Bet. 2004/05:KU10

Konstitutionsutskottets betänkande

2004/05:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall konstitutionsutskottet granska

statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet

har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över beslut i

regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden.

Det åligger konstitutionsutskottet att när skäl föreligger till det,

dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin

granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkande som nu

läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade

granskningsuppgifter angående regeringsarbetet.

Utöver konselj-, regerings- och statsministerprotokoll har vid granskningen

funnits att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och av

Regeringskansliet. Ett antal akter i regeringsärenden har varit

tillgängliga. Väsentliga delar av det material som har funnits att tillgå

återges i bilagorna 1-12.

Sammanfattning

Utskottet följer Regeringskansliets utveckling. Antalet tjänstgörande

fortsätter att öka. Samtidigt kan konstateras att flera ärendegrupper

minskar i Regeringskansliet. Enligt utskottets mening vore det värdefullt

om resultatredovisningen för Regeringskansliet innehöll nyckeltal eller

löpande statistiska uppgifter som redovisar utförda prestationer inom

det internationella området inklusive EU. Såvitt gäller jämställdhetsarbetet

i Regeringskansliet noterar utskottet med tillfredsställelse att arbetet

är fortsatt metodiskt och relativt omfattande.

Den formella granskningen av regeringens protokoll har inte gett

anledning till några uttalanden från utskottet.

Protokollsgranskningen har gett utskottet anledning att närmare gå in

på frågan om senareläggning av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden.

Regeringen beslutade i december 2003 att senarelägga kvarstående

utbetalning till Europeiska utvecklingsfonden. Utskottet erinrar om sitt

tidigare ställningstagande i granskningen våren 2004 om senareläggning

av avgiften till EU:s budget och anför att också det nu aktuella beslutet

rörande avgiften till Europeiska utvecklingsfonden får anses ligga inom

ramen för regeringens befogenhet. Utskottet betonar vikten av att

riksdagen informeras om eventuella kostnader som kan uppstå med anledning

av sådana beslut. I en reservation (m, fp, kd och c) anförs att regeringen

förtjänar kritik för sitt agerande.

Under år 2003 kungjordes i Svensk författningssamling 1 227 författningar

m.m. I normalfallet bör enligt utskottet en författning inte komma ut

från trycket senare än fyra veckor före ikraftträdandet. Utskottet

noterar att andelen författningar som kommit ut senare än fyra veckor

före ikraftträdandet sjunkit, men fortfarande är mycket hög. Utskottet

noterar också att antalet författningar som kommit ut från trycket senare

än två veckor före ikraftträdandet minskat avsevärt under det senaste

decenniet. Utskottet understryker vikten av att arbetet med att minska

andelen författningar som kommer ut sent fortsätter och blir mer effektivt.

Utskottet understryker också värdet av att frågan om elektronisk

publicering och kungörelse av författningar nu skall utredas. Genom en

sådan utredning skapas förutsättningar för nya bedömningar i fråga om

tidsgränserna.

Utskottet går vid sina granskningar som regel igenom någon eller några

grupper av förvaltningsärenden som avgjorts av regeringen. Årets

granskning har gällt permutationsärenden och ärenden om avveckling av

fideikommiss. Utskottet understryker i fråga om permutationsärendena

att det är angeläget att handläggningstiderna inte blir alltför långa.

Såvitt gäller fideikommissärendena konstaterar utskottet att frågan

vem som skall kontrollera att allmänna intressen tillvaratas beträffande

egendom tillhörig fideikommissaktiebolag inte har lösts på det sätt som

förutsatts under förarbetena till lagen om avveckling av fideikommiss.

Det möter enligt utskottet emellertid inte något hinder i lag eller

annan författning att uppgiften såsom nu sker anförtros åt Fideikommissnämnden

och utskottet konstaterar att såväl riksdagen som regeringen har funnit

en sådan ordning lämplig.

Enligt förordningen om publiceringen av Sveriges internationella

överenskommelser, m.m. skall varje förvaltningsmyndighet som med stöd av

10 kap. 3 § regeringsformen ingår en överenskommelse av offentligrättslig

natur med en regering, en statlig eller kommunal myndighet i ett annat

land eller med en mellanfolklig organisation föra en förteckning över

gällande sådana överenskommelser. Ett exemplar av förteckningen skall

senast den 31 januari varje år lämnas till Utrikesdepartementets

rättsavdelning. Utskottet har vid sin granskning iakttagit vissa brister

i fråga om förteckningarna. Utskottet understryker vikten av att arbetet

med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter till dess

ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos alla

förvaltningsmyndigheter.

Utskottet har granskat förfarandet vid beredningen av svenska ståndpunkter

inför ministerrådets beslut om EG-direktiv. Granskningen har riktats in

på remissförfarandet. Enligt utskottets mening skall vid beredningen av

det ursprungliga direktivförslag som kommissionen lägger fram traditionellt

remissförfarande tillämpas i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden.

Planeringen bör vara så god att s.k. remissmöten inte måste tillgripas

på grund av bristande tid. Vad som förekommer vid remissmöten bör också

dokumenteras.

I en granskning rörande beslutsfattande på utrikespolitikens område

fokuseras på regeringens godkännande av beslut inom Europeiska unionens

gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Utskottets granskning visar

att det under 2003 i nära vart tredje protokoll från Utrikesdepartementet

fanns ett godkännande inför beslut om en gemensam åtgärd eller gemensam

ståndpunkt. Utskottet noterar att ett antal gemensamma åtgärder och

ståndpunkter inte har föranlett särskilda regeringsbeslut. I dessa fall

har bedömningen gjorts att några folkrättsligt bindande åtaganden för

Sveriges del inte uppkommit som en följd av Europeiska unionens beslut.

Något regeringsbeslut har således inte krävts i dessa fall. Utskottet

förutsätter att det görs en noggrann bedömning i varje enskilt fall av

huruvida något folkrättsligt bindande åtagande uppkommer för Sverige.

Utskottets anmälan

Utskottets anmälan

Utskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen

resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 25 november 2004

På konstitutionsutskottets vägnar

Göran Lennmarker

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Göran

Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Pär

Axel Sahlberg (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson (v), Inger Jarl

Beck (s), Henrik S Järrel (m), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c),

Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson (s),

Gustav Fridolin (mp), Karin Åström (s) och Helena Höij (kd).

2 Regeringsprotokollen

2.1 Statistik över regeringsärenden

Antalet registrerade regeringsärenden som avgjorts vid regeringssammanträden

har minskat från 9 548 år 2002 till 7 934 år 2003, en minskning med 1

614 ärenden. Den största minskningen finns i ärendegrupperna dispensärenden

och övriga partsärenden och regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden,

medan ökningar återfinns i ärendegrupperna anställningsärenden, kommitté-

och utredningsdirektiv, övriga ärenden samt propositioner.

År Antal

1988 20 279

1989 19 293

1990 20 650

1991 21 394

1992 13 990

1993 13 992

1994 12 981

1995 11 691

1996 10 241

1997 9 373

1998 9 946

1999 9 007

2000 8 272

2001 10 521

2002 9 548

2003 7 934

2.2 Formell granskning av regeringsprotokollen 2003

För konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning

och regeringsärendenas handläggning har utskottet rätt att utfå protokollen

över beslut i regeringsärenden och handlingar som hör till dessa ärenden.

Regeringsprotokollen 2003 från Utrikesdepartementet och Jordbruksdepartementet

har gåtts igenom inom utskottets kansli. För detta år har samma genomgång

gjorts också beträffande dels protokoll från konseljer, dels underprotokoll

B, dvs. hemliga protokoll, från samtliga departement.

Genomgången av konseljprotokollen, de hemliga protokollen och

Jordbruksdepartementets protokoll har inte visat några formella brister. Vid

genomgången av Utrikesdepartementets protokoll serie A för 2003 har

några smärre formella brister konstaterats. Iakttagelserna har under

hand påpekats för Regeringskansliet. Nedan behandlas frågan om senareläggning

av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden.

Utskottets ställningstagande

Den formella granskningen av ordningen i regeringsprotokollen har inte

gett anledning till några uttalanden av utskottet.

2.3 Senareläggning av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden

Ärendet

I ett regeringsbeslut den 18 december 2003 beslutades att senarelägga

kvarstående utbetalning till Europeiska utvecklingsfonden och Europeiska

investeringsbanken om totalt 12 285 000 euro till januari 2004

(UD2003/66333/GU). I beslutet anges att syftet är att säkerställa att

utgiftstaket för staten för 2003 efterlevs.

Räknat på en kurs om 9 kr per euro motsvarar 12 285 000 euro ca 110

miljoner kronor.

Utredning i ärendet

Europeiska utvecklingsfonden

I och med Sveriges inträde i EU har Sverige förbundit sig att inom

utvecklingssamarbetet bidra till Europeiska utvecklingsfonden (EUF, ibland

används förkortningen EDF, European Development Fund, också på svenska).

Europeiska utvecklingsfonden finansierar utvecklingssamarbetet under

Lomé- och Cotonouavtalen. EUF består av både gåvomedel och lån. Gåvomedlen

förvaltas av kommissionen och långivning sker genom Europeiska

investeringsbanken (EIB).

Europeiska utvecklingsfonden, liksom inbetalningar till densamma,

hanteras vid sidan av EU:s budget. Enligt budgetförordningen av den 27

mars 2003 för den nionde Europeiska utvecklingsfonden (artikel 38) skall

medlemsstaternas årliga bidrag efter förslag från kommissionen fastställas

av rådet med kvalificerad majoritet och bestå av tre delbetalningar.

Förslaget till den tredje delbetalningen under det innevarande året

skall läggas fram av kommissionen senast den 10 oktober. Rådet skall

fatta beslut om denna delbetalning senast 21 kalenderdagar efter det

att kommissionen har lagt fram sitt förslag. Medlemsstaterna skall senast

21 kalenderdagar efter att de underrättats om rådets beslut betala de

bidrag som förfallit till betalning.

Om en delbetalning inte erlagts inom tidsfristen skall den berörda

medlemsstaten krävas på ränta för obetalt belopp (artikel 40). Dröjsmålsräntan

är i princip den som Europeiska centralbanken tillämpar vid sina

refinansieringstransaktioner plus två procentenheter. Räntesatsen ökar med

0,25 procentenheter per ytterligare månad av försening, varvid den

förhöjda räntesatsen tillämpas på hela förseningsperioden.

Sammanlagt skulle Sverige år 2003 till EUF och EIB bidra med 60 060 000

euro (ca 540 miljoner kronor vid en kurs på 9 kr per euro). I december

2003 kvarstod en delbetalning om 12 285 000 euro (ca 110 miljoner kronor).

Enligt rådets beslut den 17 november 2003 skulle denna betalning

erläggas den 9 december samma år. Betalningen försköts till januari 2004.

Dröjsmålsräntan för den aktuella förseningen av avgiften till Europeiska

utvecklingsfonden uppgick till ca 60 000 euro (ca 540 000 kr). Medel

till EUF betalas ut över statsbudgetens anslag 8:1 Biståndsverksamhet

under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet granskade våren 2004 senareläggningen av avgiften

till Europeiska unionens budget till nästa budgetår (bet. 2003/04:KU20,

s. 105-113). Bakgrunden var att regeringen den 27 november 2003 beslutade

att den del av Sveriges avgift till EU:s budget som avsåg december 2003

inte skulle föras över från Kammarkollegiet och Riksskatteverket till

Riksgäldskontoret första arbetsdagen i december månad. Överföringen

skulle i stället ske i samband med betalningen i januari 2004, då

Riksgäldskontoret senast skulle överföra aktuellt belopp till Europeiska

kommissionens konto i Riksbanken. Som skäl för sitt beslut angav regeringen

säkerställande av efterlevnaden av utgiftstaket för 2003. Regeringen

bemyndigade i beslutet chefen för Finansdepartementet att besluta närmare

om tidpunkt och belopp som skulle överföras till Europeiska kommissionens

konto i Riksbanken.

