folkbildningsstödet uppfylls. Därmed bifaller riksdagen delvis framställning

2004/05:RRS7 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 17 februari 2005

På kulturutskottets vägnar

Lennart Kollmats

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Lennart Kollmats (fp), Annika

Nilsson (s), Lars Wegendal (s), Kent Olsson (m), Eva Arvidsson (s),

Paavo Vallius (s), Peter Pedersen (v), Nikos Papadopoulos (s), Lena

Adelsohn Liljeroth (m), Matilda Ernkrans (s), Cecilia Wikström (fp),

Birgitta Sellén (c), Göran Persson i Simrishamn (s), Anna Lindgren (m),

Rossana Dinamarca (v), Inger Nordlander (s) och Kenneth Lantz (kd).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har på eget initiativ granskat formerna för Riksidrottsförbundets

och Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag till idrottsrörelsen

och folkbildningen. Granskningen har i första hand gällt regeringens

styrning, kontroll, uppföljning och återrapportering till riksdagen.

Resultatet av granskningen finns redovisat i rapporten (RiR 2004:15)

Offentlig förvaltning i privat regi - statsbidrag till idrottsrörelsen

och folkbildningen. Rapporten lades fram den 9 juni 2004.

Styrelsen för Riksrevisionen har därefter den 17 november 2004 gjort en

framställning till riksdagen med anledning av denna rapport (2004/05:RRS7).

I den pekar styrelsen bl.a. på behovet av en förbättrad styrning och

återrapportering av de båda organisationernas bidragsgivning.

Några motioner har inte väckts med anledning av styrelsens framställning.

Utskottet har berett Riksidrottsförbundet (RF) och Folkbildningsrådet

tillfälle att yttra sig över de förslag som styrelsen för Riksrevisionen

har lagt fram. Yttrandena återfinns i bilagorna 2 och 3 i betänkandet.

De båda organisationerna har också beretts tillfälle att muntligen

kommentera synpunkterna från Riksrevisionens styrelse. Det skedde dels

vid en sluten utfrågning den 8 februari 2005 med företrädare för

Folkbildningsrådet, dels den 15 februari 2005 då utskottet gjorde ett

studiebesök på Riksidrottsförbundet.

Utskottets överväganden

Granskning av stödet till idrottsrörelsen och folkbildningen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen ska göra ett tillkännagivande och begära

att regeringen tydligare redovisar för riksdagen hur folkbildningen och

idrottsrörelsen utnyttjar de bidrag som staten varje år beviljar.

Utskottet ställer sig i och med det bakom ett förslag från Riksrevisionens

styrelse.

Styrelsens övriga förslag avstyrks av utskottet. Ett förslag om förbättrad

styrning av statsbidraget till idrottsrörelsen och folkbildningen avvisas,

eftersom styrningen av statsbidraget, enligt tidigare riksdagsbeslut,

skall ske genom att ange stödets huvudsakliga syfte.

Ett förslag om åtgärder som säkerställer att syftet med folkbildningsstödet

uppfylls avvisas med hänvisning till att detta är en fråga som utskottet

förutsätter att regeringen, utan något initiativ från riksdagen, kommer

att ta upp, för att säkerställa intentionerna med statsbidraget till

folkbildningen, i samband med regeringens prövning av frågor med anknytning

till utvärderingen av stödet till folkbildningen (SUFO 2).

Riksrevisionens granskning

Genom att ansvaret för bidragsgivningen lagts på Folkbildningsrådet och

Riksidrottsförbundet har riksdagen delegerat myndighetsutövande

förvaltningsuppgifter till två ideella organisationer. Organisationernas

rätt till integritet och självständighet ska då kunna förenas med statens

behov av insyn och kontroll. Ett uttryck för denna dualism är att

riksdagen endast har angett vilka övergripande syften statsbidragen till

idrotten respektive folkbildningen ska ha. Målen för verksamheterna ska

idrottsrörelsen och folkbildningen själva besluta om. Denna ordning har

varit en utgångspunkt för Riksrevisionens granskning. Syftet med

granskningen har alltså inte varit att ta fram underlag för en omprövning

av det nuvarande systemet med ideella organisationer som bidragsfördelare.

Riksrevisionen har undersökt hur regeringen styr, kontrollerar och följer

upp bidragsgivningen och vilken typ av återrapportering som förekommer

till riksdagen. Granskningen visar att regeringens möjlighet att styra

bidragsgivningen är begränsad, bl.a. just beroende på att statsbidragen

fördelas av ideella organisationer. Detta är tydligt i folkbildningens

fall i och med att Folkbildningsrådet har stor frihet att disponera

statsbidraget efter egna avvägningar. Regeringens styrsignaler är mer

preciserade när det gäller idrottsstödet, framhåller Riksrevisionen som

samtidigt anser att regeringens uttalanden om vem som ska eller inte

ska ställa upp mål är motsägelsefulla. Det är därför svårt att avgöra

i vilken utsträckning regeringen kan styra statsbidraget till idrottsrörelsen.

Så länge Riksidrottsförbundets egna mål inte strider mot regeringens

styrsignaler uppstår emellertid inte den underliggande konflikt som

annars kan finnas mellan Riksidrottsförbundets fria roll och statens

styrning.

Kontrollen och uppföljningen av statsbidraget till folkbildningen utövas

främst genom de statliga utvärderingar som ska genomföras vart femte år.

Dessa är regeringens huvudsakliga underlag för rapporteringen till

riksdagen. Regeringen har emellertid vid endast ett tillfälle under de

senaste tretton åren lämnat en rapport av detta slag till riksdagen,

påpekar Riksrevisionen.

Granskningen visar också att någon utvärdering av stödet till idrotten

inte har gjorts sedan riksdagen beslutade om en ny idrottspolitik 1999.

Den återrapportering av idrottsstödet som regeringen årligen lämnar i

budgetpropositionen anser Riksrevisionen vara bristfällig. Enligt

granskningen framgår det inte om syftet med statsbidraget till idrotten

uppfylls. Regeringen redovisar exempelvis inte hur bidraget har fördelats

mellan specialidrottsförbunden och mellan bredd- och elitverksamhet.

Vad gäller barn- och ungdomsverksamheten redovisas visserligen hur stor

andel pojkar respektive flickor som deltar, men någon jämförelse över

tiden görs inte, vilket medför att utvecklingstendenser inte fångas upp.

I granskningsrapporten framhåller Riksrevisionen också att nuvarande

system för fördelning av stödet till folkbildningen kan bidra till att

kretsen av aktörer på folkbildningens område konserveras. Systemet är

nämligen så uppbyggt att det är de redan bidragsberättigade studieförbunden

och folkhögskolorna som genom sin representation i Folkbildningsrådet

avgör om nya förbund och skolor ska få del av statsbidraget. Eftersom

statsbidraget är begränsat, blir de ekonomiska konsekvenserna negativa

för de etablerade studieförbunden och folkhögskolorna om fler ska vara

med och dela på samma bidragssumma. Den ekonomiska drivkraften att

godkänna nya statsbidragsberättigade studieförbund och folkhögskolor är

därför svag hos de redan etablerade folkbildningsaktörerna.

Riksrevisionen noterar vidare att ett av syftena med statsbidraget till

folkbildningen är att gynna folkbildande verksamhet med växtkraft. I

granskningsrapporten konstateras emellertid att förbund som snabbt ökat

omfattningen av sin verksamhet missgynnas i förhållande till förbund

vars verksamhet minskat eller endast ökat måttligt.

Framställningen från styrelsen för Riksrevisionen

Riksrevisionens styrelse har vid sin genomgång av granskningsrapporten

funnit att de gjorda iakttagelserna är av den arten att rapportens

slutsatser ska ligga till grund för en framställning till riksdagen.

I framställningen (RRS7) noterar styrelsen inledningsvis att syftet med

granskningen inte har varit att ifrågasätta det nuvarande systemet med

ideella organisationer som bidragsfördelare. Dock anser styrelsen att

Riksrevisionen inom ramen för sin granskning har belyst ett antal viktiga

aspekter som kan ligga till grund för överväganden om en mera genomgripande

förvaltningspolitisk diskussion om offentlig verksamhet i privat regi.

I det aktuella granskningsärendet har styrelsen framför allt tagit fasta

på frågor som rör regeringens styrning och återrapportering till riksdagen

av statsbidragen till idrottsrörelsen och folkbildningen.

Vad gäller stödet till idrottsrörelsen anser styrelsen att det är

angeläget att den statliga styrningen av stödet till idrottsrörelsen

genomförs på sådant sätt att syftet med bidragsgivningen säkerställs.

Styrelsen noterar att regeringen till följd av Riksrevisionens

rekommendationer har utvecklat återrapporteringen till riksdagen i

budgetpropositionen för 2005 men anser samtidigt att ytterligare insatser av

detta slag behövs. Som underlag för en sådan förbättrad redovisning kan

det enligt styrelsens mening behövas fördjupade utvärderingar av resultatet

av de statliga insatserna, särskilt när det gäller idrottsrörelsens

insatser riktade till barn och ungdomar.

I fråga om stödet till folkbildningen ställer sig styrelsen bakom

Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör vidta åtgärder som på

ett bättre sätt garanterar att statens syfte med statsbidraget uppfylls.

Denna styrning har enligt Riksrevisionen varit alltför begränsad för

att fullt ut säkerställa intentionerna bakom statsbidragen. Riksrevisionen

anser vidare att det finns risk för att Folkbildningsrådets beslut om

statsbidrag resulterar i att nya folkbildningsaktörer inte får del av

det statliga stödet, något som inte står i samklang med riksdagens beslut

att verksamheter med växtkraft ska gynnas.

Styrelsen för Riksrevisionen påpekar också att det i budgetsammanhang

inte förekommer någon kontinuerlig återrapportering till riksdagen av

effekterna av det statliga stödet till folkbildningen. Det lämnas i

stället i särpropositioner. För att ge underlag för denna redovisning

genomförs särskilda statliga utvärderingar. Det ska ske vart femte år.

Två sådana utvärderingar har genomförts sedan folkbildningsreformen

1991, men av dessa har endast en redovisats för riksdagen i form av en

proposition. Resultatet av den andra utvärderingen är fortfarande under

beredning i Regeringskansliet.

Styrelsen noterar för sin del att regeringen i budgetpropositionen för

2005 anmält att ett samlat beredningsarbete pågår inom Regeringskansliet

med anledning av ett antal utredningar och rapporter inom folkbildningsområdet,

däribland Riksrevisionens granskningsrapport. Styrelsen förutsätter

att regeringen under 2005 återkommer till riksdagen med en utvärdering

av folkbildningsreformen.

Riksidrottsförbundets yttrande

I sitt remissyttrande konstaterar Riksidrottsförbundet att de synpunkter

som Riksrevisionen framfört om stödet till idrottsrörelsen avser

regeringens hantering av dessa frågor. RF noterar också att granskningsrapporten

visar att man överlag tycks vara tillfreds med de rutiner och den

rapportering som förbundet tillhandahåller regeringen.

