Bet. 2004/05:TU13

Trafikutskottets betänkande

2004/05:TU13

Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar frånfartyg

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:157

Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från

fartyg samt en följdmotion.

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett inom EU upprättat

förslag till rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från

fartyg. Rambeslutet syftar till att förstärka det straffrättsliga

regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Sammanlänkat

med rambeslutet är ett förslag till direktiv om föroreningar orsakade

av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser.

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår

motionen.

I betänkandet finns en reservation (m) och ett särskilt yttrande (fp,

c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar

från fartyg

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet

till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för

bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2004/05:157.

2. Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut

Riksdagen avslår motion 2004/05:T1.

Reservation (m)

Stockholm den 31 maj 2005

På trafikutskottets vägnar

Claes Roxbergh

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes Roxbergh (mp), Carina

Moberg (s), Elizabeth Nyström (m), Jarl Lander (s), Erling Bager (fp),

Hans Stenberg (s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling (kd), Karin

Svensson Smith (v), Claes-Göran Brandin (s), Jan-Evert Rådhström (m),

Monica Green (s), Sven Bergström (c), Björn Hamilton (m), Mikael Johansson

(mp), Börje Vestlund (s) och Christer Winbäck (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Europeiska kommissionen presenterade den 5 mars 2003 förslag till

Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg

och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott

(KOM(2003) 92 slutlig). En faktapromemoria har upprättats över utkastet

till direktiv och överlämnats till riksdagen (2002/03:FPM90). Syftet

med förslaget till direktiv var att införliva de internationella normerna

för föroreningar orsakade av fartyg, vilka finns i den s.k. MARPOL-konventionen,

i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvarar

för olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner, inbegripet

brottspåföljder.

Mot bakgrund av att rådet inte kunde godta kommissionens första förslag

att skapa ett straffrättsligt instrument inom ramen för gemenskapskompetensen

kompletterade kommissionen den 2 maj 2003 i stället sitt förslag till

direktiv med ett utkast till rådets rambeslut om förstärkning av det

straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade

av fartyg (KOM(2003) 227 slutlig). I senare översättningar av utkastet

till rambeslut har titeln fått en annan lydelse.

En faktapromemoria över rambeslutet har upprättats och överlämnats till

riksdagen (2002/03:FPM95). Syftet med utkastet till rambeslut var att

komplettera direktivet. De två rättsliga instrumenten är på detta sätt

sammanlänkade med varandra.

Europaparlamentet lämnade sitt yttrande över direktivet till rådet den

13 januari 2004 och antog ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt genom

en andra läsning den 23 februari 2005. Europaparlamentet lämnade sitt

yttrande över utkastet till rambeslut den 13 januari 2004. Rådet för

transport, telekommunikation och energi antog den 7 oktober 2004 en

gemensam ståndpunkt om förslaget till direktiv. Vid ett möte med de

ständiga representanternas kommitté (Coreper) den 9 december 2004 nåddes

en politisk överenskommelse gällande rambeslutet. Rådet för jordbruk

och fiske bekräftade den politiska överenskommelsen den 21 december

2004.

Företrädare för Näringsdepartementet har under förhandlingsarbetet

sammanträtt med berörda utskott i riksdagen vid flera tillfällen.

Trafikutskottet informerades muntligen den 10 februari 2004 om direktivet

samt den 28 september 2004 kort om rambeslutet. Vidare har även

justitieutskottet, miljö- och jordbruksutskottet samt EU-nämnden informerats

om ärendet.

Förslaget till direktiv samt utkastet till rambeslut bifogas betänkandet

som bilaga 2 respektive bilaga 3. Parlamentets ändringsförslag finns i

bilaga 4.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner ett inom Europeiska

unionen upprättat utkast till rambeslut. Rambeslutet syftar till en

förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av

föroreningar orsakade av fartyg. Sammanlänkat med rambeslutet är ett

förslag till direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet

av sanktioner för överträdelser. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser

om att överträdelser av vissa av direktivets bestämmelser skall betraktas

som brott, dvs. att de skall vara kriminaliserade. Rambeslutet innehåller

vidare bestämmelser om vilka straff som skall följa på brotten samt

bestämmelser om domsrätt och ansvar för juridiska personer.

