Bet. 2004/05:KU3

Konstitutionsutskottets betänkande

2004/05:KU3

Kommittéväsendet

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas Riksrevisionens styrelses framställning

angående kommittéväsendet (framst. 2003/04:RRS6) jämte en motion som

väckts med anledning av regeringens skrivelse Kommittéberättelse 2004

(skr. 2003/04:103) och en motion från allmänna motionstiden 2004.

Utskottet, som förutsätter att regeringen kommer att ge riksdagen

information om resultatet av det pågående arbetet i Regeringskansliet med

att förbättra kvaliteten i kommittéväsendet, avstyrker framställningen

och motionerna.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Kommittéväsendet

Riksdagen avslår framställning 2003/04:RRS6 och motionerna 2003/04:K16

och 2004/05:K309 yrkande 7.

Stockholm den 28 oktober 2004

På konstitutionsutskottets vägnar

Göran Lennmarker

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Göran

Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Mats

Einarsson (v), Inger Jarl Beck (s), Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson

(s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson (s),

Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp),

Karin Åström (s) och Helena Höij (kd).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen har Riksrevisionens styrelse som

uppgift bl.a. att lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som

riksrevisorernas granskningsrapporter ger anledning till. Riksrevisionen

har i rapporten Förändringar inom kommittéväsendet (RiR2004:2) redovisat

en granskning av det statliga kommittéväsendet. Riksrevisionens styrelse

har beslutat att slutsatserna av granskningen skulle överlämnas till

riksdagen i form av en framställning.

Bakgrund

I december 1997 avslutade Riksdagens revisorer en egeninitierad granskning

av kommittéväsendet. En uppföljande granskning inleddes våren 2003 och

har fullföljts av Riksrevisionen. I den granskning som avslutades 1997

framhöll revisorerna vikten av att de beslutsunderlag som överlämnas

till riksdagen fyller högt ställda krav på relevans, mångsidighet,

analytisk skärpa och tydlighet. Höga krav måste ställas på utredningsväsendet.

Revisorerna konstaterade att förutsättningarna för kommittéernas arbete

hade förändrats. Revisorerna ansåg att kommittéväsendets roll borde

utvecklas. Andelen enmansutredningar hade ökat medan andelen parlamentariska

kommittéer hade minskat, vilket innebar att många utredningsförslag

saknade en bred politisk förankring och att regeringens kontroll över

kommittéerna ökat. Svårigheterna att förena tidspress och kvalitetskrav

i kommittéernas arbete var ett av de tydligaste problemen som revisorerna

uppmärksammade i 1997 års granskning.

När det gäller kommittéernas arbetsvillkor och arbetsformer konstaterades

en konflikt mellan kommittéernas utredningstid och de gällande

kvalitetskraven. Kommittéernas tidsramar hade krympt väsentligt samtidigt

som kraven på kommittéernas arbete, bl.a. generella krav på olika slag

av konsekvensanalyser, hade ökat under senare år. Revisorerna lämnade

olika förslag till lösning på problemen. Utredningstiden borde kunna

räknas netto, dvs. den tid som förflyter innan personal är på plats

borde inte räknas in. Det generella kravet på konsekvensanalyser borde

förtydligas och direktiven borde diskuteras med den tilltänkta

utredningsledningen och anpassas till den tid som stod till buds. Utredningarnas

kompetens borde bli bredare och sekretariaten i normalfallen bestå av

mer än en person. En pool av ekonomiskt kunniga utredare skulle t.ex.

kunna lösa frågan om tillgång på ekonomisk kompetens. Det fanns vidare

enligt rapporten sedan länge brister i det administrativa stödet till

kommittéernas arbete.

Revisorerna framhöll att valet av remissinstanser inte borde göras

slentrianmässigt och att varje betänkande borde remissbehandlas med

tillräcklig tid för yttranden. En omsorgsfull remissammanställning borde

göras.