RF ifrågasätter den syn revisorerna har på hur verksamheten ska styras.

Riksdagen har tidigare slagit fast att staten endast ska ange det

övergripande syftet med statsbidraget till idrotten medan idrottsrörelsen

själv ska lägga fast målen för sin verksamhet. Det finns ett inneboende

motsatsförhållande mellan önskemålet om mer statlig styrning och en

folkrörelses berättigade krav på självständighet. Det följer av att en

folkrörelse som idrottsrörelsen fyller sådana behov i samhället som det

är önskvärt att staten till viss del finansierar. Enligt RF är det inte

tillrådligt att då använda sig av samma styrformer som gäller för

förvaltningsmyndigheter. Man måste i stället hitta balansen i

motsatsförhållandet.

Det görs i dag bl.a. genom den löpande dialog som förbundet har med i

första hand regeringen, framhåller RF.

RF ställer sig därför något frågande till de påpekanden som Riksrevisionens

styrelse gör om att styrningen inte genomförs på ett sådant sätt att

syftena med statsbidraget uppfylls. Den dialogform som används innebär

enligt RF att man lever upp till dessa krav.

RF ser det också som en fördel för idrottsrörelsen att statsbidraget

fördelas av en organisation som både är väl insatt i verksamheten och

som arbetar i dess omedelbara närhet.

I yttrandet kommenterar RF den principdiskussion som Riksrevisionen för

i granskningspromemorian om barn- och ungdomsidrottens starka bindning

till stödet från AB Svenska Spel. RF ser detta som en mycket viktig

fråga. Att stödet numera beräknas som en del av AB Svenska Spels samlade

vinst har för idrotten varit ett steg i rätt riktning. Risken med denna

ordning är emellertid att idrottsrörelsen blir beroende av hur spelbolaget

utvecklas ekonomiskt. Man bör därför försöka finna ett system som

säkerställer att stödet inte understiger en viss miniminivå. Hur frågan

bör lösas ankommer på politikerna att avgöra men behovet av en snar

lösning är stort, anser RF.

Avslutningsvis instämmer RF helt i Riksrevisionens uppfattning att

studieförbund inom folkbildningen som har en kraftig tillväxt missgynnas

av det nuvarande systemet för fördelning av statsbidrag. Därmed uppfylls

inte, som också Riksrevisionen påpekar, statens intentioner med

statsbidraget, vilket underminerar Folkbildningsrådets trovärdighet och

ställning. Det är viktigt att detta åtgärdas snarast, vilket RF och

SISU Idrottsutbildarna framhållit i sina kommentarer kring utvärderingen

av stödet till folkbildningen i den s.k. SUFO 2.

Folkbildningsrådets yttrande

Folkbildningsrådet delar inte Riksrevisionens uppfattning att studieförbund

med snabbt ökande verksamhet missgynnas av det nuvarande fördelningssystemet.

Tvärtom är det rådets bestämda uppfattning att Riksrevisionen har

grundat sitt ställningstagande på otillräckliga kunskaper om

statsbidragssystemet och lämnat en missvisande analys. Riksrevisionens styrelse

har därför dragit felaktiga slutsatser. Som stöd för sin uppfattning

hänvisar rådet till den statliga utvärderingen av folkbildningen, SUFO

2, som funnit att bidragsmodellerna har följt statens intentioner. Vidare

hävdar rådet att det i propositioner och förordningar inom folkbildningsområdet

inte finns stöd för att hävda att en växande verksamhet i ett studieförbund

är i större behov av bidrag än en verksamhet som inte volymmässigt ökar,

inte heller att en verksamhetsökning med automatik ska leda till ökad

bidragsdel till studieförbundet i fråga. Tvärtom har regeringen

uttryckligen avvisat den hållningen. Riksrevisionens hänvisning till beslut

i regering och riksdag som stöd för sina slutsatser om Folkbildningsrådets

statsbidragsfördelning är därför missvisande, anser rådet.

Av yttrandet framgår att Folkbildningsrådet fortlöpande ser över

kriterierna för statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor med

ambitionen att möta både statens motiv och folkbildningsverksamhetens

behov. Sedan 1991 har systemet ändrats vart tredje till femte år.

Folkbildningsrådet kommer under 2005 att fatta beslut om nya bidragssystem

för studieförbund och folkhögskolor.

Folkbildningsrådet vänder sig också mot Riksrevisionens uppfattning att

det skulle finnas risk för att nya folkbildningsaktörer inte får del av

det statliga stödet.

I yttrandet framhåller Folkbildningsrådet att deltagandet i folkbildningen

är frivilligt och att verksamheter som spelat ut sin roll därför har

små möjligheter att överleva i brist på deltagare. Tvärtom sker en

ständig utveckling och förnyelse av verksamheten utifrån förändringar i

samhället, deltagarnas behov och huvudmännens prioriteringar. Det är

enligt rådets uppfattning rimligt att krav ställs på prioriteringar,

men det bör inte innebära att en väl fungerande verksamhet monteras ned

med den huvudsakliga motiveringen att den existerat under lång tid.

Sedan 1990 har Folkbildningsrådets styrelse beviljat statsbidrag till

21 nya folkhögskolor, vilka i stor utsträckning etablerats i förortsområden

med en hög andel invandrare och arbetslösa deltagare. Ingen folkhögskola

har lagts ned under perioden. Förnyelse sker även inom befintliga

folkbildningsorganisationer - både i folkhögskolor och studieförbund. På

studieförbundsområdet har flera av förbunden etablerat samarbete och

verksamhet med nya organisationer och grupperingar. För närvarande

bereder Folkbildningsrådet den hittills första ansökan om att erhålla

statsbidrag till ett nytt studieförbund. Sökande är den muslimska

organisationen Ibn Rushd.

Kulturutskottets ställningstagande

I sin framställning föreslår Riksrevisionens styrelse tre åtgärder.

Styrningen av statsbidraget till folkbildningen och idrottsrörelsen bör

förbättras. Likaså bör återrapporteringen till riksdagen av bidragsanvändningen

förbättras. Slutligen bör åtgärder vidtas som säkerställer att intentionerna

bakom statsbidraget till folkbildningen uppfylls. Med det senare avser

styrelsen bl.a. att stödet bör gynna verksamhet med växtkraft.

Kulturutskottet vill med anledning av detta framhålla följande. Under

den senaste tioårsperioden har ett omfattande arbete lagts ned på att

utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Statsbudgeten har delats

in i politikområden, mål har fastställts för olika verksamheter och

kraven på återrapportering och resultatredovisning har skärpts. De

tidigare i detalj reglerade medelsanvisningarna har ersatts av ett system

där myndigheter givits frihet att själva bestämma hur tilldelade resurser

bäst ska användas för att nå uppställda mål.

De nya styrformerna innebär att riksdag och regering ställer upp mål

för förvaltningsmyndigheternas verksamheter och i efterhand följer upp

och bedömer hur väl dessa mål har uppnåtts. Mål fastställda av riksdagen

omfattar verksamheten inom hela politikområden och har vanligtvis

formulerats på ett mycket allmänt sätt. Mål på lägre nivåer ställs upp av

regeringen och är något skarpare formulerade samt kan emellanåt ha

kompletterats med olika typer av resultatindikatorer för att underlätta

bedömningen av måluppfyllelsen.

Riksdagen och riksdagsutskotten har återkommande tagit upp olika sidor

av regeringens utvecklingsarbete och föreslagit förbättringar och

förtydliganden. Kulturutskottet gjorde det senast i samband med höstens

budgetarbete (bet. 2004/05:KrU1 s. 19-22) då utskottet framförde vissa

synpunkter på hur mål- och resultatstyrningen borde vara utformad inom

utgiftsområde 17. Bland annat krävde utskottet då tydliga delmål och en

ökad användning av resultatindikatorer kopplade till dessa delmål.

Utskottet ville också få till stånd en bättre återrapportering till

riksdagen varvid resultatindikatorer borde redovisas över en period på

åtminstone tre år.

De förslag styrelsen för Riksrevisionen nu för fram ligger i linje med

dessa krav. Dock gäller för Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet

delvis andra förutsättningar än för vanliga förvaltningsmyndigheter,

och förslagen kan därför inte omedelbart omsättas på de båda

frivilligorganisationernas verksamhet.

Behovet av förbättrad styrning av statsbidraget

När det nuvarande regelverket för statens bidragsgivning till folkbildningen

lades fast våren 19911Prop. 1990/91:82, bet 1990/91:UbU18, SFS 1991:997.

underströks att det är folkbildningens anordnare som själva ska besluta

om målen och inriktningen för sin verksamhet, medan riksdag och regering

ska lägga fast mål för bidragsgivningen. En tydlig åtskillnad bör göras

mellan folkbildningens egna mål och dem som bidragsgivaren fastställer

för att bevilja bidrag. Inom de av riksdag och regering fastlagda

gränserna ska folkbildningen själv ta ansvar för fördelning av statsbidrag,

administration, organisation samt för uppföljning och utvärdering av

verksamheten.

Målet för statsbidragsgivningen till folkbildningen formulerades

övergripande. I propositionen talas om att statsbidraget ska stödja en

verksamhet som syftar till att göra det möjligt för människor att påverka

sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen

genom t.ex. politiskt, fackligt eller kulturellt arbete. Verksamheter

som syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildnings-

och bildningsnivån ska prioriteras. Personer som är utbildningsmässigt,

socialt eller kulturellt missgynnade ska särskilt prioriteras. Särskilt

viktiga grupper är i det sammanhanget människor med funktionshinder

samt invandrare och de som bor i glesbygdsområden.

Med de begränsningar som följer av dessa allmänt formulerade mål fick

alltså anordnarna av folkbildning frihet att självständigt utforma sin

verksamhet.

En liknande ansvarsfördelning lades fast för idrottsstödet2Prop.

1998/99:107, bet. 1999/2000:KrU3. när riksdagen våren 1999 fattade beslut

om den framtida idrottspolitiken. Dock talade man i detta sammanhang

mindre om mål för statsbidraget utan mer om statsbidragets övergripande

syften. I propositionen betonade regeringen att staten som bidragsgivare

inte till någon del skulle ställa upp mål för idrottsrörelsens egen

verksamhet. Detta skulle göras av idrottsrörelsen själv.

För statsbidraget angavs följande övergripande syften.

Statsbidraget till idrott ska stödja verksamhet som

bidrar till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet

för motion och idrott samt deras möjlighet att utöva inflytande över

och ta ansvar för sitt idrottsutövande,

gör det möjligt för alla människor att utöva idrott och motion,

syftar till att ge kvinnor och män lika förutsättningar att delta i

idrottsverksamheten,

främjar integration och god etik,

bidrar till att väcka ett livslångt intresse för motion och därmed

främjar en god hälsa hos alla människor.

