Bet. 2004/05:UU13

Utrikesutskottets betänkande

2004/05:UU13

Svenskt godkännande av fakultativt protokoll till FN:s konvention mottortyr m.m.

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2004/05:107

Svenskt godkännande av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot

tortyr m.m. samt en motion som väckts med anledning av propositionen.

I

propositionen föreslås att Sverige godkänner ett fakultativt protokoll

till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande

behandling eller bestraffning. Propositionen innehåller även förslag

till de lagändringar som krävs för att Sverige skall uppfylla sina

åtaganden enligt protokollet. Lagändringarna innebär i huvudsak att

tillämpningsområdet för lagen (1988:695) med anledning av Sveriges

tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. utvidgas till

att även avse det aktuella protokollet.

Konstitutionsutskottet har beretts tillfälle att yttra sig i ärendet.

Yttrandet är, i sin helhet, fogat till betänkandet i en bilaga.

Utskottet tillstyrker propositionens förslag med de följdenliga

lagändringarna och avstyrker motionen.

Till betänkandet har fogats en reservation från Centerpartiet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Det nationella besöksorganet

Riksdagen avslår motion 2004/05:U9.

Reservation (c)

2. Godkännande av det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot

tortyr m.m.

Riksdagen godkänner det fakultativa protokollet den 18 december 2002

till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2004/05:107 i denna del.

3. Ändring i lagen (1988:695) med anledning av Sveriges tillträde till

den europeiska konventionen mot tortyr m.m.

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:695)

med anledning av Sveriges tillträde till den europeiska konventionen

mot tortyr m.m. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:107 i

denna del.

4. Ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa

fall

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:661)

om immunitet och privilegier i vissa fall. Därmed bifaller riksdagen

proposition 2004/05:107 i denna del.

Stockholm den 26 maj 2005

På utrikesutskottets vägnar

Urban Ahlin

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban Ahlin (s), Gunilla

Carlsson i Tyresö (m), Berndt Ekholm (s), Carina Hägg (s), Birgitta

Ahlqvist (s), Holger Gustafsson (kd), Alice Åström (v), Kent Härstedt

(s), Göran Lindblad (m), Kaj Nordquist (s), Birgitta Ohlsson (fp),

Kenneth G Forslund (s), Veronica Palm (s), Lotta Hedström (mp), Björn

Hamilton (m), Cecilia Wikström (fp) och Annika Qarlsson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Förenta nationernas (FN:s) generalförsamling antog den 18 december 2002

ett fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan

grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (även

benämnd FN:s tortyrkonvention). Protokollet syftar till att stärka

möjligheterna att förebygga tortyr. Genom protokollet skapas en internationell

förebyggande besöksmekanism lik den som tillsattes av Europarådets

tortyrkommitté (CPT) i enlighet med 1987 års europeiska konvention till

förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller

bestraffning. Därutöver innehåller protokollet krav på nationella

övervakningsorgan. En svensk översättning av protokollet finns i bilaga

3.

Sverige undertecknade det fakultativa protokollet den 23 juni 2003. Med

anledning av detta har det inom Justitiedepartementet utarbetats en

promemoria, Svenskt godkännande av tilläggsprotokoll till FN:s konvention

om tortyr m.m. (dnr Ju2002/5083/KRIM). I promemorian föreslås att Sverige

godkänner protokollet. Vidare innehåller promemorian en analys av vilka

lagändringar som krävs för att Sverige skall uppfylla sina åtaganden

enligt protokollet och förslag till lagändringar. Promemorian har

remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i

ärendet (dnr Ju2004/5083/KRIM).

Regeringen beslutade den 10 februari 2005 att inhämta Lagrådets yttrande

över lagförslagen. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.

Det fakultativa protokollets innehåll

Syftet med tilläggsprotokollet är att öka frihetsberövade personers

skydd mot tortyr m.m. samt att stärka tillämpningen av artiklarna 2 och

16 i FN:s tortyrkonvention, dvs. staters skyldighet att vidta effektiva

åtgärder för att förhindra tortyr m.m.

Protokollet innehåller bl.a. artiklar om allmänna principer för de

internationella och nationella organ som skall besöka platser där personer

hålls frihetsberövade för att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig

eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Av artikel 2 framgår att det internationella organet utgörs av en

underkommitté som skall inrättas under FN:s tortyrkommitté (CAT). Staterna

åtar sig att på nationell nivå inrätta, utse eller upprätthålla ett

eller flera besöksorgan för att förebygga tortyr m.m. (artikel 3).