I propositionen redovisas huvuddragen kring de lagändringar som rambeslutet

kräver. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock inte

fram. De redovisade lagstiftningsbehoven kommer att beredas vidare och

behandlas i ett senare sammanhang.

Utskottets överväganden

Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från

fartyg

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om

straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg.

Bakgrund

Rambeslutet om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg

innehåller bestämmelser om att de överträdelser som anges i förslaget

till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar förorsakade

av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser skall vara

kriminaliserande. I rambeslutet liksom i direktivet hänvisas det i flera

avseenden till "internationell rätt". Med detta avses framför allt

Förenta nationernas havsrättskonvention, som också i vissa fall nämns

uttryckligen. Även den s.k. MARPOL-konventionen om fartygsförorening är

av betydelse eftersom direktivet genomför denna konvention i gemenskapsrätten.

En kortare beskrivning av innehållet i dessa två konventioner inleder

bakgrundsbeskrivningen. För en mer utförlig beskrivning av konventionerna

hänvisas till propositionen.

Förenta nationernas havsrättskonvention

Förenta nationernas havsrättskonvention (United Nations Convention on

the Law of the Sea, UNCLOS) reglerar havens och havsbottnens fredliga

användning i olika avseenden, med syfte bl.a. att skapa balans mellan

rättigheter och skyldigheter. Principen om havets frihet ställs mot

nationella befogenheter, fördelningen av havets tillgångar mot nationella

intressen och miljöhänsyn mot ekonomiska intressen.

I strikt traktaträttslig bemärkelse är endast anslutna stater formellt

bundna av konventionen, men flertalet stater tillämpar konventionen i

praktiken både direkt och som medlemmar av skilda internationella

organisationer. Centrala delar av konventionen har också status av

folkrättslig sedvanerätt och är därigenom bindande för alla stater.

Havsrättskonventionen innehåller regler om havets indelning i vattenområden

och staters jurisdiktion över dessa vattenområden. Den innehåller även

bl.a. ett omfattande regelverk med förpliktande bestämmelser till skydd

för den marina miljön. Dessa regler omfattar allt slags föroreningar

från fartyg samt behandlar staters rätt att lagstifta på detta område

och ingripa mot utländska fartyg som överträder bestämmelserna. I

konventionen hänvisas på flera ställen till vad som betecknas som

"tillämpliga internationella regler och normer", ofta med tillägget att

dessa regler och normer skall ha fastställts av behörig internationell

organisation eller vid en allmän diplomatkonferens. Det viktigaste

organet för skapandet av globala regler när det gäller sjösäkerhet och

skyddet av den marina miljön är Förenta nationernas sjöfartsorganisation

(International Maritime Organization, IMO).

MARPOL-konventionen

MARPOL-konventionen (International Convention for the Prevention of

Pollution from Ships) från år 1973 innehåller bestämmelser om utsläpp

av olja och andra skadliga ämnen. Krav uppställs även på fartygens

konstruktion och på vilken utrustning som skall finnas ombord för att

säkerställa att utsläpp inte sker i strid med konventionen. Konventionen

innehåller vidare bestämmelser om anordningar för mottagning i land av

sådana rester av olja och andra skadliga ämnen som inte får släppas ut

i havet.

År 1978 beslutades om vissa ändringar i och tillägg till MARPOL-konventionen.

Dessa finns i det s.k. MARPOL-protokollet, som i praktiken utgör en

reviderad version av konventionen och är avsett att ersätta denna i

dess ursprungliga lydelse. Den reviderade versionen brukar benämnas

MARPOL 73/78.