Riksrevisionen kritiserar den svaga styrningen som enligt granskningsrapporten

förorsakar problem såväl för stödet till folkbildningen som för stödet

till idrottsrörelsen. Regeringens uttalanden om vem som ska eller inte

ska ställa upp mål för idrottsstödet finner granskarna motsägelsefulla,

vilket gör det svårt att avgöra hur långt regeringen kan gå i styrningen

av statsbidraget.

Utskottet delar inte denna uppfattning. Riksdag och regering har slagit

fast att Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet ska ha ett betydande

mått av frihet när det gäller fördelningen av statsbidraget till

folkbildningen och idrottsrörelsen. De starkt regelstyrda system som

tidigare användes vid bidragsgivningen till studieförbund och folkhögskolor

innebar att deras verksamhet i hög grad kom att inordnas i den statliga

förvaltningsapparaten. Genom 1991 års riksdagsbeslut fick folkbildningen

ett tydligare och större ansvar samt en form av självstyre.

De allmänt formulerade mål eller syften som styr den statliga

bidragsgivningen har stora likheter med den typ av mål som riksdagen fastställer

för olika politikområden. De mer preciserade mål som regeringen normalt

ställer upp för förvaltningsmyndigheternas verksamhet motsvarar i detta

fall närmast de mål som överlåtits åt Folkbildningsrådet och

Riksidrottsförbundet att formulera. Detta är ett medvetet val som statsmakterna

har gjort, och utskottet är inte berett att föreslå några förändringar

i det avseendet.

Utskottet avstyrker således Riksrevisionens förslag om behovet av att

förbättra styrningen av statsbidraget till folkbildningen och idrottsrörelsen.

Behovet av förbättrad återrapportering av statsbidraget

Givet att Folkbildningsrådet och Riksidrottsförbundet har stor frihet

att själva fastställa målen för den egna verksamheten blir kraven på en

väl fungerande återrapportering desto större.

På folkbildningsområdet gäller att uppföljning och utvärdering ska

genomföras på tre nivåer, nämligen av studieförbund och folkhögskolor,

av Folkbildningsrådet samt av staten genom regering och riksdag.

Studieförbunden och folkhögskolorna följer upp och utvärderar den egna

verksamheten i förhållande till sina egna mål. Folkbildningsrådet följer

upp och utvärderar effekterna av statsbidragsfördelningen i förhållande

till statens syften med statsbidraget. Staten ska återkommande göra en

bred genomlysning av folkbildningens verksamhet och karaktär för att

pröva i vilken utsträckning syftet med statsbidraget uppfyllts.

För idrottsstödet gäller enligt den av riksdagen fastlagda ansvarsfördelningen

att idrottsrörelsen själv svarar för uppföljning och utvärdering av den

egna verksamheten. Det framtagna underlaget ska ge idrottsrörelsen

möjlighet att själv bedöma sin verksamhet i förhållande till egna mål

och även visa om verksamheten behöver ändras eller ges en annan inriktning.

Statens övergripande ansvar är att följa upp hur idrottsstödet används

och vilken betydelse stödet har för samhället och den enskilde. Staten

ska således följa upp och utvärdera effekterna av statsbidragsgivningen

för att klarlägga om statens syften med statsbidraget uppfylls.

Styrelsen för Riksrevisionen anser att det finns brister i regeringens

kontroll, uppföljning och återrapportering till riksdagen av stödet

till folkbildningen och idrottsrörelsen.

Någon kontinuerlig återrapportering till riksdagen av folkbildningens

resultat förekommer inte i budgetsammanhang utan lämnas i stället i

särpropositioner. Till grund för denna redovisning ska särskilda,

fristående utvärderingar göras. Enligt det ursprungliga principbeslutet

skulle sådana undersökningar genomföras vart tredje år, men så har av

främst praktiska skäl inte blivit fallet. Sedan 1991 har staten genomfört

två breda genomlysningar3Utredningen för statens utvärdering av

folkbildningen (SUFO 96) som presenterades 1996 (SOU 1996:15) och (SUFO 2)

som lades fram i mars (SOU 2004:30)., men av dessa har hittills endast

resultatet av den första delgetts riksdagen4Prop. 1997/98:115.. Resultatet

av den senaste utvärderingen, SUFO 2, bereds fortfarande inom

Regeringskansliet.

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen fortlöpande genomför och

till riksdagen redovisar utvärderingar inom området.

Enligt Riksrevisionen saknar de rapporter som regeringen lämnar i

budgetpropositionen om idrottsstödet viktig information och jämförbar

statistik som gör det möjligt att bedöma i vad mån syftet med statsbidraget

har uppfyllts. Det saknas också statliga utvärderingar som gör det

möjligt att bedöma om stödet går till avsedda ändamål. De rekommendationer

som Riksrevisionen tidigare lämnat i sin granskningsrapport har visserligen

medfört att regeringen i budgetpropositionen för 2005 förbättrat sin

återrapportering till riksdagen, men styrelsen anser samtidigt att

ytterligare insatser av detta slag behövs.

Kulturutskottet delar denna uppfattning och vill i anslutning till detta

framhålla följande. Den ansvarsfördelning som har lagts fast mellan å

ena sidan riksdag och regering och å andra sidan folkbildningen och

idrottsrörelsen bygger på att staten har ett grundläggande förtroende

för dessa rörelsers egna organisationer. Samtidigt har båda sidor ett

intresse av att verksamheten utvärderas så att fler kan få kunskap om

resultaten av bildningsarbetet och idrottssatsningarna.

I 1991 års principbeslut förutsattes att staten vart tredje år skulle

genomföra fördjupade undersökningar av folkbildningsverksamheten, men

på snart 14 år har hittills alltså bara två sådana undersökningar kommit

till stånd. Av dessa har riksdagen delgivits resultatet av endast en.

Sett från riksdagens utgångspunkt är detta otillfredsställande.

Fördjupade undersökningar av detta slag är av stort värde och bör även

i fortsättningen genomföras. De bör emellertid kompletteras med en mer

frekvent lämnad resultatinformation.

Det är visserligen varken regering eller riksdag som fastställer målen

för folkbildningens egen verksamhet. Det gör Folkbildningsrådet samt

folkhögskolorna och studieförbunden själva. Trots det har utskottet

behov av att kunna bedöma graden av måluppfyllelse i samband med sin

årligen återkommande budgetbehandling. Det kan som Riksrevisionen

förordar ske genom att regeringen i budgetpropositionen redovisar

utvärderingar inom avgränsade delar av området där uppnådda resultat ställs

mot de mål som berörda institutioner har ställt upp för verksamheten.

Det kan också ske genom en mer utbyggd resultatinformation som spänner

över en flerårsperiod och som belyser hur verksamheten inom olika

delområden utvecklas sett i skenet av de syften som riksdag och regering

har angett för stödet. När utskottet i anslutning till höstens

budgetbehandling framförde ett snarlikt krav på förbättrad information om

uppföljningen av förvaltningsmyndigheternas verksamhet förordade utskottet

att denna redovisning skulle täcka åtminstone en treårsperiod.

En på motsvarande sätt utbyggd resultatinformation bör enligt utskottets

mening lämnas i budgetpropositionen också beträffande stödet till

idrottsrörelsen.

Vad utskottet här förordar innebär således att utskottet i allt väsentligt

biträder de förslag som styrelsen för Riksrevisionen fört fram beträffande

behovet av förbättrad återrapportering till riksdagen av stödet till

idrottsrörelsen och folkbildningen.

Riksdagen bör som sin mening ge detta till känna för regeringen.

Åtgärder som säkerställer att syftet med folkbildningsstödet

uppfylls

Styrelsen för Riksrevisionen föreslår slutligen också att regeringen

ska vidta åtgärder som bättre garanterar att statens syfte med statsbidraget

till Folkbildningen uppfylls. Det finns enligt granskningen risk för

att statens intentioner med statsbidraget inte uppfylls. Så t.ex. anser

Riksrevisionen att Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag till

studieförbund missgynnar förbund vars verksamhet snabbt ökar i omfattning.

Rådets beslut kan också leda till att etablerade folkhögskolor gynnas

på bekostnad av nya skolor med större växtkraft samt att nya aktörer

inte får del av det statliga stödet.

Detta förslag tas upp av såväl Folkbildningsrådet som Riksidrottsförbundet

i deras yttranden till utskottet. Riksidrottsförbundet instämmer i de

synpunkter som Riksrevisionen för fram, medan Folkbildningsrådets

bestämda uppfattning är att Riksrevisionen har grundat sina ställningstaganden

på otillräckliga kunskaper om statsbidragssystemet och därför har lämnat

en missvisande analys. Styrelsen för Riksrevisionen har på grund av

detta dragit felaktiga slutsatser, anser Folkbildningsrådet.

Kulturutskottet anser att den fråga som styrelsen för Riksrevisionen

tar upp är ett led i uppföljningen och utvärderingen av

folkbildningsverksamheten.

Den bör därför lämpligen prövas i anslutning till att regeringen gör

en samlad bedömning av SUFO 2. Eftersom Riksidrottsförbundet och SISU

Idrottsutbildarna har tagit upp denna problematik i sina yttranden över

SUFO 2 utgår utskottet från att frågan kommer upp till prövning i det

sammanhanget utan särskilt initiativ från riksdagen.

Förslaget från styrelsen för Riksrevisionen behöver mot denna bakgrund

inte föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker

därför förslaget.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Framställning 2004/05:RRS7

Framställning 2004/05:RRS7 Riksrevisionens styrelses framställning

angående statens stöd till idrottsrörelsen och folkbildningen:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen

anfört om behovet av förbättrad styrning och återrapportering avseende

anslaget till statsbidrag till idrottsrörelsen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen

anfört om behovet av förbättrad styrning och återrapportering avseende

anslaget till statsbidrag till folkbildningen samt om åtgärder för att

garantera att syftet med statsbidraget till folkbildningen uppfylls.

Bilaga 2

Yttrande från Riksidrottsförbundet

2005-01-24

RF1069/04-03

Yttrande över Riksrevisionens styrelses framställan angående statens

stöd till idrottsrörelsen och folkbildningen - RIR:s granskningsrapport

(RIR 2004:15)

Riksidrottsförbundet (RF) har av Riksdagens Kulturutskott beretts

möjlighet att lämna kommentarer på Riksrevisionens (RiR) framställan

angående statens stöd till idrottsrörelsen och folkbildningen. RF lämnar

följande kommentarer; samt bilägger SISU Idrottsutbildarnas remissyttrande

över utvärderingen av folkbildnings-verksamheten där synpunkter som

berör RiR:s kommentarer återfinns.

1. Generella kommentarer

I den undersökning eller genomgång av statens stöd till idrottsrörelsen

RiR gjort är utgångspunkten och synpunkterna direkt riktade till regeringen.

Det gäller såväl mål- och syftesformuleringar som återrapportering av

statsanslagen till dessa verksamheter.