Beloppet som skulle betalats till EU i december 2003 var 3,2 miljarder

kronor. Med stöd av ovan nämnda bemyndigande beslutade finansministern

att 0,7 miljarder kronor av decemberavgiften skulle betalas den 19

december 2003. Resterande delen av decemberavgiften, 2,5 miljarder kronor,

betalades den 2 januari 2004.

Utskottet ansåg att regeringens beslut fick anses ligga inom ramen för

regeringens befogenhet på finansmaktens område. Utskottet betonade vikten

av att riksdagen informeras om eventuella kostnader som kan uppstå i

anledning av sådana beslut. Det fanns enligt utskottet ingen grund för

att rikta kritik mot regeringen och finansministern. I en reservation

(m, fp, kd och c) anfördes att regeringen och finansministern förtjänade

kritik.

Rättslig reglering

Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (RF) står statens medel till regeringens

disposition. Enligt 9 kap. 2 § RF får regeringen inte använda statens

medel på annat sätt än riksdagen har bestämt. Bestämmelsen innebär att

varje utgiftsanordning av regeringen eller någon annan myndighet måste

ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens

användning som riksdagen har uppställt i sitt beslut (prop. 1973:90 s.

332).

Av bestämmelserna i RF följer att regeringen rättsligt sett inte är

förpliktad att använda anslagen i statsbudgeten, utan den har möjlighet

att själv under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som

anslagen möjliggör skall verkställas (prop. 1973:90 s. 224). En sådan

prövningsrätt för regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett

läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan

dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Också när det gäller att

tillvarata uppkommande besparingsmöjligheter är en sådan prövningsrätt

av betydelse. Regeringens prövningsrätt kommer också till uttryck i

lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Enligt 8 § i nämnda

lag får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte skall

användas om det är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet

eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

I budgetlagens inledande bestämmelse anges att i statens verksamhet

skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas (1 §).

Enligt förarbetena (prop. 1995/96:220 s. 20) åsyftas med hög effektivitet

att den statliga verksamheten skall bedrivas så att de mål riksdagen

har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga

resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att

verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Det innebär vidare att

statens medel hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och

dess skulder förvaltas väl.

Utgiftstak för statens utgifter

Om regeringen avser att använda tak för statens utgifter skall enligt

40 § budgetlagen förslag till beslut om ett sådant utgiftstak ingå i

budgetpropositionen. Finns det risk för att ett beslutat tak för statens

utgifter kommer att överskridas har regeringen för att undvika detta

enligt 42 § skyldighet att vidta sådana åtgärder som den har befogenhet

till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Enligt förarbetena

till budgetlagen kan denna skyldighet leda till att regeringen beslutar

att medel på anvisade anslag inte skall användas. Vidare anförs att

regeringen självfallet är förpliktad att se till att de åtaganden som

staten har till följd av lag eller avtal fullgörs. Om regeringen beslutar

att inte utnyttja anvisade anslag skall detta redovisas för riksdagen

så snart det lämpligen kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition,

en tilläggsbudget eller i nästkommande budgetproposition (prop.

1995/96:220 s. 88). Som exempel på åtgärder som regeringen kan vidta då

det finns risk för överskridande nämns i förarbetena att regeringen i

förhållande till underordnade myndigheter med stöd av 7 § budgetlagen

kan föreskriva snävare villkor för utnyttjande av anslag. Vidare kan

regeringen enligt 8 § budgetlagen besluta att anvisade medel på något

eller några anslag helt eller delvis inte skall utnyttjas (prop.

1995/96:220 s. 112).

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt

kommentarer till senareläggningen av avgiften till Europeiska

utvecklingsfonden mot bakgrund av utskottets granskning våren 2004. Kommentar

önskas således särskilt med avseende på bestämmelserna i

de rättsakter inom EG enligt vilka Sverige i egenskap av medlemsstat i

EU är rättsligt förpliktad att betala avgiften till Europiska

utvecklingsfonden (budgetförordning av den 27 mars 2003 för den nionde

Europeiska

utvecklingsfonden, särskilt artikel 40),

1 § budgetlagen,

42 § budgetlagen samt

9 kap. 10 § regeringsformen.

Vidare begärs kommentarer till iakttagelsen att riksdagen inte informerats

om den extra kostnaden för staten för senareläggningen av avgiften till

Europeiska utvecklingsfonden.

Som svar har den 8 november 2004 översänts en inom Utrikesdepartementet

upprättad promemoria (bilaga 2). I promemorian anförs att regeringens

utgiftsprognoser 2003, som baserades på utfallet t.o.m. oktober, indikerade

att utgifterna skulle kunna överstiga utgiftstaket för staten. För att

säkerställa att utgiftstaket för 2003 skulle efterlevas beslutade

regeringen om förskjutningen av den aktuella delbetalningen till januari

2004. Bidraget erlades med 11 466 000 euro (ca 103 miljoner kronor)

till kommissionen den 22 januari 2004 och med 819 000 euro (ca 737

miljoner kronor) till EIB den 27 januari 2004. Denna åtgärd innebar ett

avsteg från artikel 38 om tillhandahållande av EUF:s medel i budgetförordningen

av den 27 mars 2003 för den nionde Europeiska utvecklingsfonden och

rådsbeslutet den 17 november 2003 om att betalningen skulle erläggas

den 9 december 2003. Enligt artikel 40.4 ålades Sverige därmed att

betala dröjsmålsränta om 56 767,73 euro (ca 511 000 kr) avseende den

försenade delbetalningen till kommissionen och 4 737,69 euro (ca 43 000

kr) avseende delbetalningen till EIB.

I november 2003 beslutade regeringen också att en del av betalningen av

EU-avgiften för december 2003 skulle förskjutas till januari 2004. De

närmare överväganden som regeringen gjorde inför detta beslut har

utvecklats i Statsrådsberedningens yttrande i det tidigare granskningsärendet

(bet. 2003/04:KU20, del 2, bilaga A 2.2.2, s. 130-137). Dessa överväganden

omfattade också förskjutningen av delbetalningen till Europeiska

utvecklingsfonden.

När det gäller förhållandet till 1 och 42 §§ lagen (1996:1059) om

statsbudgeten samt 9 kap. 10 § regeringsformen anförs följande i den nu

aktuella promemorian. Det förhållandet att regeringen beslutat utbetala

Sveriges tredje delbetalning av bidrag till Europeiska utvecklingsfonden

senare än vad som föreskrivs i budgetförordningen och rådets beslut den

17 november 2003 innebär inte att regeringen överträtt sin befogenhet

enligt 42 § budgetlagen. Beslutet att förskjuta betalningen av Sveriges

bidrag till EUF innebär att Sverige ålagts att betala dröjsmålsränta.

Detta förhållande har dock inte inneburit att 1 § budgetlagen åsidosatts.

Beslutet innebär inte heller att regeringen kan ansetts ha ingått en

ny ekonomisk förpliktelse för statens räkning. Dröjsmålsräntan ryms

inom de av riksdagen anvisade medlen för ändamålet. Beslutet har därför

inte inneburit att regeringen har åsidosatt bestämmelserna i 9 kap. 10

§ regeringsformen.

I frågan om information till riksdagen om den extra kostnaden för staten

som beslutet att skjuta på betalningen av bidraget till Europeiska

utvecklingsfonden innebar anförs följande i promemorian. Information av

detta slag ges naturligen i samband med redovisningen av statsbudgetens

utfall i årsredovisningen för staten. Redovisningen av statsbudgetens

utfall sker för det år utgiften uppkommer. Vilken information som lämnas

är generellt sett beroende av hur väsentlig den är. Bland annat har

beloppens storlek stor betydelse.

I det aktuella fallet erlades dröjsmålsränta till EIB i februari 2004

och till kommissionen i maj 2004. Sammantagna uppgick räntebeloppen

till ca 60 000 euro. Med hänsyn till utgiftens speciella karaktär avser

regeringen att lämna informationen till riksdagen i Årsredovisningen

för staten 2004.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill erinra om sitt tidigare ställningstagande i granskningen

våren 2004 om senareläggning av avgiften till EU:s budget (bet.

2003/04:KU20). Som utskottet påpekade då är regeringen enligt budgetlagen

skyldig att vidta åtgärder om det finns risk att ett beslutat utgiftstak

kommer att överskridas. Mot bakgrund av den risk som fanns hösten 2003

för att utgiftstaket skulle överskridas får beslutet att skjuta på

avgiften till Europeiska utvecklingsfonden anses som en i sammanhanget

rimlig åtgärd att vidta. I likhet med beslutet om att senarelägga en

del av avgiften till EU:s budget får det nu aktuella beslutet rörande

avgiften till Europeiska utvecklingsfonden anses ligga inom ramen för

regeringens befogenhet såsom den föreskrivs i regeringsformen. Som

framgår av den inom Utrikesdepartementet upprättade promemorian ryms

dröjsmålsräntan inom de av riksdagen anvisade medlen för ändamålet.

Utskottet noterar att regeringen avser att lämna information till

riksdagen i Årsredovisningen för staten 2004 om kostnaden för dröjsmålsräntan.

Utskottet vill, i likhet med sitt ställningstagande våren 2004, betona

vikten av att riksdagen informeras om eventuella kostnader som kan uppstå

i anledning av sådana beslut. Regeringsbeslutet om senareläggning av

avgiften till EUF fattades i december 2003 och dröjsmålsräntan erlades

i februari och maj 2004. Årsredovisningen för staten för 2004 förväntas

överlämnas till riksdagen den 15 april 2005. I propositionen med förslag

till budgetlagen anförde regeringen att om den beslutar att inte utnyttja

anvisade anslag skall detta redovisas för riksdagen så snart det lämpligen

kan ske, t.ex. i en ekonomisk-politisk proposition, en tilläggsbudget

eller i nästkommande budgetproposition (prop. 1995/96:220 s. 88).

Utskottet anser att detta bör gälla även för eventuella kostnader av här

aktuellt slag. Med en sådan ordning skulle riksdagen ha fått information

om de aktuella kostnaderna i t.ex. budgetpropositionen för 2005 som

avlämnades i september 2004.

Utskottets granskning föranleder inte något ytterligare uttalande.

3 Regeringskansliet

3.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet

Ärendet

Konstitutionsutskottet har under ett antal år i sina granskningsbetänkanden,

senast 2003/04:KU10, redogjort för personalutvecklingen i Regeringskansliet.

I likhet med föregående granskningar riktar utskottet även under denna

granskning uppmärksamheten mot bl.a. frågor som gäller antalet tjänstgörande,

antalet politiskt tillsatta tjänstemän och jämställdhet.

I årets granskning har utskottet beslutat att rikta speciell uppmärksamhet

mot frågor rörande föräldraledighet ur kompetens- och konkurrensperspektiv.

Utskottet följer också i viss mån upp granskningen som gjordes under

det förra riksmötet angående kvinnor i högre tjänster. Utskottet granskade

i denna del hösten 2003 bl.a. andelen högre kvinnliga chefer och

ambassadörer. Resultatet av granskningen visade att andelen kvinnliga

ambassadörer var låg och att Regeringskansliet inlett ett arbete med att

försöka få fler kvinnor i chefspositioner genom bl.a. ett

karriärplaneringsprogram, ett chefsprogram och ett mentorsprogram.

Som underlag för granskningen har utskottet haft handlingar som begärts

från Regeringskansliets förvaltningsavdelning (bilaga 3) samt en skrivelse

från Regeringskansliet (bilaga 4). Utskottet har också inhämtat muntliga

upplysningar från förvaltningschefen Gunnar Holmgren och personaldirektören

Margareta Hammarberg, båda från Regeringskansliet.

