Bet. 2004/05:NU12

Näringsutskottets betänkande

2004/05:NU12

Vattenfall AB

Sammanfattning

Utskottet behandlar i betänkandet Riksrevisionens styrelses framställning

angående granskningen av Vattenfall AB (2004/05:RRS5) jämte en motion

som väckts med anledning av framställningen. Samtliga förslag avstyrks

av utskottet. Ställningstagandena från utskottet har föranlett sex

reservationer.

När det gäller Vattenfalls uppdrag anser utskottet att den i dagarna

föreslagna ändringen av företagets bolagsordning tillgodoser de förslag

som framlagts av styrelsen respektive motionärerna. Yrkandena avstyrks

med en annan motivering i en reservation (m) men får stöd i en reservation

(fp, kd, c).

Även förslagen beträffande formerna för ägarstyrning avstyrks av utskottet,

som erinrar om att regeringen skall redovisa vilka åtgärder den vidtagit

med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Ett riksdagsuttalande i

frågan förordas däremot i en reservation (m, fp, kd, c).

Rörande frågan om insyn i och kontroll av utländska dotterbolag noterar

utskottet sakförhållandena och konstaterar att det är ett mycket begränsat

antal dotterbolag till statligt ägda bolag där sådana problem som

Riksrevisionen beskrivit kan uppstå. Av detta skäl finner utskottet att

det i dagsläget inte föreligger skäl för riksdagen att göra ett uttalande.

En avvikande uppfattning framförs i en reservation (m, fp, kd, c).

Avslutningsvis avstyrker utskottet ett motionsyrkande om att riksdagen

skall höras vid väsentliga förändringar av statliga bolags

verksamhetsinriktning.

Utskottets uppfattning är att gällande ordning fungerar väl. Andra

uppfattningar framförs i två reservationer (m; fp, kd, c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Vattenfalls uppdrag

Riksdagen avslår framställning 2004/05:RRS5 punkt 1 och motion 2004/05:N7

yrkande 1.

Reservation 1 (fp, kd, c)

Reservation 2 (m) - motiveringen

2. Formerna för ägarstyrning

Riksdagen avslår framställning 2004/05:RRS5 punkt 2 och motion 2004/05:N7

yrkande 2.

Reservation 3 (m, fp, kd, c)

3. Insyn i och kontroll av utländska dotterbolag

Riksdagen avslår framställning 2004/05:RRS5 punkt 3 och motion 2004/05:N7

yrkande 4.

Reservation 4 (m, fp, kd, c)

4. Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktning

Riksdagen avslår motion 2004/05:N7 yrkande 3.

Reservation 5 (fp, kd, c)

Reservation 6 (m) - motiveringen

Stockholm den 5 april 2005

På näringsutskottets vägnar

Marie Granlund

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Marie Granlund (s),

Per Bill (m), Ingegerd Saarinen (mp), Nils-Göran Holmqvist (s), Eva

Flyborg (fp), Sylvia Lindgren (s), Berit Högman (s), Lennart Beijer (v),

Karl Gustav Abramsson (s), Ulla Löfgren (m), Yvonne Ångström (fp),

Anne-Marie Pålsson (m), Lars Johansson (s), Reynoldh Furustrand (s),

Jan-Olof Larsson (s), Mikael Oscarsson (kd) och Håkan Larsson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlas

dels Riksrevisionens styrelses framställning (2004/05: RRS5) angående

granskningen av Vattenfall AB,

dels en motion som väckts med anledning av framställningen.

Upplysningar i ärendet har inför utskottet lämnats av riksrevisor Kjell

Larsson med medarbetare från Riksrevisionen samt av statssekreterare

Sven-Eric Söder med medarbetare från Näringsdepartementet.

Bakgrund

Riksrevisionen har genomfört en granskning av Vattenfall AB och statens

ägarförvaltning av bolaget. Granskningen har begränsats till att avse

genomförandet av Vattenfalls uppgift inom ramen för de av riksdagen

fattade miljö- och energipolitiska målen samt redovisningen av bolagets

etablering och verksamhet i Tyskland. I juni 2004 presenterade Riksrevisionen

sin rapport (RiR 2004:18), som, i enlighet med 9 § i lagen (2002:1022)

om revision av statlig verksamhet m.m., överlämnades till regeringen.

Rapporten överlämnades samtidigt till Riksrevisionens styrelse.

Riksrevisionens styrelse beslutade i oktober 2004 att slutsatserna av

den genomförda granskningen skulle överlämnas till riksdagen i form av

en framställning.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bör avslå Riksrevisionens styrelses framställning samt ett

motionsyrkande angående Vattenfalls uppdrag. Utskottet hänvisar till

det förslag till ändring av Vattenfalls bolagsordning som nyligen

presenterats. Jämför reservationerna 1 (fp, kd, c) och 2 (m).

Riksdagen bör vidare avslå Riksrevisionens styrelses framställning samt

ett motionsyrkande såvitt gäller formerna för ägarstyrning. Utskottet

anser att förslaget inte är av en sådan karaktär att riksdagen inte kan

invänta regeringens redovisning. Jämför reservation 3 (m, fp, kd,

c).

Riksdagen bör även avslå Riksrevisionens styrelses framställning samt

ett motionsyrkande rörande insyn i och kontroll av utländska dotterbolag.

Utskottet noterar sakförhållandena men anser att det i dagsläget inte

finns skäl för ett initiativ av riksdagen i frågan. Jämför reservation

4 (m, fp, kd, c).

Riksdagen bör slutligen avslå ett motionsyrkande om att regeringen skall

inhämta riksdagens godkännande innan väsentliga förändringar av statliga

bolags verksamhetsinriktning vidtas. Enligt utskottets mening fungerar

gällande ordning väl. Jämför reservationerna 5 (fp, kd, c) och 6

(m).

Riksrevisionens styrelses framställning

Inledning

Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen har Riksrevisionens styrelse som

uppgift bl.a. att lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som

riksrevisorernas granskningsrapporter ger anledning till. Mot denna

bakgrund har Riksrevisionens styrelse funnit att slutsatserna av den

granskning som Riksrevisionen genomfört av Vattenfall AB skall överlämnas

till riksdagen i form av en framställning. Styrelsens förslag omfattar

Vattenfalls uppdrag, formerna för ägarstyrningen samt insyn i och

kontroll av utländska dotterbolag.

Uppdraget till Vattenfall AB

Riksrevisionens styrelse föreslår i framställning 2004/05:RRS5 angående

granskningen av Vattenfall AB ett tillkännagivande till regeringen om

att den skall återkomma till riksdagen med förslag till klargörande och

förtydligande av bolagets miljö- och energipolitiska uppdrag.

Styrelsen påpekar att ett huvudresultat av granskningen är att uppdraget

till Vattenfall är otydligt och ger utrymme för tolkningar. Enligt de

av riksdagen beslutade riktlinjerna är en huvuduppgift för Vattenfall

att på ett effektivt sätt producera och leverera el till sina kunder.

Detta skall ske på ett affärsmässigt sätt. Samtidigt är bolagets aktiva

medverkan enligt riksdagens riktlinjer av avgörande betydelse för

omställningen av energisystemet. Styrelsen ser det som naturligt att det

i samband med beslut om genomförande av riksdagens riktlinjer för

bolagets verksamhet kan uppstå svåra avvägningar mellan finansiella mål

och samhällsmål, särskilt som de senare inte är närmare preciserade.

Vidare framhåller styrelsen att det är regeringen som har ansvaret för

den statliga företagsverksamheten.

Formerna för ägarstyrning

I nämnda framställning föreslår Riksrevisionens styrelse också ett

riksdagsuttalande till regeringen om att den skall återkomma till riksdagen

med förslag till utveckling av ägarstyrningen av de statliga

bolagen.

Styrelsen anser, i likhet med vad konstitutionsutskottet tidigare gett

uttryck för och mot bakgrund av granskningens resultat, att formerna

för ägarstyrningen av de statliga bolagen behöver utvecklas ytterligare.

Det påpekas i framställningen att konstitutionsutskottet i sin administrativa

granskning hösten 2003 bl.a. behandlade regeringens styrning av de

statliga bolagen (bet. 2003/04:KU10) och att ett enigt utskott då framhöll

att det är av betydelse att styrningen sker på ett sätt som skapar

möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. För detta bör

rutiner utvecklas.

Riksrevisionens granskning visar att det kan sättas i fråga om regeringen

och dess ägarförvaltning i sitt agerande uppfyllt riksdagens riktlinjer.

Regeringen skall vid ägarstyrningen av Vattenfall utgå från de riktlinjer

för bolagets verksamhet som riksdagen beslutade år 1997, vilka bekräftades

i samband med 2002 års energibeslut. Riksrevisionen rekommenderar att

regeringen utvecklar den s.k. formlösa styrningen så att det i efterhand

går att följa hur ägarförvaltningens styrning varit utformad.

Insyn i och kontroll av utländska dotterbolag

Riksrevisionens styrelse föreslår även att riksdagen gör ett tillkännagivande

till regeringen om att den skall utreda vilken insyn den svenska staten

bör ha i Vattenfalls och andra statliga företags utländska dotterbolag

och redovisa resultatet till riksdagen.

Riksrevisionens granskning har omfattat om Vattenfalls utveckling i

Tyskland har redovisats på ett tydligt och transparent sätt samt om

moderbolaget och ägarna haft tillfredsställande möjligheter till insyn

i och kontroll av verksamheten. Slutsatserna av granskningen är att den

externa redovisningen för åren 2001 och 2002 inte uppfyllde kraven på

tydlighet och transparens. Beträffande kontrollaspekterna är slutsatsen

att den svenska staten, genom Riksrevisionen eller andra svenska

kontrollorgan, inte har möjlighet till insyn i och kontroll av Vattenfall

Europe AG där staten utövar bestämmande inflytande och indirekt uppfattas

som garant för de investeringar som genomförts.

I likhet med Riksrevisionen anser styrelsen att de betydande investeringarna

utomlands ställer stora krav på Vattenfalls externa redovisning, inte

minst med hänsyn till effekterna på koncernens ekonomi, allmänhetens

rätt till information, och att den utgör en grund för regeringens årliga

rapport till riksdagen om de statliga företagen. Enligt styrelsen är

det även väsentligt att det finns förutsättningar för en effektiv

revision oavsett i vilket land eller inom vilka rättsliga strukturer

verksamheten bedrivs.

