Bet. 2004/05:TU8

Trafikutskottets betänkande

2004/05:TU8

Arlandabanan

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet Riksrevisionens styrelses

framställning angående Arlandabanan (framst. 2004/05:RRS9).

Utskottet konstaterar i likhet med Riksrevisionen att Arlandabanan varit

framgångsrik i den meningen att byggandet av järnvägsanläggningen

genomförts inom uppställda ekonomiska ramar samt att flygpendlingstrafiken

bedrivs med avsedd turtäthet. Utskottet instämmer vidare i Riksrevisionens

styrelses slutsatser att såväl styrningen och uppföljningen av

samfinansieringsprojektet som redovisningen av projektets utveckling till

regering och riksdag varit otillräckliga.

Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen ger regeringen

tillkänna de tre förslag till riksdagsbeslut som Riksrevisionens styrelse

överlämnat till riksdagen med anledning av granskningen.

Enligt det första förslaget bör regeringen utveckla sin styrning av

A-Banan Projekt AB, särskilt i de avseenden Riksrevisionen kritiserat

i sin granskning, samt återkomma till riksdagen med en redovisning av

hur styrningen av företaget går till.

Enligt det andra förslaget skall regeringen under år 2005 återkomma

till riksdagen med en samlad redovisning av de statliga åtagandena i

projektet.

Enligt det tredje förslaget skall regeringen genomföra en samlad

utvärdering av såväl effekterna av järnvägsförbindelsen till Arlanda som

den valda finansieringsformen och redovisa denna utvärdering för riksdagen

senast år 2007.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Arlandabanan

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför

om Arlandabanan. Därmed bifaller riksdagen framställning 2004/05:RRS9

punkterna 1-3.

Stockholm den 5 april 2005

På trafikutskottets vägnar

Claes Roxbergh

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Claes Roxbergh (mp),

Carina Moberg (s), Elizabeth Nyström (m), Jarl Lander (s), Hans Stenberg

(s), Krister Örnfjäder (s), Johnny Gylling (kd), Karin Svensson Smith

(v), Claes-Göran Brandin (s), Jan-Evert Rådhström (m), Monica Green (s),

Björn Hamilton (m), Börje Vestlund (s), Christer Winbäck (fp) och

Lennart Fremling (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har granskat infrastrukturprojektet Arlandabanan, främst

utifrån frågeställningarna om projektet styrts i enlighet med riksdagens

beslut och huruvida riksdagen fått sådan information att den kunnat

följa projektets utveckling. Resultatet av granskningen redovisas i

rapporten Arlandabanan. Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt

(RiR 2004:22).

Riksrevisionens styrelse har i framställningen Riksrevisionens styrelses

framställning angående Arlandabanan (framst. 2004/05:RRS9) till riksdagen

överlämnat sina överväganden och förslag med anledning av granskningen.

I detta betänkande behandlar utskottet Riksrevisionens styrelses

framställning. Inga motioner har väckts i ärendet.

I samband med ärendets beredning har utskottet haft sammanträffanden

med företrädare för Näringsdepartementet, A-Banan Projekt AB och

Riksrevisionen.

Framställningens huvudsakliga innehåll

Riksrevisionens styrelses framställning angående Arlandabanan innehåller

tre förslag till riksdagsbeslut.

Enligt det första förslaget bör regeringen utveckla sin styrning av

A-Banan Projekt AB, särskilt i de avseenden Riksrevisionen kritiserat

i sin granskning, samt återkomma till riksdagen med en redovisning av

hur styrningen av A-Banan går till.

Enligt det andra förslaget bör regeringen under år 2005 återkomma till

riksdagen med en samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet,

i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att riksdagen

godkände proposition 1993/94:213.

Enligt det tredje förslaget bör regeringen genomföra en samlad utvärdering

av såväl effekterna av järnvägsförbindelsen till Arlanda som den valda

finansieringsformen och redovisa denna utvärdering för riksdagen senast

år 2007.

Utskottets överväganden

Arlandabanan

Utskottets förslag i korthet

Utskottet välkomnar Riksrevisionens granskning av styrningen och

uppföljningen av statens intressen i infrastrukturprojektet Arlandabanan.

Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen till känna vad utskottet

anfört om de förslag till riksdagsbeslut som Riksrevisionens styrelse

överlämnat med anledning av granskningen.

Bakgrund

Allmänt

Järnvägen mellan Stockholm och Arlanda (Arlandabanan) invigdes i november

1999.

Genomförandet av projektet föregicks av ett antal utredningar där bl.a.

förutsättningarna att få privata intressenter att satsa kapital belystes.

För att förbättra dessa förutsättningar valdes en modell där

järnvägsprojektet delades upp i två delar. Staten skulle finansiera utbyggnaden

mellan Stockholm och Rosersberg, medan sträckan Rosersberg-Arlanda samt

spårutbyggnaden norr om Arlanda till stambanan vid Odensala genomförs

i form av ett samfinansieringsprojekt mellan staten och privata

intressenter. I samfinansieringsprojektet ingick även byggandet av stationer

på Arlanda och på Stockholms central.

Statens aktör i samfinansieringsprojektet är A-Banan Projekt AB (A-Banan).

Bolaget bildades för att sköta upphandlingen av Arlandabanan och för

att hantera statens rättigheter och skyldigheter i samfinansieringsprojektet.

Dess motpart är A-Train AB (A-Train) som består av det konsortium som

vann upphandlingen av Arlandabanan. A-Train har byggt och finansierat

huvuddelen av de i projektet ingående fasta anläggningarna och därefter

överlämnat dessa till A-banan. A-Train har samtidigt fått rätten att

trafikera järnvägen samt möjligheten att ta ut ersättning av andra

operatörer som utnyttjar järnvägen under de 45 år som projektavtalet

gäller.

Hela järnvägsutbyggnaden beräknas ha kostat ca 6 miljarder kronor.

Samfinansieringsprojektets infrastrukturkostnader svarar därav för ca 4,

1 miljarder kronor, varav 2,4 miljarder kronor finansierats av staten.

Utvecklingen av resandet

I de utredningar som föregick besluten om genomförandet av Arlandabananprojektet

återfinns ett antal prognoser över antal resenärer på Arlandabanan.

Inför riksdagsbeslutet om riktlinjerna för projektet beräknades att

antalet resande år 2005 skulle uppgå till 5,1 miljoner. Nedanstående

tabell visar att utvecklingen av antalet resande t.o.m. 2004 inte varit

i linje med denna prognos. Riksrevisionen anger två förklaringar till

skillnaden mellan prognos och utfall. För det första har biljettpriset

varit högre än vad som förutsattes i beräkningarna av antalet förväntade

resenärer. För det andra har den svaga utvecklingen av flygtrafiken

sedan 2001 påverkat utvecklingen.

Antalet resenärer per år med Arlanda Express i förhållande till

prognos

År Prognos över antalet resande (BV 1990) Prognos över antalet resande

(prop. 1993/94:213) Totalt antal resande (utfall)

2000 6 800 000 2 100 000

2001 2 900 000

2002 7 200 000 2 750 000

2003 2 550 000

2004 2 822 000

2005 7 600 000 5 100 000

2020 10 200 000 7 400 000

Källa: Årsredovisningar A-Train 2000-2002 samt information från

marknadsansvarig på A-Train och proposition 1993/94:213.

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat styrning och uppföljning av statens intressen

i infrastrukturprojektet Arlandabanan. Granskningen utgick från följande

två frågor: Styr regeringen och ansvariga myndigheter projektet i

enlighet med riksdagens beslut? Har riksdagen fått den information den

behöver för att följa projektets utveckling? I rapporten Arlandabanan.

Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt (RiR 2004:22) redovisas

slutsatserna av denna granskning.

Inledningsvis konstateras att byggandet av järnvägsanläggningen genomförts

inom uppställda ekonomiska ramar samt att flygpendlingstrafiken bedrivs

med avsedd turtäthet. Enligt Riksrevisionens bedömning har dock såväl

styrningen och uppföljningen av samfinansieringsprojektet som redovisningen

av projektets utveckling till regering och riksdag varit otillräckliga.