Tjänstgörande i Regeringskansliet

Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet, exklusive utlandsmyndigheterna

och kommittéanställda, var 3 642 i september 2004. Personalutvecklingen

under perioden 2000-2004 visar följande personalfördelning:

Tabell 1. Tjänstgörande i Regeringskansliet per departement åren

2000-2004

Dep. 2000 2001 2002 2003 2004

SB 54 59 61 63 61 (-2)

Ju 243 282 292 280 288 (+8)

UD - - - 891 908 (+17)

Fö 114 127 116 133 142 (+9)

S 168 190 194 208 211 (+2)

Fi 388 382 396 442 419 (-23)

U 164 172 161 185 190 (+5)

Jo 127 124 128 134 147 (+13)

Ku 120 74 70 68 74 (+6)

M 164 160 149 157 163 (+6)

N 348 408 399 401 412 (+11)

FA 545 572 592 588 627 (+39)

Totalt - - - 3 550 3 642 (+92)

Exkl. UD 2 435 2 550 2 558 2 659 2734 +75

Antalet tjänstgörande (exklusive kommittéanställda, anställda vid

utlandsmyndigheterna och Utrikesdepartementet) åren 2000-2002. Från och

med år 2003 redovisas även Utrikesdepartementet i tabellen.

Tjänstgörande i detta avseende innebär att varje deltidsarbetande

redovisas som 1 tjänstgörande.

Statistiken visar att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet har

fortsatt att öka sedan utskottets senaste granskning. De största ökningarna

har skett på förvaltningsavdelningen och på Utrikesdepartementet med 39

respektive 17 fler tjänstgörande. Ökningen på förvaltningsavdelningen

förklaras av fortsatta organisatoriska förändringar som innebär att

rutinmässig administration överförs från övriga Regeringskansliet till

förvaltningsavdelningen. Samarbetspartierna Vänsterpartiets och

Miljöpartiet de grönas politiskt tillsatta tjänstemän redovisas i likhet

med föregående år under förvaltningsavdelningen och uppgår till 16

årsarbetskrafter fördelade på 19 tjänstgörande personer.

Finansdepartementet har fått minskad personalstyrka med 23 tjänstgörande

i jämförelse med föregående år. Regeringskansliet har haft en låg

personalrörlighet till följd av ett förändrat arbetsmarknadsläge, vilket

har lett till ett minskat vakansläge i organisationen och därmed ett

högre antal tjänstgörande i förhållande till tidigare år. Detta skall

sättas i samband med antalet regeringsärenden på respektive departement,

som enligt Regeringskansliets egna framställningar fortsätter att minska

(jfr avsnitt 2 Regeringsprotokollen).

Mot bakgrund av tidigare granskningar kan utskottet se att antalet

tjänstgörande i Regeringskansliet har utvecklat sig på följande sätt:

Tabell 2. Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990-2004

År Antal tjänstgörande exklusive UD Antal tjänstgörande inklusive

UD

1990 1 786 -

1991 1 803 -

1992 1 720 -

1993 1 849 -

1994 1 846 -

1995 i.u. -

1996 2 157 -

1997 2 233 -

1998 i.u. -

1999 2 307 -

2000 2 435 -

2001 2 550 -

2002 2 558 -

2003 2 659 3 550

2004 2 734 3 642

Tabellen utvisar antalet tjänstgörande (exklusive kommittéanställda och

anställda vid utlandsmyndigheterna). För åren 1990-2002 redovisas

Regeringskansliet exklusive Utrikesdepartementet, och för åren 2003-2004

redovisas Regeringskansliet inklusive Utrikesdepartementet. För en

sammanställning över antalet tjänstgörande före år 1990, se bet.

2003/04:KU10 s. 15.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Utskottet har under en följd av år granskat antalet politiskt tillsatta

tjänstemän i Regeringskansliet. Med politiskt tillsatta tjänstemän

avses enligt uppgift från Regeringskansliet dels

politiskt sakkunniga i Regeringskansliet med tidsbegränsade anställningar

såsom planeringschef, pressekreterare, politiskt sakkunnig, inklusive

politiskt sakkunnig assistent, vilka omfattas av avtalet Anställda enligt

avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt

timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet,

dels

statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner

för vissa högre anställningar m.fl.

Därutöver tillkommer enligt Regeringskansliet statsministern och statsråden

som inte är tjänstemän i traditionell mening och som därför inte ingår

i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän.

Antalet politiskt tillsatta tjänstemän per departement under år 2004

framgår av tabellen nedan.

Tabell 3. Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet per

departement år 2004

Departement Politiskt tillsatta tjänstemän

SB 40

Ju 12

UD 12

Fö 6

S 16

Fi 18

U 11

Jo 5

Ku 2

M 5

N 21

FA 19*

Totalt 167

I tabellen räknas de politiskt sakkunniga samt statssekreterarna som

politiskt tillsatta tjänstemän, i enlighet med Regeringskansliets egen

definition av begreppet. *Samarbetspartiernas tjänstemän.

Mot bakgrund av tidigare granskningar framgår att utvecklingen av antalet

politiskt tillsatta tjänstemän ser ut som följer:

Tabell 4. Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet åren

2000-2004

År Politiskt tillsatta tjänstemän, totalt varav statssekreterare Antal

statsråd och statsminister

2000 136 24 17

2001 146 25 20

2002 145 25 20

2003 172 27 22

2004 167 27 23

För uppgifter om antalet politiskt tillsatta tjänstemän före år 2000,

se bet. 2001/02:KU10 s. 9. Uppgifterna i tabellen skiljer sig delvis

från vad som redovisats i bet. 2003/04:KU10. Skillnaden beror på olikheter

i beräkningsunderlaget.

Av tabellen framgår att antalet anställda tjänstemän som är politiskt

tillsatta har minskat något, från 172 tjänstemän år 2003 till 167

tjänstemän år 2004. Antalet statsråd har fortsatt att öka något.

3.1.1 Föräldraledighet och förvärvsarbete i Regeringskansliet

Regeringskansliets undersökning

Utskottet har beslutat att i årets granskning rikta speciell uppmärksamhet

mot frågor rörande föräldraledighet ur ett kompetens- och konkurrensperspektiv.

Mot bakgrund av föregående års granskning avseende kvinnor i högre

tjänster inom Regeringskansliet fortsätter utskottet nu sin granskning

också i det ämnet.

Regeringskansliet har sedan förra hösten genomfört en undersökning i

syfte att öka kunskapen om och skapa ökade förutsättningar för de

anställda att förena förvärvsarbete och föräldraskap. Denna undersökning,

Att förena föräldraskap med förvärvsarbete inom

Regeringskansliet1FA2003/1327/PERS,

har använts vid utskottets granskning. Undersökningen var ett direkt

resultat av Regeringskansliets Handlingsplan för jämställda löner 2002,

där ett antal åtgärder som bedömdes vara viktiga för ett framgångsrikt

jämställdhetsarbete presenterades. Utskottet har även riktat uppmärksamhet

mot Regeringskansliets jämställdhetsplan. Utskottet har under tidigare

granskningar (2002/03:KU10, 2003/04:KU10) tagit närmare del av

jämställdhetsplanen och vissa projekt som följt av dess åtgärdspunkter, bl.

a. förbättrade åtgärder för att uppmuntra kvinnor att gå chefsutbildningar

samt ett mentorprogram för de anställda.

Enligt material som utskottet inhämtat från Regeringskansliet kommer

undersökningen bl.a. att resultera i utarbetandet av en föräldrapolicy,

som skall underlätta för såväl chefer som handläggare och baspersonal

att förena föräldraskap med förvärvsarbete. Föräldraledigas lönesättning

och löneutveckling kommer särskilt att följas upp.

Undersökningen genomfördes under vintern 2003-2004. Arbetet inleddes

med en förstudie som följdes av djupintervjuer av anställda representativt

fördelade över Regeringskansliets departement. Därefter följdes

djupintervjuerna upp med en enkätundersökning till ett större antal utvalda

anställda.

Samtliga personer som djupintervjuats har uppgett att de är sammanboende

med en partner, dvs. att hushållet har två vårdnadshavare. Flera av dem

har haft en vikarie under föräldraledigheten; det gäller främst kvinnorna

som varit lediga under längst tid. Männen har uppgett att eftersom deras

ledighet varat under en kortare tid har en vikarie inte varit aktuell.

Resultatet från intervjuerna har visat att i de flesta par är det

kvinnorna som har tagit den största delen av föräldraledigheten, trots

att intentionerna varit att ledigheten skulle delas lika. De flesta

kvinnorna som deltog i undersökningen hade varit hemma mellan 12 och 18

månader, medan majoriteten av männen varit hemma mellan 4 och 6 månader,

och en något lägre andel män varit hemma mellan 7 och 12 månader. Av

materialet framgår att den främsta orsaken till uppdelningen av ledigheten

är arbetssituationen och den ekonomiska aspekten, vilket främst gäller

kvinnorna - i en del fall tjänar mannen mer än kvinnan och det är då

mer ekonomiskt fördelaktigt att kvinnan är hemma.

Resultaten av undersökningen

Av de tillfrågade upplever kvinnorna i högre utsträckning än männen att

de har kommit efter i löneutvecklingen i samband med sin föräldraledighet.

Medvetenheten om denna risk fanns bland intervjupersonerna. Undersökningen

ger vid handen att några intervjupersoner har fått ett genomsnitt av

lönepåslagen, andra har fått ett generellt påslag, någon fick möjlighet

att omförhandla sin lön i samband med återkomsten till arbetet, medan

ett par personer upplever sig ha helt blivit bortglömda under lönerevisionen

under sin föräldraledighet.

Från jämställdhetssynpunkt är det värt att notera att föräldraledighet

i Regeringskansliet av vissa anställda upplevs medföra konkurrensnackdelar

när det gäller den årliga lönerevisionen. Undersökningen visar att flera

av intervjupersonerna anser att lönerevisionen inte uppmärksammat den

tid av lönerevisionsåret de arbetat innan de gått på föräldraledigheten

och att större hänsyn bör tas till det arbete de faktiskt utfört före

ledigheten.

En aspekt av konkurrensnackdelarna de föräldralediga i Regeringskansliet

har upplevt att de drabbats av är att de i många fall har fått nya eller

ändrade arbetsuppgifter vid återkomsten till arbetet. Vissa har under

ledigheten bytt arbete, och ett fåtal har blivit befordrade eller

erbjudna attraktiva jobb under ledigheten. Deltidsarbete är enligt

undersökningen i flera fall en förutsättning för att det skall gå att

kombinera arbete och föräldraskap, men undersökningen visar också att de

intervjuade saknar möjlighet att arbeta hemifrån, något som skulle

underlätta situationen.

En annan aspekt på konkurrensnackdelar som undersökningen visar är att

i stort sett samtliga intervjuade uppger att karriären påverkas av

föräldraledigheten. Påverkan består dels av att de varit borta en längre

tid från arbetsplatsen, dels av att sakkunskap kan ha gått förlorad och

att de hamnat efter både lönemässigt och utbildningsmässigt. Vid

återkomsten till arbetet har ett par personer uppgett att de också haft

svårt att ta på sig mer arbetsuppgifter utöver de ordinarie arbetsuppgifterna,

vilket också upplevs kunna påverka karriären negativt. Att inte ha

möjlighet att delta i alla utbildningar och att hamna efter socialt ses

också som en nackdel. Flera intervjupersoner uppger också att de upplever

att det satsas mindre på dem i egenskap av småbarnsföräldrar och att

det upplevs som att cheferna tar för givet att de "inte längre är

intresserade av en karriär". Några av kvinnorna i undersökningen upplever

att männen premieras för att vara föräldralediga medan kvinnorna inte

gör det. Detta är dock inte den förhärskande uppfattningen bland samtliga

intervjuade.