Generellt verkar dock RiR, enligt RF:s tolkning, överlag vara tillfreds

med de rutiner och den återrapportering RF tillhandahåller till regeringen.

Det är snarare hur regeringen sedan väljer att använda RF:s uppgifter

som man i första hand har synpunkter på. RF:s bedömning är emellertid

att om RiR:s förslag på åtgärder genomförs i regeringens arbetssätt och

återrapporteringsrutiner, kan RF:s återrapportering komma att behöva

genomgå vissa förändringar. RF vill i detta sammanhang återigen framhålla

det faktum att RiR verkar vara nöjd med RF:s återrapportering till

regeringen. Därför, menar RF, att den kritik som RiR har mot regeringen

inte bör påverka RF:s och våra medlemsorganisationers återrapportering.

Men beroende på vilka eventuellt nya krav som regeringen kan komma att

ställa på idrottsrörelsen bör det i så fall fortsatt diskuteras i en

öppen dialog med RF.

2. Statlig styrning och de ideella organisationernas självständighet

Regeringen kan inte enligt gällande ordning vare sig styra Riksidrottsförbundet

eller Folkbildningsrådet på samma sätt som man gör med förvaltningsmyndigheter.

I den av riksdagen beslutade propositionen En idrottspolitik för

2000-talet (prop1998/99:107) läggs det fast att staten endast ska ange de

övergripande syftena med statsbidraget till idrotten. Idrottsrörelsen

lägger själv fast målen för sin verksamhet.

RiR:s kommentarer till detta system och påpekandet att det finns oklarheter

mellan hur staten kan eller bör styra stödet till idrotten måste ses

tillsammans med principen om idrottsrörelsens självständighet och

självstyre. Det finns ett inneboende motsatsförhållande mellan principer

om mer styrning kontra självständighet som bygger på att en folkrörelse

som idrottsrörelsen fyller sådana behov i samhället som gör det önskvärt

att staten finansierar en viss del av en sådan verksamhet. Ett sådant

motsatsförhållande är därmed mer eller mindre inbyggt i systemet. Det

gäller då att hitta former för att hantera nivån på styrning från staten,

så att man både upprätthåller kraven från samhället på att statens

pengar används på ett sätt som riksdagen beslutat om, och samtidigt

värnar det samhällsbehov en fri och självständig folkrörelse som idrotten

uppfyller.

En folkrörelse är en integrerad del av samhällsutvecklingen och en viktig

del av den demokratiska processen. RF vill i detta sammanhang framhålla

att vi inte ser ett traditionellt regelsystem som regeringen tillämpar

över dess förvaltningsmyndigheter som tillrådigt över hur statens stöd

till idrotten och folkbildningen bör styras. Det riskerar att hota den

flexibilitet och utvecklingsanda som finns inom de demokratiskt uppbyggda

ideella organisationerna vilka finns närmast verksamheten. Det handlar

istället, som sagt, om att hitta balansen i motsatsförhållandet mellan

statlig styrning och de ideella organisationernas självständighet. Idag

exemplifieras det bl.a. genom löpande dialog mellan RF och i första

hand regeringen. Förhållandet mellan staten och den fria och självständiga

idrottsrörelsen är också något riksdagen självt beslutat om i samband

med prop. 1998/99:107.

Mot bakgrund av detta ställer sig RF något frågande till RiR:s styrelses

framställan om att styrningen inte genomförs på ett sådant sätt att

syftena med statsbidraget uppfylls. RF menar att statens styrning genom

dialog idag lever upp till det eftersom syftet är att lägga fast

övergripande syften med statsbidraget.

Staten ska på motsvarande sätt (enligt prop. 1990/91:82 samt 1997/98:115)

ange övergripande syften eller motiv för sitt stöd till folkbildningen.

Därefter ska folkbildningsorganisationerna själva formulera målen för

verksamheten. Inom folkbildningen är utgångspunkten att deltagarna måste

kunna delta fritt och frivilligt och därigenom kunna forma sin verksamhet.

Förvaltningsuppgifter för en ideell organisation

RF välkomnar att RiR i sin framställning till riksdagen lagt tonvikt på

statens styrning och regeringens återrapportering till riksdagen. Även

om RiR inte bortser från de svårigheter med ett system där man lägger

förvaltningsuppgifter på ideella organisationer, så är det som RiR också

säger en del av en större förvaltningspolitisk fråga. I de kommentarer

kring detta som RiR har gällande idrotten tolkar RF att de åtgärder som

redan vidtagits för att stödja sig på tillämpliga delar av förvaltningslagen

är positiva. RF ser inte att en tydligare koppling eller inordnande

till förvaltningslagen fyller sitt syfte. RF vill också understryka att

det för idrottsverksamheten är bra att det är RF som fördelar statsanslaget,

dvs någon som både kan verksamheten bra och finns nära den faktiska

verksamheten. En transparent och ändamålsenlig fördelning av statsbidraget

till idrottsrörelsen skulle, enligt RF, inte uppnås på något annat sätt.

Motsvarande synsätt gäller även det statliga folkbildningsstödet.

När det gäller diskussionen om statlig revisor som ska granska RF:s

verksamhet kopplat till syftena med statsanslaget menar RF att detta då

enbart kan gälla statens stöd till idrotten. Kraven på revisor som RiR

för fram måste också sättas i relation till vad man i sin granskning

kritiserar, vilket RF upplever är regeringens återrapportering till

Riksdagen och inte RF:s återrapportering till regeringen. RF:s bedömning

är att, med en tillräcklig återrapportering från RF:s sida, en revisor

som granskar RF inte krävs.

3. Problem och ändamålsenlighet när bidragsgivaren är en ideell

organisation

RiR för i sitt resonemang fram en viktig principdiskussion, den om hur

bunden barn- och ungdomsidrotten har blivit till stödet från Svenska

Spel. RiR förutsätter att regeringen har övervägt konsekvenserna med en

sådan modell. Detta är också för RF en mycket viktig fråga. Den utveckling

som resurserna från spelmarknaden, såväl resurser via folkrörelsernas

eget Folkspel som överskottet från Svenska spel, har givit till den

lokala barn- och ungdomsidrotten har varit avgörande för den fortsatta

utvecklingen för den lokala idrottsföreningen.

Att man har gått ifrån ett stöd knutet till ett visst spel, värdeautomaterna,

till att nu ha en del av den totala vinsten har för idrotten varit ett

steg i rätt riktning. Men fortfarande är bindningen till spelresurser

en allt viktigare del av framförallt den lokala idrottsrörelsens

finansiering. Riskerna med detta är, precis som RiR också pekar på, ett

beroende av hur det går för spelbolaget för hur stora resurser

idrottsrörelsen kan få. Man bör därför diskutera ett system som garanterar

en miniminivå på även dessa resurser. Hur man gör det, om man t.ex.

inför ett golv i vinstdelningssystemet som idrottsrörelsen och

ungdomsorganisationerna inte kan falla under utan att staten går in och

"kompenserar" eller om man diskuterar ett större reguljärt anslag med

hjälp av resurser från Svenska spel, är upp till de beslutande politikerna

att diskutera. Men behovet av att diskussionen startar och att en lösning

tas fram inom kort är stort. Inte minst mot bakgrund av hur spelmarknaden

kan komma att förändras de närmsta åren där såväl Folkspels som Svenska

Spels vinster riskerar att bli mindre.

Folkbildningen

RF instämmer helt i RiRs kommentar kring att studieförbund inom

folkbildningen som har en kraftig tillväxt missgynnas av det system som

idag tillämpas. Därmed uppfylls inte, som också RiR pekar på, statens

intentioner med statsbidraget, vilket underminerar Folkbildningsrådets

trovärdighet och ställning. Det är viktigt att detta åtgärdas snarast.

Detta problem är också någonting RF och SISU Idrottsutbildarna pekade

på i kommentarer kring utvärderingen av stödet till folkbildningen i

den s.k. SUFO 2.

4. Avslutande kommentarer

RF:s kommentarer har tagit sin utgångspunkt i idrottsrörelsens fria och

självständiga roll som vi även fortsättningsvis värnar. Med hänsyn till

RF:s nära relation till SISU Idrottsutbildarna och folkbildningens stora

betydelse inom idrottsrörelsen har vi valt att bifoga SISU Idrottsutbildarnas

remissvar på SUFO 2, vilket berör samhällsstödet och Folkbildningsrådets

funktion.

RF har tolkat att RiR i rapporten överlag är positiva till de underlag

RF tillhandahåller till regeringen. Det är en bekräftelse på det arbete

RF under senare år lagt ner för att än mer kvalitetssäkra vår

återrapportering samt utveckla vår egen FoU-verksamhet där vi inhämtar

kontinuerlig kunskap om vår verksamhet och hur resurser används. RF vill

understryka att vi ser positivt på utvärderingar och uppföljningar av

det statliga stödet till idrotten. Det är dock viktigt att sådana

utvärderingar sker med öppenhet och transparens genom bl.a. forskning.

Bilaga till Riksidrottsförbundets yttrande

SISU - Idrottsutbildarna

Utbildningsdepartementet

103 33 Stockholm

SISU Idrottsutbildarna (SISU: Svensk Idrotts Studie- och

Utbildningsorganisation)

som beretts möjlighet att avge remissvar på betänkandet SOU 2004:30

"Folkbildning i brytningstid" (SUFO 2), betänkandet SOU 2004:51"Vem får

vara med?" samt "Folkbildningens framsyn" (FBR), ber härmed att få

framföra följande synpunkter.

En värdefull utvärdering

SISU Idrottsutbildarna ser ett stort värde i detta slag av återkommande

genomlysning av den omfattande folkbildningsverksamheten. När denna

gång också flera olika slag av insatser lyfter fram olika aspekter på

folkbildningsarbetet, har samtidigt en bred diskussion stimulerats inom

SISU Idrottsutbildarna. Den process som föregick dokumentet Folkbildningens

framsyn samt de olika forskningsinsatser som ingår i SUFO 2, har

ytterligare berikat det interna utvecklingsarbetet. Kombinationen av

FoU-insatser och våra praktiska erfarenheter öppnar nya perspektiv mot

framtiden

SISU Idrottsutbildarna anser det angeläget att SUFO-utvärderingar även

fortsättningsvis är ett inslag i statens stöd till folkbildningen men

att samordningen mellan olika slag av utvärderingar (FBR, RRV, m.fl.)

kan bli bättre och vara tydligare. Forskningsinsatser borde också kunna

fördelas bättre över tid.

SISU Idrottsutbildarna en utvecklande kraft

SISU Idrottsutbildarna har idag ett tydligt uppdrag från den samlade

idrottsrörelsen att vara dess utbildningsorganisation. Tyngdpunkten,

och den dominerande delen av verksamheten, är studieförbundet och Bosön

idrottsfolkhögskola. Genom en vittförgrenad verksamhet, som är organiserad

i 21 distrikt och ett stort antal lokalkontor, når SISU Idrottsutbildarna

ut till idrottens föreningsliv över hela landet och därmed på ett

naturligt sätt till en betydande andel av den svenska befolkningen.

