Bet. 2004/05:SFU16

Socialförsäkringsutskottets betänkande

2004/05:SFU16

Sveriges tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2004/05:138 Sveriges

tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling jämte två

motioner som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner Förenta nationernas

tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen.

Protokollet är ett tilläggsprotokoll till Förenta nationernas konvention

den 15 november 2000 mot gränsöverskridande organiserad brottslighet.

Konventionen och tilläggsprotokollet mot människosmuggling har undertecknats

av Sverige den 12 december 2000.

Vidare föreslås att lagen om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg

ändras. Ändringen bedöms som nödvändig för att tilläggsprotokollet skall

kunna tillträdas. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen

bestämmer.

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner tilläggsprotokollet och antar

regeringens lagförslag samt avslår motionerna.

I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Tilläggsprotokollet och lagförslaget

Riksdagen godkänner tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-,

luft- och sjövägen till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande

organiserad brottslighet samt antar regeringens förslag till lag om

ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt

fartyg. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:138 punkterna 1

och 2.

2. Människosmuggling m.m.

Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Sf23 yrkandena 1-3 och 2004/05:Sf24.

Reservation (fp, kd, v, c, mp)

Stockholm den 10 maj 2005

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Tomas Eneroth

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Eneroth (s),

Sven Brus (kd), Anita Jönsson (s), Per Westerberg (m), Bo Könberg (fp),

Mona Berglund Nilsson (s), Mariann Ytterberg (s), Lennart Klockare (s),

Tobias Billström (m), Birgitta Carlsson (c), Göte Wahlström (s), Anna

Lilliehöök (m), Yilmaz Kerimo (s), Mona Jönsson (mp), Kurt Kvarnström

(s), Solveig Hellquist (fp) och Kalle Larsson (v).

Redogörelse för ärendet

I december 1998 fick en s.k. ad hoc-kommitté i uppdrag av Förenta

nationernas (FN) generalförsamling att utarbeta en konvention mot

gränsöverskridande organiserad brottslighet samt att överväga utarbetande

av ytterligare instrument rörande tre olika brottstyper, nämligen

människohandel, människosmuggling och vapenbrott.

I december 2000 öppnades FN:s konvention den 15 november 2000 mot

gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll

mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen för undertecknande.

Sverige undertecknade såväl konventionen som protokollet mot människosmuggling

i Palermo den 12 december 2000.

Konventionen trädde i kraft den 29 september 2003. För svensk del trädde

konventionen i kraft den 30 maj 2004 (prop. 2002/03:146, bet. 2003/04:JuU6,

rskr. 2003/04:23, SÖ 2004:21).

Tilläggsprotokollet mot människosmuggling trädde i kraft den 28 januari

2004 efter det att 40 stater hade ratificerat det.

Inom Utrikesdepartementet har utarbetats en departementspromemoria om

Sveriges tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människosmuggling

(Ds 2004:38).

Konventionen och dess tilläggsprotokoll kan tillträdas av regionala

organisationer för ekonomisk integration i vilka minst en medlemsstat

är part i konventionen och i protokollen. Konventionen trädde för EG:s

del i kraft den 21 maj 2004.

Riksdagen har den 24 mars 2004 antagit propositionen Människosmuggling

och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m.

(prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164). De förslag

till ändringar i utlänningslagens straffbestämmelser vad avser

människosmuggling och hjälp till olovlig vistelse som lades fram i propositionen

föranleddes av genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2002/90/EG

av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa,

transitering och vistelse samt rådets rambeslut av den 28 november 2002

om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp

till olaglig inresa, transitering och vistelse. Lagändringarna trädde

i kraft den 1 oktober 2004.

Riksdagen har också antagit propositionen Åtgärder för att klarlägga

asylsökandes identitet (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11, rskr.

2003/04:214). De förslag om bl.a. transportörsansvar som lades fram i

propositionen föranleddes av genomförandet i svensk rätt av rådets

direktiv 2001/51/EG om komplettering av artikel 26 i Schengenkonventionen.

Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2004.

Utskottets överväganden

Propositionen

I propositionen anges att av artikel 6 i tilläggsprotokollet mot

människosmuggling land-, luft- och sjövägen (protokollet) framgår att varje

stat skall vidta sådana rättsliga och andra åtgärder som är nödvändiga

för att kriminalisera följande gärningar, när dessa begås uppsåtligen

och för att uppnå - direkt eller indirekt - en ekonomisk eller annan

materiell vinning: (a) människosmuggling, (b) tillverkning, anskaffande,

tillhandahållande eller innehav av falska rese- eller identitetshandlingar

i syfte att främja människosmuggling, samt (c) hjälp till olaglig

vistelse. Vidare skall försök, medhjälp och anstiftan till dessa handlingar

kriminaliseras. Som försvårande omständigheter skall anses att de

smugglades liv eller säkerhet äventyras eller kan förmodas äventyras,

eller som innefattar omänsklig eller förnedrande behandling, däribland

utnyttjande, av de smugglade.

