Bet. 2004/05:UFöU1

Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande

2004/05:UFöU1

Operation Althea

Sammanfattning

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlar i detta betänkande

regeringens proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en EU-ledd styrka

i Bosnien och Hercegovina.

Utskottet konstaterar i betänkandet att Europeiska unionens råd den 12

juli 2004 fattade beslut om att i samarbete med Nato, från december

2004, genomföra en gemensam militär krishanteringsinsats (Althea) i

Bosnien och Hercegovina. Vidare konstateras att FN:s säkerhetsråd i

resolution 1551 från den 9 juli 2004 välkomnar EU:s planer på att inleda

en militär insats i Bosnien och Hercegovina. Operationens folkrättsliga

mandat kommer att grundas på en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd.

Denna resolution förväntas beslutas av säkerhetsrådet senare i

höst.

Utskottet föreslår i betänkandet att riksdagen bemyndigar regeringen

att ställa en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande som

ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen i

Bosnien och Hercegovina, efter ett beslut av FN:s säkerhetsråd som

innehåller det folkrättsliga mandatet för insatsen, under högst 24 månader.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen bifaller proposition 2004/05:14 och bemyndigar regeringen att

ställa en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande under

högst 24 månader inom ramen för EU:s krishanteringsinsats i Bosnien och

Hercegovina (Althea).

Utskottet föreslår att beslut i kammaren fattas efter endast en

bordläggning.

Stockholm den 21 oktober 2004

På utrikes- och försvarsutskottets vägnar

Urban Ahlin

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban Ahlin (s), Eskil

Erlandsson (c), Tone Tingsgård (s), Gunilla Carlsson i Tyresö (m),

Cecilia Wigström (fp), Kenneth G Forslund (s), Ola Rask (s), Holger

Gustafsson (kd), Alice Åström (v), Veronica Palm (s), Karin Enström (m),

Michael Hagberg (s), Allan Widman (fp), Birgitta Ahlqvist (s), Ewa

Björling (m), Berndt Sköldestig (s) och Lars Ångström (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen har i proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en EU-ledd

styrka i Bosnien och Hercegovina beslutat att föreslå att riksdagen

bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 200 personer

till förfogande under högst 24 månader som ett svenskt bidrag till den

EU-ledda militära krishanteringsinsatsen vilken totalt kommer uppgå

till ca 7000 personer.

Under förutsättning av riksdagens godkännande är det regeringens avsikt

att det svenska bidraget till Althea inledningsvis skall bestå av ca 70

personer. Huvuddelen av dessa personer kommer att ingå i en multinationell

logistikenhet. Därutöver planeras bidraget bestå av en samverkans- och

observationsenhet, militärpoliser och stabsofficerare till den EU-ledda

styrkans högkvarter i Sarajevo och högkvarteret för Multinational Task

Force North i Tuzla.

Det svenska bidraget kan dock komma att förändras såväl i fråga om

utformning som uppgifter. I ett senare skede kan således det svenska

bidraget komma att omfatta upp till 200 personer.

Propositionen har remitterats till utrikesutskottet. Utrikes- och

försvarsutskotten har därefter beslutat - med stöd av 4 kap. 8 §

riksdagsordningen - att bereda propositionen i ett sammansatt utrikes- och

försvarsutskott (UFöU).

En föredragning har ägt rum inför utskottet med deltagande av utrikesminister

Laila Freivalds, försvarsminister Leni Björklund och företrädare för

Försvarsmakten under ledning av generalmajor Göran Fant.

I anslutning till ärendets beredning avser utskottet, genom föredragningar,

att göra en uppföljning av tidigare beslutade insatser i Afghanistan

och Liberia.

Bakgrund

Jugoslaviens sönderfall kom att få mycket våldsamma och långtgående

konsekvenser i Bosnien och Hercegovina. Den blodiga konflikten kom att

vara från april 1992 till hösten 1995.

Efter fredsförhandlingar på en amerikansk militärbas i Dayton, Ohio,

undertecknades en fredsöverenskommelse i Paris den 14 december 1995 av

företrädare för Bosnien och Hercegovina, Kroatien och Förbundsrepubliken

Jugoslavien. Fredsöverenskommelsen, det s.k. Daytonavtalet, slår fast

att Bosnien och Hercegovina skall bestå av en enad och suverän stat

bestående av två entiteter, dels Federationen Bosnien och Hercegovina,

dels Republika Srpska.