Beslut om förändringar i verksamhetsinriktning

Utöver nämnda förslag tar styrelsen även upp frågan om formerna för

ägarförvaltningens ställningstagande i samband med bolagets förändring

av verksamhetsinriktning och expansion utomlands. Enligt styrelsens

mening bör regeringen beakta även denna fråga i anslutning till den

översyn av ägarstyrningen som styrelsen förordar. Styrelsen utgår från

att regeringen vid motsvarande situationer för statliga helägda bolag

kommer att inhämta riksdagens godkännande innan väsentliga förändringar

av företagens inriktning, eller ekonomiska risktagande, skall vidtas.

Något särskilt förslag från styrelsen på detta område lämnas emellertid

inte.

Motionen

I motion 2004/05:N7 (fp, kd, c) framläggs förslag vilka i hög grad

överensstämmer med vad Riksrevisionens styrelse föreslagit. Motionärerna

påpekar att Riksrevisionens granskning av Vattenfall påvisat en rad

olika brister i regeringens ägarförvaltning och förordar riksdagsbeslut

i fyra avseenden. Av dessa är tre i huvudsak identiska med förslagen i

styrelsens framställning. Härutöver föreslås att riksdagen bör begära

att regeringen kommer att inhämta riksdagens godkännande innan väsentliga

förändringar i verksamhetsinriktningen vidtas för statligt helägda bolag.

Vattenfalls expansion i Tyskland med investeringar i stenkolsgruvor

strider mot riksdagens beslut, och frågan borde ha underställts riksdagen.

Regeringen har enligt regeringsformen (9 kap. 8-9 §§) - hävdas det i

motionen - endast ett förvaltningsmandat för de statliga bolagen, vilket

innebär att regeringen skall höra riksdagen vid väsentliga förändringar

i inriktning och ekonomi för de statliga bolagen.

Vissa kompletterande uppgifter

Riksrevisionens rapport om Vattenfall AB

I juni 2004 presenterade, som tidigare nämnts, Riksrevisionen sin

granskning av Vattenfall och statens ägarförvaltning av bolaget i rapporten

Vattenfall AB - uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18). Granskningen

har omfattat genomförandet av Vattenfalls uppgift inom ramen för de av

riksdagen fattade miljö- och energipolitiska målen samt redovisningen

av bolagets etablering och verksamhet i Tyskland.

I slutsatserna konstateras bl.a. att Vattenfalls uppdrag delvis är

otydligt. Riksrevisionen menar att otydliga formuleringar av Vattenfalls

uppdrag när det gäller genomförandet av svensk miljö- och energipolitik

har skapat utrymme för olika tolkningar. Vidare har Vattenfalls uppgift

över tiden kommit att tolkas på olika sätt av ägarförvaltningen och

bolagsledningen.

Enligt Riksrevisionens bedömning har ägarförvaltningens och bolagsledningens

prioritering liksom bolagets agerande fokuserat väsentligt mer på

affärsmässighet än på att bidra till de miljö- och energipolitiska målen.

Samtidigt erinras om att bolaget enligt det energipolitiska beslut som

fattades år 1997 skulle - inom ramen för affärsmässighet - ha en

"strategisk roll i energiomställningen" genom utveckling av bl.a. ny

elproduktionsteknik. Det konstateras att Vattenfalls egna insatser för

utveckling av ny elproduktionsteknik under de senaste åren utgör en

ringa andel av bolagets omsättning i Norden. Styrelsen och ägarförvaltningen

har inte heller tagit något initiativ till att precisera Vattenfalls

miljö- och energipolitiska uppdrag. Riksrevisionen anser det är förklarligt

att bolaget, i frånvaro av formella förtydliganden om bolagets roll

inom ramen för svensk miljö- och energipolitik, har prioriterat

affärsmässighet under åren 2002 och 2003.

I rapporten påpekas att den formlösa styrningen av Vattenfall, dvs. att

utbytet av information mellan bolaget och ägarförvaltningen inte

dokumenteras i alla delar, begränsar möjligheterna till bedömning av

styrningen. Det har begränsat Riksrevisionens möjligheter att bedöma hur

den interna kontrollen av beredningsprocessen mellan bolag och

ägarförvaltning varit utformad.

Vidare menar Riksrevisionen att ägarförvaltningen inte har behandlat

frågan om Vattenfalls expansion i Tyskland på ett tydligt sätt. Vattenfalls

investeringar i Tyskland innebar en markant förändring av bolagets

tidigare verksamhetsinriktning och strategi samt ett i väsentliga delar

ändrat ekonomiskt risktagande i förhållande till tidigare. Ägarförvaltningens

styrning har inte varit tillräckligt tydlig för att undvika risken att

bolagets verksamhet i Tyskland uppfattas som motstridig till svenska

miljö- och energipolitiska mål. Riksrevisionen anser, med anledning av

omfattningen av och inriktningen på Vattenfalls expansion i Tyskland,

att styrelsen eller ägarförvaltningen borde ha verkat för ett formellt

ställningstagande till bolagets planer.

Riksrevisionen konstaterar att förvärven i Tyskland gjordes med

utgångspunkt i att bolaget skall drivas affärsmässigt och att bolaget enbart

har att följa tyska lagar och förordningar. Ägarförvaltningen, styrelsen

eller bolagets koncernledning har inte initierat någon diskussion om

förvärven var förenliga med den av riksdagen beslutade miljö- och

energipolitiken och den roll ett helägt bolag bör ha i denna. Riksrevisionen

anser att det finns skäl att överväga om Vattenfalls agerande enbart

bör styras och bedömas utifrån lagenligheten i respektive land och

hänvisar till att riksdagen, genom att bifalla en reservation i

konstitutionsutskottet våren 2003 (bet. 2002/03:KU30), markerat att Vattenfalls

investeringar i Tyskland inte stämmer överens med den långsiktiga

inriktningen som ligger till grund för omställningen av energisystemet.

Beträffande

informationen i Vattenfalls årsredovisningar påpekas att den i vissa

fall har varit bristfällig. Enligt Riksrevisionens bedömning är Vattenfalls

årsredovisningar i de flesta avseenden av hög kvalitet, och den ekonomiska

redovisningens informationsvärde har överlag förbättrats under de senaste

åren. I bolagets årsredovisningar för åren 2001 och 2002 har emellertid

inte sådana upplysningar lämnats som gör det möjligt att jämföra de på

varandra följande koncernredovisningarna. Riksrevisionens uppfattning

är att pro forma-redovisning eller en mer utförlig information om vilken

effekt investeringarna har haft på omsättning, resultat och balansräkning

borde ha upprättats.

Riksrevisionen konstaterar även att statens möjligheter till insyn i

Vattenfalls verksamhet i Tyskland är starkt begränsad. Den svenska staten,

genom Riksrevisionen eller andra kontrollorgan, har för närvarande

inte - på grund av minoritetsskyddets utformning i tysk lagstiftning -

möjlighet till insyn i och kontroll av Vattenfalls dotterbolag i Tyskland,

trots att staten utövar ett bestämmande inflytande och indirekt kan

uppfattas stå som garant för de investeringar som genomförts.

Utifrån de slutsatser som gjordes lämnade Riksrevisionen följande

rekommendationer:

regeringen bör ta initiativ till att tydliggöra Vattenfalls uppdrag vad

gäller miljö- och energipolitik,

ägarförvaltningen bör överväga om det statliga bolaget Vattenfalls

verksamhet i andra länder enbart bör styras och bedömas utifrån lagenlighet

i respektive land och affärsmässighet,

ägarförvaltningen bör verka för ett formellt ställningstagande till

frågor som kräver beslut av extraordinär karaktär rörande ett statligt

bolag,

regeringen bör överväga vilken insyn och kontroll svenska staten bör

utöva i Vattenfall och andra statliga företags utländska dotterbolag,

regeringen

bör utveckla den s.k. formlösa styrningen så att det i efterhand går

att följa hur ägarförvaltningens styrning av statliga bolag varit

utformad.

Regeringens kommentarer kring Riksrevisionens iakttagelser

Enligt 47 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten (den s.k. budgetlagen)

skall regeringen årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder den

vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. I samband med

bestämmelsens införande angavs (prop. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12)

att redovisningen bör kunna lämnas i årsredovisningen för staten, i

budgetpropositionen eller på annat sätt.

I budgetpropositionen för år 2005 (prop. 2004/05:1 s. 248) påpekar

regeringen - i avsnittet om revision och kontroll - att Riksrevisionen

under perioden den 1 juli 2003 till 30 juni 2004 har avlämnat 19

effektivitetsgranskningar till regeringen. I propositionen redogörs även

kortfattat för dessa effektivitetsrapporter, däribland den rörande

Vattenfall AB. Vidare anförs i propositionen att regeringens bedömning

avseende de åtgärder som föranleds av dessa granskningar anges under

respektive politikområde. När det gäller Riksrevisionens rapport om

Vattenfall AB återfinns emellertid inga övriga kommentarer i

budgetpropositionen. De frågor som tas upp i Riksrevisionens granskning har

inte heller berörts i någon annan proposition eller skrivelse.

Regelverk för regeringens styrning av statliga bolag

Den rättsliga grunden för regeringens förfogande över statens medel och

dess övriga tillgångar finns i regeringsformen (RF). Enligt RF 9:8 gäller

att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens

disposition. Detta gäller dock inte tillgångar som är avsedda för riksdagen

eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild

förvaltning. Med disposition avses både förvaltningsåtgärder - rättsliga

och faktiska - och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning.

Bestämmelsen omfattar tillgångar som tillkommer det offentligrättsliga

organet staten. Egendom som tillhör aktiebolag, vilka helt eller delvis

ägs av staten, omfattas alltså inte. Däremot omfattar bestämmelsen de

andelar staten äger i aktiebolag. Enligt RF 9:9 gäller att riksdagen i

den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av

statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen kan därvid föreskriva

att åtgärd av visst slag ej får vidtas utan riksdagens tillstånd. Det

är riksdagens sak att avgöra hur omfattande grunderna skall vara. Således

är det riksdagen som avgör vilken omfattning regleringen skall ha.

I budgetlagen finns regler om försäljning av statens aktier i statliga

företag. Enligt 26 § får regeringen besluta om försäljning av aktier

eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna

för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för

företaget. Regeringen får däremot inte utan riksdagsbeslut minska statens

ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av

rösterna för samtliga aktier eller andelar. För extrautdelningar eller

nedläggningar krävs inte riksdagsbeslut eftersom det ingår i den normala

förvaltningen.