Vidare uppmärksammas följande frågeställningar:

A-Banans uppdrag är delvis otydligt. A-Banan tillhör enligt regeringens

beslut den grupp av statliga bolag som har särskilda samhällsintressen

att infria. Vilka dessa samhällsintressen är har dock inte preciserats.

Det saknas exempelvis en koppling mellan de transportpolitiska mål

riksdagen beslutat om och de uppgifter bolaget fått ansvar för att utföra.

A-Banan har ingen rapporteringsskyldighet till staten. Det finns inga

fastlagda krav att bolaget skall rapportera till regeringen eller andra

myndigheter om hur samfinansieringsprojektet utvecklas. Enligt Riksrevisionen

innebär avsaknaden av rapporteringskrav att regeringen inte kan säkerställa

att man får tillräcklig insyn. Det innebär också en risk för att regeringen

i sin tur inte kan leva upp till sin redovisningsskyldighet inför

riksdagen.

Utlovad redovisning av statens åtaganden uteblev. Riksrevisionen

konstaterar att det i riksdagens beslut 1994 om projektet angavs att en

redovisning av de slutgiltiga statliga åtagandena skulle lämnas till

riksdagen när avtal träffats mellan A-Banan och den privata motparten.

Trots att detta avtal slöts redan 1995 har ingen sådan redovisning

lämnats. Vidare noteras att de avtal som slutits på några viktiga punkter

inneburit ett ökat statligt åtagande i förhållande till vad som redovisades

till riksdagen:

Under de första sju åren som järnvägen trafikeras har A-Train rätt att

skjuta upp betalning av hyra på Stockholms Central och Arlanda flygplats.

Värdet av den räntefria skulden kan uppskattas till knappt 90 miljoner

kronor efter sju år.

Nordea leasar sex tåg till A-Train och om bolaget inte fullgör sina

åtaganden så har staten en skyldighet och en rättighet att ta över dessa

tåg. Det kan jämställas med en finansiell garanti.

Staten är exponerad för en betydande del av samfinansieringsprojektets

affärsmässiga risker. I nuläget är statens finansiella risk större än

den som A-Trains ägare tar.

Staten har varit en betydande finansiär av det privata bolaget A-Train.

Riksrevisionen anger att Riksgäldskontoret, Svensk Exportkredit och

Nordiska investeringsbanken under 2003 svarade för ca 1,8 av de 2,2

miljarder kronor som A-Train lånat av andra långivare än sina ägare.

Därtill kommer att det statligt helägda aktiebolaget Vattenfall som

delägare satsat 120 miljoner kronor (20 %) av A-Trains aktiekapital.

Riksrevisionen konstaterar vidare att någon samlad redovisning av statens

exponering för projektets kommersiella risker inte har redovisats.

Bristande redovisning av villkorslånet till A-Train. Uppföljningen av

det statliga villkorslånet har enligt Riksrevisionens bedömning varit

bristfällig. Det har funnits oklarheter rörande ansvarsfördelningen

mellan Riksgäldskontoret och A-Banan vad gäller ansvaret för att följa

och bevaka statens fordran på A-Train. Dessutom finns det oklarheter om

hur lån med kreditrisk skall redovisas. Riksrevisionen konstaterar

att

riksdag och regering inte fått information om hur möjligheterna till

återbetalning av det statliga villkorslånet påverkats av projektets

svaga affärsmässiga utveckling,

värdet på Riksgäldskontorets fordran på A-Train har redovisats utan att

eventuellt nedskrivningsbehov beaktats,

den fordran staten har på A-Train i form av återbetalning av de räntor

Banverket betalar på villkorslånet inte redovisats i den statliga

redovisningen.

Samlad analys i förhållande till transportpolitiska principer vägledde

ej projektet. Enligt av riksdagen fastlagda principer skall planeringen

av trafikens infrastruktur genomföras så att bästa samhällsnytta nås

inom givna ekonomiska ramar. Det gjordes dock ingen samhällsekonomisk

kalkyl inför detta projekt.