SISU Idrottsutbildarna ska vara en aktiv del av den förändrande kraften

i idrottens utveckling. Folkrörelsen idrott med sin breda förankring

bland människor är i allra högsta grad mitt i samhällsomdaningen. Att

angripa orättvisor och missförhållanden samt göra människor delaktiga

är en självklarhet för en demokratisk rörelse och för SISU Idrottsutbildarna

en central del i folkbildningsuppgiften. För idrotten och SISU

Idrottsutbildarna är det en högt prioriterad uppgift att nå ut brett till

nya grupper av människor för att erbjuda gemenskap och meningsfulla

stimulerande aktiviteter.

SISU Idrottsutbildarnas betydelse för och inom idrottsrörelsen illustreras

tydligt av den kraftfulla verksamhetsökning som SISU Idrottsutbildarna

uppvisar. Det måste ses som en spegling av den vitalitet och framtidsinriktning

som präglar svensk idrott samt den roll och det förtroende idrotten

tilldelar SISU Idrottsutbildarna i utvecklingen.

Det är mot denna bakgrund som SISU Idrottsutbildarnas synpunkter nedan

ska ses!

(För en utförligare beskrivning av SISU Idrottsutbildarnas roll och

uppgifter i dagens och morgondagens idrottsrörelse hänvisas till bifogad

"Verksamhetsinriktning 2004-05")

Folkbildningsuppdraget

Betänkandet från SUFO 2 har titeln Folkbildning i en brytningstid -

något som vi helt kan instämma i och som vi dagligen kan se exempel på.

Folkbildningens organisationer söker nya områden/uppgifter både i och

utanför folkbildningsuppgiften. Utbildningssamhället genomgår en

grundläggande förändring såväl pedagogiskt som organisatoriskt. Villkoren

för olika utbildningsanordnare förändras. Pedagogiskt sker allmänt en

förskjutning mot studier som sätter deltagarna alltmer i centrum bl.a.

som "beställare" av utbildning. För folkbildningens del innebär det

att andra utbildningsanordnare närmar sig studieförbund och folkhögskolor

i pedagogiskt hänseende samt i studieformer.

Det finns anledning att instämma i de slutsatser som framkommer i de

båda betänkandena om folkbildningsorganisationernas otydlighet i sin

egen framtoning samt när det gäller särarten. Samtidigt som vi kan ha

anledning till självkritik blir det uppenbart att de förändringar som

sker i utbildningssamhället och i samhället i övrigt får konsekvenser

för folkbildningsuppgiften. Detta leder till eftertanke och vägval inför

framtiden.

Folkbildningens starka förankring i de grundläggande frågorna om demokrati

och demokratiska värden borde vara den självklara utgångspunkten för

samhällets stöd.

Såsom framhålls i såväl SUFO 2 som "Folkbildningens framsyn" ökar

förväntningarna på det civila samhället med tydliga fokuseringar på

insatser i "samhällets tjänst" för människors delaktighet och välbefinnande.

"Lokal mobilisering" förutsätter att människor har tillfälle och

möjlighet att "fritt och frivilligt" skaffa de kunskaper de själv upplever

meningsfulla. Detta är en uppgift som endast i begränsad omfattning kan

tillgodoses av utbildningssamhället.

För SISU Idrottsutbildarnas del får vi ständigt belägg för hur

idrottsrörelsen, som en del av den ideella sektorn, ställs inför nya krav på

insatser. Föreningslivet står inför förändringar och nya uppgifter bl.

a. ställs idag starkt ökande krav på välutbildade och engagerade ledare

för barn och ungdomar, något som direkt ökar trycket på SISU Idrottsutbildarnas

verksamhet.

Studiealternativ i tiden kännetecknas av flexibelt lärande, livslångt

lärande och där en självklar utgångspunkt är att tillskapa mötesplatser

för lärande i miljöer där människor naturligt befinner sig.

Folkbildningsorganisationerna har synnerligen goda förutsättningar att svara

upp mot detta. De grundläggande värderingar som präglar civilsamhället

(delaktighet, engagemang och ansvarstagande) ligger utgör också grunden

för folkbildningsarbetet.

Det är SISU Idrottsutbildarnas uppfattning att folkbildningen har sin

framtida förankring och identitet i civilsamhället. För SISU Idrottsutbildarnas

del ser vi vår bärande folkbildningstanke i sambandet "demokrati -

folkrörelse - föreningsliv/kunskap".

Samhällsstödet

Som framgått ovan ligger en avgörande utmaning i det faktum att

folkbildning uppfattas som diffus. Förekomsten av särart diskuteras i

utvärderingen. RRV har ju också tidigare i en rapport aktualiserat frågan

i termer av kvalitet, som ska genomsyra folkbildningsarbetet.

Mot bakgrund av de förändringar som nu sker inom såväl utbildnings- som

"folkbildningssamhället" finns det, enligt SISU Idrottsutbildarnas

uppfattning, anledning att staten blir tydligare i sina motiv att stödja

folkbildningen.

Behov av avgränsningar? Relationen utbildningssamhälle - civilsamhälle?

Folkbildningens betydelse i lokalsamhället? En tydligare särart? Det är

exempel på frågor som vi anser angelägna att aktualisera och tydliggöra

inför framtiden.

Speciellt bekymmersamt anser vi i SISU Idrottsutbildarna att utvecklingen

av samhällsstödet är, när det gäller kommuner och landsting. De minskade

folkbildningsanslagen riskerar att undergräva folkbildningsarbetet

speciellt när det gäller den lokala närvaron och därmed möjligheten att

svara upp mot människor "nära" frågor och behov. Vid sidan av allt lägre

bidragsnivåer ställs vi också i ett ökande antal kommuner inför varierande

och oklar folkbildningssyn och lokala regelverk, som ger olika bedömningar

av folkbildningsarbetet avseende central och lokal bidragsanvändning.

Övergången

till mer av projektstöd kan vitalisera folkbildningsarbetet men får

inte leda till en detaljerad styrning av folkbildningen av externa

intressen eller nå sådan omfattning att det äventyrar

folkbildningsorganisationernas

bas för verksamheten. Den totala minskningen av lokala enheter inom

studieförbunden är en allvarlig signal.

För SISU Idrottsutbildarnas del har vi dock lyckats förena kvalitet i

verksamheten med ökat antal lokalkontor men detta förutsätter på sikt

ett samhällsstöd som ligger i linje med utvecklingen.

Folkbildning är av ett nationellt intresse med folkbildningsarbetet

måste byggas nedifrån.

Genom folkbildningen och i mötet med föreningslivet får unga en praktisk

egen upplevelse av demokrati och demokratiska värden. Genom kulturaktiviteter

berikas föreningslivet och nya dimensioner i verksamheten tillförs

samtidigt som människor får möjlighet att vidga sina perspektiv.

För att folkbildningen ska kunna möta dagens och morgondagens

utmaningar/behov krävs en bidragsgivning med förankring i nutid med också

starka inslag av framtid. Detta är också den rimliga förutsättningen

för en tillämpning av verksamhetsmodellen "målstyrning - utvärdering",

som ju var den bärande tanken i Folkbildningsreformen 1991, och som vi

i SISU Idrottsutbildarna skaffat oss goda erfarenheter av.

Det är SISU Idrottsutbildarnas bestämda uppfattning att ett folkbildningsarbete

i frontlinjen och med förankring i den pågående samhällsutvecklingen

förutsätter ett samhällsstöd som präglas av aktualitet.

Folkbildningsrådet

SUFO 2 konstatera att Folkbildningsrådet (FBR) väl fyller sina uppgifter

enligt förordningen. Vi kan för SISU Idrottsutbildarnas del instämma i

att FBR fyller väsentliga delar av de tilldelade uppgifterna. Principiellt

ser vi ett värde i att folkbildningens gemensamma intressen kan hanteras

i nära relation till berörda organisationer och i fruktbart samspel med

samhället.

Samtidigt finner vi det angeläget att understyrka att FBR:s demokratiska

uppbyggnad lämnar en del att önska. Inflytande och delaktighet från

berörda organisationer är inte lika direkt och tydligt som t.ex i fallet

med Riksidrottsförbundet.

Den starka kritik SISU Idrottsutbildarna under senare år riktat mot FBR

avser den ytterst otillfredsställande fördelningsmodell av statsbidraget

som tillämpats. Och fortfarande tillämpas. Vi ska här inte ytterligare

föra den diskussionen utan instämmer i de slutsatser och den kritik som

framförs mot bidragsgivningen i de två betänkandena.

Lokal förankring

SISU Idrottsutbildarna bedriver en vittförgrenad verksamhet med förankring

i så gott som samtliga kommuner. Antalet lokalkontor ökar för att göra

verksamheten allt mer lättillgänglig. För att SISU Idrottsutbildarna

ska kunna utveckla och fördjupa sin uppgift inom idrottsrörelsen krävs

närhet och lyhördhet för människors olika behov. Det sker genom möten

ute i klubbar och föreningar och genom medlemsorganisationernas direkta

inflytande i SISU Idrottsutbildarnas beslutsprocesser. Att medverka

till att stärka och utveckla de demokratiska formerna inom idrottsrörelsen

är en högt prioriterad uppgift i SISU Idrottsutbildarna. Vi kommer att

ta till oss den utmaning som Wadensjö framför i sitt betänkande angående

betydelsen av att ytterligare stärka delaktigheten för invandrare,

ungdomar och andra prioriterade grupper i SISU Idrottsutbildarnas och

idrottens beslutsprocesser.

I remissmaterialet aktualiseras frågan om samverkan mellan

folkbildningsorganisationer samt betydelsen av att utveckla lokala/kommunala

lärcentra.

SISU Idrottsutbildarna har en klar strävan att medverka i det gemensamma

arbetet inom Länsbildningsförbund och lokala samverkansorganisationer.

Även i vissa verksamhetsfrågor kan finnas vinster att hämta genom

samverkan. Däremot ställer sig SISU Idrottsutbildarna avvisande till att

samordna och samverka i lokala lärcentra. Som framgått ovan är vår

grundsyn att i stället tillskapa en mångfald mötesplatser för lärande

och gemenskap. För SISU Idrottsutbildarnas och idrottsrörelsens del

fyller idrottens olika klubbhus, möteslokaler och anläggningar en stor

del av detta behov.

Att stärka den idémässiga profileringen hos folkbildningsorganisationerna

medverkar, enligt SISU Idrottsutbildarnas uppfattning, till att attrahera

människor till folkbildningsarbete och förtydliga folkbildningens roll

i samhället.

Utmaningar inom folkbildningsuppgiften

Folkbildningens grundläggande uppgift är att ge människor möjlighet

till engagemang och delaktighet i det snabbt föränderliga samhället.