MARPOL 73/78 består av ett antal artiklar med allmänna bestämmelser om

bl.a. beivrandet av överträdelser, certifikat, besiktningar och

inspektioner samt om rapportering av händelser som medför eller kan antas

medföra utsläpp i havet av skadliga ämnen.

I bilagor till konventionen finns mer tekniska föreskrifter till

förhindrande av olika typer av föroreningar. Till exempel behandlar bilaga

I förorening genom olja och bilaga II skadliga flytande ämnen i bulk.

För att en bilaga skall träda i kraft krävs att den har tillträtts av

ett antal stater som tillsammans svarar för 50 % av världstonnaget.

Bilagorna I och II hade i mars 2005 tillträtts av 130 stater som

tillsammans svarar för 97 % av världstonnaget. Sverige har tillträtt dessa

(och övriga bilagor).

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar

förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser

Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg

och införandet av sanktioner för överträdelser, inbegripet brottspåföljder,

för föroreningsbrott (direktivet) syftar till att införliva de

internationella normerna för föroreningar orsakade av fartyg (dvs. MARPOL)

i gemenskapslagstiftningen och se till att de personer som ansvarar för

olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner, inbegripet brottspåföljder.

Direktivet skall gälla för utsläpp av förorenande ämnen i en medlemsstats

inre vatten, territorialhav, sund, ekonomiska zon samt på det fria havet.

Direktivet skall tillämpas på alla fartyg, oberoende av vilken flagg

de för, undantaget statsfartyg i icke-kommersiell tjänst. I förslaget

till direktiv föreskrivs bl.a. att medlemsstaterna skall se till att

olagliga utsläpp av förorenande ämnen samt deltagande i och anstiftande

av sådana utsläpp betraktas som överträdelser, om de begås uppsåtligen

eller av grov oaktsamhet. Överträdelser skall träffas av effektiva,

proportionella och avskräckande sanktioner som får innefatta straffrättsliga

eller administrativa sanktioner. Direktivet innehåller även bestämmelser

om inspektion av fartyg, samarbete mellan medlemsstater när ett olagligt

utsläpp sker och rapporteringsskyldighet beträffande domstolars och

andra behöriga myndigheters tillämpning av direktivet.

Rambeslutet om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg

Rambeslutet om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för

bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg (rambeslutet) innehåller

bestämmelser om att de överträdelser som anges i direktivet skall vara

kriminaliserade samt vilka påföljder som skall kunna följa på brotten.

Utkastet till rambeslut är bifogat som bilaga 3. För en närmare

beskrivning av rambeslutet och gällande rätt hänvisas till proposition

2004/05:157 s. 16 f.

Propositionens förslag och bedömningar

Definitionen av fartyg

Regeringen gör bedömningen att det behöver utredas om definitionen av

fartyg i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg bör

ändras så att det tydligt framgår att också undervattensfartyg omfattas.

Handlingar som skall utgöra brott

Enligt regeringens bedömning uppfyller Sverige till övervägande del de

kriminaliseringsåtaganden som följer av rambeslutet. De eventuella

konsekvenser som rambeslutet i denna del kan medföra torde inte kräva

ändring i lag utan kan ske i förordningsform. Utsläppsförbuden för

utländska fartyg torde behöva utvidgas till att omfatta även områden som

inte tillhör någon stat (dvs. det fria havet). Det särskilda undantag

från vad som skall anses utgöra ett otillåtet utsläpp - vid utsläpp som

är följden av en skada - torde behöva modifieras i enlighet med vad som

föreskrivs i direktivet.

Anstiftan och medhjälp till brott

Sverige bedöms till övervägande del uppfylla rambeslutets bestämmelser

om medhjälp och anstiftan bedömer regeringen. För att fullt ut uppfylla

rambeslutet torde dock en särskild regel behöva införas som föreskriver

att bestämmelserna om medhjälp och anstiftan i 23 kap. 4 § brottsbalken

skall gälla oberoende av att det inte går att döma till fängelse för

gärningen med anledning av lagen (1996:517) om begränsning av tillämpning

av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg.