Statligt ägda aktiebolag är liksom aktiebolag som ägs av andra underkastade

regelsystemet i aktiebolagslagen (1975:1385). Detta betyder att även

ett statligt bolag är en självständig juridisk person, där det högsta

beslutande organet är bolagsstämman. Vid denna utövar aktieägarna sin

rätt att besluta i bolagets angelägenheter. I första hand är bolagsstämman

en sammankomst för aktieägarna, men det finns inga hinder, om bolagsstämman

medger det, att stämman öppnas för allmänheten. Vid bolagsstämman utses

en styrelse. Enligt aktiebolagslagen svarar styrelsen för bolagets

organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Den skall se

till att bolagets organisation är utformad så att bokföringen,

medelsförvaltningen och bolagets ekonomiska förhållanden i övrigt kontrolleras

på ett betryggande sätt, och den skall i skriftliga instruktioner ange

arbetsfördelningen mellan å ena sidan styrelsen och å andra sidan den

verkställande direktören och de andra organ som den inrättar. Styrelsens

ansvar och tillsynsskyldighet kan inte överlåtas på någon annan. Detta

gäller för styrelser i alla aktiebolag oavsett ägare. Således har

ledamöter i statligt ägda företag samma oinskränkta ansvar som ledamöter

i företag som ägs av andra.

Vidare måste statligt ägda aktiebolag liksom företag som ägs av andra

följa konkurrenslagen (1993:20).

Enligt de riktlinjer som riksdagen beslutade om våren 1996 (prop.

1995/96:141, bet. 1995/96:NU26) skall följande huvudprinciper gälla för

förvaltningen av statliga bolag:

Statligt ägda företag skall arbeta under krav på effektivitet, avkastning

på det kapital företaget representerar och strukturanpassning.

Den som utövar förvaltningen av ett statligt ägt företag skall med

utgångspunkt i uppsatt verksamhetsmål aktivt följa företagets utveckling

och vidta erforderliga åtgärder för att företaget skall uppfylla kraven

på effektivitet, avkastning och strukturanpassning.

Härutöver beslutade riksdagen bemyndiga regeringen att - med vissa givna

restriktioner - minska statens ägande i åtta angivna företag.

Till detta kan läggas vad regeringen själv anfört beträffande

ägarförvaltningen av de statliga bolagen och det förvaltningsmandat den

besitter. I 2004 års redogörelse för företag med statligt ägande (skr.

2003/04:120) påpekade regeringen att uppdraget innebär att regeringen

under vissa förutsättningar skall höra riksdagen vid väsentliga ändringar

av företagets inriktning, nedgång i ägandet, kapitaltillskott, vissa

typer av bolagisering samt vid försäljning och köp av aktier.

Riksdagsbeslut rörande Vattenfall AB samt energipolitiken

Riksdagens beslut våren 1991

Riksdagen beslutade våren 1991 (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38)

att överföra huvuddelen av verksamheten i Statens vattenfallsverk till

ett aktiebolag, Vattenfall AB, och att avskilja verksamheten i storkraftnätet

till en särskild organisation.

I propositionen påtalades att det viktigaste motivet till att överföra

huvuddelen av Vattenfalls verksamhet från affärsverk till bolag var att

effektivisera förvaltningen av statens kapital. Målet var en ökad

avkastningsförmåga inom ramen för oförändrade eller lägre reala elpriser

och en fortsatt trygg elförsörjning. Enligt regeringen framstod

affärsverksformen inte längre som ändamålsenlig för Vattenfalls

konkurrensutsatta

verksamhet då de svenska och utländska elmarknaderna genomgår en

strukturförändring. Vattenfall borde därför ges möjligheter att utvecklas

inom de konkurrensutsatta områdena genom att verksamheten bedrivs i

aktiebolagsform, anfördes det i propositionen. Genom bolagiseringen

skulle bl.a. effektiviseringen och rationaliseringen av Vattenfalls

verksamhet underlättas. För att Vattenfall skulle kunna delta i denna

utveckling krävdes en verksamhetsform som möjliggör deltagande i t.ex.

konsortier och gemensamma utvecklingsbolag. Bolagsformen skulle ge

Vattenfall ökade möjligheter att ta till vara affärsmöjligheter i Sverige

och utomlands samt att konkurrera på lika villkor med övriga företag på

elmarknaden. I propositionen påpekades vidare att det nya aktiebolaget

skulle komma att vara dominerande på den svenska elmarknaden. Regeringens

uppfattning var att den gällande ägarstrukturen på elmarknaden med

betydande inslag av kommunala och privata ägarintressen inte borde

förändras. Detta innebar att Vattenfalls dominans på elmarknaden inte

borde öka, framhölls det. Vidare menade regeringen att det nya aktiebolaget

bör vara ett av staten helägt bolag. Verksamheten i det nya bolaget

skulle i första hand regleras genom aktiebolags- och bokföringslagen.

Staten kan, noterades det avslutningsvis, som ägare påverka verksamhetens

inriktning genom att föra in särskilda föreskrifter för den fortsatta

verksamheten i bolagsordningen.

Näringsutskottet biträdde förslaget i propositionen om verksamheten vid

Vattenfall och ansåg bl.a. att bolagiseringen skapade möjligheter till

effektivisering och rationalisering av Vattenfalls verksamhet. Vidare

ansåg utskottet att den pågående internationaliseringen av elmarknaden

krävde att det nya bolaget gavs erforderliga möjligheter att konkurrera

med övriga företag på likvärdiga villkor. Utskottet noterade dock att

det i propositionen inte lämnades något förslag till riktlinjer för i

vilka fall riksdagen borde höras innan viktigare beslut som rör det nya

aktiebolagets verksamhet - t.ex. beträffande avyttring av aktier och

annan egendom - kunde fattas. Enligt utskottets mening borde denna fråga

klarläggas, varför regeringen borde återkomma till riksdagen under hösten

1991 med ett förslag till riktlinjer. Avvikande uppfattningar framfördes

i fyra reservationer (c, fp; m; v; mp).

I enlighet med utskottets förslag beslutade riksdagen, med bifall till

propositionen, att dels godkänna att verksamheten vid Statens vattenfallsverk,

med vissa undantag, överfördes till ett aktiebolag vid årsskiftet

1991/92, dels godkänna riktlinjerna för överföring av tillgångar och

skulder till det nya aktiebolaget, samt dels ge regeringen till känna

vad utskottet anfört om hörande av riksdagen.

Riksdagens beslut hösten 1991

I en proposition (prop. 1991/92:49) som den nytillträdda regeringen

presenterade hösten 1991 behandlades Vattenfalls kapitalstruktur och

frågan huruvida riktlinjer för Vattenfalls verksamhet skulle underställas

riksdagen. Förslaget i propositionen var att Vattenfall AB så långt det

är möjligt skulle verka under samma förutsättningar som icke-statligt

ägda företag. Den typ av riktlinjer som diskuterats av näringsutskottet

hade därför inte längre någon aktualitet, anfördes det. Vidare föreslogs

att beslut rörande verksamheten i det nya bolaget inte borde underställas

riksdagen. I propositionen påpekades att det är en uppgift för aktiebolagets

styrelse att utforma mål och strategier för Vattenfalls verksamhet. Om

Vattenfall AB skall kunna utföra sina uppgifter på ett rimligt sätt och

utan konkurrensnackdelar måste styrelse och koncernledning kunna disponera

företagets resurser under samma förutsättningar som råder inom den

icke-statliga sektorn, anfördes det. Vidare pekades på vissa allmänna

riktlinjer som borde gälla för Vattenfall AB när det gäller verksamhetens

inriktning m.m. Enligt vad som anfördes i propositionen skulle Vattenfall

AB:s huvudinriktning även i framtiden avse el och elmarknaden. Bolaget

bör direkt eller genom dotter- och intressebolag bedriva energiverksamhet

samt entreprenad- och konsultverksamhet främst inom energiområdet. Vidare

sades att Vattenfall AB i huvudsak bör vara ett Sverigebaserat kraftföretag.

Därtill anfördes att det nya bolaget, med hänsyn till den ökande

internationaliseringen på elmarknaden, bör ges möjligheter att konkurrera

med de europeiska kraftföretagen.

Vid behandlingen av ärendet framhöll utskottet (bet. 1991/92:NU10) att

Vattenfall AB måste ges sådana förutsättningar att det kan vidareutvecklas

och anpassas till de kommande förändringarna på elmarknaden. Utskottet

ansåg, i likhet med vad som sades i propositionen, att bolaget bör kunna

disponera sina resurser under samma förutsättningar som gäller för

privatägda kraftföretag. Utskottet tillstyrkte därför förslaget i

propositionen om att riktlinjer för verksamheten i det nya bolaget inte

skall behöva underställas riksdagen för godkännande. En avvikande

uppfattning lämnades i en reservation (s). I en meningsyttring av en

suppleant (v) instämde denne i allt väsentligt med vad som framförts i

reservationen (Vänsterpartiet företräddes inte av någon ordinarie ledamot

i utskottet).

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan, vilket bl.a.

innebar ett godkännande av att riktlinjer för verksamheten vid Vattenfall

AB i enlighet med vad som angavs i propositionen inte behövde underställas

riksdagen.

Riksdagens beslut våren 1997

I samband med det energipolitiska beslut riksdagen fattade våren 1997

(prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12) godkändes riktlinjer för såväl

verksamheten vid Vattenfall AB som energipolitiken, vari bolaget berördes.

Propositionen byggde på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet

och Vänsterpartiet. Beträffande de förstnämnda riktlinjerna föreslogs

i propositionen att Vattenfall inom ramen för kravet på affärsmässighet

skulle ägna särskild uppmärksamhet åt utvecklingen av ny elproduktionsteknik

och därmed bidra till en svensk elförsörjning som är ekologiskt och

ekonomiskt uthållig. Därigenom, sades det i propositionen, ges Vattenfall

en strategisk roll i omställningsarbetet. Regeringen påpekade bl.a. att

utvecklingen av ny ekologisk elproduktionsteknik och investeringar i

el- och värmeproduktion från förnybara energislag borde vara framträdande

i Vattenfalls utvecklings- och investeringsplaner. Företaget borde aktivt

verka för att den tekniska utvecklingen förs framåt, samtidigt som

regeringen underströk att en sådan verksamhet ingår naturligt i en

framgångsrik affärsstrategi. Vidare sades att Vattenfall AB skulle förbli

i statlig ägo. I det avsnitt i propositionen som berörde riktlinjer för

energipolitiken, vilket även detta godkändes av riksdagen, framhölls

att Vattenfalls huvuduppgift är att inom ramen för kravet på affärsmässighet

bidra till en svensk elförsörjning som är ekologiskt och ekonomiskt

uthållig och som ger svensk industri och samhället i övrigt el till

konkurrenskraftiga priser. Vidare sades att resurser som skapas inom

Vattenfall skall användas för utveckling av ny elproduktionsteknik och

för investeringar som behövs för omställningen.