Riksdagens revisorers granskning behandlades våren 1998 i

konstitutionsutskottets

betänkande 1997/98:KU31. Utskottet ansåg att de problemområden revisorerna

identifierat och revisorernas resonemang kring kommittéväsendets roll

borde ligga till grund för en redovisning från regeringens sida. Utskottet

tillstyrkte vidare revisorernas förslag när det gäller kommittéernas

arbetsvillkor och arbetsformer. Dessutom tillstyrktes revisorernas

förslag till tillkännagivande när det gällde behovet av att regeringen

skulle återkomma till riksdagen med en beskrivning av hur man organiserat

och utvecklat remisshanteringen. En redovisning begärdes också när det

gällde kommittéernas sammansättningar i fråga om bättre balans mellan

manliga och kvinnliga ordföranden och sakkunniga.

Regeringen lämnade i Kommittéberättelserna 1999 och 2000 redovisningar

av pågående och planerade insatser för att skapa bättre arbetsförutsättningar

för kommittéväsendet. Det gällde förändringar i departementsorganisationen,

en ny kommittéförordning, en ny serviceorganisation med bl.a. en ny

språkexperttjänst, riktlinjer i propositionshandboken, en ny kommittéhandbok,

behovet av förstudier, tydliga och precisa direktiv, fortlöpande

utvärdering, förberedande av svenska ställningstaganden inom EU, fler

kvinnliga ordföranden m.m.

Utskottets överväganden

Kommittéväsendet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet som förutsätter att regeringen så snart som möjligt kommer

att redovisa för riksdagen resultatet av pågående arbete och de

överväganden som gjorts med anledning av bl.a. Riksrevisionens rapport

avstyrker Riksrevisionens styrelses framställning och två motionsyrkanden

(båda fp) om tillkännagivande till regeringen i frågan.

Riksrevisionens styrelses framställning

Riksrevisionens styrelse föreslår i framställning 2003/04:RRS6 ett

tillkännagivande till regeringen om att den skall återkomma till riksdagen

med en redovisning av de åtgärder som vidtagits med anledning av

Riksrevisionens granskning av kommittéväsendet. Styrelsen understryker

betydelsen av ett väl fungerande utredningsväsende. Med hänvisning till

rapportens uppgifter om omfattande brister i kommittéernas ekonomiska

analyser liksom i redovisningen av förslagens kostnader och finansiering

pekar styrelsen på att väl genomförda ekonomiska analyser ökar möjligheterna

för att besluten på statsmaktsnivå blir ändamålsenliga och resursbesparande.

Styrelsen understryker behovet av mer precisa utredningsdirektiv och

bättre anpassade utredningstider. Styrelsen understryker också betydelsen

av remissbehandling.

Riksrevisionens rapport

Syftet med granskningen var att kartlägga och bedöma förändringarna i

kommittéväsendet efter 1997 års granskning, de åtgärder som regeringen

vidtagit till följd av 1997 års granskning samt effekterna av genomförda

åtgärder med anledning av 1997 års granskning. Granskningen bygger bl.

a. på ett slumpmässigt urval av åtta kommittéer bakom 2002 års

slutbetänkanden.

I fråga om förändringar i kommittéernas ledning konstaterar Riksrevisionen

att under perioden 1996-2002 har andelen särskilda utredare minskat

något. Trenden när det gäller en minskande andel parlamentariska kommittéer

har fortsatt. De parlamentariska kommittéerna svarade år 2002 för en

dryg tiondel av det totala antalet kommittéer att jämföra med en femtedel

1996 och en tredjedel 1991. Under tiden har antalet interpellationer

och frågor nära nog fördubblas.

Kartläggningen visar att för omkring en tredjedel av utredningarna bakom

2002 års slutbetänkanden tillsattes utredningen samma dag som regeringen

fattade beslut om direktiv. För fyra femtedelar av kommittéerna gäller

att utredningsledning tillsatts inom 2 månader - 81 % år 1996 - men i

några fall har det tagit mer än 121 dagar att tillsätta utredningsledningen.

Enligt rapporten har de genomsnittliga utredningstiderna åter ökat något,

från 1 år och 6 månader år 1996 till 1 år och 8 månader år 2002. Av de

64 kommittéerna bakom 2002 års slutbetänkanden lämnades 37 betänkanden

mer än en halv månad efter den ursprungligen givna tiden, vanligen 3

månader senare. Av de 12 kommittéer som slutredovisade i tid hade 8

kommittéer fått tilläggsdirektiv om förlängd tid.