Underkommittén skall under sekretess förmedla sina observationer och

rekommendationer till staten och även till det nationella besöksorganet

(artikel 16). Dess rapport bör publiceras tillsammans med statens

kommentarer, men staten avgör om rapporten skall vara offentlig. Inga

personuppgifter får dock publiceras utan samtycke från den berörda

personen (artikel 16).

Vid upprättandet av ett nationellt organ bör Parisprinciperna om den

rättsliga ställningen för nationella institutioner för främjande och

skydd för de mänskliga rättigheterna beaktas (artikel 18).

Det nationella besöksorganet skall ha samma rättigheter i förhållande

till staterna som underkommittén har enligt artikel 14 (artikel 20).

Vidare innehåller protokollet artiklar som behandlar den immunitet och

de privilegier som är nödvändiga för att underkommitténs medlemmar skall

kunna utöva sitt uppdrag oberoende. Mer specifikt skall de åtnjuta

immunitet och privilegier enligt avsnitt 22 i konventionen om Förenta

nationernas privilegier och immuniteter av den 13 februari 1946 med

förbehåll för bestämmelserna i avsnitt 23 i den konventionen (artikel

35).

Lagändringarna

Europarådets tortyrkonvention och FN-protokollet

Sverige anslöt sig år 1987 till den europeiska konventionen för

förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller

bestraffning (Europarådets tortyrkonvention). Denna konvention har många

likheter med det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr

och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

(FN-protokollet). Precis som FN-protokollet syftar Europarådets

tortyrkonvention till att stärka frihetsberövade personers skydd. Båda har

alltså en förebyggande funktion. I enlighet med Europarådets tortyrkonvention

har Europarådets tortyrkommitté (CPT) inrättats. CPT har likartade

uppgifter som underkommittén enligt FN-protokollet kommer att ha, dvs.

att genom besök undersöka hur frihetsberövade personer behandlas. Det

förekommer också likheter beträffande CPT:s och underkommitténs

rapportering till staterna efter inspektioner och även vad avser staternas

åtaganden i förhållande till CPT och till underkommittén beträffande

besöksverksamheten.

För att tillgodose tortyrkonventionens krav och i övrigt underlätta

CPT:s arbete infördes en särskild lag, lagen (1988:695) med anledning

av Sveriges tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m.

, i samband med tillträdet till konventionen. Lagen gäller sedan den 1

februari 1989 (SFS 1988:1561). Lagen tillförsäkrar CPT tillträde till

de platser där frihetsberövade personer är placerade under förutsättning

att besöket har till syfte att undersöka hur personen behandlas och

kommittén har underrättat regeringen om sin avsikt att göra besöket (2

§). Vidare finns bestämmelser om att CPT har rätt till information och

enskilda samtal med frihetsberövade och andra som kan ge upplysningar

om en sådan persons behandling (3 §).

Regeringen anser att tillämpningsområdet för lagen med anledning av

Sveriges tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. bör

utvidgas till att även omfatta det fakultativa protokollet till FN:s

tortyrkonvention, vilket skulle innebära att Sverige fullgör sina

skyldigheter enligt protokollet. Att lagen även föreslås omfatta

underkommitténs verksamhet innebär bl.a. att upplysningsskyldigheten och

möjligheten att lämna upplysningar också kommer att gälla i förhållande

till underkommittén (3 § 2-3). Det är en grundläggande princip att den

som utnyttjar sin yttrandefrihet inte skall bli utsatt för någon sanktion.

Det finns därför enligt regeringens mening inte behov av att i svensk

lagstiftning föra in ett uttryckligt förbud mot repressalier mot personer

som lämnat information om tortyr till underkommittén. Däremot bör i

förtydligande syfte en bestämmelse om att upplysningar och information

som lämnas till såväl CPT som underkommittén får lämnas utan hinder av

sekretess.