Utskottet ställde sig bakom de båda nämnda förslagen i propositionen

och anförde, när det gällde riktlinjerna för Vattenfalls verksamhet,

att det för ett företag som Vattenfall, som verkar på en konkurrensutsatt

marknad och som har i huvuduppgift att på ett effektivt sätt producera

och leverera el till sina kunder, är viktigt att de nämnda insatserna

görs inom ramen för kraven på affärsmässighet. Bolagets beslut om

satsningar på utveckling av ny elproduktionsteknik och investeringar i

el- och värmeproduktion från förnybara energislag bör därför baseras på

att Vattenfall kan uppfylla marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav

i sin verksamhet, anförde utskottet. Avvikande uppfattningar gavs uttryck

för i två reservationer (fp, kd; mp). Företrädarna i utskottet för

Moderata samlingspartiet deltog inte i beslutet under detta moment.

Riksdagens beslut våren 2002

Våren 2002 beslutade riksdagen (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17)

ånyo om riktlinjerna för energipolitiken. Även denna gång byggde dessa

på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Vänsterpartiet.

Vid detta tillfälle nämndes inte Vattenfalls verksamhet eller inriktning

under något av de avsnitt som var föremål för riksdagens ställningstagande.

I ett avslutande avsnitt i propositionen (s. 139) om genomförande och

finansiering berördes dock Vattenfall AB och det erinrades om att det

i 1997 års energipolitiska överenskommelse betonades att Vattenfall är

en viktig resurs i omställningsarbetet. Vidare påmindes om att Vattenfall

inom ramen för kravet på affärsmässighet skall ägna särskild uppmärksamhet

åt utvecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidra till en svensk

elförsörjning som är ekologiskt och ekonomiskt uthållig.

Med anledning av motioner som väckts tog dock utskottet upp frågan om

Vattenfalls verksamhet. Samtliga motioner avstyrktes emellertid.

Vissa frågor och interpellationer rörande Vattenfall AB

Näringsminister Thomas Östros besvarade i december 2004 en fråga (fr.

2004/05:571) av Ulf Sjösten (m) om Vattenfalls användning av energi.

Frågeställaren redogjorde för att Vattenfall placerat sig på plats 19

bland Europas 21 största energibolag då Världsnaturfonden satt poäng

utifrån bolagens användning av förnybar energi. Frågan gällde vilka

åtgärder näringsministern avsåg vidta för att Vattenfall skulle förbättra

sin position i denna lista. I sitt svar framhöll statsrådet att det är

viktigt att statliga bolag agerar som föredömen. Samtidigt är det

nödvändigt att sätta frågan om Vattenfalls investeringar i ett sammanhang.

Om Vattenfall enbart verkat i Sverige hade bolaget haft en högre

rankning, menade statsrådet. Detta hade dock inte minskat utsläppen av t.

ex. koldioxid i Tyskland, som är helt beroende av förbränning av fossila

bränslen. Vidare erinrade näringsministern om de utsläppsreduceringar

som gjorts i Tyskland sedan år 1990 och påpekade att detta arbete

fortsätter. Han påminde även om de nya investeringar som Vattenfall

beslutat rörande vindkraft i Sverige. Ett liknande svar lämnades av

näringsministern tidigare i december 2004 med anledning av den fråga (fr.

2004/05:510) som Claes Västerteg (c) ställt om vilka åtgärder

näringsministern avsåg vidta för att Vattenfall skall ta ett större

klimatansvar.

Tidigare näringsminister Leif Pagrotsky redogjorde i januari 2004 för

sin syn beträffande Vattenfalls uppdrag med anledning av en interpellation

(ip. 2003/04:264) av Peter Eriksson (mp). Interpellationen gällde bl.a.

om ministern avsåg utfärda nya ägardirektiv där Vattenfalls roll i den

svenska energiomställningen specificeras och där tydliga mål sätt upp

samt om ministern avsåg att vidta andra åtgärder med anledning av

riksdagens kritik om bristande styrning efter konstitutionsutskottets

behandling. Statsrådet refererade i detta sammanhang till 1997 års

riksdagsbeslut (bet. 1996/97:NU12) och vad näringsutskottet då anfört om

att utvecklingen av ny ekologisk elproduktionsteknik och investeringar

i el och värmeproduktion från förnybara energikällor bör vara framträdande

i Vattenfalls långsiktiga utvecklings- och investeringsplaner. Samtidigt

erinrade näringsministern om att utskottet slagit fast att för ett

företag som Vattenfall, som verkar på en konkurrensutsatt marknad och

som har i huvuduppgift att på ett effektivt sätt producera och leverera

el till sina kunder, är det viktigt att nu nämnda insatser görs inom

ramen för kraven på affärsmässighet. Vattenfall är utan tvekan främst

i Sverige när det gäller investeringar i förnybar energi, anförde

statsrådet, och redogjorde för de investeringar bolaget genomfört. Hans

uppfattning var att Vattenfall därigenom medverkar till en omställning

av energisystemet och att företaget ligger i främsta ledet inom forskning

och utveckling av ny teknik på energiområdet. Näringsministern såg vid

detta tillfälle därför ingen anledning att ytterligare specificera

Vattenfalls verksamhet utöver det som riksdagen redan beslutat om.

I svar på en fråga (fr. 2003/04:163) av Åsa Torstensson (c) om statens

ägarstyrning av Vattenfall menade dåvarande näringsminister Leif Pagrotsky

i november 2003 att han inte såg någon anledning att formulera nya

direktiv för Vattenfall, utöver de riksdagsbeslut som är fattade, för

att staten skall utöva en ägarstyrning som ligger i linje med av riksdagen

fattade beslut. Riksdagsbesluten föreskriver att bolaget skall medverka

i omställningen av det svenska energisystemet och att det skall ske på

affärsmässiga villkor. Näringsministern menade att det ligger i bolagets

intresse att ligga i framkant, och han var övertygad om att bara ett

konkurrenskraftigt Vattenfall kan fortsätta att driva utvecklingen mot

ett ekologiskt hållbart energisystem i Sverige.

Vidare kan nämnas att styrningen av Vattenfall berördes vid en frågestund

i kammaren den 27 januari 2005. Vid detta tillfälle frågade Anne-Marie

Pålsson (m) näringsminister Thomas Östros om denne kommer att överföra

Vattenfall från gruppen företag som opererar under rent marknadsmässiga

villkor till gruppen statliga företag med ett särskilt samhällsansvar.

I sitt anförande påpekade näringsministern att kraft hämtas från det

riksdagsbeslut som säger att Vattenfall skall vara pådrivande i

energiomställningen mot förnybara energikällor. Det är också ett väldigt

tydligt budskap till Vattenfall att använda de resurser man har tack

vare att man är ett framgångsrikt bolag till att investera i förnybar

energi. Dessutom, anförde näringsministern, säger riksdagen tydligt att

Vattenfall skall verka på den marknad som riksdagen skapat genom

avreglering av elmarknaden.

I detta sammanhang kan även påminnas om vad statsminister Göran Persson

yttrade vid regeringsförklaringen den 14 september 2004 (prot. 2004/05:2).

Statsministern anförde i detta sammanhang att en sammanhållen klimat-

och energipolitik utvecklas, samt att Vattenfall skall ta en ledande

roll i omställningen till förnybar energi.

Vattenfalls bolagsordning, ekonomiska mål och utdelningspolicy

Enligt bolagsordningen skall Vattenfall AB direkt eller genom dotter-

och intressebolag bedriva energiverksamhet samt tillhandahålla och

bedriva handel med produkter och tjänster inom områden som befrämjar,

stöder eller kompletterar energiverksamheten, företrädesvis inom data-

och telekommunikationsområdet samt abonnemangsrelaterade produkter och

tjänster. Därutöver skall bolaget bedriva entreprenad- och konsultverksamhet

inom främst energiområdet. Bolaget skall vidare direkt eller genom

dotter- och intressebolag äga och förvalta dels fastigheter, dels aktier

och andra värdepapper med anknytning till nämnda verksamheter. Därjämte

skall bolaget bedriva annan med det föregående förenlig verksamhet.

När det gäller ekonomiska mål och utdelningspolicy för Vattenfall AB är

utgångspunkten att bolaget är ett konkurrensutsatt bolag som verkar på

en avreglerad marknad. De ekonomiska målen skall därför vara marknadsmässiga.

Som ekonomiskt mål gäller att Vattenfall AB skall tillförsäkra ägaren

en marknadsmässig avkastning på eget kapital och säkra en värdetillväxt

i bolaget. Målet är att avkastningen långsiktigt skall vara 15 % på

synligt eget kapital efter skatt. Bolaget skall också ha en kapitalstruktur

som stöder bolagets strategi med ett rimligt risktagande. Utdelningen,

som skall vara långsiktigt stabil, skall normalt motsvara en tredjedel

av nettoresultatet.

Förslag till ändring av Vattenfalls bolagsordning

Vattenfall AB:s ordinarie bolagsstämma hålls i slutet av april 2005. Av

kallelsen till stämman framgår att det föreligger ett förslag till

ändring av bolagsordningen när det gäller verksamhet (3 §). Förslaget

till ny lydelse (med ändringar kursiverade) är enligt följande.

Bolaget skall inom ramen för kravet på affärsmässighet vara det ledande

företaget i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig

svensk energiförsörjning och direkt eller genom dotter- och intressebolag

bedriva energiverksamhet samt tillhandahålla och bedriva handel med

produkter och tjänster inom områden som befrämjar, stödjer eller

kompletterar energiverksamheten, företrädesvis inom data- och

telekommunikationsområdena samt abonnemangsrelaterade produkter och tjänster.

Därutöver skall Bolaget bedriva entreprenad- och konsultverksamhet inom

främst energiområdet. Bolaget skall vidare direkt eller genom dotter-

och intressebolag äga och förvalta dels fastigheter, dels aktier och

andra värdepapper med anknytning till nämnda verksamheter. Därjämte

skall Bolaget bedriva annan med det föregående förenlig verksamhet.

Regeringens skrivelse om företag med statligt ägande

I 2004 års redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2003/04:120)

återfinns i bilaga verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande

2003. Beträffande Vattenfall AB redogörs inledningsvis för att riksdagen

har beslutat att bolaget skall drivas på ett affärsmässigt sätt och

uppfylla marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav. Inom ramen

för affärsmässighet skall Vattenfall AB ägna särskild uppmärksamhet åt

förnybar energi och ny produktionsteknik. Under rubriken mål anges att

Vattenfalls verksamhetsmål är att vara nummer ett för kunden, miljön

och ekonomin.