Flextid och deltid är förutsättningar för att småbarnsföräldrar skall

kunna kombinera förvärvsarbete och föräldraskap. I de flesta fall har

intervjupersonerna, och även de som har svarat på den kvantitativa

enkäten, haft möjlighet att dela ansvar med sin partner. Endast 1 % av

dem som svarat på den kvantitativa undersökningen uppger att de är

ensamstående, och ytterligare 1 % är ensamstående med delad vårdnad,

varför en mer komplett bild av hur förvärvsarbete och föräldraskap kan

skötas även i olika sorters familjekonstellationer inte kan ges.

3.1.2 Uppgifter i promemorior och vid utfrågning

Promemoria av den 27 augusti 2004

I material som har inhämtats (PM från Regeringskansliet den 27 augusti

2004, bilaga 3) anförs att Regeringskansliets karriärplaneringsprogram

har vidareutvecklats under 2004. Prioriterade grupper skall enligt

Regeringskansliet vara chefer, medarbetare som har varit föräldralediga

samt utlandsstationerade medarbetare.

Vidare anförs att chefer i Regeringskansliet erbjuds möjligheten att

delta i en individuell karriärplanering, som ingår i den grundläggande

chefsutbildningen. Under hittillsvarande del av år 2004 har 15 chefer,

11 kvinnor och 4 män, deltagit i den individuella karriärplaneringen.

Utöver denna utbildning har en kurs kallad "Chefen som karriärcoach"

genomförts under våren, där kursdeltagarna har kunnat diskutera chefsrollen

med utgångspunkt i hur medarbetarna skall kunna få hjälp i sin utveckling.

I detta program deltog 12 chefer, lika antal kvinnor och män.

Regeringskansliet skall också i september 2004 påbörja ett

karriärplaneringsprogram för grupper av kvinnor och män som varit

föräldralediga,

i syfte att stärka deras förutsättningar att förena rollerna medarbetarskap

och föräldraskap. Även utlandsstationerade medarbetare skall få stöd i

den egna karriärplaneringen, framför allt vid stationeringen i Stockholm.

Individuell karriärplanering erbjuds även för andra medarbetare än de

ovan redovisade på respektive departement.

Vad gäller andelen kvinnliga chefer, som utskottet granskade under det

förra riksmötet, har Regeringskansliet enligt svaret nu 27 % kvinnliga

ambassadörer (juli 2004) jämfört med 24 % under år 2003.

Chefsprogrammet har under 2003-2004 utbildat 54 chefer (33 kvinnor och

21 män) inom ramen för den grundläggande chefsutbildningen. Även

verksamhetsanpassade chefsutbildningar genomförs på departementen. Enligt

uppgift har vissa departement specifika mentorsprogram, men mentorskapet

lyfts även fram i chefsutbildningen. Ett antal deltagare i programmen

har erbjudits möjligheten att få en mentor, och Regeringskansliet anför

att en inriktning är att mentorer erbjuds de kvinnor som arbetsgivaren

bedömer vara tänkbara chefer.

Promemoria av den 7 oktober 2004

Som svar på frågor från utskottet har från Regeringskansliet den 7

oktober 2004 översänts en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria

(bilaga 4). I promemorian anförs att arbetet med att förhindra uppkomsten

av osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män bl.a. har fokuserats

på att tillförsäkra gruppen föräldralediga arbetstagare samma löneökningsnivå

som övriga inom respektive huvudorganisation i respektive departement.

De lokala parterna har också via en arbetsgrupp haft möjlighet att

fördela en viss del av en lönesumma på 0,2 % utöver ordinarie revision

till vissa medarbetare som varit eller är föräldralediga i syfte att

motverka eventuella osakliga löneskillnader.

Vad gäller möjligheten till att arbeta hemma eller "mobilt" anför

Regeringskansliet att det redan nu finns möjlighet för de anställda att

få tillgång till uppkopplingsbara bärbara datorer och att inom ramen

för det s.k. mobilitetsprojektet - med införande från januari 2005 -

även få utökade möjligheter att kunna arbeta mobilt med ett nytt tekniskt

koncept.

Föräldraledighet skall enligt Regeringskansliet inte innebära någon

konkurrensnackdel när det gäller karriärutveckling. För att klargöra

roller och ansvar mellan arbetsgivare och arbetstagare vid föräldraledighet

arbetar Regeringskansliet för närvarande med att ta fram en mer utvecklad

föräldrapolicy. Policyn kommer att ta upp frågor som rör bl.a.

kommunikationen mellan chef och föräldraledig, lönesamtal för föräldralediga

samt gemensam planering mellan chef och föräldraledig inför återinträdet

på arbetsplatsen. Regeringskansliet anför att policyn riktar sig till

alla medarbetare på Regeringskansliet, men att det för baspersonal och

chefer planeras särskilt riktade åtgärder inom ramen för föräldrapolicyn

såsom information, utbildning och seminarier.

Vad gäller möjligheten att efter föräldraledigheten få återgå till samma

arbetsuppgifter anför Regeringskansliet att det ibland inte är möjligt

eftersom enheternas arbetsuppgifter ofta förändras över tiden. Det kan

vara en del i karriärutvecklingen att återgå till delvis förändrade

arbetsuppgifter och kan därmed också upplevas som positivt.

Utfrågning med Regeringskansliets förvaltningschef

Utskottet höll den 16 november 2004 en intern utfrågning med Regeringskansliets

förvaltningschef Gunnar Holmgren.

Utskottet informerades om Regeringskansliets arbete med jämställdhetsfrågor,

i synnerhet frågor rörande statistik kring föräldraledigheter och

Regeringskansliets föräldrapolicy samt personalfrågor i samband med

chefsutbildning. Förvaltningschefen Gunnar Holmgren redogjorde även för

Regeringskansliets effektiviseringsarbete.

Vad avser frågor rörande föräldraledigheter lämnades bl.a. följande

information. Kvinnor som varit föräldralediga från Regeringskansliet

får i högre utsträckning än män nya arbetsuppgifter vid återinträdandet

i tjänsten (54 % för kvinnor mot 39 % för män). Detta förklaras med att

kvinnorna tar längre ledigheter än männen.

De åtgärder som beslutats med anledning av Regeringskansliets undersökning

är bl.a. en utvecklad föräldrapolicy, mer information och utbildning,

förnyad analys av löneutvecklingen för föräldralediga och olika åtgärder

rörande mobilitet och karriärutveckling. Vidare har möjligheten för dem

som varit föräldralediga att kunna delta i möten och kurser inom ramen

för flextiden på arbetsplatsen utökats.

Effektiviseringar som ägt rum på Regeringskansliet har främst skett

inom ramen för ledningsformerna vad avser personalpolitiken, men också

inom beredningsprocesserna med förbättrad information till riksdagen,

omprövningar av vissa projekt och program och administrativ översyn för

att på ett bättre sätt samordna personalresurserna.

Gunnar Holmgren anförde också att trots att antalet regeringsärenden

fortsätter att minska har de samtidigt ökat i komplexitet. Kraven på

snabb beredning har blivit större, och den snabba internationaliseringen

med den större kontaktytan gentemot andra länder - både europeiska och

utomeuropeiska - påverkar också arbetet i Regeringskansliet.

3.2 Regeringskansliets resultatredovisning

Vissa bestämmelser avseende resultatredovisning

Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag

skall myndigheter under regeringen årligen lämna en årsredovisning till

regeringen avseende det senast avslutade räkenskapsåret (2 kap. 1 §).

Årsredovisningen skall bl.a. bestå av resultatredovisning (2 kap. 4 §

första stycket). Myndigheten skall därvid redovisa och kommentera

verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de

krav på återrapportering som regeringen har angett i regleringsbrev

eller i något annat beslut (3 kap. 1 § första stycket). I de fall

regeringen inte beslutat om krav på återrapportering skall myndigheten

redovisa och kommentera hur prestationerna har utvecklats med avseende

på volym, intäkter, kostnader och kvalitet (3 kap. 1 § andra stycket).

Av resultatredovisningen skall framgå hur verksamhetens kostnader och

andra intäkter än sådana av anslag fördelar sig enligt den indelning

för återrapportering av verksamheten som regeringen beslutat (3 kap. 2

§ första stycket).

Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

skall Regeringskansliet tillämpa de ekonomiadministrativa bestämmelser

som gäller för myndigheter under regeringen, om regeringen inte beslutar

något annat (45 § första stycket). Regeringskansliet skall dock inte

lämna resultatredovisning enligt förordningen om årsredovisning och

budgetunderlag (45 § andra stycket).

I fråga om regeringens resultatredovisning för riksdagen anges i 2 §

lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) att regeringen skall

redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika

verksamhetsområden. Detta krav på resultatredovisning omfattar också

Regeringskansliets verksamhet.

I förarbetena till budgetlagen anförde regeringen att det på en del

områden kunde vara svårt att beskriva mål och uppnådda resultat med

någon högre precision (prop. 1995/96:220 s. 22). Sättet på vilket mål

och resultat anges måste därför, menade regeringen, i hög grad anpassas

till de förutsättningar som gäller på olika statliga verksamhetsområden.

Tidigare behandling

Sedan den 1 januari 1997 är Regeringskansliet en myndighet. Dessförinnan

utgjorde Statsrådsberedningen, departementen och Regeringskansliets

förvaltningskontor separata myndigheter.

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen uppmärksammat den reform

genom vilken Regeringskansliet blev en myndighet, däribland frågan om

Regeringskansliets resultatredovisning.

Förslag från Riksdagens revisorer våren 1998

Våren 1998 behandlade konstitutionsutskottet (bet. 1997/98:KU31) Riksdagens

revisorers förslag 1997/98:RR7 om resultatstyrning av statlig verksamhet.

Enligt revisorerna var det angeläget att Regeringskansliet ökade

ambitionsnivån i arbetet med att redovisa resultatet av sin egen verksamhet,

detta för att arbetet med att resultatstyra förvaltningen skulle framstå

som trovärdigt. Revisorerna föreslog därför att riksdagen skulle begära

att även Regeringskansliet skall lämna resultatredovisning på samma

sätt som andra myndigheter.

Konstitutionsutskottet fann, mot bakgrund av pågående verksamhet inom

Regeringskansliet med att utveckla styrsystem och resultatredovisning,

att Riksdagens revisorers förslag var för tidigt väckt. Bedömningen

hängde samman med att innebörden av begreppen resultat och resultatmått

när det gäller Regeringskansliet och dess verksamhet enligt utskottets

mening är långtifrån självklar, om man tar i beaktande Regeringskansliets

speciella ställning och styrande roll gentemot de verkställande

myndigheterna. Enligt utskottets mening borde det arbete som igångsatts

inom Regeringskansliet med att utveckla den interna styrprocessen och

resultatredovisningen pågå ytterligare någon tid innan frågan om

Regeringskansliets resultatredovisning för riksdagen åter aktualiseras.

Utskottet utgick från att Regeringskansliet under det fortsatta arbetet

skulle utveckla resultatmått etc. som ger en rättvisande bild av

Regeringskansliets prestationer. Regeringen borde enligt utskottet redovisa

resultatet av utvecklingsarbetet för riksdagen i lämpligt sammanhang.

Detta borde enligt utskottet, med anledning av revisorernas förslag i

denna del, ges regeringen till känna. Riksdagen följde utskottet (rskr.

1997/98:294-296).

Utskottets granskning hösten 1999

I konstitutionsutskottets granskning (bet. 1999/2000:KU10) av

Regeringskansliet hösten 1999 tillfrågade utskottet Regeringskansliet bl.a.

om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av riksdagens tillkännagivande

(1997/98:KU31, rskr. 1997/98:295) om Regeringskansliets resultatredovisning.