Immunitet och privilegier

Regeringen föreslår att lagen om immunitet och privilegier i vissa fall

ändras så att medlemmarna i underkommittén tillförsäkras det skydd som

förutsätts i det fakultativa protokollet. Som skäl för förslaget anför

regeringen att protokollets bestämmelser om immunitet och privilegier

måste införlivas i svensk rätt för att de skall bli gällande inför

svenska domstolar och myndigheter. Frågor om immunitet och privilegier

för internationella organ och personer med anknytning till sådana organ

regleras i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

Regeringens förslag innebär att bilagan till lagen kompletteras så att

den omfattar också underkommitténs medlemmar. Samtliga remissinstanser

tillstyrker alternativet och har inte något att invända mot förslaget.

Det nationella besökssystemet

Regeringen gör bedömningen att Sverige genom de kontrollfunktioner som

Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK) har uppfyller de

krav som protokollet ställer såvitt avser det nationella besöksorganet.

Någon lagstiftning behövs således inte i detta avseende. Om det skulle

visa sig att den verksamhet som JO och JK bedriver inte är tillräcklig

för att Sverige skall anses uppfylla sina åtaganden får naturligtvis

nya överväganden göras, betonar regeringen.

Regeringen menar att Sverige, enligt FN-protokollets åtaganden, måste

ha ett fungerande system med besök på platser där personer hålls

frihetsberövade för att förebygga och förhindra förekomsten av tortyr m.m.

Enligt regeringens mening finns redan ett väl fungerande system för

kontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövning

fullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. JO, som bl.a. utför

inspektioner för att kontrollera att frihetsberövade personer behandlas

på ett korrekt sätt, har möjlighet att uttala kritik, lämna råd och

förslag till myndigheterna samt kommentera lagstiftningen. Även JK har

sådana möjligheter.

Regeringen vill, i sammanhanget, framhålla att den lagstiftning som

reglerar kriminalvårdens verksamhet för närvarande är föremål för översyn.

Kriminalvårdskommittén (dir. 2002:90 och 2004:33) kommer den 1 juni

2005 att lämna ett förslag till en ny, modern kriminalvårdslag som svarar

mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. Frågor om

tillsyn och kontroll blir centrala i den nya lagstiftningen som kommittén

arbetar med. Dessutom har regeringen nyligen tillsatt en särskild

utredare med uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny häkteslag (dir.

2005:5). Utredaren skall lämna sitt betänkande senast den 15 januari

2006. Även i det sammanhanget kommer frågor om kontroll och tillsyn att

aktualiseras.

Enligt artikel 21.2 i protokollet skall konfidentiella uppgifter som

inhämtas av det nationella besöksorganet vara sekretessbelagda. Regeringen

gör bedömningen att den sekretessreglering som gäller hos JO och JK

uppfyller de krav som ställs i protokollet. Vidare får, enligt artikel

16.2 och 21.2, inga personuppgifter publiceras utan den berörda personens

samtycke. JO publicerar varje år en ämbetsberättelse, som bl.a. innehåller

referat av meddelade beslut. I denna publiceras dock inte några

personuppgifter. Inte heller i övriga beslut som JO publicerar framgår några

personuppgifter. Detsamma gäller för de beslut JK publicerar. Det finns

därför enligt regeringens mening tillräckligt skydd i svensk lagstiftning

för att tillgodose protokollets bestämmelser i detta avseende.

Regeringens förslag

Regeringen anser att det är viktigt att Sverige genom att godkänna

protokollet ger stöd åt det internationella arbete som bedrivs i avsikt

att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning. Vid förhandlingarna om det aktuella protokollet var

Sverige aktivt och bidrog tillsammans med övriga EU-medlemmar till att

mobilisera det stöd som krävdes för antagandet av detta i Förenta

nationerna. Protokollet undertecknades av Sverige den 23 juni 2003.

Regeringen påpekar att Europarådets tortyrkonvention och FN-protokollet

ställer likartade krav på staterna och föreslår därför att ändringar i

lagen (1988:695) med anledning av Sveriges tillträde till den europeiska

konventionen mot tortyr m.m. bör genomföras så att den även blir tillämplig

såvitt avser FN-protokollet. Vidare anser regeringen att namnet på lagen

bör ändras för att återspegla att den rör både Europarådets tortyrkonvention

och FN-protokollet. Namnet skall i stället lyda lag om vissa internationella

åtaganden mot tortyr m.m.

Regeringen föreslår även att lagen (1976:661) om immunitet och privilegier

i vissa fall ändras så att medlemmarna i underkommittén tillförsäkras

det skydd som förutsätts i det fakultativa protokollet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.