Aktuella granskningsanmälningar vari Vattenfall AB berörs

Konstitutionsutskottet avser att under våren 2005 hantera fem

granskningsanmälningar som berör Vattenfall AB.

Eva Flyborg (fp) inkom med en anmälan av näringsminister Thomas Östros

i januari 2005. Av anmälan, som föranleds av Vattenfalls planerade

expansion i Danmark och det bud bolaget lagt på företaget Elsam, framgår

att granskningen bör avse regeringens bristande styrning av Vattenfall

AB i förhållande till riksdagens återkommande ställningstaganden i flera

viktiga principiella frågor. I anmälan sägs att regeringen borde

underställa riksdagen frågan om Vattenfalls planer på att expandera i

Danmark, då expansionen i Danmark är en väsentlig förändring av Vattenfalls

inriktning.

Anne-Marie Pålsson (m) inkom i december 2004 med en anmälan till

konstitutionsutskottet. Utgångspunkten för anmälan är det beslut som

riksdagen fattade år 1997 om att Vattenfall skulle ges en särskild roll

i omläggningen av energianvändningen. Regeringen har att verkställa

riksdagens beslut, vilket här betyder att ge konkret innebörd åt det

energipolitiska beslutet, sägs det i anmälan. Något sådant verkställande

har emellertid inte skett, konstateras det, och de i regeringen ansvariga

ministrarna har därmed underlåtit att vidta nödvändiga och tillräckliga

åtgärder för att realisera riksdagens beslut. Granskningen bör enligt

anmälaren omfatta varför ansvarigt statsråd inte tagit initiativ till

att omsätta riksdagsbeslutet i bindande handlingsregler för det berörda

bolaget.

Ingegerd Saarinen (mp) gjorde i juni 2004 två anmälningar till

konstitutionsutskottet. Den ena anmälan tar sin utgångspunkt i riksdagens

ställningstagande i juni 2003 om att regeringen inte kunde undgå kritik

för att ha brustit i frågan om Vattenfall. Det konstateras att regeringen

sedan dess inte vidtagit några väsentliga åtgärder för att förmå Vattenfall

att agera mer i linje med fattade energi- och miljöpolitiska beslut.

Anmälan avser följande punkter:

att regeringen och statsrådet Leif Pagrotsky inte vidtagit tillräckliga

åtgärder med anledning av den kritik som riktades mot regeringen av

riksdagen i juni 2003,

att regeringen låtit Vattenfall utveckla en egen klimatpolitik som

avviker från EU:s, Sveriges och Tysklands,

att regeringen, mot riksdagens beslut om avveckling av kärnkraften,

låtit Vattenfall ta beslut som innebär att det är just inom detta område

en stor del av investeringarna har skett och planeras ske,

att regeringen låtit Vattenfall ta stora ekonomiska risker med medborgarnas

egendom,

att regeringen låtit Vattenfall utvecklas på ett sätt som strider mot

målen för Sveriges och EU:s konkurrenslagstiftning.

Den andra granskningsanmälan som Ingegerd Saarinen (mp) inkommit med

rör att statsrådet Leif Pagrotsky vid en interpellationsdebatt den 20

februari 2004 lämnat oriktiga uppgifter till kammaren. Statsrådet gav

vid detta tillfälle bilden av att Vattenfall reducerat utsläppen i

Tyskland sedan övertagandet. Anmälaren menar att detta inte är sant utan

att utsläppsreduceringarna skedde innan Vattenfall gjorde förvärven.

I juni 2004 inkom Maria Larsson (kd) med en anmälan. Hon anser att

konstitutionsutskottet bör granska (dåvarande) näringsminister Leif

Pagrotskys tjänsteutövning i samband med Riksrevisionens begäran att få

ta del av material i arbetet med granskningen av statens styrning av

Vattenfall och om regeringens ägarstyrning är förenlig med de högt

ställda krav man måste ha på förvaltningen av gemensamt ägda tillgångar

och om den sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska

regeringens agerande.

Konstitutionsutskottet avser att hantera dessa anmälningar senare under

april 2005, dvs. efter det att näringsutskottet justerat föreliggande

betänkande rörande framställningen från Riksrevisionens styrelse. Med

anledning av de anmälningar som inkommit har konstitutionsutskottet

översänt vissa frågor till Regeringskansliet. Statsrådsberedningen

överlämnade som svar på dessa frågor en inom Näringsdepartementet upprättad

promemoria (SB2005/3337) till riksdagen den 3 mars 2005.

Tidigare granskningar av konstitutionsutskottet

Med anledning av en anmälan granskade konstitutionsutskottet (bet.

2002/03:KU30) våren 2003 näringsminister Björn Rosengrens underlåtenhet

att vidta erforderliga åtgärder för att dels genomföra riksdagens

intention såsom den kom till uttryck år 1997 angående den aktiva roll det

statligt ägda Vattenfall skulle spela i omställningen av det svenska

energisystemet, dels motverka skadliga konsekvenser på grund av

koncentrationen på den svenska energimarknaden till nackdel för såväl

konsumentintressen som omställningsmålet. Konstitutionsutskottet riktade

i granskningen sin uppmärksamhet mot det sätt på vilket regeringen utövat

statens roll som ägare av Vattenfall. I en reservation (m, fp, kd, c,

mp), vilken riksdagen senare ställde sig bakom, anfördes att det kan

ifrågasättas om regeringen varit tillräckligt aktiv när det gällde att

ge Vattenfall erforderliga direktiv för att verksamheten inom det

aktuella området skall präglas av de målsättningar som ligger till grund

för svensk energipolitik. Vidare sades att regeringens styrning i

väsentliga hänseenden hade utövats formlöst, något som minskar möjligheterna

att i efterhand granska vad som har förekommit. Reservanterna menade

att det efter granskningen inte gick att komma ifrån intrycket att den

styrning som regeringen utövat inte varit tillräcklig, och deras slutsats

var att regeringen inte kunde undgå kritik för att ha brustit i fråga

om styrningen av Vattenfall.

När det gäller Riksrevisionens hänvisningar till vad konstitutionsutskottet

anfört om styrningen av statliga bolag, kan erinras om att detta togs

upp hösten 2003 i betänkandet om granskning av statsrådens tjänsteutövning

och regeringsärendenas handläggning (bet. 2003/04:KU10). I detta sammanhang

anförde konstitutionsutskottet bl.a. att det är av betydelse att styrningen

sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens

agerande. Vidare sades att det bör utvecklas rutiner som gör det möjligt

att följa upp viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter

som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor

av större betydelse. Konstitutionsutskottet förutsatte att det fortsatta

utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen görs i medvetande om detta.

Näringsutskottet om Vattenfalls brunkolsbrytning i Tyskland

Vattenfalls agerande i Tyskland rörande brunkolsbrytningen och omflyttningen

av byn Horno har varit föremål för behandling i näringsutskottet. Hösten

2002 avstyrkte utskottet (bet. 2002/03:NU3) motioner med krav på att

denna verksamhet, bl.a. med hänvisning till att den stred mot svenska

miljömål, skulle upphöra. Utskottet anförde i detta sammanhang bl.a.

att staten, som ägare till Vattenfall, bestämmer de övergripande målen

för företagets verksamhet och tillsätter en styrelse som skall tillse

att bolaget uppfyller dessa mål. Verksamheten vid bolaget bestäms i

bolagsordningen. Vattenfall, anförde utskottet, tillhör den grupp av

statliga bolag som har att verka under marknadsmässiga villkor och krav.

Den statliga ägarpolitiken utgår från dessa krav, vilket innebär att

företaget skall uppfylla marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav

i sin affärsverksamhet. För den operativa ledningen svarar bolagets

företagsledning. Ledningens skötsel av företaget får sedan granskas av

bolagsstämman. Utskottet underströk sin principiella ståndpunkt att det

är upp till Vattenfalls ledning och styrelse att ta beslut om den

operativa verksamheten. Utskottet betonade i detta sammanhang även att

Vattenfall som en aktör på den tyska marknaden har att rätta sig efter

där gällande regelverk och efter de beslut som fastställts. Avvikande

uppfattningar framfördes i två reservationer (fp, kd; mp).

Riksrevisionen om regeringens förvaltning och styrning av statliga

bolag

Riksrevisionens rapport

I december 2004 presenterade Riksrevisionen en granskning (RiR 2004:28)

av regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag. De bolag

som ingår i denna granskning är Posten AB, Samhall AB, V&S Vin och Sprit

AB, AB Svenska Spel, Apoteket AB och Systembolaget AB. Utgångspunkten

har varit transparens och tydlighet i styrningen av bolagen. Riksrevisionens

övergripande bedömning är att det finns behov av och möjlighet att öka

tydligheten och transparensen och att förbättra den interna kontrollen

i styrningen av de statliga bolagen. Vidare lämnar Riksrevisionen ett

antal rekommendationer till regeringen som, enligt dess bedömning, skulle

innebära väsentliga förbättringar. Dessa är följande.

Att pröva om den praxis som innebär att näringsministern ensam beslutar

om styrelsenomineringar är i överensstämmelse med det s.k. paragraf

5-förordnandet att näringsministern är föredragande i styrelsenomineringar.

Att som ägarföreträdare besluta att bolagsstämmorna för statliga bolag

i normalfallet skall vara öppna för allmänheten. För allmänheten skulle

stärkt styrning via stämman och öppna stämmor kunna ge ökad demokratisk

legitimitet för ägarförvaltningen genom att det ges större möjlighet

till information om bolagets verksamhet och om hur regeringen som

ägarföreträdare styr bolaget.

Att regelmässigt besluta om förslagen till stämmobeslut, eftersom

regeringen bör vara ansvarig för denna typ av beslut. Detta gäller förslag

till s.k. ägardirektiv med t.ex. grundläggande inriktning eller

preciseringar av särskilda samhällsintressen. Detta gäller även förslag

avseende t.ex. ändringar i bolagsordning, policy för utdelning,

utdelningens storlek ett visst år och val av styrelseledamöter.

Att i stor utsträckning använda bolagsstämman för styrning av bolag

samt att få en otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet, alltid föra

till stämmobeslut s.k. ägardirektiv för det aktuella bolaget och sådana

regeringsbeslut som är avsedda att följas av alla statliga bolag (t.ex.

regeringens riktlinjer för anställningsvillkor i statligt ägda företag

och regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen).

Att det fastställs för departementen gemensamma riktlinjer för förfarandet

vid nominering av styrelseledamöter samt att överväga att använda

instrumentet nomineringskommitté även för nomineringar av styrelseledamöter

till statligt helägda bolag.