Frågan om påföljder regleras inte i protokollet. Bestämmelserna i

konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet skall dock,

i tillämpliga delar, gälla även för protokollet, bl.a. de brott som

anges i artikel 6. Härav torde enligt propositionen följa att staterna

har att belägga brotten med straff som tar hänsyn till brottets allvarliga

art.

I propositionen anförs att beträffande människosmuggling finns i rådets

direktiv 2002/90/EG - till skillnad mot i protokollets artikel 6 - inget

krav på att gärningen skall ha skett i vinstsyfte. Ett krav på att

gärningen skall ha skett i vinstsyfte har därför inte införts i den

nyligen antagna lydelsen av bestämmelsen om människosmuggling i 10 kap.

2 a § utlänningslagen. Av artikel 34.3 i konventionen framgår att varje

konventionsstat får tillämpa striktare eller strängare åtgärder än de

som avses i konventionen för att förebygga och bekämpa gränsöverskridande

organiserad brottslighet. Regeringen anser därför att det inte föreligger

något hinder mot att inte införa ett krav på vinstsyfte vid kriminalisering

av de handlingar som anges i artikel 6, vad avser bestämmelsen om

människosmuggling. I propositionen påpekas att ett krav på vinstsyfte för

straffansvar för den som planlägger eller organiserar verksamhet som är

inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass och

de tillstånd som krävs för inresa i Sverige däremot återfinns i

utlänningslagens 10 kap. 5 § om organiserande av människosmuggling.

Regeringen gör bedömningen att de handlingar som är definierade som

brott i protokollet är kriminaliserade enligt svensk rätt. Några

lagändringar behövs därför inte för att tillgodose protokollets krav i

denna del.

I propositionen anges att protokollet endast tar sikte på gärningar som

människosmugglare begår och inte på handlingar som den som utsätts för

den kriminella verksamheten utför. Den som smugglas in i landet kan

inte, enligt svensk rätt, dömas för de gärningar som utgör brott enligt

protokollet. Vidare är protokollet inte tillämpligt på de situationer

då migranter själva använder sig av falska eller förfalskade rese- eller

identitetshandlingar i syfte att resa in en stat eller för att vistas

där olovligen. Artikel 5 utesluter därför enligt propositionen inte att

sådana gärningar är straffbara i den nationella lagstiftningen.

Utlänningslagens bestämmelser om människosmuggling och hjälp till olovlig

vistelse är riktade mot den eller dem som begår den straffbara handlingen

och inte mot dem som utsätts för den kriminella verksamheten. Av 1 kap.

6 § brottsbalken följer dessutom att ingen får dömas till påföljd innan

han eller hon fyllt 15 år. Det finns även vissa möjligheter att utfärda

åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. rättegångsbalken.

Regeringen gör bedömningen att protokollets bestämmelse om att migranter

inte skall kunna lagföras på den grund att de har varit utsatta för

sådant handlande som anges i artikel 6 i protokollet inte bör föranleda

några lagstiftningsåtgärder.

Artikel 11.2-4 i protokollet innehåller bestämmelser om transportörers

ansvar. Där finns bl.a. bestämmelser om skyldighet för affärsdrivande

fraktförare att tillse att passagerare innehar nödvändiga resehandlingar.

Enligt propositionen har bestämmelserna om gränskontrollåtgärder och

transportörsansvar i artikel 11 i protokollet till största delen karaktären

av målsättningsbestämmelser.

Enligt regeringens bedömning har Sverige redan tillräcklig lagstiftning

vad gäller gränskontrollåtgärder och transportörsansvar för att uppfylla

åtagandena i artikel 11 i protokollet mot människosmuggling.

Regeringen föreslår att lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande

mot svenskt fartyg skall ändras så att annan stat skall kunna få tillstånd

att ingripa mot svenskt fartyg utanför svenskt territorium i enlighet

med protokollet och att det för ett medgivande skall krävas att

brottsligheten motsvarar brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet

fängelse i ett år eller mer. Förslaget bedöms inte innebära ökade

kostnader för staten. Lagrådets yttrande har inhämtats. Lagrådet har lämnat

förslaget utan erinran. Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag

regeringen bestämmer.

I propositionen görs den bedömningen att utlänningslagens bestämmelser

om förverkande bör ändras för att uppfylla protokollets krav. En ändring

av utlänningslagens förverkandebestämmelser har nu föreslagits i

proposition 2004/05:135 Utökade möjligheter att förverka utbyte av och

hjälpmedel vid brott.