I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisades svar på utskottets

frågor som utarbetats inom Regeringskansliets förvaltningsavdelning. I

promemorian anfördes att Regeringskansliet, enligt 1 § förordningen

(1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, som enda uppgift har

att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och

statråden i deras verksamhet. När det gäller funktion, uppgifter och

relation till regeringen skiljer sig Regeringskansliet väsentligen från

andra myndigheter. Det var enligt promemorian helt enkelt svårt att

praktiskt och teoretiskt skilja på Regeringskansliets resultat och

regeringens, vilket gör att de regelverk som skapats för regeringens

styrning och dialog med statliga myndigheter i många avseenden inte

passar in på Regeringskansliet. I promemorian anfördes att det däremot

är naturligt att Regeringskansliet utvecklar och sedan redovisar vissa

resultatmått för riksdagen. Ett slags mått var antalet beslut som

regeringen har fattat, uppdelat i olika slags ärenden, som årligen publiceras

i konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden. Andra resultatmått

var av ekonomiskt slag och redovisas framför allt i budgetpropositionen.

Ytterligare ett led i arbetet med att publicera uppgifter om vad

Regeringskansliet presterar som anfördes i promemorian var tillkomsten av

en årsbok. Den skulle utvecklas med avsikten att ta fram ytterligare

nyckeltal och statistiska uppgifter.

Utskottet konstaterade att det fanns i grunden två skilda uppfattningar:

dels utskottets uppfattning att Regeringskansliet borde kunna lämna

resultatredovisning som andra myndigheter, dels uppfattningen att

Regeringskansliet inte bör ha en sådan skyldighet. När Regeringskansliet

inom ramen för den aktuella granskningen lämnat besked om att sådan

information inte var att vänta, ansåg utskottet, som inte fann skäl att

frångå sin tidigare redovisade uppfattning om behovet av redovisning av

resultat också från Regeringskansliet, att frågan borde bli föremål för

en mera utförlig, principiell analys vid nästa års granskning.

Utskottets granskning hösten 2000

Frågan om Regeringskansliets resultatredovisning togs åter upp i 2000

års granskning (bet. 2000/01:KU10). Konstitutionsutskottet ifrågasatte

därvid det synsätt som Regeringskansliet gett uttryck för i 1999 års

promemoria. Det var t.ex. inte självklart att det är just de regelverk

som åberopas som skall användas vid en bedömning av Regeringskansliets

prestationer som stöd- och serviceorganisation till regeringen. Snarare

skulle enligt utskottet krävas en anpassning av de generella reglerna

till de speciella förhållanden som råder mellan regeringen och

Regeringskansliet. Studien Vad kostar det att regera? En studie av

Regeringskansliets dimensionering nu - och i framtiden (Ds 2000:27) gav ett

rikhaltigt teoretiskt och empiriskt underlag för att formulera mätbara

mål för Regeringskansliets prestationer. Redovisning av det slags

resultatmått som Regeringskansliet sagt sig vara berett att lämna (antalet

regeringsärenden, propositioner etc.) hade kommit till stånd i viss

omfattning, men den framstod enligt utskottet som alltför begränsad.

Utskottet menade att det borde vara möjligt för Regeringskansliet att

lämna en mer sofistikerad redovisning inte bara avseende antalet produkter

som kommit ut av verksamheten utan även avseende vad Regeringskansliet

som stöd- och serviceorganisation till regeringen åstadkommit i denna

egenskap, t.ex. utförda prestationer i relation till insatta resurser

i form av tid och pengar, bedömningar av kvaliteten hos det som producerats,

jämförelser med motsvarigheten till Regeringskansliet i andra länder

etc. Ytterst var det enligt utskottet en fråga om de enskilda statsrådens

eller regeringens eller statsministerns bedömning av det stöd som

Regeringskansliet levererar till regeringens politiska verksamhet.

Som svar på en skrivelse från utskottet anfördes i en promemoria från

Regeringskansliet att den nämnda studien Vad kostar det att regera?

inte ändrade regeringens ställningstagande i fråga om Regeringskansliets

resultatredovisning till regeringen. I promemorian avfärdades även

möjligheten att förändra regelverket för regeringens styrning av

Regeringskansliet på ett sådant sätt att Regeringskansliets verksamhet skulle

kunna redovisas och bedömas med avseende på inre effektivitet, dvs.

Regeringskansliets användbarhet för att genomföra en regerings politiska

avsikter. Uppfattningen att det är svårt att praktiskt och teoretiskt

skilja på Regeringskansliets resultat och regeringens upprepades.

Utskottet konstaterade att frågan om Regeringskansliets resultatredovisning

inte hade förts framåt, trots att rapporten Vad kostar det att regera?

gav goda möjligheter till en sådan mer utförlig, principiell analys som

utskottet tidigare efterlyst. Utskottet uttalade att det avsåg att

nästföljande år fortsätta sin granskning av Regeringskansliet som myndighet.

Utskottets granskning hösten 2001

I konstitutionsutskottets granskning hösten 2001 erinrade utskottet om

att det tidigare hade tagit upp frågan om Regeringskansliets

resultatredovisning och därvid konstaterat att frågan inte hade förts framåt

(bet. 2001/02:KU10). Utskottet uppmärksammade att Riksdagens revisorer

under hösten hade beslutat rapporten Regeringskansliet - En myndighet,

tio departement eller hundra enheter? (rapport 2001/02:4). Utskottet

ansåg att det borde avvakta utfallet av den remissbehandling som rapporten

var föremål för samt revisorernas slutliga ställningstagande och förslag

till riksdagen. Utskottet uttalade att det nästa år skulle fortsätta

sin granskning av Regeringskansliet som myndighet.

Förslag från Riksdagens revisorer våren 2002

Med rapporten och remissvaren som grund överlämnade Riksdagens revisorer

våren 2002 sitt förslag Myndigheten Regeringskansliet (förs. 2001/02:RR15)

till riksdagen. I likhet med remissinstanserna (bl.a. Statskontoret och

Företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet), och med betoning

på vikten av att Regeringskansliet är ett föredöme för andra myndigheter,

ansåg revisorerna att Regeringskansliet skall lämna resultatredovisning

som i princip andra myndigheter. Revisorerna hänvisade till att riksdagen

i samband med behandlingen av deras förslag om anslag som regeringen

disponerar och fördelar (förs. 2000/01:RR14, bet. 2001/02:KU5, rskr.

2001/02:39-41) uttalat att samma krav bör ställas på regeringen när den

hanterar bidragsmedel som på varje annan statlig myndighet. Enligt

revisorerna borde kraven på resultatredovisning m.m. utvidgas till att

även omfatta kärnverksamheten i Regeringskansliet. Redovisningen borde

även innehålla rapportering om utvecklingsarbetet och kompetensförsörjningen

i Regeringskansliet.

Konstitutionsutskottet delade revisorernas bedömning och föreslog att

riksdagen skulle tillkännage för regeringen att regeringen skall lämna

en resultatredovisning till riksdagen för Regeringskansliet inklusive

en redovisning av utvecklingsarbetet och kompetensförsörjningen i

Regeringskansliet (bet. 2001/02:KU32). Förutom frågan om redovisning till

riksdagen föreslog utskottet tillkännagivanden om att regeringen bör

påbörja en utvärdering av resultaten av sammanslagningen till en myndighet

och se över frågor kring förvaltningsavdelningens roll och ledningsfunktionerna

i departementen. Kammaren biföll utskottets förslag (skr. 2001/02:329-330).

Regeringens skrivelse 2003/04:75

I regeringens skrivelse 2003/04:75 Redogörelse för behandlingen av

riksdagens skrivelser till regeringen redovisade regeringen riksdagsskrivelsen

med ovan nämnda tillkännagivanden som slutbehandlad. I skrivelsen

hänvisade regeringen till redovisningar i budgetpropositionerna för 2003

och 2004, till rapporterna Ett effektivare regeringskansli - förslag

till åtgärder och Regeringskansliet en myndighet - en analys av effekter

och konsekvenser (Ds 2003:44) samt till Regeringskansliets nyligen

beslutade checklista med nya riktlinjer för Regeringskansliets hantering

av särskilda projekt och program.

Konstitutionsutskottet kommenterade inte regeringens skrivelse i denna

del och föreslog att riksdagen skulle lägga skrivelsen till handlingarna

(bet. 2003/04:KU21). Riksdagen följde utskottet (rskr. 2003/04:278).

Arbete inom Regeringskansliet

Regeringen beslutade den 20 september 2001 (SB 2001/8259) att starta

ett projekt för effektivisering och rationalisering av Regeringskansliet.

I januari 2003 överlämnade projektet rapporten Ett effektivare

regeringskansli - förslag till åtgärder. Vad gäller Regeringskansliets

resultatredovisning anförde projektet följande (s. 75):

I olika sammanhang framförs uppfattningen att Regeringskansliet som

myndighet bör lämna en fullständig resultatredovisning över sin verksamhet.

Detta skulle vara särskilt aktuellt i det fall regeringen beslutar att

Regeringskansliet skall utföra förvaltningsuppgifter som normalt enligt

den svenska förvaltningsmodellen utförs av myndigheter. Regeringskansliet

lämnar i dag redovisningar dels i myndighetens årsbok, dels i

budgetpropositionen och dessutom i särskilda resultatskrivelser till riksdagen.

En förutsättning för att kunna lämna resultatredovisning av traditionellt

snitt är att resultatet kan mätas och relateras till de av statsmakterna

uppsatta målen. Det är också en nödvändighet att myndigheten själv kan

besluta om med vilka metoder och med vilka insatser dessa mål skall nås.

Huvuduppgiften för Regeringskansliet är emellertid att lämna det stöd

som behövs för att genomföra regeringens politik. Myndigheten lever

därmed under andra förutsättningar än andra myndigheter och det är i

regel inte möjligt att särskilja regeringens målsättningar för politikens

genomförande från Regeringskansliets arbete. När uppgiften av regeringen

rör förvaltningsuppgifter av olika karaktär, t ex genomförande av projekt,

program m m, bör det emellertid diskuteras om inte krav bör ställas på

att prestationer och resultat redovisas på ett mer traditionellt sätt

årligen.

På grund av svårigheten att särskilja regeringens målsättningar för

politikens genomförande från Regeringskansliets arbete menade man i

projektet att det inte torde vara rimligt att på Regeringskansliet ställa

krav på en fullständig resultatredovisning. I de delar av Regeringskansliets

arbete som handlar om förvaltningsuppgifter av olika karaktär, t.ex.

genomförande av projekt, program m.m., borde emellertid krav kunna

ställas på att prestationer och resultat redovisas på ett mer traditionellt

sätt årligen. I fråga om verksamhet som bedrivs i form av särskilda

projekt och program, eller i övrigt med medel som står till regeringens

eller Regeringskansliets disposition, föreslog projektet att Regeringskansliet

bör lämna resultatredovisning motsvarande den som myndigheter lämnar

till regeringen, och formen för detta borde vara särskilda resultatskrivelser

till riksdagen (s. 77).2Den 9 februari 2004 beslutade Regeringskansliet

(FA2004/167, RK § 19) en checklista med nya riktlinjer för Regeringskansliets

hantering av särskilda projekt och program. Riksdagen informerades om

detta i skrivelse 2003/04:75 Redogörelse för behandlingen av riksdagens

skrivelser till regeringen (se ovan).

Genom beslut av Regeringskansliets förvaltningschef den 22 november

2002 tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att beskriva och analysera

de konsekvenser som bildandet av den nya gemensamma myndigheten har

medfört. Arbetsgruppen utarbetade rapporten Regeringskansliet en myndighet

- en analys av effekter och konsekvenser (Ds 2003:44). Frågan om

Regeringskansliets resultatredovisning berördes inte i rapporten.

Budgetpropositionerna för 2003 och 2004

Regeringen uppmärksammade i budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1

utg.omr. 1 avsnitt 7.7.6) de tre tillkännagivanden som riksdagen gjort

med anledning av Riksdagens revisorers och konstitutionsutskottets

förslag. Därvid anförde regeringen bl.a. att Regeringskansliets årsbok

redan innehåller en redovisning av Regeringskansliets verksamhet med

fyllig information om resultat, utvecklingsarbete och kompetensförsörjning.

I budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1 utg.omr. 1 avsnitt 7.4.

2) informerade regeringen om den arbetsgrupp som tillsatts med uppdrag

att beskriva och analysera de konsekvenser och effekter som bildandet

av myndigheten Regeringskansliet medfört (se Ds 2003:44). Vidare

informerade regeringen om projektet för effektivisering och rationalisering

av Regeringskansliet. Tillkännagivandet om Regeringskansliets

resultatredovisning omnämndes inte.

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har konstitutionsutskottet

begärt bl.a. en redogörelse för erfarenheterna av riktlinjerna för

Regeringskansliets hantering av särskilda projekt, särskilt med avseende

på resultatredovisning, och en bedömning av förutsättningarna för att

riktlinjerna även skulle kunna omfatta Regeringskansliets kärnverksamhet.

Som svar har till utskottet översänts en promemoria som upprättats

inom Statsrådsberedningen den 7 oktober 2004 (bilaga 5).

I promemorian anförs bl.a. att riktlinjerna är viktiga för att underlaget

för beslut om verksamheter av typen särskilda projekt och program skall

bli fullödigt. Riktlinjerna anses också bidra till en mer utvecklad

resultatredovisning. De erfarenheter som görs vid resultatredovisningar

för särskilda projekt och program enligt riktlinjerna kan och bör, enligt

promemorian, tas till vara för att utveckla också redovisningen för

kärnverksamheten.

Vidare anförs att Regeringskansliet enligt sin instruktion inte skall

lämna sådan resultatinformation till regeringen som andra myndigheter

skall lämna enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

Skälet till det är att förhållandet mellan Regeringskansliet och regeringen

är sådant att det inte går att skilja Regeringskansliets mål och resultat

från regeringens.

Enligt promemorian bör regeringens resultatredovisningar till riksdagen

motsvara myndigheternas redovisningar till regeringen och alltså innehålla

inte bara uppgifter om volymer, kostnader och liknande. Strävan är att

de också skall belysa hur kvaliteten i verksamheten utvecklas. Det är

naturligt att regeringen i sina redovisningar till riksdagen kommenterar

resultatet av sin och Regeringskansliets verksamhet i förhållande till

de mål som riksdagen har lagt fast.

I promemorian anförs att regeringens resultatredovisningar till riksdagen

sker genom propositioner och skrivelser, interpellations- och frågesvar,

utskottsutfrågningar osv. Regeringens och Regeringskansliets resultat

redovisas offentligt också på andra sätt, t.ex. vid konstitutionsutskottets

och Riksrevisionens granskningar av verksamheten och i Regeringskansliets

årsbok. Årsbokens innehåll och utformning ses för närvarande över med

sikte på att förbättra resultatredovisningen. Inom ramen för detta arbete

skall även resultatredovisningen inom det administrativa området utvecklas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar med tillfredsställelse att Regeringskansliets arbete

med jämställdhetsfrågor är fortsatt metodiskt och relativt omfattande.

I den för årets granskning aktuella frågan om föräldraledighet och

förvärvsarbete anser utskottet det vara av stor betydelse att

Regeringskansliet nu fortsätter arbetet med sin föräldrapolicy.

Utskottet kan konstatera att det inom Regeringskansliet pågår arbete

för att utveckla och förbättra regeringens och Regeringskansliets

resultatredovisning, bl.a. den redovisning som görs i Regeringskansliets

årsbok. Utskottet ser positivt på att detta arbete inte bara omfattar

den politiska verksamheten utan även det administrativa området. Utskottet

kan vidare konstatera att särskilda projekt och program som bedrivs

inom Regeringskansliet numera resultatredovisas enligt riktlinjer som

getts ut av Regeringskansliet. Utskottet vill i detta sammanhang rent

allmänt betona vikten av att prestationer och resultat inom särskilda

projekt och program i Regeringskansliet ges en öppen och utförlig

redovisning. De nämnda riktlinjerna har enligt utskottets mening bidragit

till att så i dag också sker i större utsträckning.

Utskottet har i det föregående redovisat utvecklingen av antalet anställda

i Regeringskansliet och kan konstatera att antalet fortsätter att öka.

Samtidigt kan konstateras att flera ärendegrupper i Regeringskansliet

minskar parallellt med denna utveckling. Från Regeringskansliet har

anförts att arbetet i Regeringskansliet blivit bl.a. mer komplicerat

till följd av den ökade internationaliseringen och medlemskapet i EU.

I den resultatredovisning som lämnas om regeringens och Regeringskansliets

verksamhet, t.ex. i budgetpropositionen och Regeringskansliets årsbok,

ingår inga nyckeltal eller löpande statistiska uppgifter som redovisar

utförda prestationer inom det internationella området inklusive EU.

Enligt utskottets mening vore det värdefullt om resultatredovisningen

även innehöll sådana nyckeltal. Det kan röra sig om antal samråd i

EU-nämnden, antal deltaganden i ministerrådet, olika kommittéer och andra

internationella organ, antal faktapromemorior etc. Nyckeltal som dessa

skulle bidra till en mer täckande bild av regeringens och Regeringskansliets

verksamhet och bl.a. underlätta bedömningen av utvecklingen av antalet

anställda i Regeringskansliet.

I övrigt föranleder granskningen från konstitutionella utgångspunkter

inte något uttalande från utskottets sida.

4 Författningsutgivningen

Gällande regler

Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas av

regeringen utan dröjsmål. Lagar skall kungöras så snart det kan ske.

Detsamma gäller förordningar om ej annat föreskrivs i lag. Regeringsformen

skiljer sålunda mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med

utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin

slutliga utformning, i fråga om lag, genom att ingressen kompletteras

med orden "Enligt regeringens beslut ." och underskrifter tillfogas.

Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar gäller

författningar som har beslutats av riksdagen eller regeringen eller av

en myndighet under regeringen eller riksdagen. Lagen gäller också

internationella överenskommelser och de ändringar i sådana som enligt

författning skall gälla som svensk rätt.

Med författningar avses i lagen lagar, förordningar och andra rättsregler

som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Enligt 3 §

kungörandelagen skall för kungörande av författningar finnas bl.a. Svensk

författningssamling. Enligt 4 § skall författning som utfärdas av

regeringen kungöras i Svensk författningssamling som utges genom regeringens

försorg.

Av en författning skall det enligt 13 § framgå när den träder i kraft.

Om det i en författning föreskrivs att en internationell överenskommelse

eller en ändring i en sådan skall gälla som svensk rätt, skall enligt

14 § överenskommelsen eller ändringen kungöras på samma sätt som

författningen. Om det är lämpligare, får regeringen dock bestämma att

överenskommelsen eller ändringen i stället skall kungöras på något annat

sätt. Var kungörandet i sådant fall sker skall ges till känna i den

författningssamling där författningen har kungjorts.

I författningssamlingsförordningen (1976:725) finns närmare bestämmelser

om kungörande i SFS och andra författningssamlingar. Enligt 3 § är

expeditionschefen i Justitiedepartementet utgivare av Svensk författningssamling

(SFS). I frågor som rör författningssamlingen skall expeditionschefen

där vid behov samråda med rättschefen i Statsrådsberedningen. SFS

utkommer enligt 4 § varje vecka, om ej särskilda skäl föranleder annat.

Statliga myndigheter skall enligt 7 § se till att de har tillgång till

SFS i den utsträckning som behövs. Till varje kommun, landsting och

kommunbibliotek skall det kostnadsfritt sändas ett exemplar av

författningssamlingen.

I fråga om författning som utfärdas av regeringen får tillstånd till

tryckning enligt 19 § meddelas sedan chefstjänsteman inom det departement,

där ärendet har handlagts, eller den som han bestämmer har godkänt att

författningen trycks. Enligt 22 § skall författning som kungörs i

författningssamling om möjligt utges så att den är författningssamlingens

abonnenter till handa i god tid innan den träder i kraft.

Under åren 1971-1997 granskade konstitutionsutskottet praktiskt taget

årligen författningsutgivningen, framför allt tiden mellan kungörande

och ikraftträdande. En mer fördjupad granskning gjordes hösten 1997

(bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.).

Förarbetena

Utredningen om författningspublicering m.m. föreslog i sitt betänkande

Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23) bl.a.

en lag om kungörande av lagar och andra författningar. Utredningen

föreslog att det i lagen skulle tas in en bestämmelse av innehåll att

en författning, om inte annat framgår av den, träder i kraft två veckor

efter det att den enligt därå meddelad uppgift getts ut från trycket i

författningssamling som avses i lagen. Denna bestämmelse skulle ersätta

den då ännu gällande lagen (1894:44 s. 1) angående tiden för allmänna

författningars trädande i kraft. I den lagen stadgades att en i SFS

införd lag eller annan allmän författning, för vilken inte angetts någon

tidpunkt för ikraftträdandet, skulle träda i kraft fyra veckor efter

den dag, då lagen eller författningen enligt därå meddelad uppgift kommit

ut från trycket. Utredningen konstaterade att fyraveckorstiden tillkommit

i en tid då kommunikationerna var avsevärt sämre utvecklade än nu (s.

170). I de flesta andra europeiska länder hade man en kortare frist.

Enligt utredningen fanns det nu skäl att förkorta tiden. Förslagsvis

borde den sättas till två veckor. Under den tiden borde författningarna

ha nått fram till mottagarna. Utredningen anmärkte härvid att SFS numera

sänds ut varje vecka.

I proposition 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningar

konstaterade föredragande statsrådet (s. 83) att det i författningar

som tas in i SFS regelmässigt anges på något sätt när författningar

träder i kraft. Den subsidiära fyraveckorsregeln i lagen angående tiden

för allmänna författningars trädande i kraft hade enligt föredragande

statsrådet spelat ut sin roll och borde därför upphävas. I stället borde

med avseende på alla författningar föreskrivas i lag att det skall framgå

av författning när den träder i kraft. En sådan ordning var väl motiverad

från rättssäkerhetssynpunkt. Vid riksdagsbehandlingen underströks i

flera motioner vikten av att en författning kan nå sina adressater i

god tid före ikraftträdandet. Med anledning härav anförde konstitutionsutskottet

(bet. KU 1975/76:51 s. 8) att som allmän riktlinje bör gälla att en

författning skall träda i kraft först efter erforderligt rådrum för

information om författningens innehåll m.m. Utskottet förordade att

planeringen av arbetet med nya lagar och andra författningar sker med

utgångspunkt i att om möjligt minst fyra veckor bör förflyta mellan en

författnings kungörande och dess ikraftträdande. Är detta ogörligt borde

enligt utskottet helst åtminstone två veckor skilja kungörandet och

ikraftträdandet. Kortare tid än en vecka borde endast kunna komma i

fråga i undantagsfall. Utskottet anförde vidare att till de absoluta

minimikraven hör att en författning skall kungöras på ett sådant sätt

att möjlighet föreligger för envar som berörs av författningen att ta

del av författningens innehåll innan den träder i kraft.

Riktlinjer

I Gröna boken - riktlinjer för författningsskrivningen (Ds 1998:66, s.

76) anger Statsrådsberedningen att en författning bör träda i kraft

ett bestämt datum. Detta datum sätts normalt så att författningen kan

komma ut från trycket i SFS minst fyra veckor före ikraftträdandet. En

författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket

senare än två veckor före ikraftträdandet.

I Gröna boken redovisas (s. 115) att SFS vanligtvis kommer ut med ett

häfte varje helgfri tisdag. En av rättscheferna i Justitiedepartementet

är utgivare av SFS. För att en författning skall komma med i den ordinarie

utsändningen måste den senast klockan 10 tisdagen i veckan före ges

trycklov av utgivaren eller av den som utgivaren bestämmer. Under

helgveckor och inför hel- eller halvårsskiften när tryckeriet är hårt

belastat kan trycklovs- och utsändningsdagarna ändras. En författning

kan med hänsyn till sitt ikraftträdande behöva komma ut från trycket

mellan två ordinarie utgivningsdagar.