Att överge nuvarande förvaltningsmodell vid Näringsdepartementet vilken

innebär att bolagsförvaltare vid departement samtidigt är styrelseledamot

i det förvaltade bolaget.

Att det förtydligas i riktlinjer under vilka omständigheter anställda

vid Regeringskansliet skall kunna ingå i styrelser för statliga bolag.

Att det fastställs för departementen gemensamma föreskrifter för

dokumentation av ägarförvaltningen som möjliggör att i efterhand följa

viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit

mellan ägarförvaltning och bolag.

Riksrevisionens styrelses framställning

I början av mars 2005 lämnade Riksrevisionens styrelse en framställning

(2004/05:RRS18) till riksdagen med anledning av den granskning som

Riksrevisionen genomfört. Styrelsen anför i sin framställning att styrningen

av de statliga företagen måste fylla mycket höga krav, såväl i formella

avseenden som i övrigt. Styrelsen föreslår att riksdagen begär att

regeringen utvecklar bolagsstämmans roll i styrningen av bolagen, att

regeringen tydliggör sitt ansvar för styrningen och att regeringen

utarbetar gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen av de statliga

bolagen. Riksdagen föreslås också begära att regeringen återkommer till

riksdagen med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits i

syfte att utveckla formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen.

Den begärda återrapporteringen bör ingå i den skrivelse om de statliga

bolagen som regeringen skall redovisa för riksdagen under år 2006. I

framställningen finns en avvikande mening från företrädarna i styrelsen

för Socialdemokraterna.

Framställningen har lämnats till näringsutskottet för beredning. Utskottet

avser att behandla ärendet under hösten 2005.

Förtroendekommissionen om staten som företagsägare

Förtroendekommissionen, som presenterade sina slutsatser i mars 2004 i

betänkandet om näringslivet och förtroendet (SOU 2004:47), har bl.a.

analyserat staten som företagsägare. Kommissionen identifierade tre

problemområden avseende bolagsstyrningen av de statligt ägda företagen,

nämligen

otydliga ägaruppdrag,

alltför snävt inriktad målstyrning samt

bristande resurser för att utöva ägnaderollen.

Beträffande ägaruppdraget föreslog Förtroendekommissionen att det för

de statligt helägda bolagen utarbetas verklighetstrogna och fullödiga

beskrivningar av respektive bolags ägaruppdrag och att det också utarbetas

styrmodeller som på ett realistiskt sätt avspeglar de mer sammansatta

ägaruppdrag som bolagen i praktiken arbetar för. När det gäller utövandet

av ägarrollen föreslogs en omorganisation och en förstärkning av statens

resurser för bolagsstyrning.

Utskottets ställningstagande

Inledning

Utskottets ställningstagande redovisas i det följande under fyra rubriker

-Vattenfalls uppdrag, Formerna för ägarstyrning, Insyn i och kontroll

av utländska dotterbolag samt Förändringar i statliga bolags

verksamhetsinriktning.

Vattenfalls uppdrag

Bolagiseringen av Vattenfall i början av 1990-talet genomfördes i syfte

att underlätta effektivisering och rationalisering av Vattenfalls

verksamhet, men också för att underlätta Vattenfalls anpassning till den

fortgående internationaliseringen av elmarknaden. Bolagsformen skulle

ge Vattenfall ökade möjligheter att ta till vara affärsmöjligheter i

Sverige och utomlands samt att konkurrera på lika villkor med övriga

företag på elmarknaden. En avgörande förutsättning för att Vattenfall

skulle kunna fylla sin uppgift att som kraftföretag svara för en väl

fungerande energiförsörjning var att verksamheten har långsiktigt god

lönsamhet och avkastningsförmåga.

I samband med det energipolitiska beslut som riksdagen fattade våren

1997 fastställdes riktlinjer för Vattenfalls verksamhet innebärande att

bolaget inom ramen för kravet på affärsmässighet skulle ägna särskild

uppmärksamhet åt utvecklingen av ny elproduktionsteknik och därmed bidra

till en svensk elförsörjning som är ekonomiskt och ekologiskt uthållig.

I egenskap av företrädare för det statliga ägandet har regeringen haft

att verka i enlighet med de beslut som fattats av riksdagen rörande

bolagets verksamhet.

Riksrevisionen har vid sin granskning emellertid påtalat att uppdraget

till Vattenfall är otydligt och att det ger utrymme för tolkningar,

varför det finns behov av att förtydliga uppdraget. Riksrevisionens

styrelse har framlagt ett förslag med denna innebörd.

Utskottet är därför positivt till att regeringen tagit initiativ till

ett tydliggörande av Vattenfalls uppdrag i bolagsordningen. Enligt det

förslag till ändring av bolagsordningen som föreligger skall, som

tidigare redovisats, Vattenfall inom ramen för kravet på affärsmässighet

vara det ledande företaget i omställningen till en ekologiskt och

ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning. Detta tydliggörande anser

utskottet tillgodoser såväl Riksrevisionens styrelses framställning i

den del som rör Vattenfalls uppdrag som motsvarande förslag i motion

2004/05:N7 (fp, kd, c), varför de avstyrks.

Formerna för ägarstyrning

Riksrevisionen har påpekat att utbytet av information mellan bolaget

och ägarförvaltningen inte dokumenterats i alla delar och att detta har

begränsat Riksrevisionens möjligheter att bedöma hur den interna kontrollen

av beredningsprocessen mellan bolag och ägarförvaltning varit utformad.

Mot denna bakgrund har Riksrevisionens styrelse föreslagit att riksdagen

bör begära att regeringen återkommer med förslag till utveckling av

ägarstyrning av statliga bolag. Detta förslag framförs även i motion

2004/05:N7 (fp, kd, c).

Enligt utskottets uppfattning är det av betydelse att styrningen av de

statliga bolagen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand

granska regeringens agerande. Som tidigare redovisats är detta något

som även framhållits av konstitutionsutskottet (bet. 2003/04:KU10).

Utskottet vill i detta sammanhang betona att det inte har någon annan

uppfattning än den konstitutionsutskottet gett uttryck för när det gäller

behovet av rutiner som gör det möjligt att i efterhand granska regeringens

arbete och följa upp viktigare händelseförlopp samt granska vilka

kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i

frågor av större betydelse. I likhet med vad konstitutionsutskottet

anförde förutsätter utskottet att detta tas i beaktande när det gäller

det fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen.

Samtidigt vill utskottet erinra om att regeringen, enligt budgetlagen,

årligen skall redovisa för riksdagen vilka åtgärder den vidtagit med

anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Någon sådan redogörelse har

ännu inte lämnats beträffande granskningen av Vattenfall. Enligt utskottets

uppfattning är Riksrevisionens styrelses framställning på denna punkt

ej av sådan karaktär att riksdagen inte bör kunna invänta regeringens

redovisning. Utskottet utgår således från att regeringen återkommer

till riksdagen i denna fråga. Något särskilt uttalande därom anser

utskottet inte att det föreligger behov av.

Utskottet vill även uppmärksamma att frågan om formerna för ägarstyrning

av de statliga bolagen återkommer i den framställning till riksdagen

(2004/05:RRS18) som Riksrevisionens styrelse nyligen överlämnat. Utskottet

får sålunda inom en snar framtid anledning att komma tillbaka till ämnet.

Med det anförda avstyrker utskottet Riksrevisionens styrelses förslag

i här aktuell del och den nämnda motionen i berört avsnitt.

Insyn i och kontroll av utländska dotterbolag

Vid granskningen av Vattenfall AB påpekade Riksrevisionen att den svenska

staten, genom Riksrevisionen eller andra kontrollorgan, för närvarande

inte har möjlighet till insyn i och kontroll av Vattenfalls dotterbolag

i Tyskland på grund av minoritetsskyddets utformning i tysk lagstiftning.

Mot denna bakgrund har Riksrevisionens styrelse föreslagit att riksdagen

skall begära att regeringen låter utreda vilken insyn den svenska staten

bör ha i Vattenfalls och andra statliga bolags utländska dotterbolag

och redovisa resultatet för riksdagen. Denna begäran förs även fram i

motion 2004/05:N7 (fp, kd, c).

Utskottet vill med anledning därav anföra följande. Frågan om insyn och

revision är enligt utskottets mening av största vikt. Därför är det

angeläget att den svenska staten, genom Riksrevisionen eller andra

kontrollorgan, har erforderliga kontrollmöjligheter. Av detta följer

utskottets principiella ståndpunkt att möjligheterna till revision måste

säkerställas.

När det gäller Vattenfalls verksamhet i Tyskland och Riksrevisionens

möjligheter till insyn i företagets dotterbolag vill utskottet inledningsvis

framhålla att moderbolaget Vattenfall AB uppgett att det har tillfredsställande

insyn i och kontroll av verksamheten i Tyskland. Vidare har den svenska

staten, genom ägarförvaltningen, samma insyn i bolaget som dess styrelse.

Riksrevisionen, å sin sida, har enligt tysk lagstiftning ingen rätt

till information direkt från det börsnoterade Vattenfall Europe AG med

hänvisning till att en aktiebolagsrättslig likabehandlingsregel

aktualiseras visavi minoritetsägarna. Riksrevisionen kan emellertid begära

information från moderbolaget samt ägarförvaltningen. I sin rapport har

Riksrevisionen även uppmärksammat olika sätt att kringgå bestämmelserna

i den tyska lagstiftningen för att möjliggöra insyn.

Utskottet har noterat sakförhållandena för utländska dotterbolag till

statligt ägda företag och kan samtidigt konstatera att det är ett mycket

begränsat antal sådana dotterbolag där detta problem kan uppstå. Av

detta skäl finner utskottet att det i dagsläget inte föreligger skäl

för riksdagen att göra ett uttalande.

Med hänvisning till det anförda avstyrks Riksrevisionens styrelses

framställning i aktuell del och nämnda motion i berörd del.

Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktning

I motion 2004/05:N7 (fp, kd, c) förordas ett tillkännagivande om att

regeringen skall inhämta riksdagens godkännande innan väsentliga

förändringar i verksamhetsinriktningen vidtas för statligt ägda bolag.

Utskottet har i denna fråga följande uppfattning. Statens innehav av

aktier i statliga bolag kan i så gott som samtliga fall härledas till

riksdagsbeslut. I grund och botten finns alltså riksdagsbeslut som anger

bolagets övergripande verksamhet. Vid ägarstyrningen av de statliga

bolagen har regeringen att utgå från de riktlinjer för bolagets verksamhet

som angetts i det riksdagsbeslut som ligger till grund för beslutet att

bilda eller förvärva bolaget eller som, i vissa fall, därefter antagits.

Vanligen återspeglas riksdagens beslut i företagens bolagsordning.