Det handlar om kunskap, praktisk kompetens och ökad handlingsberedskap,

som ligger utanför läroplanstyrd utbildning och den typ av formell

kompetens som utbildningssamhället kan och ska erbjuda.

Det kan handla om att erbjuda alternativa studieformer såsom t.ex. fallet

är i fråga om folkhögskolor. En viktig dimension i folkbildningsarbetet

är att nå och engagera många i studier och därför ser SISU Idrottsutbildarna

kvantitet i verksamhet som en fråga om kvalitet.

Inom folkbildningsarbetet har över tid olika uppgifter prioriterats.

Det kan gälla grupper av människor eller särskilt angelägna ämnen/områden.

Samtidigt finns det anledning att förändra dessa prioriteringar i takt

med samhällsutvecklingen.

SISU Idrottsutbildarna anser det angeläget att även fortsättningsvis

lyfta fram grupper och uppgifter som kräver särskild uppmärksamhet. För

SISU Idrottsutbildarna och idrotten är ett av de allra mest grundläggande

värdena - Allas rätt att vara med!

Utifrån dagens samhällsutveckling och med uppmärksamhet för tendenser

och utmaningar som pekar mot morgondagen vill vi från SISU Idrottsutbildarnas

perspektiv lyfta fram följande angelägna områden: Barn/ungdom - folkhälsa

- integration!

Det är områden som kommer att kräva verksamhetsmässig mobilisering.

* För att utveckla en positiv uppväxtmiljö för barn och ungdomar kommer

att krävas fortsatta satsningar på ledarutbildning/utveckling - insatser

som får effekter i flera led genom att inte bara nå målgruppen utan

även deras omgivning. Utvecklingen inom civilsamhället kommer också att

ställa krav på fler ledare samt nya former av ledarskap.

SISU Idrottsutbildarna vill här också understryka de bedömningar som

redovisas i regeringens ungdomspolitiska proposition (2004/05:02)

avseende bl.a områdena lärande, inflytande, kultur och fritid samt hälsa.

I mötet med idrottsrörelsen får barn/ungdom direkta och egna upplevelser

av demokrati och delaktighet.

* Det är uppenbart att en av de verkligt stora utmaningarna kommer att

ligga inom området folkhälsa, där olika slag av insatser kommer att bli

aktuella. Idrotten kan här speciellt erbjuda gemenskap inom sitt omfattande

föreningsliv samt meningsfulla fysiska aktiviteter i kombination med

insikt om kost- och levnadsvanor.

* Integration avser inte enbart möten mellan människor med olika kulturell

bakgrund utan handlar ytterst om gemenskaper som utgår ifrån människors

lika värde t.ex. överbryggar gränser mellan generationer och kön.

Avslutning

Avslutningsvis vill SISU Idrottsutbildarna instämma i SUFO 2:s slutsats

att folkbildningen väl lever upp till statens motiv för samhällsstödet.

Den ordning som gällt sedan 1991 har i grunden varit tillfredsställande,

men samtidigt har vi starkt kritiserat den fördelningsmodell för

statsbidraget som under senare år tillämpats av FBR.

SISU Idrottsutbildarna vill än en gång understryka att trycket på

folkbildningsinsatser ökar i takt med samhällsomdaningen. Nya uppgifter

och utmaningar ställer krav på nytänkande och utvecklingsarbete avseende

såväl former som innehåll. Detta blir alt svårare att förverkliga om

inte samhällets stöd, på alla nivåer, också ökar.

Det är människors egna behov och förutsättningar, och i SISU Idrottsutbildarnas

fall människor i och kring idrottsrörelsen, som pekar ut färdriktningen.

Stockholm 2004-10-27

SISU Idrottsutbildarna

Rolf Carlsson

Ordförande

Bilaga 3

Yttrande från Folkbildningsrådet

Dnr 150u, 2004, 07

2005-01-27

Yttrande med anledning av Riksrevisionens styrelses framställning till

riksdagen angående statens stöd till folkbildningen (2004/05:RRS7)

baserat på rapporten Offentlig förvaltning i privat regi - statsbidrag

till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15)

Folkbildningsrådet presenterar i det följande de bedömningar som rådet

gör med anledning av Riksrevisionens rapport och den framställning som

gjorts till riksdagen från Riksrevisionens styrelse. Efter en inledande

sammanfattning följer en mer detaljerad redovisning av Folkbildningsrådets

ståndpunkter.

1. Sammanfattning

Riksrevisionen och dess styrelse förordar att regeringen ska vidta

åtgärder för att förbättra styrningen avseende anslaget till folkbildningen.

Riksrevisionen hävdar att den begränsade statliga styrningen av

folkbildningen medför problem när det gäller att säkerställa att statens

syfte med statsbidraget uppfylls. Man hävdar att den granskning man

genomfört visar att "statens intentioner för statsbidraget till

folkbildningen, att gynna verksamhet med växtkraft, inte uppfylls. Till

exempel missgynnar Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget till

studieförbund de studieförbund som snabbt ökar omfattningen av sin

verksamhet".

Den statliga utvärderingen av folkbildningen, SUFO 2 (SOU 2004:30),

drar i motsats till Riksrevisionen slutsatsen att "Folkbildningsrådet

väl fyllt de förväntningar som kunnat ställas från staten. Vi bedömer

att rådets dubbla uppdrag inte har påverkat dess myndighetsutövande

roll negativt. Bidragsmodellerna har följt statens intentioner". (SOU

2004:30, s 97)

Det är Folkbildningsrådets bestämda uppfattning att Riksrevisionen har

grundat sina ställningstaganden på otillräckliga kunskaper om

statsbidragssystemet och lämnat en missvisande analys. Riksrevisionens styrelse

har därför dragit felaktiga slutsatser

Folkbildningsrådet konstaterar att rådets myndighetsutövning styrs genom

särskild förordning (1991:977). I den framgår statens syften med stödet

till folkbildningen. Frågan om att "gynna verksamhet med växtkraft"

finns inte med i förordningen. I propositionen Folkbildning (1990/91:82),

som förordningen baseras på, varnar regeringen uttryckligen för följderna

om statsbidragssystemet premierar volym och kvantitetstänkande på

bekostnad av de centrala folkbildningsmålen. Regeringen pekar i

propositionstexten vidare på vikten av att folkbildningen själv vidtar åtgärder

internt om det visar sig att viss verksamhet inte uppfyller de villkor

som staten angett för att statsbidrag ska utgå: "Statsbidraget kan om

det hanteras slentrianmässigt leda till en icke önskad stagnation inom

folkbildningen. Folkhögskolor och studieförbund med växtkraft och med

en verksamhet om ligger väl i linje med målen och riktlinjerna för

statsbidrag kan få stå tillbaka till förmån för verksamhet som kanske

spelat ut sin roll. Detta får inte inträffa."(prop. 1990/91:82, s

38)

Regeringen avvisade i nämnda proposition ett statsbidragssystem som

premierar kvantitet och volymökning på bekostnad av folkbildningsmålen.

Viktigt i förhållande till Riksrevisionens slutsatser är att det

resonemang som regeringen för i propositionstexten om "växtkraft" sätts

dels i relation till folkbildningsmålen och dels kopplas specifikt till

"verksamhet som kanske spelat ut sin roll", d v s där motiv för statligt

stöd eventuellt saknas.

I propositioner och/eller förordningar inom folkbildningsområdet finns

således inte stöd för att hävda att växande verksamhet i studieförbund

är i större behov av bidrag än verksamhet som inte volymmässigt ökar

eller att verksamhetsökningar med automatik ska leda till ökad bidragsdel

till studieförbunden ifråga - tvärtom avvisar alltså regeringen

uttryckligen den hållningen. Riksrevisionens hänvisning till beslut i

regering och riksdag som stöd för sina slutsatser om Folkbildningsrådets

statsbidragsfördelning är därför missvisande.

Det nu gällande statsbidraget till studieförbunden fördelas efter volym

genomförd verksamhet med studietimme som beräkningsgrund. 18 procent av

statsbidraget fördelas till verksamhet med av riksdag och regering

prioriterade målgrupper: invandrare, funktionshindrade och arbetslösa.

Detta bidrag omfördelas varje år efter verksamhetsvolym. 12 procent av

statsbidraget fördelas till utvecklingsbidrag på treårsbasis, vilket

ger studieförbunden möjligheter och utrymme att satsa på nydanande

folkbildningsverksamhet och möta nya samarbetspartner. För att säkra

studieförbundens ideologiska profil och långsiktiga kvalitetsarbete

fördelas resterande statsbidrag, 70 procent, som ett basbidrag under

tre år.

Den ökade efterfrågan på studieverksamhet har gjort att studieförbunden

hittills under 2000-talet genomfört betydligt fler studietimmar än vad

som beräknades vid ingången i nuvarande bidragsperiod (2001). När

nuvarande fördelningssystem byggdes upp var Folkbildningsrådet och samtliga

studieförbund överens om att kvalitetsaspekten var grundläggande. En

urholkning av värdet per studietimme, vilket blir följden när

verksamhetsökningen inte möts av ett höjt statsbidrag, riskerar att försämra

kvaliteten i verksamheten

Folkbildningsrådet ser fortlöpande över kriterierna för statsbidrag

till studieförbund och folkhögskolor med ambitionen att möta både statens

motiv och folkbildningsverksamhetens behov. Sedan 1991 har systemet

förändrats varje 3-5-årsperiod. Folkbildningsrådet kommer under 2005

att fatta beslut om nya bidragssystem för studieförbund och folkhögskolor.

Enligt Riksrevisionen finns det "en risk för att Folkbildningsrådets

beslut om statsbidrag resulterar i att nya folkbildningsaktörer inte

får del av det statliga stödet".

Folkbildningsrådet har aktivt verkat för att skapa förutsättningar för

folkbildningen att möta nya behov i samhället. Rådets styrelse behandlar

årligen ansökningar om statsbidrag till nya folkhögskolor och studieförbund

om sådana inkommit. Sedan 1990-talet har rådet beviljat statsbidrag

till 21 nya folkhögskolor, som i stor utsträckning etablerats i

förortsområden med en hög andel invandrare och arbetslösa deltagare. Ingen

folkhögskola har lagts ned under perioden. Förnyelse sker även inom

befintliga folkbildningsorganisationer - både i folkhögskolor och

studieförbund. På studieförbundsområdet har flera av förbunden etablerat

samarbete och verksamhet med nya organisationer och grupperingar. För

närvarande bereder Folkbildningsrådet den hittills första ansökan om

att erhålla statsbidrag till ett nytt studieförbund. Sökande är den

muslimska organisationen Ibn Rushd.

Folkbildningsrådet kan konstatera att det idag finns en stor efterfrågan

på folkbildning, som både studieförbunden och folkhögskolorna söker

möta inom ramen för ett begränsat statligt anslag och utifrån egna

verksamhetsmål. Deltagandet i folkbildningen är frivilligt, och verksamhet

som "spelat ut sin roll" har enligt rådets bedömning små möjligheter

att överleva i brist på deltagare. Tvärtom sker en ständig utveckling

och förnyelse av verksamheten utifrån förändringar i samhället, deltagarnas

behov och huvudmännens prioriteringar.