Författningen tilldelas ett arbetsnummer av SFS-expeditionen och lämnas

till tryckeriet på diskett eller via moden. En papperskopia skall alltid

bifogas. Det tryckta korrekturet sänds från tryckeriet till det departement

som svarar för författningen. Sedan departementet granskat korrekturet

och godkänt att det får tryckas lämnas trycklovskorrekturet till

SFS-expeditionen vid granskningsenheten där trycklov ges varje tisdag

förmiddag. Författningarna tilldelas SFS-nummer av SFS-expeditionen och

lämnas senare samma dag vidare till förlaget för tryckning.

Statsrådsberedningen framhåller i Gröna boken att man bör undvika omtryck av

omfattande författningar under den tid - främst juni och december - när

tryckeriet är som mest angeläget. Ett korrektur bör godkännas för

tryckning först när det är i sådant skick att det kan tryckas omedelbart.

Om trycklov meddelas på ett korrektur med många rättelser måste avdrag

läsas på tryckeriet, vilket kan leda till att det häfte som författningen

ingår i försenas.

Justitiedepartementets granskningsenhet har i en skrivelse den 21 oktober

2004 till rätts- och expeditionschefskretsen tagit upp frågor kring

författningsarbetet inför årsskiftet 2004/05. I skrivelsen påpekas att

konstitutionsutskottet vid upprepade tillfällen riktat kritik mot att

författningar kommer ut från trycket alltför sent i förhållande till

ikraftträdandet. Den förordade tiden mellan en författnings kungörande

och dess ikraftträdande är fyra veckor. I skrivelsen hänvisas till att

utskottet anser att även den tiden är snävt tilltagen och att det inte

kan accepteras annat än i yttersta undantagsfall att en författning

kommer ut senare än två veckor före ikraftträdandet. För att uppfylla

kravet på fyra veckor krävs det enligt granskningsenhetens skrivelse

att en författning som träder i kraft den 1 januari 2005 kommer ut från

trycket senast den 1 december. Regeringsbeslut måste då fattas senast

den 18 november och trycklov ges senast den 23 november.

Om en författning skall hinna komma ut minst två veckor före ikraftträdandet

måste den komma ut från trycket senast den 17 december. Regeringsbeslut

måste då fattas vid ordinarie regeringssammanträde den 9 december och

trycklov måste ges senast den 10 december.

I skrivelsen framhålls att det är viktigt att regeringsbeslut om

författningar som träder i kraft vid årsskiftet fattas i så god tid att

tiden mellan utkomstdagen och ikraftträdandet blir minst två veckor. I

det fall detta inte är möjligt bör man enligt skrivelsen överväga om

inte ikraftträdandet kan skjutas upp till en senare tidpunkt. Möjligheten

att påverka detta är i praktiken begränsad till förordningar. I skrivelsen

uttrycks att när det gäller lagar är det riksdagen och dess utskott som

skall överväga om ikraftträdandedagen är lämplig med hänsyn till betydelsen

av att författningar är tillgängliga i god tid före ikraftträdandet.

Planeringen av propositions- och lagstiftningsarbetet

Enligt 3 kap. 3 § riksdagsordningen fastställer riksdagen på förslag av

talmannen när propositioner, som regeringen anser bör behandlas under

pågående riksmöte, senast skall avlämnas i de fall inte särskild tidpunkt

föreskrivs i riksdagsordningen. Av 3 kap. 4 § riksdagsordningen framgår

dock att beslut enligt 3 § bl.a. inte gäller om regeringen finner

synnerliga skäl föreligga att avlämna propositionen senare. I 3 kap. 5 §

riksdagsordningen sägs att regeringen bör avlämna sina propositioner på

sådana tider att anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt undviks.

Regeringen skall samråda med talmannen om detta.

Samrådet med talmannen går i praktiken till så att det vid början av

höstens och vårens riksdagsarbete överlämnas en propositionsförteckning

med uppgift om vilka propositioner som är att vänta och vid vilka

tidpunkter de beräknas komma. Utskottet underrättas därefter fortlöpande

under hand om de avvikelser från förteckningen som departementen ser

sig tvungna att göra. Statsrådsberedningen har gett ut en handbok för

propositionsarbetet i Regeringskansliet (Ds SB 1997:1). I denna handbok

erinras bl.a. dels om att det finns ett starkt intresse både i

Regeringskansliet och hos riksdagen att tidpunkterna i förteckningen hålls,

dels om att det finns ett starkt önskemål från riksdagen om att

överlämnandet av propositionerna får en bättre spridning. När propositioner

skall leda till författningar som skall börja gälla den 1 januari ett

år bör som huvudregel gälla att de lämnas under våren. Riksdagens

möjligheter att under hösten behandla andra propositioner än budgetpropositionen

är enligt propositionshandboken begränsade. Enligt handboken (s. 38)

beräknas tiden för arbetet i riksdagen till 45-70 dagar och arbetet i

Regeringskansliet efter riksdagsbeslut till 40 dagar.

Riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen

Från och med år 1997 sammanfaller det statliga budgetåret med kalenderåret.

Enligt 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall regeringen före budgetårets

början avlämna en proposition med förslag till statens inkomster och

utgifter för det närmast följande budgetåret (budgetpropositionen).

Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 riksdagsordningen skall budgetpropositionen

avlämnas senast den 20 september. De år då riksdagsval hålls i september

skall den dock avlämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Om

detta till följd av regeringsskifte inte är möjligt, skall budgetpropositionen

avlämnas inom tio dagar efter det att en ny regering tillträtt, dock

senast den 15 november.

Enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen får riksdagen genom lag besluta

att hänföra statsutgifter till utgiftsområden, den s.k. rambeslutsmodellen.

Har riksdagen fattat ett sådant beslut, skall den för det närmast

följande budgetåret genom ett enda beslut fastställa dels för varje

utgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan av

de till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels en

beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. I ett andra skede av

riksdagsbehandlingen skall anslag eller andra utgifter i staten fastställas

genom ett enda beslut. Genom tilläggsbestämmelsen 5.12.1 riksdagsordningen

har riksdagen beslutat att dela in den statliga budgeten i utgiftsområden.

Tidigare års granskningar

1993/94 års granskning

I samband med 1993/94 års granskning av författningsutgivningen (bet.

1993/94:KU30 avsnitt 6) redogjorde utskottet för en inom Justitiedepartementets

granskningsenhet upprättad promemoria. I denna redovisades en undersökning

av de författningar som under år 1992 kommit ut från trycket senare än

två veckor före ikraftträdandet. Departementet konstaterade att den

sena utgivningen för huvuddelen av författningarna var oacceptabel och

måste åtgärdas. Som tänkbara åtgärder för att komma till rätta med

problemet föreslog departementet ändring av tryckrutinerna, att ändra

ikraftträdandedatum, att hålla extra regeringssammanträden och att öka

kraven på en realistisk tidsplanering av propositions- och lagstiftningsarbetet.

När det gällde det sistnämnda konstaterade departementet att det,

eftersom man måste räkna med att tidsåtgången mellan utfärdandet och den

dag författningen kommer ut från trycket är tolv dagar, innebär att

författningar som skall träda i kraft den 1 januari bör utfärdas senast

sista veckan i november för att uppfylla Statsrådsberedningens riktlinjer

om fyra veckor. Ett riksdagsbeslut borde enligt departementet därför

fattas senast onsdagen i denna vecka. För att detta skulle vara möjligt,

med en beräknad genomsnittstid om cirka en och en halv månad för

utskottsbehandling m.m., borde en proposition vara avlämnad under första

hälften av oktober, helst före den 10:e.

Utskottet konstaterade att granskningen av författningsutgivningen under

år 1993 visade att antalet författningar som kommit ut mindre än två

veckor före ikraftträdandet, i jämförelse med år 1992, minskat från 49

% till 34 %. Utskottet noterade denna minskning med tillfredsställelse

men ville samtidigt framhålla att antalet sent utkomna författningar

fortfarande var alldeles för högt. Enligt utskottet borde de åtgärder

som föreslogs i Justitiedepartementets promemoria kunna bidra till att

ytterligare minska andelen sent utgivna författningar. Utskottet ansåg

att framför allt vikten av en realistisk tidsplanering av propositions-

och lagstiftningsarbetet borde framhållas.

1994/95 års granskning

I samband med 1994/95 års granskning (bet. 1994/95:KU30 avsnitt 7)

konstaterade utskottet att andelen sent utkomna författningar åter ökat

under år 1994. Under året hade ett ovanligt stort antal författningar

kommit ut. Enligt utskottet förklarade detta faktum i sig en del av den

höga andelen sena författningar. Även regeringsskiftet hösten 1994 och

inträdet i EU årsskiftet 1994/95 kunde ha bidragit till antalet sena

författningar. Utskottet erinrade om den under föregående år redovisade

promemorian från Justitiedepartementet och förutsatte att arbetet med

att komma till rätta med förseningarna i författningsutgivningen fortsatte.

Avslutningsvis ville utskottet erinra om att Sverige sedan den 1 januari

1995 var medlem i EU. Utskottet påpekade att medlemskapet innebär att

normgivningsmakt överlämnats till Europeiska gemenskaperna (EG), den

överstatliga delen av unionen. Normgivningen som av EU beslutas i form

av förordningar blir därmed direkt tillämplig rätt i Sverige. Utskottet

konstaterade att EG-förordningar träder i kraft uteslutande genom att

publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT).

1995/96 års granskning

I samband med 1995/96 års granskning (bet. 1995/96:KU30 avsnitt 5)

konstaterade utskottet att andelen författningar som kommit ut mindre än

fyra veckor före ikraftträdandet var oförändrat hög under år 1995.

Utskottet noterade att andelen författningar som kommit ut mindre än två

veckor före ikraftträdandet minskat något under år 1995 jämfört med år

1994. Utskottet framhöll att det i riktlinjerna för författningsutgivningen

hade lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut från

trycket och författningens ikraftträdande borde vara minst fyra veckor.

Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara mindre än två

veckor. Utskottet ansåg att det inte var godtagbart att ca 60 % av

författningarna inte uppfyller de riktlinjer som skall gälla i normala

fall. Att omkring en tredjedel av författningarna under flera år kommit

ut mindre än två veckor före ikraftträdandet var enligt utskottet inte

heller acceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklart

minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter

ikraftträdandedatumet.

Utskottet konstaterade att det under flera år påpekat att andelen sena

författningar är alldeles för hög och att åtgärder bör vidtas för att

bringa ned denna andel. Den fortsatt höga andelen sena författningar

visade att utskottets påpekanden inte hade lett till önskat resultat.

Utskottet ville därför markera att man i kommande granskningar avsåg

att närmare analysera författningsutgivningen. En aspekt som enligt

utskottet var av särskilt intresse i sammanhanget var till vem

författningarna riktar sig. Utskottet ansåg att det var av särskild vikt att

författningar som riktar sig till enskilda publiceras i god tid innan

de träder i kraft. Vidare konstaterade utskottet att försöksverksamheten

med heloriginal fortsatt under det gångna året. Inom Regeringskansliet

pågick också arbete som syftade till att mer effektivt utnyttja modern

informationsteknik. Detta kunde enligt utskottet bidra till att förseningar

i författningsutgivningen minskade.