Enligt den ordning som i dag råder är regeringen vid förvaltningen av

de statliga bolagen således begränsad av de beslut riksdagen fattat.

Detta innebär bl.a., enligt utskottets mening, att regeringen inte har

möjlighet att lägga andra uppgifter på ett statligt bolag än de som

inryms i vad som beslutats av riksdagen. Av detta följer även att

regeringen i den händelse den önskar genomföra en förändring av ett bolags

inriktning som inte kan inrymmas i vad riksdagen beslutat bör vända sig

till riksdagen. I den mening motionärerna med väsentlig förändring av

inriktningen menar att regeringen skall höra riksdagen om ett bolags

verksamhet skall ändras på ett sådant sätt att det inte inryms i vad

riksdagen beslutat ser utskottet inte att det finns någon motsättning

mellan motionärernas syn och den ordning som i dag råder. Utskottet

vill samtidigt betona att vad som är en väsentlig ändring av ett bolags

inriktning måste ses i det enskilda fallet. Den ordning som i dag råder

fungerar enligt utskottets uppfattning väl. Något uttalande för att

förändra denna kan utskottet inte ställa sig bakom.

När det gäller Vattenfall AB anser utskottet att bolagets verksamhet

inte ändrats på ett sådant sätt att den inte ryms inom ramen för vad

riksdagen tidigare beslutat för bolaget. Det sagda innebär även att

utskottet inte ser bolagets tidigare etablering på den tyska marknaden

som en fråga för riksdagen att avgöra.

Med hänvisning till det anförda avstyrks nämnda motion i berörd del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Vattenfalls uppdrag, punkt 1 (fp, kd, c)

av Eva Flyborg (fp), Yvonne Ångström (fp), Mikael Oscarsson (kd) och

Håkan Larsson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen framställning

2004/05:RRS5 punkt 1 och motion 2004/05:N7 yrkande 1.

Ställningstagande

Riksrevisionen har i sin granskning av statens styrning av Vattenfall

AB konstaterat att förekomsten av otydliga formuleringar av bolagets

uppdrag när det gäller genomförandet av svensk miljö- och energipolitik

har skapat utrymme för olika tolkningar. Vidare har Riksrevisionen

fastställt att Vattenfalls uppgift över tiden har kommit att tolkas olika

inom regeringen och ägarförvaltningen.

Oavsett vår inställning till de riktlinjer för Vattenfall som riksdagen

beslutade om våren 1997 kan vi konstatera att regeringen brustit när

det gäller att implementera riksdagens beslut. Varken Vattenfalls

styrelse eller ägarförvaltning, i form av regeringen, har tagit initiativ

till en precisering av Vattenfalls roll utifrån de riktlinjer som

riksdagen beslutade om för bolaget våren 1997. Som Riksrevisionens granskning

gett vid handen har detta medfört en otydlighet rörande Vattenfalls

uppdrag. Enligt vår mening är det regeringen som bär det fulla ansvaret

för detta. Det statliga ägandet av Vattenfall har legitimerats genom

att dess roll i omställningen av energisystemet framhävts, samtidigt

som bolaget, i brist på styrning från regeringen, enbart prioriterat

den egna affärsmässigheten.

Det förslag till ändring av bolagsordningen som regeringen i dagarna

presenterat, vilket tidigare redogjorts för, visar att regeringen nu

delvis hörsammat den kraftiga kritik den utsatts för. Samtidigt måste

det framhållas att förslaget i grunden inte ändrar de problem som

föreligger enligt Riksrevisionen beträffande möjliga tolkningar av relationen

mellan målet om affärsmässighet och den roll bolaget har när det gäller

omställningen av energisystemet.

Vi anser därför att regeringen - i likhet med vad som anförs i motion

2004/05:N7 (fp, kd, c) - bör återkomma till riksdagen med förslag till

klargörande och förtydligande av Vattenfalls miljö- och energipolitiska

uppdrag.

Med hänvisning till det sagda föreslår vi att riksdagen, med bifall

till nämnda motion i här berörd del, tillkännager för regeringen som

sin mening vad som ovan anförts. Därmed blir även Riksrevisionens

styrelses framställning i här aktuell del tillgodosedd och den tillstyrks.

2. Vattenfalls uppdrag, punkt 1 - motiveringen (m)

av Per Bill (m), Ulla Löfgren (m) och Anne-Marie Pålsson (m).

Ställningstagande

Riksrevisionen har i sin granskning av statens styrning av Vattenfall

AB konstaterat att förekomsten av otydliga formuleringar av bolagets

uppdrag när det gäller genomförandet av svensk miljö- och energipolitik

har skapat utrymme för olika tolkningar. Vidare har Riksrevisionen

fastställt att Vattenfalls uppgift över tiden har kommit att tolkas olika

inom regeringen och ägarförvaltningen.

Granskningen har således gett vid handen att regeringen brustit när det

gäller att implementera riksdagens beslut. För att realisera det beslut

riksdagen fattade rörande Vattenfall år 1997 och ge det en konkret

innebörd framstår två vägar som möjliga. Antingen borde regeringen ha

tagit initiativ till att komplettera bolagsordningen för att tydliggöra

bolagets uppdrag eller alternativt borde regeringen ha överfört bolaget

till den grupp av statliga företag som har ålagts särskilt samhällsansvar.

Regeringen har gjort ingetdera. Mot regeringens sätt att hantera av

riksdagen fattade beslut är vi kritiska.

Samtidigt vill vi redovisa vår uppfattning att Vattenfall inte bör ha

några andra krav på sig än rent affärsmässiga. I den nu gällande

bolagsordningen åläggs Vattenfall inget energi- eller miljöpolitiskt uppdrag.

Det anser vi är bra. Vattenfall AB bör enligt vår uppfattning inte

heller ha något sådant uppdrag. Bolaget är verksamt på en internationellt

konkurrensutsatt marknad och måste därför ha samma spelregler som sina

konkurrenter. I annat fall skapas en konkurrensnackdel för Vattenfall,

vilken leder till en försämring av bolagets ekonomiska resultat.

Kostnaden för detta får bäras av ägarna - det svenska folket. Multipla

målsättningar försvårar också styrningen av bolaget.

Vi är därför negativa till det förslag till ändring av Vattenfalls

bolagsordning som regeringen nu presenterat inför bolagsstämman och vill

framhålla vår uppfattning att nu gällande bolagsordning bör kvarstå i

oförändrat skick.

Med det anförda avstyrks samtliga i detta avsnitt behandlade

förslag.

3. Formerna för ägarstyrning, punkt 2 (m, fp, kd, c)

av Per Bill (m), Eva Flyborg (fp), Ulla Löfgren (m), Yvonne Ångström

(fp), Anne-Marie Pålsson (m), Mikael Oscarsson (kd) och Håkan Larsson

(c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 3. Därmed bifaller riksdagen framställning

2004/05:RRS5 punkt 2 och motion 2004/05:N7 yrkande 2.

Ställningstagande

I sin granskning av Vattenfall AB har Riksrevisionen konstaterat att

det från ägarförvaltningens sida tillämpas en formlös styrning av bolaget.

Den formlösa styrningen, dvs. att utbytet av information mellan bolaget

och ägarförvaltningen inte dokumenteras i alla delar, har begränsat

Riksrevisionens möjligheter att bedöma hur den interna kontrollen av

beredningsprocessen mellan bolag och ägarförvaltning varit utformad.

Den formlösa styrningen av Vattenfall ger också regeringen, vilket

Riksrevisionen även framhållit, en relativt stor frihet att utveckla sin

tolkning av ett bolags uppgift, utan att behöva redovisa den för riksdagen

eller allmänheten. Mot detta är vi starkt kritiska. Att det inte går

att fastställa vem som fattat besluten eller när de är fattade anser vi

är helt oacceptabelt. I egenskap av företrädare för det statliga ägandet

har regeringen att verka i enlighet med de beslut som fattats av riksdagen

rörande enskilda bolags verksamhet. Inom ramen för kontrollmakten åligger

det riksdagen och dess ledamöter att granska om regeringen agerat i

enlighet med vad riksdagen beslutat. Förekomsten av formlös styrning

begränsar riksdagens möjligheter att utföra det den är ålagd att göra.

Som konstitutionsutskottet påpekade hösten 2003 (bet. 2003/04:KU10) är

det av betydelse att styrningen av de statliga bolagen sker på ett sätt

som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Det

bör framhållas att konstitutionsutskottet i detta sammanhang anförde

att det bör utvecklas rutiner som gör det möjligt att följa upp viktigare

händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan

bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse.

Riksrevisionens granskning av Vattenfall har, enligt vår uppfattning,

gett vid handen att konstitutionsutskottets anmaning inte hörsammats av

regeringen.

Därtill kan läggas att även Förtroendekommissionen, som tidigare redovisats,

varit kritisk mot det otydliga ägaruppdraget i de statliga bolagen.

Vi anser, i likhet med vad som anförs i motion 2004/05:N7 (fp, kd, c),

att det är angeläget att regeringen återkommer till riksdagen med

förslag på hur ägarstyrningen kan förändras så att transparens uppnås

och att statens bolag i framtiden styrs utifrån motivet till ägandet

samt de mål, ekonomiska och samhällsnyttiga, som har satts upp för

respektive bolag.

Riksdagen bör därför göra ett tillkännagivande till regeringen om att

den skall återkomma till riksdagen med förslag till utveckling av

ägarstyrningen av de statliga bolagen i enlighet med vad vi här anfört.

Därmed blir såväl Riksrevisionens styrelses framställning som motionen

tillgodosedda i berörda delar, och de tillstyrks.

4. Insyn i och kontroll av utländska dotterbolag, punkt 3 (m, fp, kd,

c)

av Per Bill (m), Eva Flyborg (fp), Ulla Löfgren (m), Yvonne Ångström

(fp), Anne-Marie Pålsson (m), Mikael Oscarsson (kd) och Håkan Larsson

(c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 4. Därmed bifaller riksdagen framställning

2004/05:RRS5 punkt 3 och motion 2004/05:N7 yrkande 4.

Ställningstagande

I samband med den genomförda granskningen av Vattenfall AB har Riksrevisionen

konstaterat att statens möjligheter till insyn i bolagets verksamhet i

Tyskland är starkt begränsade. Den svenska staten, genom Riksrevisionen

eller andra kontrollorgan, har för närvarande inte möjlighet till insyn

i Vattenfalls dotterbolag i Tyskland på grund av minoritetsskyddets

utformning i tysk lagstiftning. Detta gäller trots, vilket Riksrevisionen

påpekar, att den svenska staten utövar ett bestämmande inflytande över

och indirekt kan uppfattas som garant för de investeringar som genomförts.