Folkbildningsrådet anser att det är rimligt att ställa krav på prioritering

inom ramen för befintlig folkbildningsverksamhet, men det bör dock inte

innebära att väl fungerande verksamhet monteras ned med den huvudsakliga

motiveringen att den existerat under lång tid.

2. Bakgrund: Principer för styrning och finansiering av folkbildningen

efter 1991

Utgångspunkten för den nuvarande relationen mellan staten och folkbildningen

är den förändring som riksdagen beslutade om 1991 utifrån regeringens

folkbildningsproposition (prop. 1990/91:82). Beslutet innebar att

folkbildningen själv, utifrån de motiv för statsbidraget som riksdag och

regering lägger fast, ska ta ansvar för fördelning och statsbidrag samt

för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Dessa uppgifter utförs

av Folkbildningsrådet, en ideell organisation med Folkbildningsförbundet,

Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation och Landstingsförbundet

som medlemmar.

Effekterna av denna modell värderades i den statliga utvärdering av

folkbildningen (SUFO 96) som låg till grund för den folkbildningsproposition

som riksdagen tog ställning till 1998. Slutsatsen från SUFO var att

motiven för statens stöd till folkbildningen var fortsatt giltiga samt

att den styrningsmodell som införts 1991 borde behållas. I den proposition

som regeringen presenterade med stöd av utvärderingens resultat (prop.

1997/98:115) gjordes samma bedömning, vilket också blev riksdagens

beslut.

Dåvarande Riksrevisionsverket genomförde på regeringens uppdrag en

granskning av hur folkbildningen styrs och kontrolleras (RRV 1999:44).

Granskningen berörde framför allt Folkbildningsrådets insatser.

I direktiven till nästföljande statliga utvärdering av folkbildningen,

SUFO 2, som tillsattes 2001, ingick ånyo att göra en samlad bedömning

i vad mån statens syfte med statsbidraget till folkbildningen infriats.

Folkbildningsrådets dubbla uppdrag som företrädare för medlemmarna och

som myndighetsutövare i relation till myndighetsuppdraget var ett av de

områden som särskilt angavs i utvärderingsuppdraget. Statskontoret fick

av SUFO 2 i uppdrag att utreda förutsättningarna för Folkbildningsrådets

offentliga förvaltningsuppgifter (Statskontoret 2003:15, SOU 2003:125).

SUFO 2 lade i mars 2004 fram sitt slutbetänkande till regeringen (SOU

2004:30). Den sammanfattande bedömningen från utvärderingen är att

folkbildningsverksamheten som bedrivs med statsbidrag uppfyller de

intentioner som staten har Ifråga om Folkbildningsrådets roll skriver

SUFO 2 följande:

"Vår samlade bedömning är att Folkbildningsrådet väl fyllt de förväntningar

som kunnat ställas från staten. Rådets dubbla uppdrag har inte påverkat

dess myndighetsutövande roll negativt. Bidragsmodellerna har följt

statens intentioner". (SOU 2004:30, s 97)

SUFO 2 bedömer att Folkbildningsrådet de senaste åren har agerat med

större kraft när det gäller kontroll och tillsyn av studieförbundens

och folkhögskolornas verksamhet. (s 98). Det bör nämnas att Folkbildningsrådet

inte har en formell tillsyns- och kontrollfunktion i förhållande till

verksamheten i studieförbunden och folkhögskolor. Rådet har beslutat

att inom ramen för en s k fördjupad uppföljning lägga ökad vikt vid

insatser för att säkra omfattning och kvalitet i den egenkontroll som

ledningar och styrelser i folkhögskolor och studieförbund är skyldiga

att göra som villkor för att statsbidrag ska utgå, alltså åtgärder för

att förstärka "kontrollen av egenkontrollen". Kraven på återrapportering

från studieförbund och folkhögskolor har utvecklats.

SUFO 2 ser ingen anledning att ändra på förhållandet att Folkbildningsrådet

som ideell organisation har myndighetsuppgifter. Utredningens bedömning

är att modellen fungerar väl både ur statens och ur medlemmarnas perspektiv.

(s 98)

Riksrevisionens rapport "Offentlig förvaltning i privat regi" representerar

ett annat synsätt, där folkbildningens självstyre till övervägande del

betraktas som ett problem ur ett statligt styrningsperspektiv.

Riksrevisionens styrelse konstaterar dock att syftet med revisionens granskning

inte varit att ta fram underlag för en omprövning av det nuvarande

systemet med ideella organisationer som bidragsfördelare. Tonvikten i

framställan till riksdagen bör därför, enligt Riksrevisionens styrelse,

läggas på frågan om regeringens styrning och återrapportering till

riksdagen avseende statsbidraget till folkbildningen. Styrelsen ställer

sig emellertid bakom Riksrevisionens rekommendation att "regeringen

behöver vidta åtgärder som bättre garanterar att statens syfte med

statsbidraget uppfylls". Riksrevisionen menar att om sådana åtgärder

inte bedöms möjliga inom det befintliga systemets ram bör regeringen

överväga att föreslå riksdagen att ompröva delegeringen av förvaltningsuppgifter

till Folkbildningsrådet.

Som framgått har den statliga utvärderingen SUFO 2, på basis av bl a

Statskontorets utredning, redovisat en motsatt slutsats i förhållande

till Riksrevisionen. Vi redovisar här Folkbildningsrådets bedömningar

i förhållande till de synpunkter som Riksrevisionen framför.

3. Utvärdering av folkbildningsverksamheten

I styrningsmodellen för folkbildningen från 1991 ingår att uppföljning

och utvärdering genomförs på tre nivåer: av studieförbunden och

folkhögskolorna själva, av Folkbildningsrådet samt av staten. Studieförbunden

och folkhögskolorna följer upp och utvärderar den egna verksamheten i

relation till sina egna mål. Folkbildningsrådet följer upp och utvärderar

effekterna av statsbidragsfördelningen i relation till statens syften

med statsbidraget. Staten ska vart femte år göra en bred genomlysning

av folkbildningens verksamhet och karaktär för att pröva i vilken

utsträckning syftet med statsbidrag uppfylls.

Folkbildningsrådet utvärderar i samverkan med högskolor, institutioner

samt enskilda utvärderare olika delar av folkbildningens verksamhet.

Knappt trettio utvärderingsrapporter, som speglar en rad olika perspektiv

på verksamheten i studieförbund och folkhögskolor har tagits fram av

rådet sedan dess bildande. Till största del har dessa utformats och

genomförts av oberoende forskare. SUFO 2 har dragit nytta av

Folkbildningsrådets utvärderingsarbete i sitt uppdrag och också granskat det.

Man gör i slutbetänkandet bedömningen att inriktningen och genomförandet

av Folkbildningsrådets utvärderingsarbete tillfört både staten och

folkbildningen själv ökade kunskaper om verksamheten (SOU 2004:30 s 97).

Folkbildningsrådet överlämnar därutöver årligen till regeringen

årsredovisning, budgetunderlag och de särskilda rapporter som regeringen

kan begära att få inom olika sakområden. Den samlade information som

rådet förser regeringen med innehåller således både kvalitativa och

kvantitativa uppgifter om folkbildningsverksamheten.

Vart femte år genomförs statliga utvärderingar av verksamheten i

folkhögskolor och studieförbund för att pröva i vilken utsträckning syftet

med statsbidraget uppfylls.

Folkbildningsrådet ser det som regeringens och riksdagens sak att bedöma

form och innehåll för informationen till riksdagen om folkbildningsverksamheten.

Folkbildningsrådet har för sin del i Folkbildningens Framsyn (s 42)

påtalat att om staten är i behov av ytterligare utvärdering av folkbildningen

kan rådets utvärderingsuppdrag vidgas och fler utvärderingar kan genomföras

i samverkan med enskilda utvärderare och högskoleinstitutioner.

4. Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget till

folkbildningen

Riksrevisionen hävdar följande: "Riksrevisionens granskning visar att

statens intentioner för statsbidraget till folkbildningen, att gynna

verksamhet med växtkraft, inte uppfyllts"

Detta är en slutsats man dragit efter det att man hävdar att

Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag till studieförbunden missgynnar

de förbund som snabbt ökar omfattningen av sin verksamhet. Man menar

också att det finns en risk för att rådets beslut om statsbidrag till

folkhögskolor innebär att etablerade folkhögskolor gynnas på bekostnad

av nya skolor "med större växtkraft". Enligt Riksrevisionen innebär

systemet där Folkbildningsrådet bestämmer om vilka som ska få del av

det statliga stödet en risk för att nya aktörer inte får del av det med

konservering och bristande legitimitet för rådet som följd, vilket "inte

står i samklang med riksdagens beslut att verksamheter med växtkraft

ska gynnas".

Folkbildningsrådet hävdar att Riksrevisionens ställningstaganden baseras

på bristande kunskap om fördelningen av statsbidrag inom folkbildningen

och att analysen är missvisande.

4.1 Fortlöpande förändring av bidragssystemen

Folkbildningsrådet ser fortlöpande över kriterierna för bidrag till

studieförbund och folkhögskolor med ambitionen att både möta statens

motiv och folkbildningsverksamhetens behov. Sedan 1991 har bidragssystemen

förändrats varje 3-5-årsperiod. 2004 inleddes arbetet med att ta fram

en ny modell för bidrag till studieförbund och folkhögskolor.

I Folkbildningsrådets beslut att nuvarande modeller för statsbidrag

till studieförbund och folkhögskolor ska ser över och att nya bidragssystem

ska utarbetas ligger att värdera erfarenheter från nuvarande modeller

och de förslag på förändringar som kommit till uttryck, bland annat i

statens utvärdering av folkbildningen. Översyn av kriterierna för bidrag

till nya studieförbund och folkhögskolor finns med i det pågående

beredningsarbetet.

4.2 Principer för nuvarande bidragssystem

Folkbildningsrådets fördelning av statsbidrag till studieförbund liksom

till folkhögskolor sker genom en sammanvägning av ett flertal olika

syften. Fördelningen har baserats på i huvudsak kvantitativa verksamhetsmått.

Bidragsmodellen har förändrats i olika omgångar efter 1991.

Statsbidrag till studieförbunden

Folkbildningsrådets avsikt är att statsbidraget till studieförbunden

(fr.o.m. år 2001) ska:

Ge studieförbunden goda förutsättningar att, utifrån egna värderingar

och höga kvalitetsambitioner arbeta för att nå många människor och stärka

människors kunskap, självtillit och delaktighet i demokrati och övrigt

samhällsliv.

Ge studieförbunden möjlighet att arbeta långsiktigt och med inriktning

på egna mål, kvalitetssäkring och lokal förankring

Skapa möten och integration mellan människor med bakgrund i olika länder,

kulturer och livssituationer.