1997/98 års granskning

Hösten 1997 genomfördes den aviserade analysen (bet. 1997/98:10, avsnitt

4). Utskottet hänvisade bl.a. till en promemoria upprättad den 24

februari 1997 inom Justitiedepartementet och som gällde författningsutgivningen

i december 1996. I promemorian redovisades att 518 författningar kom ut

från trycket den månaden. Drygt hälften av författningarna (237) kom ut

från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet. Av de sent

utkomna författningarna var 71 lagar och 166 förordningar. Som särskilt

anmärkningsvärt noterades att hela 132 författningar med ikraftträdandedag

den 1 januari 1997 kom ut från trycket så sent som den 30 december 1996

och alltså i praktiken inte var allmänhet och berörda myndigheter till

handa förrän efter ikraftträdandet. I promemorian undersöktes varför så

många författningar kom ut för sent. Undersökningen visade att några

lagar borde ha kunnat utfärdas tidigare än vad som skedde och att många

förordningar borde ha kunnat trycklovas tidigare än vad som gjordes. En

tiondel av de sena författningarna hade sin grund i att Regeringskansliet

vid ingången av år 1997 ombildades till en myndighet. I promemorian

anfördes att det i vart fall från rättssäkerhetssynpunkt inte var så

allvarligt att dessa författningar kom ut så sent. Som en anledning

till att många författningar kom ut sent angavs i promemorian att

riksdagen behandlade många propositioner sent. Som slutsatser anfördes i

promemorian att det var viktigt att inför planeringen av riksdagens

arbete även räkna in tidsåtgången mellan beslutet och den dag författningen

kommer ut från trycket. Denna tid är normalt tolv dagar, men kan om

extra trycklovsdagar och regeringssammanträden anordnas förkortas till

sju dagar. Vidare anfördes som viktigt att arbetet på departementen

planerades så att lagarna verkligen utfärdas utan dröjsmål och att de,

liksom förordningarna, kungörs så snart det kan ske.

När det gäller författningsutgivningen under år 1996 konstaterade

utskottet att andelen författningar som kommit ut mindre än fyra veckor

före ikraftträdandet har minskat något sedan föregående år. Utskottet

framhöll att andelen sena författningar emellertid alltjämt var

oacceptabelt hög. Den förordade tiden om fyra veckor mellan en författnings

kungörande och dess ikraftträdande var enligt utskottets mening i sig

snävt tilltagen med tanke på att den skall medge erforderligt rådrum

för information om författningens innehåll m.m. Detta rådrum är av stor

betydelse för medborgarna, både för deras eget handlande och vid deras

kontakter med det allmänna. Att en författning kommer ut senare än två

veckor före ikraftträdandet kunde därför enligt utskottet inte accepteras

annat än i yttersta undantagsfall. Härvid konstaterade utskottet att

andelen författningar som kommit ut mindre än två veckor före ikraftträdandet

visserligen hade minskat något sedan föregående år. Andelen utgjorde

dock fortfarande omkring en tredjedel av under året utgivna författningar.

Detta var enligt utskottets mening inte godtagbart. Under årets granskning

hade därutöver noterats två författningar som har kommit ut efter

ikraftträdandet.

Utskottet noterade att riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen, som

skall vara avlämnad senast den 20 september, tagit ca 90 dagar i anspråk

för hela behandlingen. Riksdagens beslut om utgiftsramarna och beräkningen

av inkomsterna på statsbudgeten, dvs. beslutet i första skedet av

budgetbehandlingen, hade fattats den 22 november. Anslagsbesluten har

därefter fattats av riksdagen under december månad. Tydligt var att

denna handläggning knappast lämnar tillräckligt utrymme för att

författningar som är beroende av riksdagens beslut och som skall träda i

kraft vid årsskiftet skall komma ut i tid. Granskningen av de särskilt

utvalda departementen gav vidare vid handen att flertalet riksdagsbeslut

fattats så sent att möjligheterna att få ut en författning i tid i

praktiken redan vid denna tidpunkt är försuttna. Den omständigheten att

ett stort antal riksdagsbeslut fattas alltför sent för att perioden om

fyra veckor skall kunna iakttas gav enligt utskottets mening vid handen

att arbetet med tidsplaneringen borde utvecklas. En betydelsefull faktor

i detta sammanhang var samrådet mellan Regeringskansliet och riksdagen.

Rättsinformationssystemet

Regeringen har i maj 2004 i skrivelsen Den fortsatta utvecklingen av

rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168) diskuterat om det bör finnas

en elektronisk version av Svensk författningssamling som är officiellt

giltig. Regeringen anser att frågan om elektroniskt kungörande av

författningar bör utredas. Det är enligt regeringen tydligt att den

internationella utvecklingen går mot att officiella versioner av författningar

skall finnas tillgängliga elektroniskt. Den utvecklingstendensen bör

också Sverige följa. Det är alltså angeläget att det även i Sverige

utreds om det är möjligt och lämpligt att publicera och kungöra officiella

versioner av författningar elektroniskt. Det kan enligt regeringen vid

en utredning vara lämpligt att utgå från de databaser som visar

författningarna "i den form som de kungörs". Regeringskansliets databas av

SFS som den kungörs visar en kopia av den tryckta versionen, även om

utskriftsformatet avviker från det tryckta. Det borde inte finnas några

större problem att använda den databasen som en giltig version av SFS

med hänsyn till innehållet eller typografin.

Det är emellertid också viktigt med en mycket hög säkerhet. Det skall

inte finnas någon risk för att personer tar sig in i systemet och

manipulerar med officiella versioner av författningarna. Det är också

viktigt att de officiella versionerna av författningarna alltid finns

tillgängliga för medborgarna. Detta är emellertid något som aldrig kan

garanteras fullt ut. En rad datatekniska problem kan göra att systemet

slås ut eller förhindrar användare att komma åt informationen. Även om

säkerhetsfrågor av detta slag är mycket viktiga är det inte lika angeläget

att medborgarna under alla förhållanden får tillgång till den officiella

versionen på elektronisk väg som att informationen i dessa versioner är

korrekt. Eftersom alla personer inte har tillgång till en dator eller

kan hantera en dator, gör regeringen den bedömningen att en pappersversion

av författningarna inte kan undvaras, i varje fall inte inom den närmaste

framtiden. Medborgarna har därmed alltid möjlighet att få tillgång till

en officiell version av författningarna, även i de fall databaserna med

officiella versioner inte går att komma åt. En utredning om möjligheterna

till elektronisk publicering av officiella versioner av författningar

bör syfta till att ta reda på hur stora säkerhetsproblemen är och hur

problemen kan lösas. Konstitutionsutskottet har vid sin behandling av

skrivelsen uttalat att det ser med tillfredsställelse att frågan om

elektronisk kungörelse av författningar nu utreds (bet. 2004/05:KU2 s.

8).

Årets granskning

Årets granskning har omfattat kalenderåret 2003. Detta år kungjordes i

Svensk författningssamling 1 227 författningar m.m. Av dessa kungörelser

ingår 31 inte nedanstående redovisningar. Det gäller tillkännagivanden,

författningar från Riksbanken, Riksåklagaren och Riksförsäkringsverket,

rena omtryck, ett nummer (SFS 2003:591) som utgått samt tio lagar,

vari föreskrivs att regeringen bestämmer tidpunkten för ikraftträdandet.

Av de resterande 1 196 författningarna var 534 lagar och 662 förordningar.

554 författningar eller ca 46 % kom ut från trycket minst fyra veckor

före förefattningarnas ikraftträdande, vilket innebär att ca 54 % kan

ses som sena författningar. Tre veckor före ikraftträdandetidpunkterna

hade 70 % av samtliga författningar kommit ut från trycket. 15 % av

författningarna kom ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet.

En jämförelse med motsvarande uppgifter vid utskottets ovan redovisade

tidigare granskningar visar följande.

Tabell 5. Antal utgivna författningar och andel sent utkomna författningar

under perioden 1992-2003

År Antal

Reservation

Följande reservation har avgivits. I rubriken anges inom parentes vilket

avsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen.

Senareläggning av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden (avsnitt

2.3)

av Göran Lennmarker (m), Helena Bargholtz (fp), Henrik S Järrel (m),

Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och

Helena Höij (kd).

Våren 2004 granskade utskottet regeringens senareläggning av avgiften

till EU:s budget till nästa budgetår. I den nu aktuella granskningen

har det visat sig att även avgiften till Europeiska utvecklingsfonden

senarelades. Vi står fast vid vår uppfattning, som vi redovisade i

betänkande 2003/04:KU20 (s. 221, reservation 6).

Vi vill således erinra om att enligt budgetlagen är regeringen skyldig

att vidta åtgärder om det finns risk att utgiftstaket kommer att

överskridas. Som framhålls i förarbetena till budgetlagen är emellertid

regeringen samtidigt förpliktad att se till att de åtaganden som staten

har till följd av lag eller avtal fullföljs. Beslutet att skjuta på

avgiften till Europeiska utvecklingsfonden innebar ett avsteg från EG:s

bestämmelser. Den åtgärd som vidtogs står sålunda i strid med såväl

budgetlagen som EG:s regler. Vidare ledde åtgärden - tvärtemot syftet

med utgiftstak - inte till bättre kontroll över statens utgifter. Snarare

ökade utgifterna eftersom staten till följd av den försenade inbetalningen

måste erlägga dröjsmålsränta. Det kan enligt vår mening ifrågasättas om

detta överensstämmer med budgetlagens krav på god hushållning. Slutligen

kan konstateras att regeringen enligt 9 kap. 10 § regeringsformen inte

utan riksdagens bemyndigande får uppta lån eller i övrigt ikläda staten

ekonomisk förpliktelse. Närmare bestämmelser om befogenhet för regeringen

att ikläda staten ekonomisk förpliktelse finns i budgetlagen. Enligt 12

§ får regeringen för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen

bestämmer beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning,

lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår än

det statsbudgeten avser. Beslutet att skjuta på avgiften till Europeiska

utvecklingsfonden, och därigenom medvetet ådra staten en utgift i form

av dröjsmålsränta under det efterföljande budgetåret, har inte förankrats

i riksdagen.

Enligt vår mening har regeringen agerat i strid med gällande regler och

överträtt sina befogenheter. För detta förtjänar regeringen kritik.

Särskilt yttrande

Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttrande.

I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning

som behandlas i det särskilda yttrandet.

Regeringskansliets resultatredovisning (avsnitt 3.2)

av Göran Lennmarker (m), Helena Bargholtz (fp), Henrik S Järrel (m),

Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Nils Fredrik Aurelius (m) och

Helena Höij (kd).

Konstitutionsutskottet har vid tidigare granskningar funnit att det

inte varit möjligt att få en samlad bild av effekterna av sammanslagningen

av olika departement och enheter till Regeringskansliet. Utskottet har

samtidigt noterat att antalet ärenden inom Regeringskansliet minskar

inom i stort sett alla ärendegrupper - undantaget interpellationer och

utrednings- och kommittédirektiv. När det gäller antalet registrerade

ärenden i form av EU-handlingar sjunker också antalet.

Regeringskansliets anslag förstärktes inför Sveriges ordförandeskap i

EU. Även om anslaget minskade något året efter ordförandeskapet så har

det sedan ökat igen. Sedan 1999 har anslaget ökat kraftigt utan närmare

motivering än vad som angavs inför ordförandeskapsperioden. Hänvisningen

till EU-medlemskapet och ökad internationalisering är enligt vår mening

inte tillräcklig. Enligt vår mening måste Regeringskansliets expansion

också fortsatt ges kritisk uppmärksamhet.

Bilaga 1

Sakregister 2000-2004

Bilaga 2

Förordnanden och entlediganden enligt regeringsformen

Bilaga 3

Promemoria från Utrikesdepartementet

Bilaga 4

Promemoria från Regeringskansliet

Bilaga 5

Promemoria från Statsrådsberedningen

Bilaga 6

Promemoria från Statsrådsberedningen

Bilaga 7

Promemoria från Regeringskansliet

Bilaga 8

Promemoria från Justitiedepartementet

Bilaga 9

Promemoria från Utrikesdepartementet

Bilaga 10

Promemoria från Utrikesdepartementet

Bilaga 11

Promemoria från Utrikesdepartementet

Bilaga 12

Kanslipromemoria

Bilaga 13

Promemoria från Utrikesdepartementet