I det beredningsarbete som föregick regeringens förslag från 1994 om

samfinansieringsprojektets genomförande lades ett stort arbete ned på

att hitta företagsekonomiskt lönsamma lösningar. Detta är enligt

Riksrevisionen en brist som bl.a. innebar att det inte var möjligt att få

en bild av de samhällsekonomiska kostnadskonsekvenserna av att träffa

avtal som syftar till att ge den privata motparten möjligheter att göra

en företagsekonomisk vinst.

Ingen uppföljning hittills av trafikpolitiska effekter. De avtal som

reglerar hur järnvägen till Arlanda får trafikeras har givit A-Train

goda förutsättningar att skydda den marknad där man opererar. Enligt

Riksrevisionens bedömning underutnyttjas sannolikt järnvägsförbindelsen

till Arlanda. Banans kapacitet medger att den skulle kunna utnyttjas

mer. Den av riksdagen eftersträvade integrationen mellan lokal, regional

och nationell tågtrafik och Arlanda flygplats är beroende av att

tågoperatörer finner det ekonomiskt motiverat att betala de avgifter A-Train

kräver för att operatörerna skall få ta upp och lämna passagerare på

flygplatsen.

Någon samlad uppföljning av effekterna av byggandet av järnvägsförbindelsen

till Arlanda i förhållande till de trafikpolitiska mål som uttalats för

projektet har inte gjorts.

Den sammanställning som Väg- och transportforskningsinstitutet gjort på

uppdrag av Riksrevisionen av tågtrafiken till och från Arlanda visar

följande:

Möjligheten att med rimlig tidsåtgång resa till och från Arlanda flygplats

med tåg är för närvarande god. Behoven av operatörsbyte på Stockholms

central minskar sannolikt benägenheten att utnyttja denna möjlighet.

Målet att integrera Arlandabanan med den lokala pendeltågstrafiken har

hittills inte uppnåtts. Det finns dock ett förslag från Storstockholms

lokaltrafik och Upplands lokaltrafik om att etablera pendeltågstrafik

till flygplatsen.

Många resenärer som tidigare tagit flyget till Arlanda från t.ex.

Borlänge, Karlstad, Örebro och Sundsvall åker nu i stället tåg till

flygplatsen.

Riksrevisionens rekommendationer. Mot bakgrund av dessa slutsatser

rekommenderar Riksrevisionen följande åtgärder:

Regeringen tydliggör A-Banans uppdrag genom att precisera vilka

samhällsintressen A-Banan har till uppgift att infria.

A-Banan åläggs att till regeringen och berörda myndigheter rapportera

hur statens ekonomiska och transportpolitiska intressen och risker

utvecklas i samfinansieringsprojektet.

A-Banan åläggs att till regeringen redovisa avtal och överenskommelser

som bolaget ingår som kan få konsekvenser av betydelse för staten.

En samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet görs till

riksdagen i enlighet med vad trafikutskottet förutsatte i samband med

att riksdagen godkände proposition 1993/94:213 Godkännande av grundläggande

principer för avtal rörande Arlandabanan.

Regeringen beslutar att en samlad utvärdering av effekterna av

järnvägsförbindelsen till Arlanda och av samfinansieringsprojektet skall

genomföras i god tid före 2010 då staten har möjlighet att lösa ut

A-Train.

I beredningen av Riksgäldskontorets förslag om hur lån med kreditrisk

till näringslivet bör hanteras, beaktar regeringen som ett exempel de

problem som redovisats rörande A-Trains villkorslån.

Riksrevisionens styrelses framställning

Med anledning av Riksrevisionens granskning av Arlandabanan föreslår

Riksrevisionens styrelse att riksdagen tillkännager för regeringen som

sin mening att

regeringen utvecklar sin styrning av A-Banan Projekt AB, särskilt i de

avseenden Riksrevisionen kritiserat i sin granskning, samt återkommer

till riksdagen med en redovisning av hur styrningen av A-Banan går till,

regeringen under år 2005 återkommer till riksdagen med en samlad

redovisning av de statliga åtagandena i projektet, i enlighet med vad

trafikutskottet förutsatte i samband med att riksdagen godkände proposition

1993/94:213,

regeringen genomför en samlad utvärdering av såväl effekterna av

järnvägsförbindelsen till Arlanda som den valda finansieringsformen och

att denna utvärdering redovisas för riksdagen senast år 2007.