Ge studieförbunden möjlighet att vända sig till och engagera människor

som inte har samma förutsättningar som andra att ta del av

folkbildningsverksamhet: människor som lever med betydande funktionshinder, har

invandrat till vårt land eller står utanför arbetslivet.

Ge studieförbunden möjlighet att satsa på utvecklingsarbete som kan

förnya förhållningssätt och arbetsformer och nå framgång i föresatsen

att nå nya grupper och medverka till att stärka och utveckla demokratin.

Bidraget består av tre delar:

Basbidrag (70 procent) som ligger fast i tre år.

Målgruppsbidrag (18 procent) som avser verksamhet med funktionshindrade

deltagare, arbetslösa och invandrare. Målgruppsbidraget omfördelas

årligen i förhållande till utfallet.

Utvecklingsbidrag (12 procent) som ligger fast i tre år.

Statsbidrag till folkhögskolan

Folkhögskolans statsbidragssystem innehåller ett enhetligt grundbidrag

per deltagarvecka. Därutöver avsätts en betydande del av statsbidraget

till särskilda insatser för att möta behoven hos deltagare med

funktionshinder och hos invandrare med brister i svenska språket, vilket har

bidragit till att folkhögskolan är den studieform för vuxna som idag

har den största andelen studerande från dessa grupper.

Rörelsefolkhögskolorna erhåller särskilt bidrag för ideologiskt profilering.

Det är vidare ett statsbidragskrav att alla folkhögskolor avsätter

resurser för utvecklingsarbete (minst fem procent av bidraget).

Från de skolor (ett begränsat antal respektive år) som inte når upp

till det antal studerandeplatser som motsvaras av statsbidraget omfördelas

årligen statsbidrag till skolor som i större utsträckning rekryterat

deltagare från de prioriterade grupperna.

4.3 Kvantitet och kvalitet; verksamhet som växer

Riksrevisionen hävdar att "statens intentioner för statsbidraget till

folkbildningen, att gynna verksamhet med växtkraft, inte uppfylls. Till

exempel missgynnar Folkbildningsrådets fördelning av statsbidraget till

studieförbund de studieförbund som snabbt ökar omfattningen av sin

verksamhet".

Folkbildningsrådet anser att Riksrevisionen ger en felaktig bild både

av statens syften med statsanslaget till folkbildningen och Folkbildningsrådets

fördelning av statsbidraget till studieförbunden.

I propositionen Folkbildning (1990/91:82) uttalade regeringen en förväntan

att det nya bidragssystemet inte skulle få till följd att det blev

möjligt att genom volymökningar automatiskt påverka statsbidragets storlek.

Det skulle vara möjligt för studieförbunden att satsa på kvalitet utan

att riskera minskat statsbidrag. Det sades också att folkhögskolor och

studieförbund med växtkraft och med en verksamhet som ligger väl i linje

med syftena med statsbidraget inte kan stå tillbaka till förmån för

verksamhet som kanske spelat ut sin roll.

Ramarna för folkbildningsanslaget är idag är begränsade genom riksdagens

beslut. Att en viss verksamhet har förutsättningar att växa i volym

motiverar inte i sig att behovet av samhällsstöd till den är större i

förhållande till en annan verksamhet som inte volymmässigt växer, men

som väl uppfyller statens syfte med statsbidraget.

Växande verksamhet kan innebära en kvalitet i sig som skulle motivera

ökad andel av den gemensamma kakan, t ex att man når prioriterade

målgrupper, men det är inte förenligt med statens syften att växande

verksamheter per automatik skulle generera en ökad bidragsandel. Det

vore att uppmuntra till volymjakt och hota kvaliteten.

Att en verksamhet inte volymmässigt ökar behöver dessutom inte heller

innebära att det inte sker en förnyelse, t ex ifråga om vilka som deltar

i den. Folkbildningsrådet har valt att särskilt stödja verksamhet med

prioriterade målgrupper och därför omfördelas 18 procent av statsbidraget

till studieförbunden varje år i relation till redovisad verksamhetsomfattning.

Detta innebär att studieförbund med "växtkraft" i prioriterade målgrupper

gynnas. Däremot har Folkbildningsrådet avstått från att omfördela bas-

och utvecklingsbidraget varje år i relation till antalet studietimmar.

Också när det gäller folkhögskolorna sker en årlig omfördelning, dels

av resurser som avser stödinsatser för deltagare med funktionshinder

samt invandrare med brister i svenska språket, dels av statsbidrag som

avser kursverksamhet för deltagare med kort tidigare utbildning. Vid

omfördelning har särskild hänsyn tagits till behoven av ökat utrymme

för de små och nystartade folkhögskolorna.

Bidragssystemet kan utformas mer eller mindre trögrörligt ifråga om

fördelning och omfördelning av resurser när olika aspekter ska vägas in.

Kritik har riktats från bl.a. SUFO 2 mot eftersläpning i systemet vad

gäller studieförbunden, något som Folkbildningsrådet för närvarande

behandlar inom ramen för arbetet med ett nytt statsbidragssystem.

Det blir emellertid problematiskt och motsägelsefullt att som Riksrevisionen

å ena sidan bejaka en aspekt av den s k volymjakten, d v s växande

verksamhet och å andra sidan helt avstå från att föra en diskussionen om

kvalitet och innehåll i verksamheten i förhållande till volym.

Den modell som gällde för stödet till studieförbunden före 2001

kritiserades av bl.a. Riksrevisionsverket (1999) för att styrningen i

huvudsak var inriktad på kvantiteter, d v s hur mycket verksamhet som

anordnades och för vem. Däremot togs inga hänsyn till innehållet i

verksamheten eller hur väl den genomfördes. Samtidigt konstaterade RRV

att även om det är lätt att inse problemen med en volymbaserad modell,

så är det svårt att hitta realistiska alternativ.

Den samlade bedömning SUFO 2 gör av Folkbildningsrådets fördelningsprinciper

för statsanslaget till folkhögskolor och studieförbund är att de, trots

vissa brister i fördelningssystemen, på ett rimligt sätt betonar den

fördelningspolitiska inriktning, som markerades i propositionen 1998.

Folkbildningsrådet har som nämnts 2004 beslutat att se över nuvarande

fördelningssystem för studieförbund och folkhögskolor och utarbeta nya.

4.4 Behovet av ny folkbildningsverksamhet

Folkhögskolor

Det är och har varit en styrka hos folkbildningen att kunna möta nya

behov i takt med att samhället förändras. Sedan 1990-talet har 21 nya

folkhögskolor framgångsrikt etablerats i förortsområden med en hög andel

invandrare och arbetslösa deltagare. Efterfrågan på folkhögskolestudier

har varit fortsatt stark bland befintliga skolor, och inga skolor har

heller lagts ned under perioden, men ett tiotal folkhögskolor har helt

bytt huvudmän och ytterligare några har breddat huvudmannaorganisationen

genom nya medlemmar. Folkbildningsrådet har mot bakgrund av att rådet

beviljat statsbidrag till 21 nya skolor under senare år svårt att förstå

att Riksrevisionen väljer att anlägga perspektivet att systemet riskerar

att ensidigt gynna etablerade folkhögskolor på bekostnad av nya skolor

"med större växtkraft".

Kriterierna innebär förvisso en avvägning mellan öppenhet mot nya

organisationer och en insikt om det omfattande och ansvarsfulla uppdrag

det är att starta en ny statsbidragsberättigad folkhögskola. Folkbildningsrådet

har vid vissa tillfällen gjort bedömningen att det inte är möjligt att

etablera en ny folkhögskola i ett läge där de samlade resurserna inom

folkhögskolorna är hårt ansträngda och söktrycket betydligt högre än

tillgängliga elevplatser. Både gamla och nya folkhögskolor måste kunna

ha rimliga förutsättningar att bedriva en verksamhet med kvalitet.

"Växtkraft" är något som återfinns hos såväl äldre som nyare skolor.

Trots fortsatt stark efterfrågan på studieplatser bland befintliga skolor

och en på många håll pressad ekonomisk situation beslutade Folkbildningsrådet

2004 att godkänna Den lokala folkhögskolan i Malmö som mottagare av

statsbidrag från 2005 som den 148:e folkhögskolan. Skolans inriktning,

arbetsformer och målgrupper stämmer väl överens med de prioriteringar

som anges i Folkbildningsrådets riktlinjer. Folkbildningsföreningen i

Malmö, som är huvudman för skolan, arbetar för att stärka utsatta grupper

och för att lyfta fram frågor om demokrati och samhällsutveckling i ett

offentligt samtal.

Studieförbund

På studieförbundsområdet har flera av studieförbunden under motsvarande

tid etablerat samarbete och verksamhet med nya organisationer och

grupperingar i olika former, genom medlemskap, samarbetsavtal eller på

annat sätt. Bland ett flertal studieförbund finns därför ett stort antal

nya medlemmar eller samarbetsorganisationer. Detta kan exemplifieras

med att bland medlemsorganisationerna inom det största studieförbundet,

ABF, har 25 procent tillkommit sedan 1991 (15 st av totalt 60). Bland

förbundets samarbetsorganisationer på central nivå utgör andelen nya

organisationer sedan 1991 drygt 55 procent (29 st av totalt 52). Betydligt

fler samarbetspartner finns på lokal nivå. Som medlemsorganisation kan

man direkt påverka studieförbundets prioriteringar.

Folkbildningen gemensamt

Riksrevisionen menar i sin rapport att ett system där Folkbildningsrådet

fattar beslutar om vilka som får ta del av statsbidraget riskerar att

bli konserverande och försvaga rådets legitimitet. Folkbildningsrådet

hävdar att denna hotbild hittills inte besannats och att verkligheten

ger en annan bild. Det faktum att 21 nya folkhögskolor bildats sedan

1990-talet talar sitt tydliga språk. Varje år tar rådet ställning till

frågan om ansökningar att bilda nya folkhögskolor och studieförbund om

sådana kommit in. Riksrevisionen bortser också från att verksamhetsutveckling

och förnyelse av studieförbundens verksamhet och medlemskader sker även

inom ramen för befintliga förbund. Samma förhållande gäller vid

folkhögskolorna.

Den första ansökan om statsbidrag till ett nytt studieförbund har

Folkbildningsrådet mottagit hösten 2004 från det muslimska studieförbundet

Ibn Rushd, vars ansökan sker under tiden som man fullföljer sitt

samarbetsavtal med Sensus studieförbund.

Sammantaget finns idag en stor efterfrågan på folkbildning. Folkbildningsrådet

anser att det är rimligt att ställa krav på prioritering inom ramen för

befintlig folkbildningsverksamhet, men det bör dock inte innebära att

väl fungerande verksamhet monteras ned med den huvudsakliga motiveringen

att den existerat under lång tid.

För Folkbildningsrådet

Anders Ljunggren

Ordförande

Britten Månsson-Wallin

Generalsekreterare