Det administrativa stödet har enligt rapporten förbättrats genom

inrättandet 1998 av Kommittéservice med syfte att ge komplett administrativt

stöd till kommittéerna. En språkexpert har knutits till Kommittéservice.

Fyra gånger per år genomförs en tvådagars kommittéutbildning och

dessutom genomförs kortseminarier om konsekvensanalyser. En interdepartemental

arbetsgrupp planeras enligt rapporten för det fortsatta arbetet med att

utveckla kvaliteten i utredningsarbetet. Kommittéernas ledningar och

sekreterare är överlag nöjda med det administrativa stödet.

I 1997 års granskning framhölls att kommittéväsendet kunde användas för

tvärsektoriella frågor samt frågor som behövde utredas för att förbereda

svenska ställningstaganden i EU-arbete. Flera instanser och utvärderingar

har enligt rapporten fört fram liknande uppfattningar men kommittéväsendet

används fortfarande inte för att utreda dessa frågor.

Enligt rapporten är vidare utredningsuppdraget och utredningstiden

svårförenliga. Möjligheten att diskutera direktiven med utredningsledningen

innan regeringen fattar beslut om direktiven fördes fram i 1997 års

granskning. En sådan dialog har förts med hälften av de åtta intervjuade

utredningsledningarna. Det kan enligt rapporten vara värdefullt att

pröva en dialog också med kommittésekreterarna, men då behövs en annan

ordningsföljd för rekrytering av sekreterare och beslut om kommittédirektiv.

Enligt rapporten behöver kommittéernas uppdrag preciseras bättre i

direktiven. Om besluten om direktiv delades upp i etapper kan den inledande

etappen utgöras av en förstudie. Utredningsledningen och sekretariatet

kan då bli delaktiga i uppläggningen av det fortsatta arbetet.

Rapporten hänvisar till att flera utvärderingar har kritiserat att kraven

på ekonomiska analyser inte efterlevs. Kommittéservice anordnar

halvdagsseminarier med utbildning i olika slag av konsekvensanalyser sedan

våren 2001. Till följd av bristande efterfrågan hade ännu inget seminarium

genomförts om ekonomiska analyser. I rapporten föreslås att de generella

kraven på ekonomiska analyser i kommittéförordningen och Kommittéhandboken

kompletteras med krav som anpassats till de enskilda utredningsuppdragen.

I dessa uppdrag bör kraven på ekonomiska analyser konkretiseras och

integreras med uppdragets ämnesmässiga delar. Olika möjligheter till

stöd och stimulans till kommittéerna för att dessa skall leva upp till

de krav på ekonomiska analyser som ställs i det enskilda fallet bör

enligt rapporten övervägas och utvecklas. Såväl krav som stödåtgärder

bör fortlöpande följas upp. Tillgången till lämplig kompetens för att

uppfylla kraven på ekonomiska analyser kan fastställas i anslutning

till en dialog om direktiven med dem som åtar sig kommittéuppdraget.

Utredningsuppdraget bör enligt rapporten inte betraktas som slutfört

innan de specifika kraven på ekonomiska analyser har genomförts.

Motionerna

Tobias Krantz m.fl. (fp) yrkar i motionerna 2003/04:K16 och 2004/05:K309

(yrkande 7) att riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen

med förslag till konkret strategi rörande hur kvaliteten i det svenska

utredningsväsendet kan stärkas och rörande hur kravet på god parlamentarisk

och medborgerlig förankring kan stärkas. Motionärerna pekar på att två

granskningar år 1998 visade att mindre än hälften av de 20 betänkanden

som granskades bedömdes hålla tillräckligt hög kvalitet. I en rapport

genomförd år 2003 inom Regeringskansliet uttrycktes oro över utredningarnas

bristande kontakt med forskningen. I 20 % av fallen förekom inga

forskarkontakter alls. Trots att det nu gått sex år sedan Riksdagens

revisorer 1997 pekade på en rad brister kvarstår flera av bristerna.