En Hög representant för det internationella samfundet utsågs att övervaka

avtalets genomförande vad gäller de civila frågorna. Höge representanten

har sedan Daytonavtalet ingicks haft en framträdande roll inom den

nationella politiken med långtgående befogenheter för samhällsuppbyggande

och genomförandet av Daytonavtalet. Höge representanten är dessutom

numera EU:s särskilde representant (EUSR) i Bosnien och Hercegovina.

I Daytonavtalet förutsågs också behovet av att upprätta en internationell

styrka för att säkerställa genomförandet och att övervaka den militära

delen av fredsavtalet. Genom FN:s säkerhetsrådsresolution 1031 (1995)

gavs Nato i december 1995 mandat att leda styrkan. IFOR (Implementation

Force) upprättades inledningsvis och omfattade omkring 60 000 soldater

från ett tjugotal länder.

Vid det ettåriga mandatets slut stod det klart att IFOR framgångsrikt

genomfört sitt uppdrag. De stridande parterna hade separerats och

demokratiska val till presidentrådet och parlamentet hade genomförts. Av

den civila delen av avtalet återstod dock mycket att genomföra och det

politiska klimatet bedömdes som fortsatt osäkert. Säkerhetsrådet beslutade

därför att IFOR skulle ersättas av en stabiliseringsstyrka, SFOR

(Stabilization Force), för att fullfölja genomförandet av Daytonavtalet

och säkerställa freden.

Vid Europeiska rådets möte den 17-18 juni 2004 antog Europeiska unionens

stats- och regeringschefer en övergripande strategi avseende Bosnien

och Hercegovina. Stats- och regeringscheferna angav vidare att den

operativa planeringen avseende en militär insats i Bosnien och Hercegovina

skulle fortgå, dock under förutsättning att medlemsstaterna i Nato

fattade beslut om att avsluta den pågående stabiliseringsstyrkan, SFOR.

Vid Natos toppmöte den 28-29 juni 2004 i Istanbul beslutade Natos stats-

och regeringschefer att Nato skulle avsluta insatsen SFOR i Bosnien och

Hercegovina i slutet av år 2004.

Den 9 juli 2004 antog FN:s säkerhetsråd resolution 1551 (2004) i vilken

säkerhetsrådet bl.a. välkomnar EU:s planer på att i december 2004 inleda

en militär insats i Bosnien och Hercegovina.

Europeiska unionens råd beslutade den 12 juli 2004 om en gemensam åtgärd

(2004/570/GUSP) om Europeiska unionens militära operation i Bosnien och

Hercegovina. Insatsen benämns Althea.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår i proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en

EU-ledd styrka i Bosnien och Hercegovina att riksdagen bemyndigar

regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande

under högst 24 månader som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära

krishanteringsinsatsen.

I propositionen redogör regeringen för bakgrunden till utvecklingen i

Bosnien och Hercegovina efter Daytonavtalet, för det internationella

samfundets insatser i landet samt för förutsättningar för ett svenskt

deltagande i en krishanteringsinsats under EU:s ledning och för regeringens

bedömningar kring detta.

Regeringen konstaterar i propositionen att Försvarsmakten den 22 april

2004 har lämnat ett förslag till möjligt svenskt bidrag. Sverige har

till EU anmält intresse av att till en början delta i den multinationella

norra sektorn i Bosnien och Hercegovina (Multinational Task Force North,

MNTF N), vilken kommer att stå under Finlands ledning. Under hösten

2004 har Sverige som ett led i förberedelserna sänt personal till Bosnien

och Hercegovina för att delta i förberedelsearbetet inför insatsen.

Regeringen noterar att det svenska bidraget till Althea inledningsvis

skall bestå av ca 70 personer. Den understryker dock att det svenska

bidraget kan komma att förändras i fråga om utformning och uppgifter.

Sverige har som ansvarig nation för logistiken inom den norra sektorn

ett övergripande ansvar för denna fråga. Det innebär att Sverige skall

ha beredskap för att täcka upp med personal i situationer där andra

deltagare av olika skäl inte har kunnat bidra fullt ut. Det kan också

bli fråga om att behöva förstärka det svenska bidraget även vad gäller

övriga nämnda komponenter (samverkans- och observationspersonal samt

militärpoliser).