Påföljder och försvårande omständigheter

Svensk rätt uppfyller enligt regeringens bedömning rambeslutets

bestämmelser om påföljder och försvårande omständigheter.

Ansvar och påföljder för juridiska personer

Regeringen gör bedömningen att de krav som rambeslutet ställer i fråga

om ansvar för juridiska personer uppfylls av svensk rätt. För att

uppfylla kravet enligt artikel 6 (Påföljder för juridiska personer)

gällande nivån för den maximala påföljden (750 000 euro till 1 500 000

euro) för de allvarligaste fallen, torde det krävas lagändring. Kravet

kan i första hand genomföras genom att maximibeloppet för företagsbot,

vilket för närvarande är 3 000 000 kr, höjs.

Domsrätt på det fria havet

Rambeslutets krav på domsrätt uppfylls till övervägande del redan av

svensk lagstiftning enligt regeringens bedömning. För att uppfylla

rambeslutet fullt ut torde det dock behövas en särskild bestämmelse om

s.k. hamnstatsjurisdiktion beträffande utsläpp som skett från utländska

fartyg på det fria havet.

Sverige bör på det sätt som föreskrivs i rambeslutet lämna underrättelse

om att Sverige inte kommer att tillämpa bestämmelserna om behörighet i

artikel 7.1 e). Frågan om Sverige skall lämna underrättelse om att

Sverige inte kommer att tillämpa bestämmelsen om behörighet i artikel 7.

1 d) bör bli föremål för fortsatta överväganden.

Övriga bestämmelser

Regeringen bedömer att övriga bestämmelser i rambeslutet inte påkallar

några lagändringar.

Antagande av rambeslutet

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen

upprättade utkastet till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga

regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. Av

propositionen framgår att förslag till sådan lagstiftning som påkallas

av rambeslutet kommer att beredas vidare.

Utskottets ställningstagande

Enligt utskottets mening är det angeläget att den marina miljön såväl

runt våra kuster som i haven skyddas. En förutsättning för att bekämpa

fartygsföroreningar är ett aktivt samarbete inom EU och i andra

internationella forum. Utskottet välkomnar därför utkastet till rambeslut

om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av

föroreningar orsakade av fartyg. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund

att riksdagen godkänner det utkast till rambeslut som utarbetats inom

EU om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning

av föroreningar orsakade av fartyg.

Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker en motion om att propositioner om godkännande av

rambeslut även bör innehålla förslag till följdlagstiftning. Jämför

reservation (m) och särskilt yttrande (fp, c).

Motionsförslag

Elizabeth Nyström m.fl. (m) välkomnar i motion 2004/05:T1 strängare

säkerhets- och miljökrav för sjöfarten. Moderaterna har i flera år krävt

att Sverige måste höja profilen och agera kraftfullt för att få till

stånd gemensamma regler för sjöfarten inom EU. När EU-lagstiftningen nu

ger möjligheter att på ett bättre sätt värna om Östersjön är det angeläget

att regeringen så snart som möjligt kommer med förslag om nödvändiga

lagändringar. Motionärerna kritiserar dock regeringens förfarande i

rambeslutsprocessen och anför att ett godkännande av rambeslut som

förutsätter förändringar i svensk lagstiftning måste grundas på kunskap

om de avvägningar som blir konsekvensen. Bristen på insyn i processen

och problemen med att följdlagstiftningen inte presenteras samtidigt

som antagandepropositionen har framförts vid ett flertal tillfällen.

Förfarandet har även kritiserats av Lagrådet som har konstaterat att

beredningen av rambeslut skiljer sig från vad som normalt tillämpas i

samband med internationella överenskommelser som kräver lagstiftning.