Regeringen gör den bedömningen att ett svenskt tillträde till protokollet

inte i övrigt kräver några lagstiftningsåtgärder.

Motionerna

I motion 2004/05:Sf23 av Sven Brus m.fl. (kd) anförs att människosmuggling

i vinstsyfte aldrig kan accepteras. Den som av ideella skäl hjälper en

utlänning att komma till Sverige skall dock inte straffas. Inte heller

skall asylsökande som utsatts för människosmuggling straffas för olaglig

inresa eller vistelse. I motionen påtalas att EU:s flyktingpolitik har

kritiserats av bl.a. UNHCR och att det finns allt färre lagliga sätt

att ta sig till och in i EU. Detta medför att personer i behov av skydd

tvingas vända sig till människosmugglare. EU måste skapa en gemensam

flyktingpolitik som fokuserar på flyktingars rättigheter väl så mycket

som på kontroller. När det gäller transportörsansvaret anser motionärerna

att det strider mot Genèvekonventionen att införa en sanktionsavgift.

Det anförda bör ges regeringen till känna.

Mona Jönsson och Gustav Fridolin (mp) begär i motion 2004/05:Sf24 ett

tillkännagivande om behovet av att åstadkomma en humanare migrations-

och asylreglering. Motionärerna menar att en alltmer restriktiv

migrationspolitik har utvecklats på såväl nationell nivå som i EU och att

detta utgör en grogrund för människosmuggling. Lättnader i regler bör

införas för att uppnå en balans mellan flyktingars behov och intresset

av att beivra kriminell människosmuggling. Människosmuggling i vinstsyfte

måste emellertid beivras. Den som olovligen uppehåller sig i Sverige

bör enligt motionärerna inte straffas, och det bör anges i lagen att

minderåriga inte skall kunna straffas för olovlig inresa, passage och

vistelse i Sverige.

Utskottets ställningstagande

Människosmuggling bedrivs ofta av kriminella organisationer med

förgreningar i många länder. I protokollet mot människosmuggling anges att

syftet med protokollet är att förebygga och bekämpa människosmuggling

och främja samarbete mellan staterna i detta syfte samtidigt som de

smugglade migranternas rättigheter skyddas (artikel 2). Utskottet kan

konstatera att protokollet innehåller viktiga miniminormer som skall

följas av alla avtalsslutande stater. I likhet med regeringen anser

utskottet att protokollet skapar ett mycket värdefullt globalt regelverk.

Enligt utskottets mening bör därför riksdagen godkänna tilläggsprotokollet

mot människosmuggling. Utskottet utgår även från att Sverige också

fortsättningsvis aktivt främjar och deltar i det internationella samarbetet

för att förebygga och bekämpa människosmuggling.

När det gäller människosmuggling till havs bör förutsättningar skapas

för att Sverige fullt ut skall kunna samarbeta med övriga parter i

protokollet. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag om att

lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot svenskt fartyg skall

ändras så att annan stat skall kunna få tillstånd att ingripa mot svenskt

fartyg utanför svenskt territorium i enlighet med tilläggsprotokollet

och att det för ett medgivande skall krävas att brottsligheten motsvarar

brott för vilket enligt svensk lag är föreskrivet fängelse i ett år

eller mer. Lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen

bestämmer. Enligt tilläggsprotokollet träder detsamma i kraft gentemot

Sverige den 30:e dagen efter den dag Sverige deponerat

ratifikationsinstrumentet.

Utskottet har erfarit att regeringen avser att avvakta med deponeringen

av det svenska ratifikationsinstrumentet till dess att EG tillträtt

tilläggsprotokollet.

Genom de ändringar i utlänningslagen som nyligen införts beträffande

människosmuggling och hjälp till olovlig vistelse samt transportörsansvar,

och som föranletts bl.a. av två rådsdirektiv (2001/51/EG och 2002/90/EG),

har de krav i övrigt som uppställs i tilläggsprotokollet tillgodosetts.

Utskottet delar således regeringens bedömning att några lagändringar

i övrigt med anledning av protokollet inte behöver göras.

För att förhindra att det svenska asyl- och mottagningssystemet utnyttjas

som en täckmantel för kriminell verksamhet, som också utnyttjar barns

utsatta situation på ett sätt som inte kan anses vara förenligt med

barnets bästa, anser utskottet i likhet med regeringen att ett lagreglerat

undantag från straffansvar för dem som ägnar sig åt smuggling av barn

under 18 år inte bör göras.