I ett läge där säkerheten i Bosnien och Hercegovina avsevärt försämras

kan det dessutom uppstå ett omedelbart behov av att förstärka EU:s insats.

En sådan förstärkning av det svenska bidraget skulle kunna omfatta

även andra typer av förband än de ovan nämnda, t.ex. förband som har

förmåga att skilja stridande parter åt. Det svenska bidraget kan, mot

bakgrund av nämnda omständigheter, därför i ett senare skede komma att

omfatta upp till 200 personer.

Regeringen bedömer enligt propositionen att utgifterna för det svenska

truppbidraget kan finansieras inom anslaget 6:1 Förbandsverksamhet,

beredskap och fredsfrämjande insatser m.m.

Regeringen noterar vidare att Altheas folkrättsliga mandat kommer att

grundas på en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel

VII i FN-stadgan. Det förutses att det kommande mandatet från säkerhetsrådet

innebär att EU-styrkan vid behov kommer att kunna lösa sina uppgifter

med militära tvångsmedel. Denna resolution förväntas beslutas av

säkerhetsrådet senare i höst.

Avslutningsvis noterar regeringen att det i FN:s resolution 1551 (2004)

framgår att det nu gällande SOFA-avtalet (Status of Forces Agreement)

som återfinns som bilaga till Daytonavtalet tills vidare även skall

tillämpas på den föreslagna EU-styrkan. Detta avtal reglerar den rättsliga

statusen för den personal som ingår i den EU-ledda styrkan.

Regeringen noterar vidare att insatsregler, s.k. rules of engagement,

som reglerar styrkans våldsanvändning kommer att fastställas. Det svenska

styrkebidraget kommer utifrån dessa insatsregler att kunna tillgripa

tvångsmedel som går utöver nödvärn för att genomföra säkerhetsrådets

mandat.

Althea förväntas inledas i början av december 2004.

Utskottets överväganden

Utskottet kan inledningsvis konstatera att utvecklingen i Bosnien och

Hercegovina har gått mot en ökande stabilitet, samhällsbyggande och

närmande till EU. Flyktingåtervändandet har varit en framgång.

Trots dessa framsteg menar utskottet att stora utmaningar kvarstår. De

nationalistiska partiernas dominans på den politiska kartan innebär ett

hinder i närmandet till de europeiska samarbetsstrukturerna. Någon

försoningsprocess har ännu inte inletts och de etniska motsättningarna

utgör en fortsatt bromskloss i försöken att skapa en fungerande

statsbildning. Korruption och organiserad brottslighet är vanligt förekommande

i stora delar av landet. Det bristande samarbetet med Internationella

krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien i Haag (ICTY) utgör ett

fortsatt hinder för såväl försoning som närmande till EU och Nato.

Läget i landet kan i dag, på ett övergripande plan, betecknas som stabilt,

men situationen är alltjämt skör. Lokala sammandrabbningar och begränsade

våldshandlingar kan därför inte uteslutas. Bosnien och Hercegovina är,

liksom Balkan som helhet, av stor betydelse för stabiliteten och

säkerheten i Europa. Det är därför av stor vikt, anser utskottet, att det

internationella samfundet också framgent kan upprätthålla närvaro i

landet.

Hot mot freden och vår säkerhet kan bäst avvärjas i samarbete med andra

länder. Utskottet vill härvid särskilt peka på EU:s militära

krishanteringsinsats i DR Kongo 2003 (Artemis) där Sverige bidrog med ett

specialstyrkeförband. Insatsen rönte stor uppmärksamhet internationellt

och anses vara mycket lyckad. Därtill gav insatsen, för svenskt vidkommande,

viktiga erfarenheter av snabbinsatser för militär krishantering.

Utskottet har återkommande betonat att en nära samarbetsrelation till

Nato är en grundförutsättning för utvecklingen av en europeisk säkerhets-

och försvarspolitik (ESFP). En grundtanke bakom denna ståndpunkt är att

EU inte skall utveckla en egen kapacitet med militära högkvarter,

ledningssystem och militära strukturer, som skulle kunna utgöra en dubblering

och konkurrerande struktur i förhållande till Natos resurser.

EU:s militära krishanteringsinsats, Concordia, som inleddes i Republiken

Makedonien i mars 2003, var den första i sitt slag där EU använde sig

av Natoresurser såsom överenskommits i de s.k. Berlin plus-arrangemangen.