Motionärerna begär mot denna bakgrund att propositioner om EU:s rambeslut

även bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar motionärernas uppfattning att riksdagen skulle få ett

bättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännande av

rambeslut samtidigt kunde åtföljas av ett förslag till svensk

följdlagstiftning. Det har emellertid visat sig att det sällan finns tid till

ett sådant förfarande inom de tidsramar som gäller för EU:s antagande

av rambeslut. Att avvakta med godkännande av rambeslut till dess att

ett fullständigt beredningsunderlag hämtats in och ett lagförslag såvitt

avser följdlagstiftning hunnit utarbetas skulle ofta innebära betydande

förseningar av antagande av rambeslutet. Då antagandet kräver enhällighet

skulle förseningen drabba samtliga övriga medlemsstater. Ett sådant

förfarande skulle motverka syftet med institutet rambeslut, och i viss

mån innebära en återgång till den ordning som gällde tidigare, före

Amsterdamfördraget. En anledning till att rambeslut började användas

var just ett missnöje med denna ordning.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att riksdagen avslår

motion 2004/05:T1.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut, punkt 2 (m)

av Elizabeth Nyström (m), Jan-Evert Rådhström (m) och Björn Hamilton

(m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde

ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om rambeslut.

Därmed bifaller riksdagen motion 2004/05:T1.

Ställningstagande

För att effektivt kunna skydda våra kuster och Östersjön, en utsatt

miljö, från föroreningar orsakade av fartyg krävs verkningsfulla och

relevanta verktyg. Moderaterna har i flera år arbetat för att det skall

införas gemensamma regler för sjöfarten inom EU och välkomnar de strängare

säkerhets- och miljökrav för sjöfarten som föreslås i rambeslutet.

Regeringen har emellertid återigen valt att inte samtidigt med rambeslutet

lägga fram ett förslag till den lagstiftning som krävs med anledning av

rambeslutet. Enligt vår mening är detta inte en acceptabel lagstiftningsteknik.

Det bör vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell

presenteras i sin helhet. Annars blir det inte möjligt att göra en

bedömning av rambeslutet och vilka konsekvenser det kommer att få för den

svenska lagstiftningen. Enligt vår erfarenhet är det först i samband

med att det handgripliga och konkreta förslaget granskas inom ramen för

den parlamentariska processen som eventuella brister eller problemområden

upptäcks.

Vi är medvetna om att de tidsramar som gäller för EU:s antagande av

rambeslut försvårar möjligheterna att lägga fram följdlagstiftning i

samband med godkännande av rambeslut. För att riksdagen skall ges

möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell

nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet är emellertid ett sådant

förfarande i princip nödvändigt. Regeringen bör åläggas att i fortsättningen

presentera förslag till följdlagstiftning i propositioner om godkännande

av rambeslut.

Särskilt yttrande

Följdlagstiftning i propositioner om rambeslut, punkt 2 (fp, c)

Erling Bager (fp), Sven Bergström (c) och Christer Winbäck (fp)

anför:

I likhet med vad vi tidigare uttalat i den principiella frågan om

riksdagens behandling av propositioner om godkännande av rambeslut vill

vi inte ifrågasätta regeringens förmåga till analys och problemlösning

vid genomförande av rambeslutens innehåll i svensk lagstiftning. Vår

erfarenhet är dock att det är först i samband med att det konkreta

förslaget till lagstiftning granskas, inom ramen för den parlamentariska

processen, som eventuella brister eller problemområden upptäcks. Vi

vill därför ånyo framhålla att det är mycket viktigt att riksdagen ges

möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell

nivå samtidigt som man antar rambeslutet.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:157 Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler

vid föroreningar från fartyg:

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet

till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för

bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg.

Följdmotion

2004/05:T1 av Elizabeth Nyström m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att propositioner om EU:s rambeslut även bör innehålla förslag

om svensk följdlagstiftning.

Bilaga 2

Förslag till direktiv

Bilaga 3

Förslag till rambeslut

Bilaga 4

Europaparlamentets lagstiftningsresolution