Utskottets ställningstagande

Beslutet om samfinansieringsprojektet Arlandabanan skiljer sig från den

ordinarie infrastruktursplaneringsprocessen i ett antal avseenden, inte

minst vad gäller finansieringen. Det är det enda järnvägsprojektet av

sitt slag i Sverige och har ofta använts som exempel i debatten om

alternativ finansiering av transportinfrastruktur. Enligt utskottets

mening är det därför särskilt angeläget att projektet följs upp och

granskas, samt att de erfarenheter som görs fångas upp och görs

tillgängliga inför det fortsatta arbetet med utvecklingen av det svenska

transportsystemet.

Mot denna bakgrund välkomnar utskottet att Riksrevisionen granskat

styrningen och uppföljningen av statens intressen i infrastrukturprojektet

samt att Riksrevisionens styrelse överlämnat sina överväganden med

anledning av granskningen till riksdagen. Det är enligt utskottets mening

en förtjänstfull granskning där ett antal viktiga observationer och

frågeställningar lyfts fram.

Utskottet konstaterar i likhet med Riksrevisionen att projektet varit

framgångsrikt i den meningen att byggandet av järnvägsanläggningen

genomförts inom uppställda ekonomiska ramar samt att flygpendlingstrafiken

bedrivs med avsedd turtäthet. Utskottet instämmer vidare i Riksrevisionens

slutsatser att såväl styrningen och uppföljningen av samfinansieringsprojektet

som redovisningen av projektets utveckling till regering och riksdag

varit otillräckliga.

Såvitt gäller styrningen av företaget menar utskottet att ett tydliggörande

av A-Banans uppgift, främst i förhållande till de transportpolitiska

målen, är nödvändigt. Detta kan ske exempelvis genom att det, på

bolagsstämma, preciseras vilka samhällsintressen A-Banan har till uppgift

att infria. Enligt vad utskottet erfarit avser regeringen att vidta

åtgärder i enlighet med vad som här anförts.

Angående den av riksdagen i betänkande 1993/94:TU6 efterfrågade

redovisningen av samtliga statliga åtaganden i projektet noterar utskottet

att dessa åtaganden har redovisats i olika dokument, såsom budgetpropositioner

och skrivelser om statligt ägda bolag. En samlad redovisning i enlighet

med vad riksdagen efterfrågade har dock aldrig gjorts. Enligt utskottets

mening bör en sådan redovisning föreläggas riksdagen redan under 2005.

Givet Arlandabanans vikt för transporterna i Stockholmsregionen och för

samordningen mellan flyg- och järnvägstrafik, investeringens omfattning

och inte minst projektets särart med avseende på bl.a. finansiering,

anser utskottet slutligen att en samlad utvärdering av projektet bör

genomföras och redovisas för riksdagen i god tid innan den tidpunkt då

staten har möjlighet att lösa ut A-Train. Utvärderingen bör enligt

utskottets mening omfatta såväl de finansiella som de transportpolitiska

aspekterna av projektet.

Vad utskottet anfört om Arlandabanan bör riksdagen som sin mening ge

regeringen till känna. Därmed tillstyrks Riksrevisionens styrelses

förslag punkterna 1-3.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Framställning 2004/05:RRS9

Framställning 2004/05:RRS9 Riksrevisionens styrelses framställning

angående Arlandabanan:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen

anför om att regeringen utvecklar sin styrning av A-Banan Projekt AB,

särskilt i de avseenden Riksrevisionen kritiserat i sin granskning,

samt återkommer till riksdagen med en redovisning av hur styrningen av

A-Banan går till.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen

anför om att regeringen under år 2005 återkommer till riksdagen med en

samlad redovisning av de statliga åtagandena i projektet, i enlighet

med vad trafikutskottet förutsatte i samband med att riksdagen godkände

prop. 1993/94:213.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen

anför om att regeringen genomför en samlad utvärdering av såväl effekterna

av järnvägsförbindelsen till Arlanda som den valda finansieringsformen

och att denna utvärdering redovisas för riksdagen senast år 2007.