Utskottet välkomnar att också Althea-insatsen i Bosnien och Hercegovina

skall genomföras i enlighet med Berlin plus.

Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får svensk väpnad styrka sändas till

annat land om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag som anger

förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet att vidta åtgärden

följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har

godkänts av riksdagen.

Regeringen konstaterar i propositionen att styrkans storlek och

sammansättning medför att den bör betraktas som en väpnad styrka i

regeringsformens mening. Vidare redovisar regeringen som sin bedömning att

Althea kommer att få ett mandat under kapitel VII i FN-stadgan som går

utöver fredsbevarande styrkors rätt till självförsvar.

Regeringen vill av dessa skäl inhämta riksdagens medgivande till att

sända en väpnad styrka om högst 200 personer till Bosnien och Hercegovina

under 24 månader för deltagande i EU:s krishanteringsinsats.

Utskottet konstaterar att det svenska bidraget planeras omfatta ca 70

personer. Regeringen vill dock, t.ex. i händelse av en hastigt uppkommen

försämring av säkerhetsläget, ha möjlighet att skicka en förstärkning

på upp till 130 man. Utskottet anser det angeläget att en sådan möjlighet

finns och konstaterar att en sådan åtgärd ryms inom ramen för det

föreslagna mandatet.

Utskottet vill betona att samarbetet inom ESFP är ett mellanstatligt

samarbete. Samtliga medlemsstater i EU har, enligt fördraget, rätt att

fullt ut delta i EU:s krishanteringsinsatser, men det finns ingen

skyldighet att delta. Det ankommer på varje medlemsstat att avgöra om,

och i så fall i vilken omfattning, staten i fråga vill göra så. Sverige

fattar i varje enskilt fall och i enlighet med svensk lag beslut om

medverkan i en krishanteringsinsats. En förutsättning för svensk medverkan

i en internationell fredsfrämjande insats är att denna vilar på

folkrättslig grund.

Enligt FN-stadgan skall beslut om fredsframtvingande insatser, dvs.

sådana insatser som kan innebära våldsanvändning utöver vad som kan

anses vara självförsvar, fattas av FN:s säkerhetsråd. Utskottet noterar

att Althea-insatsens folkrättsliga mandat kommer att grundas på en

resolution antagen av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN-stadgan.

Att riksdagen ger regeringen bemyndigande att sända en svensk väpnad

trupp på uppdrag i annat land är ett beslut som innebär ett betydande

ansvar. Som tragiska erfarenheter har visat kan förluster i människoliv

i samband med fredsfrämjande uppdrag och krishanteringsinsatser inte

uteslutas.

Riksdagen förutsätter att regeringen på sedvanligt sätt följer upp och

redovisar insatsens genomförande.

Det är utskottets bedömning att ett svenskt bidrag till denna

krishanteringsoperation är av stor vikt. Krigen i f.d. Jugoslavien är

sammantagna

den största väpnade konflikt som drabbat Europa sedan andra världskrigets

slut. Förfärande övergrepp mot de mänskliga rättigheterna har begåtts.

Freds- och försoningsprocessen befinner sig alltjämt i sitt inledningsskede.

Utskottet anser att Sverige genom insatsen i Bosnien och Hercegovina

dels visar prov på sitt fortsatt starka engagemang för konfliktförebyggande

och hantering av konflikter på Balkan, dels i konkret handling bidrar

till att undvika en möjlig upprepning av etniska sammandrabbningar i

regionen med allvarliga humanitära konsekvenser som följd.

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet föreslår mot bakgrund av

det anförda att riksdagen bifaller proposition 2004/05:14 och därmed

medger att regeringen, efter mandat från FN:s säkerhetsråd, ställer en

väpnad styrka om högst 200 personer till förfogande under högst 24

månader som ett svenskt bidrag till den EU-ledda militära krishanteringsinsatsen

i Bosnien och Hercegovina.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:14 Svenskt deltagande i en EU- ledd styrka i Bosnien

och Hercegovina:

Regeringen föreslår att riksdagen medger att regeringen ställer väpnad

styrka om högst 200 personer till förfogande under 24 månader som ett

svenskt bidrag till EU-ledda militära krishanteringsinsatsen Althea i

Bosnien och Hercegovina, efter ett beslut av FN:s säkerhetsråd som

innehåller det folkrättsliga mandatet för insatsen.