Riksrevisionens styrelse har mot denna bakgrund föreslagit att regeringen

utreder frågan om vilken insyn och kontroll den svenska staten bör ha

i Vattenfalls och andra statliga företags utländska dotterbolag och

därefter återkommer till riksdagen med en redovisning av resultatet.

Enligt vår uppfattning är det, i likhet med vad som anförs i motion

2004/05:N7 (fp, kd, c), inte acceptabelt att Sveriges riksdag som

företrädare för ägarna, det svenska folket, inte har en tillräcklig insyn

i och kontroll över en så stor del av Vattenfalls verksamhet som det

här är frågan om. Omsättningen i Tyskland uppgick år 2003 till mer än

60 miljarder kronor enligt Vattenfalls årsredovisning. Enligt vår mening

kan det ifrågasättas om detta är förenligt med de riktlinjer och principer

som gäller för den statliga ägarförvaltningen.

Riksdagen bör därför genom ett tillkännagivande anmoda regeringen att

utreda frågan om vilken insyn och kontroll den svenska staten bör ha i

Vattenfalls och andra statliga företags utländska dotterbolag och

därefter återkomma med förslag som tillgodoser de krav som vi här redovisat.

Med hänvisning till det sagda tillstyrks såväl nämnda framställning som

nämnda motion i här aktuella delar.

5. Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktning, punkt 4 (fp,

kd, c)

av Eva Flyborg (fp), Yvonne Ångström (fp), Mikael Oscarsson (kd) och

Håkan Larsson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservation 5. Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:N7

yrkande 3.

Ställningstagande

Vi anser - i likhet med vad som anförs i motion 2004/05:N7 (fp, kd, c)

- att riksdagen bör tydliggöra att regeringen skall inhämta riksdagens

godkännande innan väsentliga förändringar i verksamhetsinriktningen för

statligt helägda bolag vidtas.

Den svenska staten är en av de största företagsägarna i Sverige och

äger helt eller delvis närmare 60 bolag. Omsättningen för de statliga

bolagen uppgick år 2003 till sammanlagt 299 miljarder kronor, och bolagen

har ca 200 000 anställda. Den statliga bolagssfären har således en

ansenlig omsättning och sysselsätter många.

Regeringen har att förvalta de statliga bolagen och företräda ägaren,

dvs. ytterst landets medborgare - det svenska folket. Som företrädare

för medborgarna har riksdagen att granska regeringens förehavanden. Det

saknas emellertid i dag närmare bestämmelser om hur förvaltningen av de

statliga bolagen skall utföras och vilka befogenheter regeringen har

när det gäller styrningen av bolagen. Det enda regeringen har att rätta

sig efter är, förutom de enskilda beslut som ligger till grund för

förvärvet eller bildandet av respektive bolag, de allmänna riktlinjer

som riksdagen fastställde år 1996. Enligt vår mening är detta inte

tillnärmelsevis tillräckligt för att, genom riksdagens försorg, säkerställa

en ansvarsfull förvaltning av det svenska folkets egendom. Detta visas

inte minst genom den granskning som Riksrevisionen genomfört beträffande

Vattenfall. Enligt Riksrevisionens bedömning innebar Vattenfalls

investeringar en markant förändring av bolagets tidigare verksamhetsinriktning

och strategi samt ett i väsentliga delar ändrat ekonomiskt risktagande

i förhållande till tidigare situation för bolaget. Riksrevisionen

påpekade i sin rapport att expansionens omfattning och inriktningen på

för Vattenfall nya elproduktionsformer, bl.a. storskalig kolbaserad

energiproduktion, borde motivera att styrelsen och ägarförvaltningen på

det sätt som står till deras förfogande skulle ha verkat för ett formellt

ställningstagande till Vattenfalls expansion. Vi delar denna uppfattning.

När det gäller Vattenfalls expansion i Tyskland är det vår mening att

denna i grunden var en fråga som borde ha underställts riksdagen.

Investeringarna i Tyskland överensstämmer inte med de miljöpolitiska mål

riksdagen beslutat eller de riktlinjer för bolagets verksamhet som

riksdagen fastställt. Även investeringarnas omfattning gör att frågan

borde ha varit föremål för ett riksdagsbeslut. Att bolagets investeringar

i Tyskland inte står i överensstämmelse med vad riksdagen har beslutat

har även klargjorts av konstitutionsutskottet (bet. 2002/03:KU30).

Sammanfattningsvis saknas i dag, enligt vår uppfattning, såväl ett

regelverk kring som tydliga riktlinjer för regeringens förvaltning av de

statliga bolagen när det gäller vilka åtgärder regeringen kan vidta

utan att behöva riksdagens godkännande. Regeringen bör därför genomföra

en översyn och inom nuvarande mandatperiod återkomma med förslag till

riksdagen på området. Vägledande för detta arbete skall vara att ägarnas

ställning, genom riksdagens försorg, skall stärkas när det gäller

bestämmandet över de statliga bolagen och deras verksamhet så att liknande

situationer som den med Vattenfall inte behöver upprepas framgent.

Riksdagen bör genom ett tillkännagivande anmoda regeringen att vidta

åtgärder i enlighet med vad vi här anfört. Därmed blir nämnda motion

tillgodosedd i berörd del och den tillstyrks.

6. Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktning, punkt 4 -

motiveringen (m)

av Per Bill (m), Ulla Löfgren (m) och Anne-Marie Pålsson (m).

Ställningstagande

I motion 2004/05:N7 (fp, kd, c) förordas att regeringen skall inhämta

riksdagens godkännande vid väsentliga förändringar i verksamhetsinriktningen

för statligt helägda bolag.

Vi har i denna fråga följande uppfattning. Att låta beslut som rör

statligt helägda bolags affärsverksamhet underställas riksdagen minskar

inte de övervaknings- och kontrollproblem som finns när det gäller dessa

bolag. Vi anser dock att det kan finnas situationer som motiverar

riksdagens godkännande. Enligt aktiebolagslagen måste ändringar av

verksamheten som kräver ändring av bolagsordningen underställas bolagsstämman.

Denna ordning kan inte rakt av tillämpas på de statliga bolagen,

eftersom dessa bolags egentliga ägare - det svenska folket - saknar

rösträtt på bolagsstämman. Bara företrädare för regeringen kan rösta på

bolagsstämman. För att bredda ägarnas inflytande kan riksdagen ges rollen

att företräda folket i sådana sammanhang. Detta skulle i korthet innebära

att ändringar av bolagsordningen skall godkännas av riksdagen. Fördelen

med en sådan ordning är att ägarna ges en större möjlighet till insyn

och övervakning. Det innebär också en högre grad av likabehandling mellan

statligt ägda och privat ägda bolag. Något riksdagsuttalande för att

klargöra denna ståndpunkt anser vi i nuläget inte erfordras. Med hänvisning

till det anförda avstyrks nyssnämnda motion i berörd del.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttranden.

I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut

som behandlas i avsnittet.

1. Insyn i och kontroll av utländska dotterbolag, punkt 3 (mp)

Ingegerd Saarinen (mp) anför:

När det gäller insyn i och kontroll av statligt helägda bolags utländska

dotterbolag vill jag tydliggöra min uppfattning.

Som utskottet erinrat om har Riksrevisionen vid sin granskning av

Vattenfall påpekat att den svenska staten, genom Riksrevisionen eller

andra kontrollorgan, för närvarande inte har möjlighet till insyn i och

kontroll av Vattenfalls dotterbolag i Tyskland. Utskottet har noterat

sakförhållandena och konstaterat att det är ett mycket begränsat antal

sådana dotterbolag där detta problem kan uppstå. Av detta skäl förordar

utskottet därför heller inget uttalande. Jag vill i detta sammanhang

påminna om att det åligger regeringen att redovisa för riksdagen vilka

åtgärder den vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.

Någon sådan redogörelse har ännu inte lämnats. Jag förutsätter att

regeringen kommer att lämna en sådan redovisning och att riksdagen därför

får anledning att återkomma till frågan.

2. Förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktning, punkt 4

(mp)

Ingegerd Saarinen (mp) anför:

Jag vill beträffande vad utskottet anför om förändringar i statliga

bolags verksamhetsinriktning göra följande förtydligande.

Utskottet har i detta sammanhang bl.a. uttryckt sin uppfattning att

Vattenfalls etablering på den tyska marknaden inte var en fråga för

riksdagen att avgöra. Jag vill betona vikten av att regeringen är aktiv

och tydlig i sin roll som förvaltare av de statliga bolagen. När det

gäller besluten om Vattenfalls investeringar i Tyskland har riksdagen,

genom att bifalla en reservation i ett granskningsbetänkande av

konstitutionsutskottet (bet. 2002/03:KU30), påpekat att det kan ifrågasättas

om regeringen varit tillräckligt aktiv när det gäller att ge Vattenfall

erforderliga direktiv för att verksamheten inom detta område skall

präglas av de målsättningar som ligger till grund för svensk energipolitik.

De förändringar som nu föreslagits beträffande Vattenfalls bolagsordning

syftar till att tydliggöra bolagets uppgift. Enligt min mening är det

väsentligt att ägarförvaltningen på ett aktivt sätt verkar för att den

för Vattenfall i bolagsordningen tillkommande uppgiften effektueras.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Framställning 2004/05:RRS5

Framställning 2004/05:RRS5 Riksrevisionens styrelses framställning

angående granskningen av Vattenfall AB:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen

anfört om att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till

klargörande och förtydligande av bolagets miljö- och energipolitiska

uppdrag.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen

anfört om att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till

utveckling av ägarstyrningen av de statliga bolagen.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen

anfört om att regeringen utreder vilken insyn den svenska staten bör ha

i Vattenfalls och andra statliga företags utländska dotterbolag och

redovisar resultatet för riksdagen.

Följdmotion

2004/05:N7 av Eva Flyborg m.fl. (fp, kd, c):

1. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med

förslag till klargörande och förtydligande av Vattenfalls miljö- och

energipolitiska uppdrag i enlighet med vad i motionen anförs.

2. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med

förslag till ytterligare utveckling av ägarstyrningen av de statliga

bolagen i enlighet med vad i motionen anförs.

3. Riksdagen begär att regeringen inhämtar riksdagens godkännande

innan väsentliga förändringar i verksamhetsinriktningen vidtas för

statligt helägda bolag.

4. Riksdagen begär att regeringen utreder frågan om vilken insyn

och kontroll som den svenska staten bör ha i Vattenfalls och andra

statliga företags utländska dotterbolag och återkommer till riksdagen

med förslag i enlighet med vad i motionen anförs.