Motionen

I kommittémotion 2004/05:U9 (c) uppmanar motionärerna regeringen att

återta förslaget om att inte göra någon lagändring vad avser det nationella

besöksorganet eftersom både JO och JK är tveksamma till om de har

erforderliga möjligheter och resurser för att utföra det inspektionsarbete

som tilläggsprotokollet kräver. Motionärerna anför att regeringen bör

återkomma med ett nytt förslag om det nationella besöksorganet.

Utskottets överväganden

Utskottet instämmer i regeringens konstaterande att det är viktigt att

Sverige genom att godkänna det fakultativa protokollet ger stöd åt det

internationella arbete som bedrivs i avsikt att förhindra tortyr och

annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Utskottet delar även uppfattningen att en svensk ratifikation av

protokollet kan bidra till att arbetet med dessa frågor förbättras och

förstärks i Sverige.

Vidare konstaterar utskottet att syftet med protokollet är att inrätta

ett preventivt besökssystem. Besöken skall genomföras av oberoende

internationella och nationella organ. Regeringen gör bedömningen att

Sverige genom den kontrollfunktion som Riksdagens ombudsmän (JO) och

Justitiekanslern (JK) har uppfyller de krav som tilläggsprokollet ställer

vad avser nationella besöksorgan. Någon lagstiftning anses därför inte

behövas i detta avseende.

Justitiedepartementets tidigare nämnda promemoria Svenskt godkännande

av tilläggsprotokoll till FN:s konvention om tortyr m.m. har remissbehandlats

av ett flertal instanser. Remissvaren har i stort sett varit positiva.

Emellertid har Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK)

samt ytterligare några remissinstanser uttryckt tveksamhet vad beträffar

den roll som nationella besöksorgan vilken regeringen vill tilldela

dessa myndigheter.

Centerpartiet har i sin kommittémotion 2004/05:U9 tagit upp frågan om

de nationella besöksorganens tillsynsverksamhet och instämmer i Riksdagens

ombudsmäns och Justitiekanslerns tveksamhet inför regeringens förslag.

Motionärerna anser att regeringen bör återta förslaget om att inte

göra någon lagändring beträffande det nationella besöksorganet och

återkomma till riksdagen med ett nytt förslag.

I konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet behandlas

särskilt de nationella besöksorganens roll och de åsikter som framförs

i remissvaren i detta sammanhang. Särskild uppmärksamhet ägnas åt

remissvaren från Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK).

Konstitutionsutskottet har, i sitt yttrande över propositionen till

utrikesutskottet, anfört följande:

Utskottet anser att frågor om bekämpande av tortyr och annan grym,

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är viktiga.

Det är därför angeläget att Sverige nu godkänner FN:s tilläggsprotokoll.

De uppgifter och befogenheter som JO har stämmer överens med de uppgifter

som ett nationellt besöksorgan har. Från Justitiedepartementet har under

konstitutionsutskottets behandling av detta ärende anförts att regeringens

förslag inte bygger på att JO tilldelas några nya, löpande uppgifter.

Konstitutionsutskottet understryker vikten av att JO:s handlingsfrihet

inte begränsas. JO avgör själv vilka former den egna verksamheten kräver.

Det regeringen nu föreslagit innebär inte att JO har ålagts något

särskilt ansvar att fungera som nationellt besöksorgan. Vid en framtida

översyn av de nationella besöksorganen kan det finnas anledning för

regeringen att åter överväga om det är lämpligt att JO och JK fungerar

som nationella besöksorgan. Utskottet anser emellertid inte att det

finns någon anledning att nu begära att regeringen återkommer med ett

nytt förslag om särskilda nationella besöksorgan. Med hänvisning till

vad som ovan anförts föreslår utskottet att utrikesutskottet avstyrker

motionen 2004/05:U9.

Utrikesutskottet finner att konstitutionsutskottet har utrett frågan om

JO och JK kan fungera som nationella besöksorgan och gjort bedömningen

att dessa instanser redan har de uppgifter och befogenheter som protokollet

kräver. Utrikesutskottet har ingen annan uppfattning.

Utskottet noterar att parterna enligt artikel 23 i protokollet förbinder

sig att offentliggöra och sprida de nationella besöksorganens årsrapporter.