När det gäller den som av ideella skäl hjälper en utlänning att komma

till Sverige uttalade utskottet i betänkande 2003/04:SfU6 Människosmuggling

och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen att de

föreslagna nya bestämmelserna om människosmuggling och organiserande av

människosmuggling inte kunde anses hindra en asylsökande från att med

hjälp av rent humanitärt bistånd komma in i Sverige för att söka asyl

vid ankomsten. Utskottet hade inget att invända mot bestämmelsernas

utformning.

Beträffande bestämmelser om transportörsansvar föreslog utskottet i

betänkande 2003/04:SfU11 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet

ett tillkännagivande om att regeringen inom kort bör genomföra en förnyad

översyn av transportörsansvaret och därefter återkomma till riksdagen

med en redovisning och analys. Riksdagen gjorde ett tillkännagivande

härom (rskr. 2003/04:214).

Enligt vad utskottet erfarit har regeringen för avsikt att ge

Migrationsverket och polisen i uppdrag att under oktober 2005 rapportera hur

och i vilken omfattning bestämmelserna om transportörsansvar har tillämpats.

Utskottet, som anser att det saknas skäl att ändra de nyligen införda

bestämmelserna i utlänningslagen om bl.a. människosmuggling och

transportörsansvar, avstyrker med det anförda motionerna Sf23 och Sf24.

Beträffande utlänningslagens bestämmelser om förverkande (10 kap. 6 §)

noterar utskottet att regeringen i proposition 2004/05:135 Utökade

möjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m. föreslår

bl.a. att brottsbalkens bestämmelser om förverkande av utbyte och

hjälpmedel liksom förverkande av ersättning för kostnader i samband med

brott skall vara tillämpliga på alla brott enligt andra lagar eller

författningar för vilka det är föreskrivet fängelse i mer än ett år.

Vidare föreslås att förverkandebestämmelser i vissa författningar med

specialstraffrättsliga bestämmelser utvidgas. Också egendom som varit

avsedd att användas som hjälpmedel vid brott skall kunna förverkas, om

brottet har fullbordats eller förfarandet utgjort ett straffbart försök

eller en straffbar förberedelse eller stämpling. Förverkande skall även

kunna ske av egendom som har trätt i stället för utbyte, avkastning av

utbyte och avkastning av det som trätt i stället för utbyte. Lagändringarna

föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.

Utskottet noterar att lagändringarna i nämnda proposition har tillstyrkts

av justitieutskottet i betänkande 2004/05:JuU31, som behandlas i kammaren

den 11 maj 2005.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Människosmuggling m.m., punkt 2 (fp, kd, v, c, mp)

av Sven Brus (kd), Bo Könberg (fp), Birgitta Carlsson (c), Mona Jönsson

(mp), Solveig Hellquist (fp) och Kalle Larsson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:Sf23

yrkandena 1-3 och bifaller delvis motion 2004/05:Sf24.

Ställningstagande

En alltmer restriktiv migrationspolitik har utvecklats på såväl nationell

nivå som inom EU och utgör en grogrund för människosmuggling. Det finns

allt färre lagliga sätt att ta sig till och in i EU:s länder varför

personer i behov av skydd tvingas vända sig till människosmugglare.

Människosmuggling i vinstsyfte kan aldrig accepteras och måste beivras.

Nyligen har också en skärpning av straffet för organiserande av

människosmuggling i vinstsyfte genomförts. Även om det tidigare poängterats

att människor som med hjälp av smugglare tagit sig in i Sverige inte

skall åtalas eller straffas för olaglig inresa eller vistelse måste

detta åter understrykas och tas i beaktande.

Bland annat UNHCR har kritiserat EU:s flyktingpolitik och stark kritik

har riktats från många håll mot EG-direktivet om transportörsansvar.

När EU skapar en gemensam flyktingpolitik måste fokus ligga på flyktingars

rättigheter väl så mycket som på kontroller. Det kan också ifrågasättas

om det utökade transportörsansvaret står i överensstämmelse med

Genèvekonventionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:138 Sveriges tillträde till FN:s tilläggsprotokoll

mot människosmuggling:

1. Regeringen föreslår att riksdagen godkänner tilläggsprotokollet

mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till Förenta nationernas

konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (avsnitt 6).

2. Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag

till lag om ändring i lagen (1991:453) om tillstånd till ingripande mot

svenskt fartyg.

Följdmotioner

2004/05:Sf23 av Sven Brus m.fl. (kd):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om människosmuggling.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om att asylsökande som utsatts för människosmuggling

inte skall straffas för olaglig inresa eller vistelse.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i

motionen anförs om transportörsansvaret.

2004/05:Sf24 av Mona Jönsson och Gustav Fridolin (båda mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen

anförs om behovet av att åstadkomma en humanare migrations- och

asylreglering.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Konventionstexter