Motionärerna framhåller vikten av att folkvalda politiker av demokratiskäl

får komma in i en beslutsprocess så tidigt som möjligt. Det inger enligt

motionärerna oro att allt färre utredningar är parlamentariskt sammansatta.

Vidare gäller enligt motionärerna att den massiva socialdemokratiska

dominansen bland kommittéordförandena riskerar att öka den politiska

styrningen och vinklandet av viktiga utredningsresultat. Viktiga

samhällsfrågor riskerar att inte få den allsidiga belysning och genomträngande

objektiva prövning som de förtjänar.

Åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Enligt 47 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten skall regeringen årligen

redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning

av Riksrevisionens iakttagelser.

I oktober 2003 tillsattes en arbetsgrupp med representanter från

Regeringskansliet och några erfarna utredare. Gruppen har till uppgift att

till utgången av år 2004 arbeta vidare med vissa frågor kring

kommittéväsendet. Rapporten Kvalitet i utredningsarbetet som upprättats på

uppdrag av Kommittéservice är en av utgångspunkterna för arbetet liksom

Riksrevisionens rapport Förändringar inom kommittéväsendet. Arbetsgruppen

utvärderar erfarenheterna av Kommittéhandboken (Ds 2000:1) och ser även

över gällande riktlinjer om Hur kommittédirektiv utformas (SB PM 1994:3,

reviderad 2002-03-20). I det sammanhanget prövar arbetsgruppen möjligheten

att utarbeta fastare rutiner vid tillsättning av utredare, sekreterare

och andra grupper som ingår i utredningsväsendet. Arbetsgruppen överväger

också hur ett metodstöd ska kunna utvecklas och hur kontakter mellan

forskarvärlden och kommittéväsendet ska kunna etableras.

Enligt budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1) fortsätter

utvecklingsarbetet i fråga om kommittéväsendet. I budgetpropositionen

för år 2005 (prop. 2004/05:1, volym 1 utgiftsområde 1) redovisar regeringen

att Regeringskansliet i oktober 2003 tillsatt den särskilda arbetsgruppen

med uppgift att se över vissa frågor med anknytning till kommittéarbetet.

Riksrevisionens rapport Förändringar inom kommittéväsendet har överlämnats

till arbetsgruppen för att ingå i det fortsatta arbetet.

Utskottets ställningstagande

Inom Regeringskansliet pågår ett utvecklingsarbete i fråga om

kommittéväsendet. Riksrevisionens rapport Förändringar inom kommittéväsendet

utgör en del i underlaget för detta arbete som bedrivs i en arbetsgrupp.

Utskottet förutsätter att regeringen så snart som möjligt kommer att

redovisa utförligt för riksdagen resultatet av arbetsgruppens arbete

och de överväganden som gjorts med anledning av bl.a. Riksrevisionens

rapport. Utskottet räknar med att nästa höst kunna använda en sådan

redovisning som ett värdefullt underlag i den granskning som enligt 12

kap. 1 § regeringsformen ankommer på utskottet. Något tillkännagivande

till regeringen med anledning av Riksrevisionens styrelses framställning

är därmed inte nödvändigt och syftet bakom motionerna 2003/04:K16 och

2004/05:K309 yrkande 7 (båda fp) kan anses tillgodosett. Framställningen

och motionsyrkandena avstyrks följaktligen.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Framställning 2003/04:RRS6

Framställning 2003/04:RRS6 Riksrevisionens styrelses framställning

angående kommittéväsendet:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört

om att regeringen skall återkomma till riksdagen med en redovisning av

de åtgärder som vidtagits med anledning av granskningen.

Motion med anledning av skrivelse 2003/04:103 Kommittéberättelse

2004

2003/04:K16 av Tobias Krantz m.fl. (fp)

Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag

till konkret strategi rörande hur kvaliteten i det svenska utredningsväsendet

kan stärkas och hur kravet på god parlamentarisk och medborgerlig

förankring kan säkras.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2004

2004/05:K309 av Tobias Krantz m.fl. (fp):

7. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till en samlad

strategi för hur kvalitetsbristerna i kommittéväsendet skall åtgärdas.