Försåvitt avser Riksdagens ombudsmän får, enligt utskottets mening,

protokollets krav anses uppfyllda genom den årliga ämbetsberättelse som

ombudsmännen avlåter till riksdagen.

Med anledning av vad ovan anförts föreslår utskottet att riksdagen

godkänner det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta

nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller

förnedrande behandling eller bestraffning. Vidare föreslår utskottet att

riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:695)

med anledning av Sveriges tillträde till den europeiska konventionen

mot tortyr m.m. och lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och

privilegier i vissa fall samt avslår motion 2004/05:U9.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har

föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets

förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Det nationella besöksorganet, punkt 1 (c)

av Annika Qarlsson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1

borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som

anförs i reservationen om det nationella besöksorganet. Därmed bifaller

riksdagen motion 2004/05:U9.

Ställningstagande

Centerpartiet delar utskottets uppfattning att det är viktigt att Sverige

genom att godkänna det fakultativa protokollet ger stöd åt det

internationella arbete som bedrivs i avsikt att förhindra tortyr och annan

grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Centerpartiet tillstyrker således att riksdagen godkänner det fakultativa

protokollet av den 18 december 2002 till Förenta nationernas tortyrkonvention.

Centerpartiet konstaterar att det är en väl etablerad svensk tradition

att med god marginal leva upp till ingångna folkrättsliga förpliktelser.

Enligt vår mening är det både oansvarigt och oetiskt att framlägga ett

förslag som innebär att oklarhet råder om Sverige kan fullgöra ett

ingånget folkrättsligt åtagande. Redan av detta skäl är regeringens

förslag om utformningen av det nationella besöksorganet mycket tveksamt.

De av regeringen föreslagna besöksorganen, JO och JK, uttrycker i sina

remissyttranden tvivel om de har möjlighet och resurser att utföra det

arbete som protokollet syftar till. En granskning av JO:s ämbetsberättelse

visar dessutom att balanserna är betydande samt att ärendetillströmningen

är i tilltagande, vilket kan komma att leda till minskad kapacitet för

inspektioner av den art det fakultativa protokollet förutsätter. En

sådan utveckling, eller JO:s val i övrigt av inriktningen på sin tillsyn,

kan komma att innebära att den verksamhet som JO och JK sammantaget

bedriver skulle kunna underskrida de krav protokollet får anses ställa.

Att JO har befogenheter och förutsättningar i övrigt att fullgöra

funktionen som nationellt förebyggande mekanism innebär i sig ingen

förpliktelse för ombudsmännen att anpassa sin verksamhet till Sveriges

åtaganden enligt protokollet. JO är riksdagens och inte regeringens

organ och därför är denna fråga av stor principiell betydelse. Centerpartiet

noterar utskottets uppfattning att något åliggande med aktuell innebörd

heller inte bör påföras myndigheten. Emellertid har Centerpartiet

betydande invändningar mot att regeringen söker disponera JO som ett

instrument i den löpande verksamheten. JO:s säregna konstitutionella

ställning gör att något dylikt inte bör komma i fråga. Centerpartiet

vill i sammanhanget hänvisa till del III i det fakultativa protokollet

Artikel 11 b) som stipulerar att, med avseende på de nationella

förebyggande mekanismerna skall underkommittén i) om så behövs råda och

hjälpa parterna att upprätta sådana mekanismer.

Mot bakgrund av det anförda anser Centerpartiet att regeringen bör

återkomma till riksdagen med ett nytt förslag om nationellt besöksorgan.

Detta bör, med bifall till motion 2004/05:U9 (c), ges regeringen till

känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2004/05:107 Svenskt godkännande av fakultativt protokoll

till FN:s konvention mot tortyr m.m.:

Regeringen föreslår att riksdagen dels godkänner det fakultativa

protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot

tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller

bestraffning, dels antar regeringens förslag till

lag om ändring i lagen (1988:695) med anledning av Sveriges tillträde

till den europeiska konventionen mot tortyr m.m.

lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa

fall.

Följdmotion

2004/05:U9 av Agne Hansson m.fl. (c):

Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med ett nytt

förslag om det nationella besöksorganet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Det fakultativa protokollet

Bilaga 4

Konstitutionsutskottets yttrande 2004/05:KU5y